Recurso contencioso-administrativo de lesividad

EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE LESIVIDAD: ESPECIAL
REFERENCIA
A
LAS
RESOLUCIONES
DEL
JURADO
EXPROPIACION FORZOSA.
Manuel Serrano Conde
@AbogadosSAC
[email protected]
www.serranoalberca-conde.com
88753-2
1
PROVINCIAL
DE
I.- INTRODUCCION: LA DOCTRINA DE LOS ACTOS PROPIOS EN EL DERECHO
ADMINISTRATIVO Y EL PROCESO DE LESIVIDAD.
1. La Doctrina de los actos propios que en latín es conocida bajo la
fórmula "venire contra factum proprium non valet", proclama el
principio general del derecho que regula la inadmisibilidad de
actuar contra los propios actos. Se trata de un límite del ejercicio
de un derecho subjetivo, de una facultad, o de una potestad
pública, como consecuencia del principio de buena fe y,
particularmente, de la exigencia de observar, dentro del tráfico
jurídico, un comportamiento consecuente.
2. Esta Doctrina que tiene su origen en el Derecho Privado Romano y
es en ese ámbito particular donde se conoce su máxima
expansión y eficacia, presenta ciertas particularidades en el
campo del derecho Público y en particular en el Derecho
Administrativo.
En efecto, no es difícil encontrar en esta rama del derecho,
algunos preceptos
que vienen a acoger, más o menos
explícitamente, las implicaciones derivadas de la doctrina de los
Actos Propios y concretamente, trasladando el referido principio a
la esfera del procedimiento administrativo, se obtienen distintas
formulaciones del mismo según resulte vinculada a esta doctrina,
la actuación de los administrados o la de la Administración.
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Así, en lo que respecta al administrado, claramente se deducía
dicha vinculación del artículo 115.2 de la Ley de 26 de noviembre,
de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del
Procedimiento Administrativo Común (LRJPAC), precepto que
sancionaba la imposibilidad de que fueran alegados en la fase de
recurso administrativo, los vicios de anulabilidad del acto cuya
concurrencia fuera imputable a una actividad previa del propio
recurrente. No obstante debe señalarse que esta limitación ha
desaparecido hoy del texto legal después de la modificación de
este precepto por la Ley 4/1.999 de 13 de Enero (Ley 4/1.999).
Paralelamente, del lado de la Administración, el principio puede
formularse ab initio del siguiente modo: las actuaciones firmes
emanadas de la Administración, previa la correspondiente
sucesión de trámites, vinculan necesariamente a la misma, de
forma tal que no pueden ser eliminadas por ella de manera
unilateral.
3. Sin embargo, en este último punto y para evitar que puedan
perpetuarse situaciones originadas por la actividad de la
Administración que se revelen objetivamente injustas y contrarias
a Derecho, la legislación procesal administrativa ofrece un cauce
de solución al conflicto que puede derivarse de la vigencia y
eficacia de un acto administrativo ilegal y lesivo para los intereses
públicos.
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3
Dicho cauce no es otro que el del «proceso de lesividad», en el
que
se
produce
la
revisión
jurisdiccional
instada
por
la
Administración contra alguno de sus propios actos (no todos
como ahora veremos), y donde ésta puede obtener la anulación
de los mismos.
En este sentido, el articulo 43 de la Ley reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1.998 (LJCA) dispone
que «cuando la propia Administración autora de algún acto
pretenda demandar su anulación ante la Jurisdicción ContenciosoAdministrativa deberá, previamente, declararlo lesivo para el
interés público».
Por su parte, el artículo 103.1de la LRJPAC dispone, en su redacción
vigente (dada por la Ley 4/1.999) que «las Administraciones
Públicas podrán declarar lesivos para el interés público los actos
favorables para los interesados que sean anulables conforme a lo
dispuesto en el artículo 63 de esta Ley, a fin de proceder a su
ulterior impugnación ante el orden jurisdiccional contenciosoadministrativo».
4. El examen de estos preceptos que ahora veremos con detalle,
nos conduce al estudio de la declaración de lesividad, piedra
angular del denominado recurso contencioso-administrativo o
proceso
de
lesividad,
pues
presupuesto esencial del mismo.
