la jerarquía de los tratados internacionales en el orden jurídico

PARTICIPACIÓN DE LA SEÑORA MINISTRA OLGA
SÁNCHEZ CORDERO DE GARCÍA VILLEGAS, EN LA
CONFERENCIA MAGISTRAL “LA JERARQUÍA DE LOS
TRATADOS INTERNACIONALES EN EL ORDEN JURÍDICO
MEXICANO”, ORGANIZADA POR EL DEPARTAMENTO DE
DERECHO DEL TECNOLÓGICO DE MONTERREY, CAMPUS
TOLUCA, EL 27 DE NOVIEMBRE DE 2008, EN EL
AUDITORIO III, EN LA CIUDAD DE TOLUCA, ESTADO DE
MEXICO.
YZ
LA JERARQUÍA DE LOS TRATADOS
INTERNACIONALES EN EL ORDEN
JURÍDICO MEXICANO
“En las relaciones Internacionales
conviene abrir campo a lo que es regla
entre caballeros: la palabra de honor no
se discute, se sostiene.”
Felipe Tena Ramirez.
Dice Daniel Innerarity1 que “la idea de
un mundo interconectado, que nos ha
servido como lugar común para designar la
realidad de la globalización, implica, en
principio, un mundo de responsabilidad
limitada, cuando no difusa o abiertamente
irresponsable, sobre el que no puede
1
“¿Un mundo fuera de control? “El país, España, 20 de noviembre de 2008.
establecerse ningún control y del que nadie
se hace cargo.”
En los tiempos que corren, eso resulta
absolutamente
comprobable,
incluso
empíricamente. En un mundo en el que las
relaciones
de
interconexión
son
tan
estrechas, tan rápidas, tan comunes, los
efectos en cascada suceden, con esas
mismas características, como en el caso de
la crisis financiera que asola el planeta.
En
este
"mundo
desbocado",
la
regulación internacional resulta de capital
importancia. Por eso, me halaga y me
alegra acudir a la invitación que me
formulara esta institución para estar con
ustedes esta tarde, por la importancia que
siempre le ha dado al tema de los tratados
internacionales. Me honra que sea a mí, a
2
quien corresponda el honor de poder tratar
este tema ante tan distinguido auditorio.
Así que, sin más preámbulo, les pido
que me permitan comentarles los aspectos
fundamentales de la sentencia de la Corte
que, en febrero del año pasado, resolvió
este tema.
MATERIA DEL AMPARO.
En primer término, debo decirles que la
sentencia emitida por el Tribunal Pleno, en
el caso2 fue interpuesta en contra de una
sentencia
de
amparo
dictada
en
la
audiencia constitucional de un juicio de
garantías en el que se reclamó el artículo 8
del Decreto por el que se establecía la Tasa
Aplicable
2
para
el
2001
del
S trata del AMPARO EN REVISIÓN 120/2002, promovido por
SOCIEDAD ANÓNIMA DE CAPITAL VARIABLE
MC.
Impuesto
CAIN
MÉXICO,
3
General
de
Importación
para
las
mercancías originarias de América del
Norte, la Comunidad Europea, Colombia,
Venezuela,
Costa
Rica,
Bolivia,
Chile,
Nicaragua y el Estado de Israel, publicado
en el Diario Oficial de la Federación el
veintinueve de diciembre de dos mil dos,
emitido por el Presidente de la República
con fundamento en el artículo 131 de la
Constitución Federal.
Por lo que la Corte se constriñó a
analizar el argumento contenido en el
primer concepto de violación expresado por
la quejosa en su demanda, en el que alegó
la violación al artículo 133 constitucional.
Sobre el particular debe indicarse que,
con fundamento en el punto tercero del
Acuerdo General 5/2001, ya citado, el
4
Tribunal
Pleno
analizó
únicamente
el
planteamiento de la parte quejosa referido
a
la
jerarquía
internacionales
de
que
los
tratados
supone
la
interpretación directa del artículo 133 de la
Constitución
Federal,
reservando
jurisdicción a las Salas de la Suprema
Corte de Justicia de la Nación para que
resolvieran
los
restantes
argumentos
hechos valer por las partes.
Esta
medida,
indicó,
tuvo
como
propósito respetar el espíritu primordial de
las reformas constitucionales que tienden
a
fortalecer
el
carácter
de
Tribunal
Constitucional de la Suprema Corte de
Justicia de la Nación, posibilitando que
únicamente conozca de aquellos casos en
los que sea necesario establecer criterios
5
trascendentes
para
el
orden
jurídico
nacional.
En esa ocasión, el Tribunal Pleno
estimó
necesario
replantear
las
consideraciones que llevaron a la Suprema
Corte
a
estimar
que
internacionales
los
se
tratados
encuentran
jerárquicamente por encima de las leyes
federales, modificando para tal efecto la
tesis aislada que aparece publicada en la
página 46 del tomo X, noviembre de 1999,
del Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta, bajo el rubro: “TRATADOS
INTERNACIONALES.
SE
UBICAN
JERÁRQUICAMENTE POR ENCIMA DE
LAS
LEYES
SEGUNDO
FEDERALES
PLANO
CONSTITUCIÓN
manera
que,
Y
RESPECTO
FEDERAL.”
EN
UN
DE
LA
De
eventualmente,
tal
se
6
determinara, en el caso concreto, si debía o
no prevalecer el Tratado de Libre Comercio
sobre el Decreto y Acuerdo impugnados en
esa vía.
"Ley Suprema de la Unión".
El Tribunal Pleno señaló que, de la
lectura del artículo 133 de la Constitución
se podía advertir con claridad que fue
intención del Constituyente establecer un
conjunto de disposiciones de observancia
general que, en la medida en que se
encuentran apegadas a lo previsto en la
Constitución General de la República,
constituyen
la
"Ley
Suprema
de
la
Unión".
