REPÚBLICA DE COLOMBIA Rama Judicial TRIBUNAL

REPÚBLICA DE COLOMBIA
Rama Judicial
TRIBUNAL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DEL HUILA
Sala Cuarta de Decisión
M.P. RAMIRO APONTE PINO
Neiva, dieciséis de diciembre de dos mil ocho.
ACCIÓN:
ACCIONANTE:
ACCIONADO:
PROVIDENCIA:
RADICACIÓN:
ACTA:
TUTELA
GILBERTO ALVAREZ LINARES
PRESIDENCIA
DE
LA
REPUBLICA
–
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO
PUBLICO
–
MINISTERIO
DE
E
DUCACION
–
DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE LA FUNCION PUBLICA
– UNIVERSIDAD SURCOLOMBIANA
SENTENCIA
41 001 23 31 000 2008-00448 00
104
Procede la Sala a emitir pronunciamiento de mérito en la acción
Constitucional del rubro.
I.-ANTECEDENTES.
1.-La petición de amparo.
LINARES
promueve
la
acción
Constitucional de tutela contra la PRESIDENCIA DE LA
REPÚBLICA –MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO
PÚBLICO - MINISTERIO DE EDUCACION - DEPARTAMENTO
ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN PÚBLICA y contra la
UNIVERSIDAD SURCOLOMBIANA, en procura de obtener la
protección de sus derechos fundamentales a la “igualdad, al
GILBERTO
ALVAREZ
trabajo en condiciones dignas y justas, y al salario mínimo vital y
móvil”, que considera vulnerados, porque el incremento anual de
su salario se ha realizado por debajo del índice acumulado de
inflación, desconociendo la jurisprudencia
elementales principios de equidad y justicia.
constitucional
y
2.- Fundamentación fáctico - legal.
Como sustento de sus pretensiones, en resumen, aduce lo
siguiente:
Es docente de la universidad Surcolombiana desde el 19 de
noviembre de 1984. Actualmente desempeña el cargo de Profesor
Asociado con dedicación de tiempo completo.
En ejercicio de las facultades legales, el Gobierno Nacional
actualizó anualmente la remuneración de los servidores
universitarios durante el cuatrienio 2002 a 2006. La sumatoria
del incremento en ese periodo ascendió al 19.27%, que es a todas
luces inferior al índice acumulado de inflación en dicho lapso
(26.03%).
Siguiendo el derrotero nacional, la Universidad Surcolombiana
incrementó anualmente su salario; desconociendo el criterio
esbozado por la H. Corte Constitucional en las sentencias C – 1017
de 2003 y C – 931 de 2004, de acuerdo con el cual, el Estado
debe garantizar que “[a] los servidores públicos a quienes se les haya
limitado el derecho a mantener el poder adquisitivo de sus salario, que
dentro de la vigencia del Plan de Desarrollo de cada cuatrienio,
progresivamente se avance en los incrementos salariales, en forma tal que
les permita a estos servidores alcanzar la actualización plena de su salario,
de conformidad con el índice acumulado de inflación…”.
Merced a lo anterior, considera que su remuneración ha perdido
poder adquisitivo, porque “[e]stá disminuyendo el salario desde el 2006,
situación que no ha modificado durante los años 2007 y 2008 cuando ha
expedido Decretos sobre ajustes de salarios de los empleados públicos
docentes de las universidades públicas”.
De suerte, que le han soslayado el “derecho a la administración de
justicia y al cumplimiento de sentencias”; porque se ha
incumplido el precedente jurisprudencial; el derecho a la
“igualdad”, porque a otros servidores públicos si les garantizan el
poder adquisitivo de su salario y el derecho al “salario al mínimo
vital y móvil”.
A pesar de que ante las entidades accionadas se han radicado
diversas peticiones para subsanar dicha falencia (Asociación
Sindical de Profesores –ASPU- el 17 de julio y 26 de septiembre
de 2006 y 17 de octubre de 2008, Federación Nacional de
Profesores Universitarios el 22 de noviembre de 2007, y
profesores universitarios en el 2006 y 2007), hasta la fecha no
se ha corregido esa situación anómala. Destacando, que es del
resorte de las universidades resolver de manera individual lo
solicitado.
Considera que la
tutela es procedente como “mecanismo
transitorio” de protección, en la medida que “[e]sta disminución
salarial me está ocasionando un perjuicio grave, ha desmejorado mi calidad
de vida y las de mi familia, toda vez que mi salario constituye el único
ingreso para nuestra subsistencia…”.
3.- Las pretensiones.