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4
esta
declaración
constituye
5. No vamos a referirnos aquí a la génesis y evolución histórica de
esta original figura, propia del Derecho español, pues excede del
propósito de nuestro estudio que es eminentemente practico.
Baste señalar ahora que la actual configuración del proceso de
lesividad difiere sustancialmente de la institución que constituyó su
origen, tal y como ha demostrado sobradamente el Prof. García
de Enterría1.
1
La Doctrina de los Actos Propios y el recurso de Lesividad y La configuración del
Recurso de Lesividad, Garcia de Enterría, Eduardo, en RAP. En efecto, y en contra de lo
sustentado por la doctrina administrativista del siglo XIX y primera mitad del XX, los
importantes Reglamentos de 1 de octubre de 1845 (art. 21) y 30 de diciembre de 1846
(art. 50), en los que se encontraban los gérmenes de la justicia administrativa española,
preveían un recurso contencioso interpuesto por la propia Administración, pero tal
posibilidad no estaba dirigida, en modo alguno, a restringir las libres y amplias
facultades que la Administración ostentaba en punto a la revocación de sus propios
actos irregulares. Por el contrario, el origen histórico del proceso que tratamos se sitúa
en el ámbito de la Hacienda Pública a través del Real Decreto de 21 de mayo de
1953, cuya doctrina se generalizó al resto de Ministerios por obra del Real Decreto de
20 de junio de 1858; en la primera de las normas citadas se establecía la necesidad de
acudir a los Tribunales cuando los actos del Ministro (que eran los únicos que causaban
estado) fueran auto reputados como generadores de algún «perjuicio» (art. 3 R.D. 21
de mayo de 1953), naturalmente económico. En este sentido, la existencia de un
perjuicio o lesión no significaba inmediatamente que el acto se opusiera a alguna
norma imperativa, sino que únicamente produjera una lesión patrimonial a los intereses
administrativos, configuración ésta, como fácilmente puede apreciarse, un tanto
lejana a la actual. A partir de ese momento, el proceso de lesividad va a sufrir, como
de nuevo sostiene García de Enterría, una «transformación radical», transformación
que ya se había iniciado solapadamente con la extensión a ámbitos ajenos al de la
Hacienda
Pública
del
mecanismo
de
la
lesividad.
De todas formas, el cambio de naturaleza jurídica obedece principalmente al
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5
6. Pero, antes de entrar en el análisis de los requisitos de la
declaración de lesividad, vamos a hacer referencia a la
denominada potestad revocatoria de la Administración, para
distinguirla precisamente de la primera.
II.- LA POTESTAD REVOCATORIA DE LA ADMINISTRACION: SU DIFERENCIA
CON LA ACCION DE LESIVIDAD.
1. El principio general que prohíbe actuar en contra de los actos
propios encuentra una importante excepción en el procedimiento
administrativo común, que es consecuencia de la potestad
revocatoria concedida a la Administración Publica.
fenómeno de inclusión en el mismo de «motivos de nulidad» capaces de fundamentar
el recurso; una vez impuesta dicha generalización, se abre en nuestro Derecho una
acusada tendencia que intenta reducir al mismo régimen del recurso de lesividad las
pretensiones revocatorias provenientes de la Administración, y fundamentadas en
motivos de legalidad, y no ya de lesión. Todo ello se plasma en la Ley de 31 de
diciembre de 1881, de bases, términos y procedimiento para la tramitación de todos
los asuntos, reclamaciones y expedientes, de nuevo para el ámbito concreto de la
Hacienda Pública, radicalizando la evolución hasta el punto de considerar privativas
del proceso de lesividad las pretensiones administrativas fundamentadas en vicios de
legalidad, lo cual se transporta a la Ley Santamaría de Paredes de 1888, incluyendo,
no obstante, la exigencia de que el acto lesivo lo fuera, no únicamente por motivos de
ilegalidad, sino que efectivamente hubiera producido una lesión de tipo económico,
de manera semejante a como se concibe en la Ley posterior de 1956. En la actualidad
según resulta de la LJCA, aunque la Jurisprudencia no es clara, es mprescindible la
ilegalidad del Acto para la declaración de lesividad, pero no tanto su lesión al interés
publico.