Y que, así, para determinar si existe
una
relación
de
jerarquía
entre
los
7
tratados
internacionales
y
las
leyes
federales o disposiciones de la misma
jerarquía emitidas por el Presidente de
la República, era necesario identificar,
en
primer
lugar,
qué
disposiciones
generales constituyen la "Ley Suprema
de la Unión", a la cual deberán sujetarse,
inclusive, los jueces de cada Estado. En el
entendido de que la interpretación que se
hiciera del artículo 133 constitucional,
debería
ser
acorde
con
el
sistema
constitucional en el cual se inserta ese
numeral, tal y como este Tribunal Pleno ha
establecido
en
la
tesis
de
rubro3
"INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL. AL
FIJAR
EL
ALCANCE
DETERMINADO
PRECEPTO
CONSTITUCIÓN
POLÍTICA
DE
DE
DE
UN
LA
LOS
ESTADOS UNIDOS MEXICANOS DEBE
3
Publicada en la página 25, del Tomo XXIII, febrero de 2006, del Semanario Judicial de la Federación y
su Gaceta.
8
ATENDERSE
A
LOS
PRINCIPIOS
ESTABLECIDOS EN ELLA, ARRIBANDO A
UNA
CONCLUSIÓN
CONGRUENTE
Y
SISTEMÁTICA”.
Pues, una lectura superficial de lo
previsto en el precepto constitucional que
nos ocupa, podría llevarnos a sostener que
en éste se establece una misma jerarquía
entre las leyes federales expedidas por el
Congreso de la Unión y los tratados
internacionales e inclusive, que coloca a
las leyes federales por encima de las
Constituciones y leyes de los Estados,
dado
que
los
jueces
de
éstos
están
obligados a sujetarse a lo dispuesto en
aquéllas, aun cuando las normas locales
se contrapongan o sean distintas a las
leyes federales.
9
Esta primera conclusión partiría del
supuesto de que las leyes del Congreso de
la Unión a las que se refiere el artículo 133
constitucional
son
exclusivamente
las
federales. Sin embargo, estimó la mayoría,
esta
conclusión
sustentada
preliminar
estaría
en una premisa equivocada,
puesto que se estaría confiriendo a las
palabras
utilizadas
constitucional
un
en
sentido
el
precepto
contrario
al
sistema que deriva de lo previsto en los
artículos
41,
párrafo
primero
y
124
constitucionales.
Diversidad de órdenes jurídicos.
Esto es, que de conformidad con lo
establecido
en
esos
preceptos
fundamentales, en el Estado Mexicano
convergen diversos órdenes jurídicos o
10
niveles de gobierno entre los cuales no se
advierte la existencia de una relación de
jerarquía, sino que operan como diversos
ámbitos
de
competencia
fijados
constitucionalmente.
Así,
el
orden
jurídico
federal
se
distingue de los órdenes jurídicos locales
de
conformidad
facultades
con
residuales,
el
es
principio
de
decir,
las
atribuciones no conferidas expresamente
por la Constitución Federal a la Federación
se entienden reservadas a los Estados.
La existencia de estos diversos órdenes
jurídicos,
con
esferas
competenciales
propias y delimitadas, se corrobora con lo
previsto en las fracciones II y III del
artículo 103 y en el inciso a) de la fracción
I
del
artículo
105,
ambos
de
la
11
Constitución
Política
de
los
Estados
Unidos Mexicanos,
Conforme a estos preceptos, es factible
la promoción de un juicio de amparo por
invasión de la esfera federal a la de algún
Estado o viceversa y, resulta igualmente
posible
que
constitucional
una
se
controversia
suscite
entre
la
Federación y un Estado.
La existencia de estos supuestos de
procedencia, en relación con el ejercicio de
los
medios
de
control
constitucional
existentes en nuestro orden jurídico, revela
que
en
existen
nuestra
esferas
Constitución
delimitadas
Federal
entre
la
Federación y los Estados y, por ende,
diversos órdenes jurídicos parciales que,
12
sumados,
integran
el
orden
jurídico
nacional.
Igualmente, el Distrito Federal y los
Municipios
poseen
propios,
distintos
sujetos
a
de
otras
indudablemente
órdenes
los
anteriores
reglas,
también
jurídicos
pero
y
que
conforman
el
orden jurídico nacional.
Apoya lo hasta aquí considerado, la
tesis
de
jurisprudencia
3a./J.
10/91,
publicada en la página 56 del Tomo VII,
marzo de 1991, del Semanario Judicial de
la Federación, Octava Época, cuyo texto es
QUE PUEDEN USTEDES OBSERVAR:
"LEGISLACIONES
FEDERAL
Y
LOCAL. ENTRE ELLAS NO EXISTE
RELACIÓN
JERÁRQUICA,
SINO
13
COMPETENCIA
POR
LA
DETERMINADA
CONSTITUCIÓN.
El
artículo 133 de la Constitución
Política de los Estados Unidos
Mexicanos no establece ninguna
relación de jerarquía entre las
legislaciones
federal
y
local,
sino que en el caso de una
aparente contradicción entre las
legislaciones mencionadas, ésta
se debe resolver atendiendo a
qué órgano es competente para
expedir esa ley de acuerdo con el
sistema de competencia que la
norma fundamental establece en
su
artículo
124.
Esta
interpretación se refuerza con
los artículos 16 y 103 de la
propia Constitución: el primero
al señalar que la actuación por
14
autoridad
competente
es
una
garantía
individual,
y
el
segundo,
al
establecer
la
procedencia del juicio de amparo
si la autoridad local o federal
actúa
más
allá
de
su
competencia constitucional."