En concreto, depreca lo siguiente:
-“Decretar el ajuste salarial necesario para garantizar la actualización plena
de mi salario al año 2008”.
-“El reconocimiento y pago a mi favor de los salarios que se me adeudan
correspondientes al año 2006, como consecuencia de la diferencia existente
entre el ajuste hecho a mi salario en el año 2006 y el ajuste que el Gobierno
debió hacer en ese año de acuerdo al índice acumulado de inflación durante
el cuatrienio 2002 a 2006”.
-“La reliquidación y pago de los salarios que se me adeudan,
correspondientes a los años 2007 y 2008, como consecuencia de haber
hecho la liquidación del ajuste anual de los mismos, sobre una base inferior a
la debida. La base que se tuvo en cuenta para hacer el ajuste ordenado
mediante decreto durante el año 2007, fue el salario de 2006 a su vez
ajustado por debajo del índice acumulado de inflación durante el cuatrienio
2002-2006. Y la base del ajuste salarial del 2008 a su vez, fue el salario del
2007”.
4.-El traslado de la petición de amparo.
El Ministerio de Educación, el Departamento Administrativo de la
Función Pública y la Universidad Surcolombiana no se han
pronunciado al respecto, en tanto, descorrieron el traslado de la
petición de amparo las siguientes autoridades:
a.- Presidencia de la Republica
En opinión de la apoderada del Departamento Administrativo de
la Presidencia de la República, la petición de fondo debe ser
resuelta por la Universidad Surcolombiana, en su condición de
ente autónomo, dotado de personería jurídica, patrimonio propio
y autonomía financiera y administrativa.
En segundo lugar, resalta que prima facie se advierte la “[f]alta de
legitimación del señor Presidente de la República”; porque no es el
responsable de la alegada conducta omisiva ni le corresponde
satisfacer las pretensiones de la demanda. Aunado al hecho de
que
el actor cuenta con otro mecanismo de defensa judicial y
que no existe prueba sumaria del padecimiento o amenaza de un
perjuicio irremediable. Máxime, si se tiene en cuenta que los
decretos expedidos sobre la materia son de carácter, general,
impersonal y abstracto; y que curiosamente, el interesado dejó
transcurrir más de 6 años para solicitar la revisión de su sistema
de remuneración.
Advierte, que el juez de tutela carece de competencia para
ordenar el pago de incrementos salariales a los funcionarios
públicos; porque ello equivaldría a ejercer actos de gobierno y, de
paso, desconocer el principio de separación de poderes.
De acuerdo con el criterio de la H. Corte Constitucional, las
limitaciones a los ajustes salariales constituyen un ahorro
destinado a atender los requerimientos sociales y las necesidades
de la población vulnerable, y no factible darle el tratamiento de
una deuda retroactiva a favor del presunto afectado.
b.- Ministerio de Hacienda y Crédito Público.
De acuerdo con el sentir del Abogado Asesor de dicha
dependencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público no tiene
ninguna injerencia en la toma de decisiones de la Universidad; por
lo tanto, no esta llamado a comparecer en calidad de demandado.
Resalta, que la petición de amparo no cumple el requisito de la
“inmediatez”, “[c]omo quiera que el hoy accionante a (sic) dejado
transcurrir un lapso de tiempo considerable, entre la ocurrencia del hecho
supuestamente generador del perjuicio y la solicitud de tutela del derecho
violentado, si se tiene en cuenta que a partir del año 2002 se vienen
efectuando los desajustes que aparentemente han vulnerado sus derechos…y
que hasta el mes de noviembre de 2008 solicita le sean tutelados…”.
II.- CONSIDERACIONES DE LA SALA.
1.- El asunto sub - examine.
Se contrae a establecer, si la alegada disminución del salario del
actor durante el periodo 2002 a 2008, se erige en la vulneración
de los derechos fundamentales cuyo amparo solicita.
2.- La acción de tutela.
La acción Constitucional de tutela ha sido concebida como un
mecanismo de protección de los derechos constitucionales
fundamentales, cuando quiera que estos sean objeto de
vulneración o amenaza por la acción o la omisión de la autoridad
pública, o por particulares, en especiales circunstancias.
Este instrumento extraordinario, solo procede cuando el
afectado no disponga de otro medio de defensa judicial; salvo
que se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio
irremediable. Lo cual, le confiere a esta acción una naturaleza
residual y subsidiaria, evitando a toda costa el paralelismo
procesal.
3.- Análisis de fondo.
a.-El
marco normativo de la asignación salarial de los
empleados públicos docentes y administrativos de las
Universidades Estatales u Oficiales.