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6
Así, existen determinados supuestos en los que cumpliéndose ciertos
requisitos, la Administración puede dejar sin efecto y anular
unilateralmente sus Actos Administrativos firmes.
2. Esta materia se encuentra regulada por el artículo 102 de la
LRJPAC, dedicado a la “Revisión de disposiciones y Actos Nulos”
conforme al cual:
“1. Las Administraciones públicas, en cualquier momento, por
iniciativa propia o a solicitud de interesado, y previo dictamen
favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente
de la Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la
nulidad de los actos administrativos que hayan puesto fin a la vía
administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los
supuestos previstos en el articulo 62.1.
2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones públicas
de oficio, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u
órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo
hubiere,
podrán
declarar
la
nulidad
de
las
disposiciones
administrativas en los supuestos previstos en el articulo 62.2
3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar
motivadamente la inadmisión a trámite de las solicitudes
formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar
dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la
Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen en alguna
de las causas de nulidad del
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artículo 62 o carezcan
manifiestamente de fundamento, así como en el supuesto de que
se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes
sustancialmente iguales.
4. Las Administraciones públicas, al declarar la nulidad de una
disposición o acto, podrán establecer, en la misma resolución, las
indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se
dan las circunstancias previstas en los articulo 139.2 y 141.1 de
esta Ley sin perjuicio de que, tratándose de una disposición,
subsistan los actos firmes dictados en aplicación de la misma.
5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el
transcurso del plazo de tres meses desde su inicio sin dictarse
resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento
se hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la
misma desestimada por silencio administrativo.”
3. Como consecuencia de este precepto, resulta que respecto de los
actos nulos plenos derecho, taxativamente enumerados por el
articulo 62.1 de la LRJPAC2 y previo dictamen favorable del Consejo
2
Articulo 62 Nulidad de pleno derecho.
1. Los actos de las Administraciones públicas son nulos de pleno derecho en los casos
siguientes:
a. Los
que
lesionen
los
derechos
y
libertades
susceptibles
de
amparo
constitucional.
b. Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la
materia o del territorio.
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de Estado u órgano consultivo equivalente de las Comunidades
Autónomas, la Administración Publica puede de oficio o a instancia
de parte, revocar y dejar sin efecto sus actos administrativos.
Es muy importante destacar que esta revocación (i) solo procede
contra actos nulos de pleno derecho (a diferencia de la declaración
de lesividad que solo procede contra actos anulables por mor de lo
establecido en el articulo 62.2 de la LRJPAC) que además hayan
puesto fin a la vía administrativa o no hayan sido recurridos en plazo;
(ii) no esta sujeta a limite temporal (a diferencia de la lesividad que
puede declararse solamente en
plazo de caducidad de 4 años
desde que se dictó el acto de que se trate); (iii) exige el dictamen
preceptivo, vinculante y favorable del Consejo de Estado (que no
esta previsto para la declaración de lesividad); (iv) puede instarse
por los particulares ejercitando la acción de nulidad del acto (en la
lesividad se comprende que por referirse a actos favorables para los
c. Los que tengan un contenido imposible.
d. Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia
de ésta.
e. Los
dictados
prescindiendo
total
y
absolutamente
del
procedimiento
legalmente establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales
para la formación de la voluntad de los órganos colegiados.
f. Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que
se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos
esenciales para su adquisición.
g. Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición de rango
legal
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administrados,
esta
acción
ni
esta
prevista
ni
seria
útil
su
reconocimiento);(v) cuando es de oficio, el procedimiento tiene un
plazo de caducidad máximo de tres meses desde su inicio y (vi) el
acto revocatorio, como acto administrativo que es, puede recurrirse
ante la jurisdicción contenciosa administrativa por los particulares
interesados y en especial cuando se trate de actos declarativos de
derechos revocados de oficio.
4. Sin perjuicio de lo anterior y según se desprende de una
interpretación coordinada del articulo 102 con los artículos 103 .1
que regula la lesividad y 105.1 que se refiere a los actos de
gravamen, la revocación de oficio se extiende también (i) a las
disposiciones reglamentarias nulas de pleno derecho; (ii) a los
actos administrativos declarativos de derechos siempre que los
mismos sean nulos de pleno derecho y el procedimiento para la
revocación se inicie antes de que transcurran cuatro años desde
que fueron dictados y (iii) a los actos
de gravamen o
desfavorables siempre que la revocación no resulte contraria al
ordenamiento jurídico.