En este contexto, estimar que en el
artículo 133 constitucional se pretendió
modificar ese sistema de distribución de
competencias sujetando a las autoridades
locales
a
lo
federales,
interpretación
que
disponen
supone
contraria
las
realizar
al
leyes
una
sistema
constitucional que rige nuestro Estado
Federal, máxime que en dicho precepto no
se habla de leyes federales, sino de leyes
del Congreso de la Unión.
15
Para corroborar lo anterior, resulta
pertinente recordar que desde el texto
original de la Constitución General de la
República, aprobada el cinco de febrero de
mil novecientos diecisiete, se establecía un
orden jurídico supremo integrado por la
Constitución
Política
de
los
Estados
Unidos Mexicanos, ciertas leyes dictadas
por el Congreso de la Unión y los Tratados
Internacionales.
En ese tenor, afirmó el pleno, las leyes
del Congreso de la Unión a las que se
refiere el artículo 133 constitucional, no
corresponden
a
las
leyes
federales,
considerando como tales aquellas que se
limitan a regular las atribuciones que en la
Constitución se confieren a determinados
órganos
con
el
objeto
de
trascender
únicamente al ámbito federal, sino que se
16
trata de las leyes generales, esto es,
aquellas que válidamente pueden incidir
en los todos los órdenes jurídicos parciales
que integran al Estado Mexicano.
En efecto, desde el texto original de la
Constitución General de la República de
mil
novecientos
diecisiete
y,
en
la
actualidad con mayor intensidad, se ha
previsto esa categoría de leyes expedidas
por el Congreso de la Unión, cuya validez
no se circunscribe al ámbito federal, sino
que permean los ámbitos locales, del
Distrito Federal y municipales.
Dicho
de
otra
manera,
las
leyes
generales son aquellas respecto de las
cuales
Revisor
el
Constituyente
de
la
o
el
Constitución
Poder
ha
renunciado expresamente a su potestad
17
distribuidora de atribuciones entre las
entidades
políticas
que
integran
el
Estado Mexicano, lo cual se traduce en
una excepción al principio establecido
por el artículo 124 constitucional.
Aunado a lo anterior, debe tenerse
presente que estas leyes no son emitidas
motu proprio por el Congreso de la Unión,
sino
que
se
originan
constitucionales
que
en
cláusulas
constriñen
al
Congreso a dictarlas y que, una vez
promulgadas y publicadas, por disposición
constitucional deberán ser aplicadas por
las
autoridades
federales,
locales,
del
Distrito Federal y municipales.
Inclusive, como hecho revelador de que
por su naturaleza, las leyes generales
previstas en la Constitución, no se
encuentran en la misma situación que
18
las leyes federales y que, por ende, son
jerárquicamente superiores a éstas y a
las leyes locales, debe tomarse en cuenta
que el Pleno del más Alto Tribunal ha
reconocido que la validez de las leyes
locales sí se encuentra sujeta a lo previsto
en una ley general e incluso que si
aquéllas no se apegan a lo previsto en este
tipo
de
leyes,
resultarán
inconstitucionales, como deriva de las tesis
jurisprudenciales P./J. 143/2001, P./J.
145/2001 y P./J. 150/2001.
En este orden de ideas, si aceptamos
que las leyes del Congreso de la Unión a
las
que
se
refiere
el
artículo
133
constitucional, no son las leyes federales,
es decir, las que regulan las atribuciones
que en la Constitución se confieren a
determinados órganos con el objeto de
19
trascender únicamente al ámbito federal,
sino las leyes generales que inciden en
los diferentes órdenes jurídicos parciales
que
integran
al
Estado
Mexicano,
podemos concluir que, conforme a lo
previsto en ese precepto constitucional, la
Constitución
Unidos
Política
de
Mexicanos,
los
los
Estados
tratados
internacionales y las leyes generales
expedidas por el Congreso de la Unión,
constituyen
la
"Ley
Suprema
de
la
Unión", en la inteligencia, por supuesto,
de que la validez de dichos tratados y
leyes generales estará sujeta a que se
apeguen a lo establecido en la propia
Constitución,
en
tanto
del
mismo
precepto constitucional se desprende una
clara regla de supremacía constitucional
respecto de los ordenamientos que de ella
derivan.
20
Así interpretado el artículo 133 de la
Constitución
Política
de
los
Estados
Unidos Mexicanos, queda claro lo que
significa
el
principio
constitucional",
de
conforme
"supremacía
al
cual
la
Constitución General de la República, las
leyes del Congreso de la Unión o "leyes
generales" y los tratados internacionales
que estén de acuerdo con ella, constituyen
la Ley Suprema de toda la Unión, esto es,
conforman un orden jurídico nacional en
el que la Constitución se ubica en la
cúspide
y,
por
debajo
de
ella,
las
mencionadas leyes generales y los tratados
internacionales.
Consecuentemente,
si
la
Constitución General de la República,
junto con las leyes generales y los
21
tratados internacionales forman parte
del
orden
jurídico
incuestionable
que
nacional,
estos
es
últimos
se
ubican en un plano jerárquicamente
superior
en
relación
con
las
leyes
federales y las leyes locales.
Para
corroborar
este
aserto,
los
ministros de la mayoría, realizando una
interpretación histórica señalamos que, ya
desde el año de 1857 se ha facultado al
Congreso de la Unión para expedir dos
tipos de leyes que se distinguen por su
ámbito material de validez. Por un lado, las
leyes federales que tienen como finalidad
regular los aspectos
de las relaciones
sociales que en la propia Constitución se
han
conferido
expresamente
a
la
Federación. Por otro lado, en el artículo
115 de esa Constitución, equivalente al
22
actual 121, se facultó al Congreso de la
Unión a expedir “leyes generales” con el
objeto de regular la manera en la que se
probarían
ante
las
autoridades
de
cualquier Estado de la Unión los actos
públicos, registros y procesos judiciales
realizados
ante
las
autoridades
de
cualquier otro Estado.