En desarrollo de la facultad que le confirió la Ley 4ª de 1992 y de
conformidad con las prescripciones consagradas en el Decreto
1279 de 2002, el Gobierno Nacional establece anualmente la
remuneración de los docentes de las Universidades Públicas.
Durante las anualidades 2003 a 2008, el Ejecutivo expidió los
decretos que se mencionan y que parcialmente se transcriben a
continuación:
DECRETO 3557 DE 2003
“Artículo 1º. A partir del 1º de enero de 2003, la remuneración mensual en
tiempo completo, por concepto de asignación básica y gastos de
representación, correspondiente a los empleados públicos docentes a 31 de
diciembre de 2002, a quienes se les aplica el Decreto 1279 de 2002 y demás
disposiciones que lo modifiquen o adicionen, será incrementada de
conformidad con los porcentajes de la siguiente tabla:
(…)
Artículo 2°. De conformidad con lo establecido en el Decreto 1279 de 2002,
la remuneración mensual en tiempo completo de los empleados públicos
docentes de las Universidades Estatales u Oficiales se establece sumando
todos los puntos que a cada cual corresponda, multiplicado por el valor del
punto.
A partir del 1° de enero de 2003, fíjase el valor del punto para los
empleados públicos docentes a quienes se les aplica el decreto 1279 de 2002
y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen en seis mil seiscientos
sesenta y un pesos ($6.661.00) moneda corriente.
(…)”
DECRETO 4153 DE 2004
“Artículo 1o. A partir del 1o de enero de 2004, la remuneración mensual en
tiempo completo, por concepto de asignación básica y gastos de
representación, correspondiente a los empleados públicos docentes a 31 de
diciembre de 2003, a quienes se les aplica el decreto 1279 de 2002 y demás
disposiciones que lo modifiquen o adicionen, será incrementada de
conformidad con los porcentajes de la siguiente tabla:
(…)
Artículo 2o. De conformidad con lo establecido en el Decreto 1279 de 2002,
la remuneración mensual en tiempo completo de los empleados públicos
docentes de las Universidades Estatales u Oficiales se establece sumando
todos los puntos que a cada cual corresponda, multiplicado por el valor del
punto.
A partir del 1o de enero de 2004, fíjase el valor del punto para los
empleados públicos docentes a quienes se les aplica el decreto 1279 de 2002
y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen en seis mil novecientos
veintiocho pesos ($6.928.00) moneda corriente.
(…)”.
DECRETO 918 DE 2005
“Artículo 1. A partir del 1º de enero de 2005, la remuneración mensual en
tiempo completo por concepto de asignación básica y gastos de
representación, correspondiente a los empleados públicos docentes a 31 de
diciembre de 2004, a quienes se les aplica el Decreto 1279 de 2002 y demás
disposiciones que lo modifiquen o adicionen, será incrementada de
conformidad con los porcentajes de la siguiente tabla:
(…)
Artículo 2º. De conformidad con lo establecido en el Decreto 1279 de 2002,
la remuneración mensual en tiempo completo de los empleados públicos
docentes de las Universidades Estatales u Oficiales se establece sumando
todos los puntos que a cada cual corresponda, multiplicado por el valor del
punto.
A partir del 1º de enero de 2005, fíjase el valor del punto para los
empleados públicos docentes a quienes se les aplica el Decreto 1279 de
2002 y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen en siete mil
trescientos diez pesos ($7.310) moneda corriente.
(…)”
DECRETO 386 DE 2006
“Artículo 1º. A partir del 1° de enero de 2006, la remuneración mensual en
tiempo completo por concepto de asignación básica y gastos de
representación, correspondiente a los empleados públicos docentes a 31 de
diciembre de 2005, a quienes se les aplica el Decreto 1279 de 2002 y demás
disposiciones que lo modifiquen o adicionen, será incrementada de
conformidad con los porcentajes de la siguiente tabla:
(…)
Artículo 2°. De conformidad con lo establecido en el Decreto 1279 de 2002,
la remuneración mensual en tiempo completo de los empleados públicos
docentes de las Universidades Estatales u Oficiales se establece sumando
todos los puntos que a cada cual corresponda, multiplicado por el valor del
punto.
A partir del 1° de enero de 2006, fíjase el valor del punto para los
empleados públicos docentes a quienes se les aplica el Decreto 1279 de
2002 y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen en siete mil
seiscientos setenta y seis pesos ($7.676) moneda corriente.
(…)”.