Por tanto, la diferencia fundamental entre la revocación y la
lesividad es que la primera es aplicable respecto de los actos
administrativos favorables o desfavorables que resulten nulos de
pleno derecho sin limite temporal porque quod nullum est nullum
effectum producit (con los limites no obstante del articulo 196
LRJPAC que luego veremos), mientras que la lesividad lo es
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solamente3 respecto de los actos administrativos favorables a los
administrados que resulten anulables según lo establecido en el
articulo 63.2 de la LRJPAC4 y dentro del plazo de 4 años desde
que fueron dictados.
5. Sin embargo, no constituye revocación administrativa de oficio, la
mera la mera “rectificación de errores materiales, de hecho o
aritméticos” en que hayan podido incurrir los actos administrativos
(art. 105.2 LRJPAC), porque en estos casos, como es lógico, el
acto no se anula o revoca, sino únicamente se rectifica o corrige.
Tal posibilidad, sin embargo, ha de ser interpretada de forma
restrictiva, para evitar que un uso indebido de la misma encubra,
en realidad, una propia potestad revocatoria del contenido del
acto (Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera de 12 de
febrero de 1987).
Sobre
este
extremo,
sin
embargo,
tiene
declarado
la
jurisprudencia que, detectado el error a instancia de parte, y si el
mismo verdaderamente existe, la Administración viene obligada a
3
Resulta significativa a este respecto la postura de la Abogacía General del Estado,
pues según se desprende de numerosos dictámenes emanados de su Subdirección
General, como por ejemplo el Dictamen de 8 de Mayo de 2.003, del que se desprende
que la declaración de lesividad es obligatoria respecto de los actos anulables pero
nada impide que puede utilizarse también respecto de los actos nulos de pleno
derecho, porque en estos supuestos, si bien la Administración puede revocarlos de
oficio, la previa declaración de lesividad y su posterior impugnación en el Orden
Jurisdiccional constituye un plus de garantías a favor del Administrado.
4
Articulo 63.2:“Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier
infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder.”
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efectuar la rectificación aunque la reclamación del particular
fuera efectuada fuera del plazo establecido para la impugnación
del acto o disposición en la que conste el error (Sentencia del
Tribunal Supremo, Sala Tercera de 27 de diciembre de 1991).
6. Tampoco integra la potestad administrativa de revocación, la
modificación o adaptación de los actos de la Administración
cuya
efectividad
en
el
tiempo
queda
subordinada
al
cumplimiento o a la concurrencia de una serie de condiciones
que aquélla señala en el propio acto. Si, por ejemplo, la
Administración determina la concesión de ayudas económicas a
personas cuyos ingresos no superen una cantidad prefijada, la
pérdida de las mismas siempre que tal cantidad sea realmente
superada no implica, evidentemente, la necesidad de acudir al
proceso de lesividad5.
7. En ninguno de los supuestos anteriores, sin embargo, la potestad
administrativa de revocación podrá ser ejercitada cuando por
prescripción de acciones, por el tiempo transcurrido o por otras
circunstancias, su ejercicio resulte “contrario a la equidad, a la
buena fe, al derecho de los particulares o a las leyes”. (art. 106
LRJPAC).
III.-
LA
DECLARACION
DE
LESIVIDAD:
CONCEPTO,
NATURALEZA,
REQUISITOS Y EFECTOS.
5
Vid. a este respecto la Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Cuarta de 16 de mayo
de 1.991, sobre ayudas a los afectados por el síndrome tóxico.
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1. Concepto:
La mayor parte de la doctrina científica define la declaración de
lesividad como el acto administrativo por el que la Administración
Publica declara lesivo para el interés publico un acto dictado por
ella, a efectos de incoar un proceso administrativo cuyo objeto es su
anulación.
Se encuentra regulada por el artículo 103 de la LRJPAC que
reproducimos a continuación:
“Articulo 103. Declaración de lesividad de actos anulables.
