Leyes educativas españolas

Seminario A.
Las leyes educativas de la democracia española (Manuel de Puelles Benítez)
1. La constitución de 1978 y la educación.
Uno de los grandes éxitos conseguidos en la transición española, llevado a cabo con gran esfuerzo por los
grandes partidos políticos con representación parlamentaria, fue el consenso en cuanto a la Constitución, y en
particular, al tema de la educación. Después de las dificultades surgidas, por diferencias ideológicas, se logró
hacer un pacto para regular la educación en España, dando lugar al artículo 27 de la constitución, que consta
de diez apartados.
Las coincidencias básicas a las que llegaron ambos partidos después de una serie de cesiones y transacciones
fueron las siguientes:
• Todos tienen derecho a la educación.
• Fines de la educación: desarrollo de la personalidad dentro del respeto a los principios democráticos de
convivencia y a los derechos y libertades fundamentales.
• La educación básica será obligatoria y gratuita.
• Reconocimiento de la educación como asunto público: Los poderes públicos inspeccionarán y homologarán
el sistema educativo.
• Aprobación de la autonomía de la Universidad: se reconoce la autonomía universitaria.
En cuanto a las cesiones parciales, se consiguió lo siguiente:
• El partido socialista aceptó el derecho de los padres a que sus hijos reciban la formación religiosa y moral
de acuerdo con sus propias convicciones.
• El partido socialista accedió a que se reconociera la libertad de enseñanza y también la libertad de creación
de centros docentes (reconociéndose así un sistema integrado por escuelas públicas y privadas.
• El partido socialista admitió que los poderes públicos ayudarán a los centros privados en la forma que
determine la ley.
• El partido centrista admitió el principio de la voluntariedad de la religión en las escuelas.
• El partido centrista aceptaba que los poderes públicos garantizarán el derecho a la educación mediante una
programación general de la enseñanza con participación de los sectores afectados y la creación de centros
públicos.
• El partido centrista reconocía que los padres, profesores y alumnos intervendrán en el control y gestión de
todos los centros sostenidos con centros públicos.
2. El estatuto de centros escolares: una ley discutida.
La Unión de Centro Democrático (UCD), partido mayoritario en la cámara decidió desarrollar algunos
preceptos del artículo 27, dando lugar a la ley orgánica reguladora del Estatuto de Centros Escolares
(LOECE). Por su parte, el partido Socialista Obrero Español (PSOE) entendía ese proyecto como una lectura
ideológica conservadora del artículo 27, además de una interpretación de la libertad de enseñanza basada sólo
en la creación de centros; e intentó un acuerdo que permitiera la estabilidad legal de la educación.
En líneas generales, se podría decir que el asunto en discordia entre los dos partidos era la financiación de
centros privados, la libertad de cátedra y el poder de los titulares de los centros privados. Para los socialistas,
estas cuestiones infringían la Constitución y pidieron la retirada del proyecto de la LOECE. Por su parte, el
Tribunal Constitucional dictó su primera sentencia en Febrero de 1981, en el que se destacan los siguientes
1
aspectos:
• La libertad de enseñanza comprendería tanto el derecho a crear y dirigir instituciones docentes como el
derecho de los profesores a desarrollar libremente su función, pero también el derecho de los padres a elegir
la formación religiosa y moral para sus hijos. El equilibrio de estos tres derechos, insistía la sentencia, no
puede ser alterado por ninguna ley de desarrollo del artículo 27.
• Los titulares de centros docentes pueden establecer el ideario propio del centro, pero siempre respetando los
valores y principios constitucionales.
• La libertad de cátedra es aplicable a profesores de centros públicos y privados, y tanto para el nivel
universitario como para los inferiores, teniendo estos últimos libertades inferiores con respecto a los
profesores universitarios.
• La libertad de cátedra debe convivir con el derecho a fijar el ideario del centro privado, pero ello no quiere
decir que el profesor deba transformar su enseñanza en adoctrinamiento, aunque tampoco podrá el profesor
dirigir ataques directos o solapados contra el ideario del centro. Los conflictos planteados deberán ser
resueltos ante los tribunales ordinarios.
• La intervención de la comunidad escolar en el control y gestión de los centros públicos ha de regularse en
una ley de las cortes españolas.