De donde se advierte, también, que ya
desde
esa
época
se
concebía
como
integrantes de un orden jurídico nacional a
las leyes generales, otorgándoles alcance
para incidir en los diferentes órdenes
jurídicos parciales que integran al Estado
Mexicano.
En las condiciones relatadas, señaló el
Pleno,
era
posible
concluir
que,
en
términos del artículo 133 constitucional,
23
los tratados internacionales, al ser parte de
la Ley Suprema de toda la Unión, se
ubican jerárquicamente por encima de las
leyes federales.
Pero, por otra parte, el Pleno estableció
consideraciones de derecho internacional a
las que, dijo, habría que acudir para
concluir la ubicación de este tipo de leyes
por encima de las leyes generales. En el
entendido de que la Corte no se había,
como
no
lo
ha
hecho,
pronunciado
respecto a la jerarquía de aquellos tratados
internacionales cuyo contenido estuviera
referido a derechos humanos, caso en el
cual, pudiera aceptarse que la jerarquía de
éstos corresponda a la de la Constitución
Federal
misma,
al
concebirse
dichos
instrumentos internacionales como una
extensión de lo previsto por ésta.
24
Por
lo
que,
reconociendo
que
la
Constitución mexicana contiene en su
texto una visión internacionalista, es decir,
que hace referencia a diversos principios,
dispersos en varios de sus preceptos, en
los cuales claramente se advierte una
vocación para la convivencia pacífica con
las naciones que integran la comunidad
internacional. Había que reconocer, a su
vez,
que
no
contiene
cláusulas
o
preceptos que específicamente hicieran
referencia a la validez o jerarquía del
Derecho Internacional; sin embargo, de
varios de sus artículos, se estableció, se
desprende
el
reconocimiento
del
Constituyente a la necesidad de establecer
principios o guías que permitan al Estado
Mexicano
insertarse
en
el
contexto
internacional.4
4
“LA CONSTITUCIÓN Y LOS TRATADOS INTERNACIONALES”.IIJ-UNAM ,1ª ed. 1999.
25
Entre otros, destaca la sentencia: el
principio de solidaridad internacional al
cual se refiere el artículo 3º constitucional;
el artículo 15 constitucional (que establece
los límites que deberán respetarse en la
celebración de tratados internacionales de
extradición, prohibiendo que en éstos se
vulneren
artículo
los
89
derechos
de
la
humanos);
Constitución
el
(al
establecer las facultades del Ejecutivo,
específicamente
conducción
nacional);
en
de
los
la
relación
política
principios
con
la
exterior
de
autodeterminación de los pueblos, de no
intervención, de no uso de la fuerza, de
igualdad jurídica entre los Estados, de
cooperación para el desarrollo y el de la
lucha por la paz y seguridad mundiales,
entre otros.
26
Por
lo
que,
con
el
propósito
de
demostrar que los tratados internacionales
se ubican, inclusive, por encima de las
leyes generales, el Pleno determinó que era
conveniente
principios
Internacional
hacer
y
un
normas
que
se
estudio
del
refieren
de
los
Derecho
a
la
naturaleza de los tratados internacionales
y a los mecanismos a través de los cuales
éstos son incorporados a los órdenes
jurídicos internos de cada país.
En este contexto, señala la sentencia,
debemos tener presente que mientras el
orden interno y el internacional coexistan
armónicamente y no entren en conflicto
entre sí, no habrá necesidad de determinar
si existe y cuál pudiera ser la relación de
jerarquía entre ambos. No obstante, de
surgir un conflicto entre ambos órdenes,
27
corresponderá a cada Estado determinar la
jerarquía que las normas de derecho
internacional tendrán dentro de su orden
jurídico interno.
Respecto
a
estas
relaciones,
la
sentencia destaca la división entre las dos
grandes
vertientes
solucionar
los
que
problemas
pretenden
de
validez,
naturaleza, esencia y efectos del orden
jurídico
internacional
en
el
derecho
interno: la escuela o teoría dualista, y la
monista.
Luego
de
explicar
en
qué
consisten ambas, concluye que, en la
práctica, y especialmente después de la
Segunda Guerra Mundial, estas teorías
han tenido que ser modificadas para
buscar un acercamiento entre ambas que
permita dar respuesta a la realidad social,
política
y
económica
internacional
28
contemporánea. Pero que, sin embargo, en
el ámbito teórico no se ha logrado formular
una
respuesta
concreta
y
definitiva
respecto a la jerarquía entre el derecho
internacional y el derecho interno.
Por lo que pasa a desarrollar varios
principios de Derecho Internacional que
pueden sustentar la posición que sostiene
que los tratados internacionales tienen
una
mayor
jerarquía
que
las
leyes
generales, federales y locales.
A tal efecto –lo cual me parece algo
sumamente destacable– se citan en la
sentencia los principios de que un Estado
no puede invocar su derecho interno como
excusa para el incumplimiento de las
obligaciones
contraídas
actores internacionales,
frente
a
otros
y el de “pacta
29
sunt servanda” plasmados en los artículos
26 y 27 de la Convención de Viena sobre el
Derecho de los Tratados.
Establecidos estos principios generales
de
derecho
sentencia,
internacional,
era
necesario
señala
analizar
la
qué
tratamiento suele darse o se ha dado desde
el derecho nacional o interno al tema. Por
lo que, determina, atendiendo al principio
político-jurídico de soberanía, cada Estado
tiene la facultad de establecer, a través de
la normativa correspondiente, el sistema
mediante el cual incorpora, admite o
convive
con
el
derecho
internacional.