1. Las Administraciones públicas podrán declarar lesivos para el
interés público los actos favorables para los interesados que sean
anulables conforme a lo dispuesto en el articulo 63 de esta Ley, a
fin de proceder a su ulterior impugnación ante el orden
jurisdiccional contencioso-administrativo.
2. La declaración de lesividad no podrá adoptarse una vez
transcurridos
cuatro
años
desde
que
se
dictó
el
acto
administrativo y exigirá la previa audiencia de cuantos aparezcan
como interesados en el mismo, en los términos establecidos por el
articulo 84 de esta Ley.
3. Transcurrido el plazo de seis meses desde la iniciación del
procedimiento sin que se hubiera declarado la lesividad se
producirá la caducidad del mismo.
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4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o
de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se
adoptará por el órgano de cada Administración competente en la
materia.
5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la
Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por
el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano
colegiado superior de la entidad.
También se refiere a ella el articulo 43 de la LJCA en los términos
expuestos mas atrás.
2. Naturaleza jurídica:
La naturaleza jurídica de la declaración de lesividad tiene una doble
vertiente, procesal y administrativa.
2.1
Naturaleza Jurídico-Procesal.
Desde
el
punto
de
vista
del
procedimiento,
constituye
un
presupuesto procesal, entendiendo por tal como dice CHIOVENDA6,
aquella
condición
necesaria
para
que
se
consiga
un
pronunciamiento cualquiera, favorable o desfavorable, sobre el
fondo del asunto, tratándose por tanto de un acto de naturaleza
6
Instituciones de Derecho Procesal Civil, Vol I, CHIOVENDA, G. Madrid 1.936.
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procesal, pero que se realiza antes del proceso y en función del
mismo.
Por este motivo se comprende y es coherente que la propia Ley de
la Jurisdicción Contencioso Administrativa, en su artículo 43 antes
citado, regule la declaración de lesividad en el apartado referido en
esta norma a las Diligencias Preliminares (Titulo IV, Capitulo I, Sección
Primera).
A este respecto, es constante la Jurisprudencia del Tribunal Supremo
(Sentencias de 23 de Abril de 1.954, 12 de Marzo de 1.966, 27 de
Septiembre de 1.988, 29 de Septiembre de 1.993, 23 de Abril de 2.002
y 2 de Diciembre de 2.008) que determina la inadmisibilidad del
recurso contencioso-administrativo y el archivo de las actuaciones si
falta este requisito. No obstante, esta regla general se encuentra
mitigada por el propio articulo 45.3 de la LJCA que autoriza con
carácter general la subsanación de los actos de las partes que no
cumplan los requisitos procesales previstos en el plazo de 10 días,
exigencia derivada de lo previsto a su vez por el articulo 243 de la
Ley Orgánica del Poder Judicial.
2.2
Naturaleza jurídico-administrativa:
Mucho mas controvertida resulta sin embargo, la naturaleza como
acto administrativo de la declaración de lesividad.
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15
Aunque la doctrina mas especializada y la jurisprudencia aplicativa
consideran en general que se trata de una acto administrativo
discrecional, no es menos cierto que los estudios mas recientes7
ponen de relieve la contradicción que supone la calificación de la
lesividad como acto administrativo, con su condición de irrecurrible,
tal y como declara entre otras la Sentencia del Tribunal Supremo de
22 de Abril de 2.002 (“La declaración de lesividad es un acto de
tramite inimpugnable”).
Personalmente entendemos que es acertada la consideración de
acto administrativo de trámite de la declaración de lesividad, que
da lugar como ahora veremos, a que la Administración se vea
obligada a interponer el correspondiente recurso contencioso
administrativo si quiere que esta declaración produzca efectos.
Porque si la Administración no lo hace así, la lesividad no producirá
efectos ad extra ni podrá perjudicar a terceros. En este sentido, no
parece criticable que tal declaración de lesividad no pueda
recurrirse por los particulares, que tendrán ocasión de defender la
legalidad del acto lesivo compareciendo como parte demandada
en el recurso contencioso-administrativo de lesividad.