DECRETO 615 DE 2007
“Artículo 1°. A partir del 1° de enero de 2007, la remuneración mensual en
tiempo completo por concepto de asignación básica y gastos de
representación, correspondiente a los empleados públicos docentes a 31 de
diciembre de 2006, a quienes se les aplica el Decreto 1279 de 2002 y demás
disposiciones que lo modifiquen o adicionen, será incrementada de
conformidad con los porcentajes de la siguiente tabla:
(…)
Artículo 2°. De conformidad con lo establecido en el Decreto 1279 de 2002,
la remuneración mensual en tiempo completo de los empleados públicos
docentes de las Universidades Estatales u Oficiales se establece sumando
todos los puntos que a cada cual corresponda, multiplicado por el valor del
punto.
A partir del 1° de enero de 2007, fíjase el valor del punto para los
empleados públicos docentes a quienes se les aplica el Decreto 1279 de
2002 y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen en ocho mil
veintidós pesos ($8.022) moneda corriente.
(…)”
DECRETO 627 DE 2008
“Artículo 1°. A partir del 1° de enero de 2008, la remuneración mensual en
tiempo completo por concepto de asignación básica y gastos de
representación, correspondiente a los empleados públicos docentes a 31 de
diciembre de 2007, a quienes se les aplica el decreto 1279 de 2002 y demás
disposiciones que lo modifiquen o adicionen, será incrementada de
conformidad con los porcentajes de la siguiente tabla:
(…)
Artículo 2°. De conformidad con lo establecido en el Decreto 1279 de 2002,
la remuneración mensual en tiempo completo de los empleados públicos
docentes de las Universidades Estatales u Oficiales se establece sumando
todos los puntos que a cada cual corresponda, multiplicado por el valor del
punto.
A partir del 1° de enero de 2008, fíjase el valor del punto para los
empleados públicos docentes a quienes se les aplica el Decreto 1279 de
2002 y demás disposiciones que lo modifiquen o adicionen en ocho mil
cuatrocientos setenta y nueve pesos ($8.479) moneda corriente.
(…)
Es pertinente resaltar, que cada uno de esos decretos fue
derogado por el subsiguiente, y que actualmente se encuentra
vigente el que regula la asignación salarial en el año 2008.
b.- Improcedencia de la acción de tutela.
Al tenor de lo dispuesto por el artículo 6º -numerales 1º y 5º- del
Decreto 2591 de 1991, la acción de tutela no procederá:
“[C]uando existan otros mecanismos de defensa judiciales, salvo que aquellos
se utilicen como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable.
La existencia de dichos medios será apreciada en concreto, en cuanto a su
eficacia, atendiendo las circunstancias en que se encuentre el solicitante. Y
cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”.
(…)
“Cuando se trate de actos de carácter general, impersonal y abstracto”.
Como ya se indicara, el actor depreca la reliquidación de los
salarios adeudados en el bienio 2007 - 2008 y la actualización
plena de su remuneración, considerando que los ajustes
realizados por el Gobierno Nacional fueron inferiores al índice
acumulado de inflación del cuatrienio 2002 – 2006. Por lo tanto,
es menester colegir, que en el fondo está cuestionando los
decretos por los cuales se realizaron los respectivos ajustes.
En opinión de la Sala, los plurimencionados decretos son actos
administrativos de contenido general; contra los cuales, el actor
esgrimiendo similares argumentos a los esbozados en este
recurso extraordinario de amparo, tuvo la oportunidad de
instaurar la acción
de simple nulidad o la de nulidad y
restablecimiento del derecho (artículos 84 y 85 del Código
Contencioso Administrativo). Desde luego, durante la vigencia de
cada uno de ellos.
Ahora bien, como la tutela se instauró como “mecanismo
transitorio”; es del caso establecer sí dentro del plenario se
acreditó la presencia del “perjuicio irremediable”, toda vez que
éste no se puede inferir con la mera afirmación del actor.
Al respecto, así se pronunció la H. Corte Constitucional:
“[C]uando se pretende la protección transitoria de los derechos, el perjuicio
irremediable debe estar debidamente acreditado en el expediente, de tal
forma que éste no surja de la sola afirmación del actor, ya que en los
procesos de tutela la prueba incumbe al actor y no a la accionada, de manera
que si el perjuicio no se encuentra debidamente acreditado, no es posible
decretar el mecanismo transitorio frente a un derecho litigioso de
competencia de otra jurisdicción” 1.
Descendiendo al asunto sub examine, advierte la Sala que en el
plenario no existe un medio de convicción del cual se pueda
deducir la presencia del “perjuicio irremediable”. Máxime, si se
tiene en cuenta que el propio actor afirma que actualmente se
encuentra laborando. Siendo del caso resaltar, que en opinión del
1
Corte Constitucional. Sentencia T-486 de Noviembre 1 de 1995, M. P. Dr. Hernando
Herrera Vergara.