Situación que apunta hacia la complejidad
que
representa
encontrar
un
único
parámetro común a todos los Estados,
pues cada uno de ellos podrá válidamente,
conforme
a
los
intereses
sociales,
30
económicos y políticos imperantes en una
sociedad y momento dados, optar por cómo
incorporar a los tratados internacionales a
su
derecho
y
otorgarles
determinada
jerarquía.
En esa virtud, describe los dos tipos de
recepción
del
derecho
internacional
pueden identificarse en el orden jurídico
interno, a saber: la transformación y la
incorporación.
En ese contexto y para tener mayores
elementos a partir de los cuales concluir
que los tratados internacionales se ubican
jerárquicamente por encima de las leyes
generales
emprende
y
federales,
un
estudio
la
de
sentencia
derecho
comparado, para, se establece, conocer el
trato
dado
al
problema
por
distintos
31
Estados, a fin de identificar las directrices
contemporáneas sobre el tema,
Para el mismo efecto, se resalta en la
sentencia que en la Carta de las Naciones
Unidas se han incorporado principios de
derecho
internacional
igualdad
de
tales
derechos,
como
la
la
libre
determinación de los pueblos, igualdad
soberana e independencia de todos los
Estados, la no injerencia en sus asuntos
internos, la prohibición de la amenaza o el
uso de la fuerza; y el respeto universal a
los derechos humanos y a las libertades
fundamentales
de
todos,
así
como
la
efectividad de tales derechos y libertades.
Es decir, señala la mayoría, se entiende
que
la
codificación
y
el
desarrollo
progresivo del derecho de los tratados
contribuirán
a
la
consecución
de
los
32
propósitos
de
las
Naciones
Unidas
enunciados en la Carta.
En estas condiciones, concluye, es
claro que, en la medida en que el Estado
Mexicano es parte signante de dicha
Convención, aunado a que varios de los
principios
mencionados
están
contemplados
en
texto
constitucional,
éste
el
propio
se
encuentra
vinculado a su estricto cumplimiento.
Debe precisarse, además, que en el
sistema jurídico mexicano los tratados
internacionales
constituyen
normas
exógenas al derecho interno y, por tanto,
requieren de un procedimiento específico
para su incorporación al orden jurídico
nacional, a través de su negociación,
aprobación o ratificación y difusión oficial,
33
sin que sea necesaria la expedición de una
ley o norma específica para que el texto
mismo del tratado suscrito se convierta en
norma aplicable internamente.
En este contexto, en tanto constituye
un principio de derecho internacional que
todo tratado en vigor obliga a las partes y
debe ser cumplido por ellas de buena fe, es
claro que los Estados, al celebrar tratados
internacionales
contraen
libremente
obligaciones que deberán ser cumplidas en
los términos en los que fueron pactadas,
correspondiendo a cada Estado decidir
soberanamente sobre los mecanismos o
procedimientos
mediante
los
cuales
traduce las obligaciones contraídas a su
derecho interno, en el entendido de que
el incumplimiento de éstas supondrá
34
una responsabilidad internacional para
el Estado.
Por
ello,
la
cumplimiento
de
aplicación
los
y
tratados
internacionales de los que México sea
parte, no pueden quedar supeditados a
lo que dispongan las leyes ordinarias,
sean generales, federales o locales, pues
ello implicaría que el Estado mexicano
incumpla
las
obligaciones
libre
y
soberanamente contraídas frente a otro
Estado
o
Estados,
obstaculizándose
además el propósito o propósitos para los
cuales el tratado específico hubiere sido
celebrado.
Las
parecen
anteriores
de
consideraciones,
capital
comprometen,
por
importancia,
medio
de
me
pues
esa
35
interpretación, al Estado en su totalidad
al
cumplimiento
de
los
pactos
internacionales.
CONCLUYE LA SENTENCIA que, a
partir de la interpretación sistemática del
artículo 133 de la Constitución Política de
los Estados Unidos Mexicanos, armonizada
con los principios de Derecho Internacional
dispersos en el mismo ordenamiento, así
como con las reglas y premisas de esta
rama del derecho, se advertía la existencia
de un orden jurídico nacional o “Ley
Suprema de la Unión”, integrada con la
Constitución, los tratados internacionales
y las leyes generales, en el cual, los
tratados se ubican jerárquicamente por
encima de las leyes generales y federales,
en tanto el Estado Mexicano, al celebrar
éstos, de conformidad con lo dispuesto en
36
la Convención de Viena Sobre el Derecho
de los Tratados y atendiendo al principio
fundamental
de
derecho
internacional
consuetudinario “pacta sunt servanda”,
contrae libremente obligaciones frente a
otros
Estados
que
no
pueden
ser
desconocidas con base en normas de
derecho interno y cuyo incumplimiento
supone una responsabilidad de carácter
internacional.
Como verán, estos razonamientos que
fundaron
la
sentencia
no
fueron
compartidos por una minoría de cinco
ministros que estimó, por las razones que
a continuación expondré, que estos no
eran del todo acertados.
Pero
antes
de
exponer,
muy
sintéticamente, las razones por las cuales
37
los
ministros
de
la
minoría
no
compartieron las razones de la sentencia,
me gustaría destacar un hecho que me
parece de la mayor importancia.
Al
inicio
de
la
novena
época,
la
definición sobre los órdenes de gobierno
que
prevalecían
en
nuestro
sistema
jurídico se constreñía a los órdenes federal
y
local.
Hoy
por
hoy,
la
Corte
ha
establecido ya, en criterio jurisprudencial,
que esos órdenes son cinco. Y la diferencia
no solo es cuantitativa, sino que, como han
podido ver a lo largo de esta exposición, es
también cualitativa.
Me llevaría mucho más del tiempo que
amablemente se me ha concedido hablar
sobre la controversia de la que dimanó esa
jurisprudencia; pero, con muchos gusto,
38
en
otra
ocasión,
si
es
posible,
la
comentamos. Lo que les decía que me
parece muy destacable es el cambio de
paradigma jurisprudencial al respecto.