Abona esta postura el hecho de que la LRJAP en su artículo 103, exija
la previa audiencia del interesado para formular la declaración de
lesividad. Esta garantía procedimental entendemos que compensa
7
El recurso Contencioso-Administrativo de Lesividad, ESCUIN PALOP, V. Civitas 2.008,
paginas 120 y ss.
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la irrecurribilidad del acto de lesividad porque implica que en caso
de faltar esta, contra el acto de trámite, si se puede y debe
interponerse recurso administrativo (de alzada o reposición) y en su
caso directamente ante el Orden Jurisdiccional por generar
indefensión al interesado según lo establecido en el articulo 107 de la
LRJPAC y 25.1 de la LJCA.
Analizadas estas cuestiones previas, pasemos ahora al examen de los
requisitos de la lesividad.
3. Requisitos de la declaración de lesividad
Para una mayor claridad en la exposición, vamos a subdividir este
apartado en (i) el análisis de los actos administrativos susceptibles de
la declaración de lesividad; (ii)la cuestión del mantenimiento o no de
la lesión al interés publico del acto objeto de tal declaración unido al
de su anulabilidad; (iii) la competencia del órgano administrativo
que tiene que declararla y su forma; (iv) la posible intervención de un
tercero en el recurso contencioso de lesividad; (v) los plazos de
caducidad a que se halla sometido este procedimiento particular y
finalmente (vi) las especialidades procesales de este Recurso.
3.1 Actos Administrativos susceptibles de declaración de lesividad:
Como ya hemos avanzado antes, en principio solamente los actos
administrativos declarativos de derechos que sean anulables pueden
ser objeto de declaración de lesividad (art. 103.2 LRJPAC). En
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puridad, esta anulabilidad es a la que se refiere el articulo 63.2 de la
LRJPAC antes citado, es decir aquellos actos que incurran en
cualquier
infracción
del
Ordenamiento
Jurídico,
incluida
la
desviación de poder.
No obstante, existe alguna doctrina y jurisprudencia que admite la
declaración de lesividad para los actos favorables que sean nulos de
pleno derecho, respecto de los cuales la Administración podría optar
entre la revocación de oficio o la declaración de lesividad. En este
mismo sentido se pronuncia la Abogacía General del Estado, en sus
dictámenes de fecha 8 de Mayo y 19 de Junio de 2.003, entre otros.
Esta afirmación como ya hemos dicho nos parece razonable, pues
añade un plus de garantía a la revocación del acto, dado que en
los casos en los que la Administración quiera dejar sin efecto un acto
favorable que sea nulo de pleno derecho y opte por la lesividad, esa
Administración
se
auto
impone
la
obligación
de
recurrirlo
necesariamente en vía contencioso-administrativa. Por el contrario, si
elige la revocación de oficio, dictado el acto revocatorio, el mismo
produce efectos desde luego, sin perjuicio de que los particulares
afectados tengan la carga de interponer el correspondiente recurso
contencioso-administrativo, como imperativo de su interés.
Lo que por supuesto no puede aceptarse es que el acto anulable
sea revocado de oficio por la Administración, porque como decimos
la lesividad que procede en estos casos, es una garantía
procedimental
88753-2
que
no
puede
18
faltar
en
beneficio
de
los
administrados. En este punto la reforma de la LRJPAC por la Ley
4/1.999 es lo suficientemente explicita y ha venido a corregir los
excesos cometidos en este campo al amparo de la legislación
anterior.
Otra cuestión que plantea este apartado es la exclusión de la
declaración de lesividad, de aquellos actos administrativos ad intra,
fundamentalmente actos de organización o cumplimiento, que no
tienen eficacia exterior ni tampoco generan derechos subjetivos
susceptibles de ejercitarse por los (En este sentido pueden verse las
Sentencias del Tribunal Supremo de 9 de diciembre de 1.980, 8 de
Noviembre de 1.983, 23 de Abril de 1.985 y 7 de Noviembre de 1.985).
Incluso la Sentencia de la Sala de lo Contencioso-administrativo de
la Audiencia Nacional de fecha 16 de febrero de 1982, ha llegado al
extremo de declarar que siempre que se demuestre, objetiva o
subjetivamente, que la revisión de un acto administrativo por la
Administración no ocasiona perjuicio alguno para el administrado,
puede realizarla sin necesidad de previa declaración de lesividad.