Tribunal Constitucional, “no todo perjuicio puede ser considerado
como irremediable”2.
De otro lado, huelga recordar que la tutela es un medio de
protección excepcional; por lo tanto, a la misma se debe acudir
de manera oportuna. Y aunque la acción no caduca, cuando media
un lapso prolongado entre la afectación del derecho y la
reclamación, se desvirtúa la naturaleza y finalidad de la misma:
“[H]ay que recordar que la tutela es una acción de aplicación preferente y
sumaria, para la efectiva defensa del derecho objeto de violación o
amenaza, y no le es propio remplazar los procesos especiales ni ordinarios
correspondientes; el propósito específico de su consagración es brindar a la
persona la protección inmediata, efectiva y actual de sus derechos
fundamentales, careciendo de sentido que quien padece el quebrantamiento
de una garantía valiosa no la reclame oportunamente”.
“En este orden de ideas, la inmediatez exige que se ejercite la acción de
tutela dentro de un plazo razonable y oportuno, pues de lo contrario se
desvirtúa la naturaleza y finalidad del amparo constitucional como garantía
de los derechos fundamentales, al igual que se dejaría pasar la inactividad,
negligencia o indiferencia de quienes debieron buscar la defensa de sus
derechos en tiempo y no lo hicieron. También se pretende, con la aplicación
de este principio, evitar que la tutela se convierta en un factor de
inseguridad jurídica”. 3
En la medida en que el actor predica la perdida del poder
adquisitivo de su remuneración frente al índice de inflación del
cuatrienio 2002 – 2006; es menester inferir, que aún con relación
al Decreto 627 de 2008 (que estableció la asignación salarial en
ese año), la acción de tutela se interpuso soslayando el principio
de inmediatez, ya que se acudió a la instancia judicial cuando se
encontraba expirando su vigencia.
Finalmente, es pertinente destacar, que en opinión de la H. Corte
Constitucional, el juez de tutela no puede ordenarle al Ejecutivo
que proceda a realizar una nivelación salarial; porqué en ese
2
Corte Constitucional. Sentencia T-796 del 12 de septiembre de 2003. C.P. Dr. Jaime
Córdoba Triviño.
3
Corte Constitucional. Sentencia T-463 del 12 de junio de 2007. Piedad García y otros vs
Electrotolima en Liquidación. M. P. Dr. Nilson Pinilla Pinilla.
evento, estaría incurriendo en una flagrante extralimitación de
funciones:
“[U]na orden judicial impartida con la finalidad de producir “la nivelación
salarial” pretendida por los demandantes o de imponerle su adopción al
Gobierno Nacional, comportaría el desbordamiento del marco de
competencias constitucionales fijado y, contrariando el artículo 6º superior,
la Corte se extralimitaría en sus funciones”.
“Además, al crear una obligación a cargo del Estado con la finalidad de
lograr incrementos o nivelaciones de salarios, la corporación desconocería el
principio de legalidad del gasto y vulneraría “los artículos 345, 346 y 347”
de la Carta, así como el Estatuto Orgánico del Presupuesto, pues “de
conformidad con estas disposiciones, no se puede crear una obligación, ni
tampoco ordenar un gasto sin que se cuente para el efecto con la respectiva
disponibilidad presupuestal”4.
En ese orden de ideas, es menester negar por improcedente el
recurso de amparo.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal Contencioso Administrativo
del Huila, administrando justicia en nombre de la República de
Colombia y por autoridad de la ley,
F A L L A:
PRIMERO.- Negar por improcedente la acción de tutela
instaurada por Gilberto Alvarez Linares contra la Presidencia de
la República - Ministerio de Hacienda y Crédito Público –
Ministerio de Educación - Departamento Administrativo de la
Función Publica – Universidad Surcolombiana.
SEGUNDO.- Si la presente decisión no fuera impugnada, remítase
el expediente a la H. Corte Constitucional para su eventual
revisión.
TERCERO.- Notificar a las partes, de conformidad con lo
previsto en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
4
Corte Constitucional. Sala Quinta de Revisión. Sentencia de 8 de agosto de 2006. M.P. Dr.
Rodrigo Escobar Gil.
Notifíquese.
RAMIRO APONTE PINO
Magistrado
ENRIQUE DUSSAN CABRERA
Magistrado
JORGE AUGUSTO CORREDOR RODRIGUEZ
Magistrado