3. La ley orgánica del derecho a la educación: una ley polémica.
El partido Socialista propuso en su programa electoral de las elecciones de 1982 la garantía del derecho a la
educación a toda la población y también mejorar la calidad de la enseñanza. El nuevo gobierno impulsó dos
grandes leyes: la ley orgánica de Reforma de la Universidad de 1983 (LRU) y la ley orgánica reguladora del
Derecho a la Educación de 1985 (LODE).
La LODE, proyecto de ley denominado progresista que trataba de armonizar los derechos y libertades
sancionados por la Constitución constaba de los siguientes rasgos fundamentales:
• Establecer una red escolar de centros públicos y privados que quieran ayudar a la prestación del servicio
público de la enseñanza básica (en el caso de los centros privados, se ofrecía financiación pública).
• Delimitación de dos tipos de centros privados: los acogidos al régimen de conciertos, sujetos por tanto a
limitaciones y contraprestaciones establecidas en la ley, y aquellos centros que se mantienen fuera del
régimen, los que gozarían amplia libertad de enseñanza dentro del marco constitucional.
• Regulación de la participación de los padres, profesores y alumnos en centros sostenidos con fondos
públicos, y también constitución de consejos escolares de ámbito municipal, provincial y autonómico.
• Regula que la programación de la enseñanza es competencia compartida entre el Estado y las comunidades
autónomas.
• Regula un mecanismo preciso de derechos y libertades concurrentes donde convivan los derechos sociales
derivados del principio de igualdad con los que tienen su fundamento en el principio de libertad.
La LODE fue, desde el principio, una ley polémica, ya que la polémica se extendió hasta la calle, donde hubo
tres grandes manifestaciones en Madrid. La LODE se encontró con la oposición de todos los partidos
conservadores, pero también con el apoyo del bloque opuesto. Así, el proyecto fue objeto de un recurso previo
de inconstitucionalidad por el grupo parlamentario popular. En su sentencia de 1985, el Tribunal
Constitucional rechazó las pretensiones de inconstitucionalidad salvo uno, el relativo a la necesidad de
autorización administrativa del ideario o carácter propio del centro, que fue retirado de la ley. La sentencia del
año 1985 tuvo una gran relevancia, ya que ésta y la de Febrero de 1981 constituyen hoy la doctrina
jurisprudencia básica en lo q concierne a la legislación de educación y a las políticas educativas. De esta
sentencia cabe resaltar lo siguiente:
• Los criterios de admisión en centros públicos son constitucionales cuando la demanda de plazas sea
superior a la oferta.
2
• Ningún derecho de los reconocidos en la Constitución es absoluto.
• No existe un deber constitucional de ayudar a los centros privados por el puro hecho de serlo, ya que tiene
carácter voluntario.
• Las facultades de los consejos escolares son un límite impuesto a la dirección de los centros por un artículo
de la Constitución, y, por ello, los consejos y sus competencias son plenamente constitucionales.
• El derecho a la creación de centros docentes, como otros, no es absoluto, y en consecuencia, puede ser
limitado, ya que concurren en el ámbito escolar otros derechos y libertades que están protegidos también
por la Constitución.
La LODE, a pesar de haber sido en su momento una ley polémica, lo ha sido en su elaboración, pero no en su
ejecución, ya que la aplicación de esta ley ha sudo pacífica y efectiva.
4. La ley orgánica de la ordenación general del sistema educativo: una ley para la reforma educativa.
El PSOE, basándose en sus promesas de garantizar el derecho a la educación y elevar la calidad de la
enseñanza, puso en marcha un plan innovador basado en la experimentación. Este plan, llamado LOGSE,
señalaba a la reforma de las escuelas infantiles y a la reforma de las enseñanzas medias (tramo entre los 14 y
16 años).
En el ámbito de la educación infantil se experimenta con la finalidad de establecer un modelo nuevo en el que
lo que prima son los procesos de aprendizaje y no los resultados. En la educación general básica se produjo
una reforma experimental de los contenidos del ciclo superior del curso académico 1983−1984. Pero no fue
hasta 1987 cuando el Ministro de Educación y Ciencia, José María Maravall publica Proyecto para la reforma
de la enseñanza, en la que se habla por primera vez de un proyecto de reforma de la enseñanza española. Este
proyecto contó con las recomendaciones de expertos de la OCDE y con evaluaciones internas y externas de
las reformas experimentales. Los objetivos que se persiguen son:
• El reforzamiento de la educación infantil como nivel educativo introductorio.
• La educación básica de diez años de duración (dividida en dos partes: educación primaria y educación
secundaria obligatoria, y basada en el principio de comprensividad).
• La reforma del bachillerato.