3.2 Lesión del interés público por el acto objeto de declaración.
Tradicionalmente, en el origen de la declaración de lesividad, se
exigía que el acto administrativo incurriera en una doble lesión,
jurídica y económica.
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Desde luego no puede discutirse la necesaria infracción del
ordenamiento jurídico por el acto que se pretende declarar lesivo
para que proceda esta declaración y su anulación por el Orden
Jurisdiccional. Aunque el artículo 43 de la antes mencionada LJCA
destaque singularmente el requisito de la lesión para el interés
publico, la exigencia del segundo presupuesto -la disconformidad
del acto con el ordenamiento jurídico- se desprende con toda
claridad de los principios básicos que informan nuestro sistema de
justicia administrativa, así como de diversos preceptos concretos del
articulado de la propia LJCA (entre otros, los arts. 31, 70 y 71).
La jurisprudencia del Tribunal Supremo se ha pronunciado en este
sentido de manera reiterada, pudiendo citarse, por todas, la
Sentencia de 23 de marzo de 1993, en la que claramente afirma que
el solo hecho de resultar gravoso para la Administración la eficacia
de un acto administrativo (en el caso se trataba de una
expropiación)
no
concurriendo
ningún
tipo
de
irregularidad
invalidante, no puede ser causa suficiente para declarar la lesividad
del acto.
Sin embargo ni la doctrina8 ni la Jurisprudencia se ponen de acuerdo
acerca de si además de la infracción jurídica es precisa no ya una
lesión económica, sino mas genéricamente una lesión del interés
publico (aunque no sea económica).
8
Una completa y magnífica exposición de esta doctrina, la realiza ESCUIN PALOP, V en
op.cit, paginas 100 y ss.
88753-2
20
A este respecto, debe indicarse que ya bajo la vigencia de la LJCA
de 1956 parte de la doctrina científica consideraba superado el
requisito clásico de la doble lesión, jurídica y económica, bastando,
a juicio de dicha doctrina, que el acto incurriese en cualquier
infracción del ordenamiento jurídico para que pudiera ser declarado
lesivo y anulado por la jurisdicción contencioso administrativa.
Este mismo criterio venía sosteniéndose por un sector de la
jurisprudencia del Tribunal Supremo. Así, la sentencia del Alto Tribunal
de 22 de enero de 1988 declaraba que “todo lo cual supone la
infracción de un bloque normativo que a tenor de la jurisprudencia
caracteriza la lesividad regulada en el artículo 56 de la Ley de la
Jurisdicción
Contencioso-Administrativa,
porque
de
la
propia
literalidad del precepto se deduce que la lesión a los intereses
públicos no ha de ser necesariamente económica, sino que puede
serlo también de otra naturaleza, en cuya consideración ha
evolucionado la Jurisprudencia de este Tribunal en el sentido de
acoger criterios más amplios que le llevan a declarar que la
pretensión anulatoria de lesividad puede estar motivada por el mero
propósito de regularizar jurídicamente el acto causado con
manifiesta vulneración de normas de derecho necesario”.
En este mismo sentido se pronuncia la Sentencia de 3 de diciembre
de 1987 al señalar que “la más progresiva doctrina jurisprudencial no
exige que la lesión tenga que traducirse necesariamente en una
estimación económica, bastando la vulneración del Derecho” y las
de 28 de febrero de 1994 y 6 de junio de 1995 al declarar que “en la
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21
actualidad ha desaparecido la exigencia de la doble lesión, jurídica
y económica, bastando con que el acto incurra en cualquier
infracción del Ordenamiento jurídico para que pueda ser declarado
lesivo y anulado, tal como este Tribunal ha declarado en sus
sentencias de 14 de marzo de 1980 y 22 de enero de 1988”.
Este criterio doctrinal y jurisprudencial ha venido a encontrar refrendo
legal en la vigente LJCA, habida cuenta de que su artículo 43 ha
suprimido la alusión que el artículo 56 de la LJCA de 27 de diciembre
de 1956 hacía al carácter de la lesión de los intereses públicos (“de
carácter económico o de otra naturaleza”).