Pero comienzo con las razones de los
votos particulares que me ha parecido muy
necesario exponer junto con las razones de
la sentencia.
VOTO PARTICULAR DEL
JUAN N. SILVA MEZA.
MINISTRO
El señor ministro Silva consideró que la
determinación
mayoritaria
partió
de
premisas que no eran idóneas para sentar
las bases de solución del asunto. Pues, a
su parecer, la primera interrogante que
debió contestar el Pleno era ¿a qué se
refiere el artículo 133, primera parte, de la
Constitución General de la República,
39
cuando establece que ésta, las leyes del
Congreso de la Unión que emanen de ella y
los tratados que estén de acuerdo con la
misma, “serán la Ley Suprema de toda la
Unión”?
Por lo que fijó en ese voto su posición
sobre lo que debía entenderse por esa
expresión, señalando la manera en la que,
a
su
juicio,
consideró
que
debían
resolverse las antinomias que suceden
entre los tratados internacionales y las
leyes federales o leyes secundarias, e hizo
algunas reflexiones sobre la posibilidad de
diseñar un bloque de constitucionalidad
que nos permitiera dirimir este tipo de
conflictos normativos.
En sentido inverso a lo que determinó
la mayoría, señaló que el artículo 133,
40
primera
parte,
de
la
Constitución,
al
establecer que ésta, las leyes del Congreso
de la Unión que emanen de ella y los
tratados que estén de acuerdo con la
misma, serán la Ley Suprema de toda la
Unión, más que configurar un sistema de
jerarquía normativa, prevé la existencia
de una tipología de normas, que no
necesariamente atiende a un principio de
jerarquización, excepto por lo que hace a la
Norma Fundamental que constituye la
base de todo el sistema jurídico, en virtud
de que en relación con sus postulados
opera
el
principio
de
supremacía
constitucional, en términos expresos del
propio numeral en mención.
Lo
que
la
Constitución
Federal
establece en su artículo 133, dijo, es que,
de una parte, los tratados internacionales
41
que son incorporados al sistema jurídico
mexicano se convierten en derecho interno
y, de otra, que las disposiciones de la
Constitución, tienen primacía respecto de
la legislación estatal, al tenor de su párrafo
segundo.
Sobre
dudoso
esta
que
base,
pueda
afirmó,
parece
afirmarse
constitucionalmente
exista
que
una
dependencia de todas las disposiciones
secundarias
a
internacionales
los
y
a
tratados
las
leyes
reglamentarias, esto es, en la especie no
opera
un
principio
de
jerarquía
normativa, sino lo que prevé el artículo
133 de la Carta Magna, son las leyes que
regulan el sistema jurídico mexicano,
pero no consagra una jerarquización,
habida cuenta que no hace depender la
42
validez
de
todas
las
disposiciones
secundarias a su conformidad con los
tratados y las leyes reglamentarias, caso
contrario a lo que sí sucede en relación con
las disposiciones iusfundamentales y éstos
últimos.
Por lo que estimó que, tratándose de la
interpretación
del
artículo
133
constitucional, no puede hablarse de un
sistema de jerarquización respecto de las
disposiciones secundarias en relación con
los tratados internacionales y las leyes
reglamentarias, pues ese principio actúa
con mayor detenimiento en función de la
dependencia que existe entre la norma
inferior y la norma superior de la que
aquélla dimana directamente, y a la cual,
por ese motivo, debe su validez normativa.
43
Bajo ese orden de ideas, a su juicio, el
único supuesto de jerarquía normativa que
se desprende del artículo 133, primera
parte, de la Constitución General de la
República, es que ésta es suprema frente a
todo el sistema jurídico; pero, por lo
demás, en tanto que las leyes secundarias
no emanan directamente de los tratados
internacionales,
ni
de
las
leyes
reglamentarias, porque la Constitución no
lo dispone de esa manera, la validez
normativa
de
secundario
no
conformidad
ese
entramado
puede
con
pender
jurídico
de
disposiciones
su
que
técnicamente no son superiores; por ello,
más
que
hablar
jerarquización
de
un
sistema
normativa,
la
de
mayoría
debió retomar el principio de los cinco
órdenes
diferenciados
de
ámbitos
normativos competenciales.
44
Al abordar el tema como un problema
de
jerarquía
normativa,
concluyó,
la
mayoría sustentó el criterio de que el
principio de supremacía constitucional no
sólo
opera
en
disposiciones
también
relación
con
constitucionales;
respecto
reglamentarias
de
y
sino
las
los
las
leyes
tratados
internacionales, abriendo la posibilidad de
que
un
conflicto
antinomia
entre
suscitado
éstas
y
por
una
disposiciones
secundarias sea elevado a un conflicto de
constitucionalidad por violación indirecta
al artículo 133 constitucional, sin que
exista apoyo constitucional para ello, pues
reiteró, la Norma Fundamental no dispone
que
la
validez
secundarias
de
(ámbito
las
disposiciones
federal,
estatal,
municipal y del Distrito Federal) dependerá
45
de
que
sean
acordes
reglamentarias
y
con
los
las
leyes
tratados
internacionales; y, por ende, el criterio
mayoritario
ha
desconocido
la
jurisprudencia P/J. 108/99, aprobada en
el Tribunal Pleno por unanimidad de once
votos, en la que se refleja con claridad que
para analizar la constitucionalidad de una
ley, es indispensable que se efectúe un
planteamiento de contraste de ésta con la
Carta
jurídico
Fundamental
del
(ese
principio
es
de
el
efecto
supremacía
constitucional), pero no así con otra ley
secundaria.
VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO
JOSÉ RAMÓN COSSÍO DÍAZ.