• La reforma de la formación profesional.
Así mismo el proyecto introducía don innovaciones: un currículo que vertebraba todo el sistema educativo
(dando coherencia a los diferentes niveles, etapas, ciclos) y en segundo lugar un modelo de currículo abierto,
en el que el Estado establece el marco de referencia, es decir, los objetivos y los contenidos mínimos, que a su
vez sería completado por las Comunidades Autónomas en función de sus necesidades específicas.
En 1989, el nuevo Ministro Javier Solana publicó el Libro Blanco para la Reforma del Sistema Educativo,
que presentaba dos novedades al proyecto del anterior Ministro Maravall: un apartado dedicado a la educación
de adultos y otro a las desigualdades en la educación. Finalmente, en Abril de 1990 se publica el proyecto de
ley en el Boletín Oficial del Congreso de los Diputados, proyecto que sufrirá bastantes cambios en su
tramitación en la Comisión de Educación y Cultura del Congreso de los Diputados.
Finalmente, aprobado el proyecto por sesión conjunta de ambas cámaras y sancionada la ley por el jefe del
Estado, la ley orgánica 1/1990, de 3 de Octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (LOGSE), se
publicó en el Boletín oficial del Estado el 4 de octubre de 1990.
Nueva ordenación del sistema educativo. Características básicas:
• Ley que obedece una amplia experimentación y a un amplio debate público.
• Ley que impulsa una reforma compleja y profunda del sistema educativo, no sólo para superar las
3
deficiencias del pasado sino para dar respuesta a las exigencias del presente y del futuro.
• Ley que concibe la reforma educativa como un proceso continuo de innovación y de cambio, teniendo
suficiente flexibilidad para incorporar las posibles adaptaciones y desarrollo ulteriores.
• Ley que trata de conjugar la unidad del sistema educativo con la descentralización del mismo.
En esta ley, por tanto, se modificaron la educación infantil, la educación primaria, quedó establecida una
educación secundaria obligatoria (tramo desde los 12 a los 16 años), se modificó también el bachillerato, que
pasó a dos años, y también la formación profesional. La ley también afecta a la mejora de la calidad de la
enseñanza y a la compensación de las desigualdades en la educación, otorgando especial atención a la oferta
de plazas en la enseñanza postobligatoria, a la política de becas, al desarrollo de una política de educación
para adultos y al tratamiento integrador de la educación especial, necesarios para evitar la discriminación.
5. La ley orgánica sobre la participación, la evaluación y el gobierno de los centros: ¿Una ley
conflictiva?
Conseguidos los principales objetivos de la LOGSE, en Enero de 1994 el nuevo Ministro de Educación y
Ciencia, Gustavo Suárez Pertierra presenta un documento: Centros educativos y calidad de la enseñanza.
Propuestas de actuación, en el que el objetivo principal es el de mejorar la calidad de la enseñanza. El
inconveniente para la mejora de la calidad era que la solución no estaba sólo en manos de la administración,
sino que dependía principalmente de la práctica docente y del funcionamiento de los centros escolares. En este
caso, la administración solamente podría poner los medios para facilitar esa práctica. Por esta razón se
proponen 77 medidas, articuladas en seis ámbitos diferenciados, de los cuales dos toman especial relevancia:
educación en valores e igualdad de oportunidades.
El documento se presentó a debate público en enero de 1994, y en enero de 1995 las autoridades educativas
presentaron un nuevo documento: Centros educativos y la calidad de la enseñanza. Síntesis del debate.
La acogida de las 77 medidas fue desigual, ya que fue muy criticado por sindicatos y asociaciones de
profesores. Incluso se llegó a presentar un anteproyecto de ley ante el pleno del Consejo Escolar del Estado,
pero no se logró consenso: votaron a favor del anteproyecto las asociaciones empresariales de educación, la
organización católica de padres de alumnos y la Unión de Estudiantes, y votaron en contra diversos sindicatos
y asociaciones de profesores, la organización laica de padres de alumnos, la Confederación de Estudiantes y el
Sindicato de Estudiantes.
Finalmente, en marzo de 1995, el consejo de Ministros aprobó el proyecto de ley orgánica de la Participación,
la Evaluación y el Gobierno de los Centros Docentes (LOPEG), remitiéndolo a las Cortes para su tramitación
parlamentaria. Un proyecto tan importante como este debía gozar de un máximo consenso, pero éste no fue
posible, y la nueva ley fue promulgada en noviembre de 1995.
5
4