El ministro concluye (lo expondré de la
manera más breve posible) que no existe
46
ningún elemento constitucional, teórico o
histórico que le permitiera coincidir con la
afirmación
de
internacionales
que
los
tratados
tienen
una
jerarquía
superior a las leyes. A su parecer, desde el
sistema constitucional hay que reconstruir
un sistema de relaciones distinto entre los
tratados y las normas de derecho interno
que
tendría
que
tomar
como
ejes
fundamentales:
1)
la
relación
de
distribución
competencial estricta entre Federación y
estados, respetando la autonomía estatal y
tomando
en
cuenta
las
diversas
características de algunos tratados, como
el hecho de que algunos son de aplicación
directa y otros de adecuación legislativa;
2) los elementos particulares de cada
uno de los instrumentos internacionales a
47
incorporarse en el derecho interno, sus
ámbitos de aplicabilidad, para establecer
los elementos, para identificar los casos en
los cuales, a su juicio, puede haber una
genuina
contradicción
con
normas
de
derecho interno y en que casos ésta es sólo
aparente; y
3)
las
desarrolladas
líneas
interpretativas
consistentemente
por
el
tribunal constitucional.
Finalmente, dejo en claro que las
consideraciones expresadas en su voto
podrían no ser aplicables en casos de
instrumentos internacionales en materia
de derechos humanos, los cuales tienen
ciertas características materiales propias
que podrían, en relación con elementos
constitucionales diversos a los analizados,
ser objeto de un tratamiento diverso al de
48
los instrumentos internacionales en otras
materias, en particular los tratados en
materia comercial.
VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO
JOSÉ FERNANDO FRANCO GÓNZALEZ
SALAS
El criterio aprobado por la mayoría, al
considerar sólo una especie del amplio
espectro de las normas producidas por el
Congreso de la Unión, las generales en este
caso, para posicionarlas en el rango de
norma suprema e incrustarlas únicamente
a ellas en el novedoso ámbito nacional,
introduce una distinción que el precepto
en análisis no hace, de modo que la
diferencia establecida no tiene sustento
directo en el artículo en cuestión y, en este
sentido, estimo que resulta dudoso que el
49
operador constitucional pueda introducir
una distinción que la norma constitucional
no contempla ni autoriza.
Ahora
bien,
el
artículo
133
debe
insertarse en el concierto de normas que
rigen el sistema constitucional en su
conjunto; de ahí que si bien establece un
sistema de jerarquía normativa, también
responde a la organización de lo que yo he
llamado
subsistemas,
corresponden,
los
cuales
necesariamente,
con
se
la
distribución de competencias entre los
diversos niveles y órdenes de órganos
productores de normas jurídicas, entre los
cuales se encuentra el generador de la
incorporación al sistema jurídico nacional
de los tratados internacionales.
50
En nuestro sistema federal existen
potestades señaladas en la Constitución
para crear normas secundarias que le
corresponden
de
manera
exclusiva
y
excluyente al órgano legislativo federal
frente a los locales y municipales (o,
inclusive de los órganos autónomos) o a la
inversa, de los órganos legislativos locales
respecto del federal; como también existen
aquellas facultades que les son propias a
cada órgano del poder público, con esas
mismas
características,
frente
a
los
órganos de su mismo nivel de gobierno. En
este
caso
no
puede
existir
diferencia
jerárquica entre unas y otras, pues sus
ámbitos de validez son diferentes y, en
principio,
no
pueden
chocar
o
contradecirse; también existen las normas
producto del ejercicio de las llamadas
51
facultades concurrentes5 (conocidas como
“generales”), las cuales se organizan a
partir de la regulación que el órgano
competente (Congreso de la Unión) dispone
para
la
participación
de
órganos
de
distintos órdenes de gobierno (federales,
locales,
municipales,
o
del
Distrito
Federal). De igual manera, en nuestro
sistema federal existen previstas en la
Constitución
facultades
coincidentes,
conforme las cuales distintos órdenes de
gobierno pueden producir normas de la
misma materia que coexisten en un mismo
ámbito espacial y temporal de validez. Y,
finalmente,
existen
normas,
de
muy
diversa naturaleza, que se producen a
través de la incorporación de tratados y
convenciones internacionales mediante un
5
Leyes que originalmente se habían considerado las generales. Ver: Tesis de
jurisprudencia P./J. 142/2001, Novena Época. Instancia: Pleno. Fuente: Semanario
Judicial de la Federación y su Gaceta. Tomo: XV, enero de 2002, tesis: P./J. 142/2001,
página: 1042, “FACULTADES CONCURRENTES EN EL SISTEMA JURÍDICO
MEXICANO. SUS CARACTERÍSTICAS GENERALES”.
52
procedimiento constitucionalmente distinto
y que pueden, en algunos casos, impactar
a los órdenes federal y locales y, por tanto,
chocar con normas producidas por ellos
internamente.
De esta manera, el tema, que debería
reducirse a determinar la jerarquía de los
tratados
internacionales,
es
rebasado,
pues con el cometido de establecer la
supremacía que les corresponde, se erige
toda
una
teoría
concerniente
a
la
existencia de otro orden jurídico distinto al
federal, estatal, del Distrito Federal y
municipal, que se sobrepone a éstos y se
construye, esencialmente, a partir de la
existencia de un cierto tipo de leyes, para
el caso las llamadas generales.
53
También
destacó
que
la
relación
jerárquica de los tratados internacionales
sobre
las
leyes,
desprenderse
de
tampoco
los
puede
principios
constitucionales a que la sentencia hace
referencia, ni de
las normas del derecho
internacional.
Por tanto, consideró que más allá del
debate sobre el carácter internacionalista
de
nuestro
texto
fundamental
y
aún
reconociéndolo como evidente, de ello no se
podría concluir de manera automática que
existe
superioridad
tratados
jerárquica
internacionales,
de
de
los
manera
general y absoluta, sobre todas las leyes
nacionales (identificadas como generales,
federales y locales por la mayoría).
54
Finalmente, consideró, se extravió la
discusión de fondo del tema, pues se
involucraron
íntimamente
dos
distintos
vinculados:
jerarquía
pero
de
normas y conflicto de normas, que no
fueron debidamente analizados. Además,
la mayoría también pasó por alto la
discusión de los distintos tipos de tratados
y sus contenidos, equiparándolos todos en
una misma categoría y dándoles una
jerarquía superior al resto del sistema
normativo.
VOTO PARTICULAR DEL MINISTRO
JOSÉ DE JESÚS GUDIÑO PELAYO.
El Ministro Gudiño está en desacuerdo,
esencialmente, con que a esas leyes del
Congreso de la Unión se les refiera como
leyes generales y que se cataloguen como
55
superiores a las demás producidas por los
ordenes jurídicos parciales; asimismo, con
que, al encontrarse en conjunto con los
tratados
internacionales
conformen
un
orden jurídico nacional.
Lo anterior, porque, a su juicio, no es
la ley general la que dota de competencia a
los órdenes jurídicos parciales para incidir
en
una
materia
determinada
como
concurrente, pues la competencia viene de
antemano dada por la Constitución. Es la
ley general, la que detalla el espacio de
cada uno, pero no lo dota per se.
Ahora bien, por lo que se refiere al
concepto de orden jurídico nacional, el
ministro reflexiona que, considerar que el
artículo 133 se concreta a establecer
jerarquías, ha reducido la problemática y
56
la solución de dónde están las relaciones
verticales entre las diversas fuentes a una
“mera cuestión literal”, que en esencia gire
en torno a cómo está confeccionada la
redacción de la norma. Por lo que, para
entender a una norma como superior de
la otra, es necesario que medie entre
ellas una relación de norma que funda a
norma fundada.
Por lo que se refiere a la relación que
existe entre las leyes internas y tratados
internacionales,
reconocidas
para
como
él
ambas
fuentes
están
por
la
Constitución, y sujetas a los medios de
control
constitucional.
Por
lo
que
su
diferencia radica en que, el ámbito de
validez territorial de las normas internas,
está delimitado por el ámbito territorial en
el que actúan sus productores; mientras
57
que los tratados pueden versar sobre
cualquier
materia,
vinculando
a
su
observancia a todas las autoridades que
reconoce el sistema jurídico, por supuesto,
a cada una dentro de su respectivo ámbito.
Es por tales motivos que, para él, no se
dan
los
establecer
elementos
una
necesarios
superioridad
para
jerárquica
entre una norma y otra (en el caso de de
tratados internacionales vis a vis leyes
nacionales),
al
convencional
internarse
internacional
la
a
norma
nuestro
sistema jurídico, ya que su objeto incide en
un plano de igualdad respecto de las demás
que en él rigen.
Lo idóneo será, dice en su voto, que las
leyes
internas
internacionales
y
tengan
los
tratados
un
contenido
58
diferenciado, de manera que una no entre
en conflicto con la otra.
Pero en el caso de que estuviéramos
ante una antinomia normativa, no podría
sostenerse que una debe prevalecer sobre
la otra, solo porque una es internacional y
la otra nacional o viceversa, ya que su
destino de origen, no le da a una un rango
superior que la otra.
Por tanto, concluye, en primer término,
habrá que ver cómo se relacionan esas
normas
específicas,
contradictorias,
aparentemente
entre
sí,
pues
no
necesariamente su contrariedad las hará
excluyentes. Es fácil prever que en la
mayoría de los casos, lo más frecuente será
que, ante situaciones normativas que se
excluyan,
prevalezca
la
aplicación
del
59
tratado, en aras de la especialidad y/o
mayor beneficio. Pero, tal solución será, no
porque el tratado sea superior a la norma
interna, sino por razones atribuibles al
caso mismo.
Por último, menciona el Ministro que
para efectos del amparo, sería cuestión de
analizar la antinomia en función del acto
concreto en que se presenta y resolver,
amparando o negando, en contra del acto
específico y no a favor o en contra de la
norma
interna
misma;
dándole
a
la
problemática un tratamiento de legalidad,
y no de constitucionalidad, en virtud de
que, aún cuando mediara una verdadera
contradicción,
ésta
no
Constitución,
sino
con
sería
una
con
la
norma
ordinaria.
60
A modo de conclusión.
Como he señalado desde el principio,
las normas sobre tratados internacionales
se tornan en estos tiempos de la mayor
importancia. La definición del lugar que
ocupen en nuestro sistema jurídico es una
cuestión
que
definitivamente
debe
zanjada,
pronto
pues,
quedar
en
la
mayoría de los casos, las antinomias que
se presentan entre dos sistemas jurídicos
no independientes como son el sistema
interno y el internacional, son de difícil
resolución.
Como he tratado de poner en claro, la
definición está aún pendiente de resolverse
de manera definitiva, pues la votación
alcanzada en la resolución de este asunto
no la hizo determinante para establecer
61
jurisprudencia
al
respecto.
En
esta
ocasión, únicamente he querido poner
frente a ustedes los argumentos de todos
los que intervenimos en esta resolución.
Serán
ustedes
quienes
habrán
de
comenzar a discutir los temas que, en esta
charla, solamente les he venido a esbozar.
Quede
mi
invitación
a
consultar
la
sentencia y los votos, que hoy dejo con mis
anfitriones
a
cumplidamente,
quienes
al
agradezco
igual
que
a
muy
todos
ustedes, la magnífica oportunidad que me
han concedido esta tarde para venir a
dialogar con ustedes.
Muchas gracias.
62