No obstante, como pone de relieve ESCUIN PALOP9 existe una cierta
tendencia del Tribunal Supremo ha exigir que además de infracción
jurídica exista algún tipo de lesión al interés publico, ora económica,
medioambiental… . Buena prueba de ello son las Sentencias del
Tribunal Supremo de 23 de Septiembre de 2.002, 7 de Junio de 2.002 y
23 de Abril de 2.002. Si bien insistimos que no esta claro porque hay
otras muchas Sentencias como las de 23 de Abril de 2.002, 13 de
Noviembre de 2.000 y 28 de Abril de 1.993 que abandonan esta
concepción, precisando únicamente la ilegalidad del acto para su
lesividad conforme a derecho.
Personalmente consideramos que la lesión al interés publico es más
que un requisito de la lesividad, una consecuencia de la ilegalidad
del acto, porque es evidente que el interés publico resultará
9
Op cit, paginas 103 y ss
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22
lesionado si se mantiene la vigencia de un acto ilegal. Por tanto,
bastara con acreditar la infracción jurídica del acto administrativo
para que proceda su lesividad.
Aunque no por este motivo, esta es la opinión de la mayor parte de
la doctrina, a la que nos adherimos.
No obstante en algunos casos particulares de lesividad, como por
ejemplo
de
las
resoluciones
de
los
Jurados
Provinciales
de
Expropiación, existe alguna jurisprudencia que sigue exigiendo algún
tipo de lesión al interés publico, aunque no sea económica, además
de la infracción legal.
3.3 Competencia para la declaración de lesividad.
La Doctrina pone de relieve que la Ley 4/1.999 ha venido a
ensombrecer la regla de atribución de competencia para la
declaración de lesividad a los órganos administrativos en particular.
En efecto, dispone el artículo 103 en sus apartados 4 y 5 que:
4. Si el acto proviniera de la Administración General del Estado o
de las Comunidades Autónomas, la declaración de lesividad se
adoptará por el órgano de cada Administración competente en la
materia.
5. Si el acto proviniera de las entidades que integran la
Administración Local, la declaración de lesividad se adoptará por
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23
el Pleno de la Corporación o, en defecto de éste, por el órgano
colegiado superior de la entidad.
En este sentido puede servirnos de orientación lo que disponía la
LRJPAC antes de su reforma por la Ley 4/1.999, esto es para la
Administración General del Estado, es necesaria una Orden del
ministro del ramo o acuerdo del consejo de ministros y en su caso por
los órganos de las entidades de derecho publico que integran la
Administración institucional. Esta misma regla es aplicable mutatis
mutandis a las Comunidades Autónomas. En cambio, tratándose de
la Administración local, procede que se adopte el acuerdo por el
pleno de la corporación u órgano colegiado superior con lo que se
añade otra garantía adicional en este ámbito.
Una cuestión importante es que no debe faltar el Informe Preceptivo
de la Subdirección General del Servicio Jurídico del Estado (Sección
de lo Consultivo), según previene el Real Decreto 997/2.003 de 25 de
Julio por el que se aprueba el Reglamento del Servicio Jurídico del
Estado aunque el mismo no resulta vinculante. En el caso de las
Comunidades Autónomas procede también dicho informe de sus
servicios jurídicos e igualmente en el caso de las Entidades Locales.
Por otro lado, las entidades de derecho público podrán declarar
lesivos sus propios actos cuando su norma de creación les confiera
expresamente esta facultad. En caso contrario, la adoptara e
órgano administrativo del que dependan o al que se adscriban.
No obstante, estos entes institucionales no podrán declarar lesivos los
actos administrativos emanados de las Administraciones de las que
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dependan,
debiendo
necesariamente
interponer
recurso
contencioso administrativo contra los mismos.
Esta regla adquiere cierta complejidad cuando se trata de recurrir las
resoluciones de los Jurados Provinciales de Expropiación Forzosa,
cuestión esta a la que luego nos referiremos.
3.4 Intervención de terceros en el recurso contencioso de lesividad
En relación con la actuación de la administración institucional en el
proceso de lesividad, resulta interesante destacar que desaparecida
la figura del coadyuvante en la Ley Contenciosa de 1.956, cuya
actuación en el proceso estaba sujeta a ciertos limites, hoy en día es
el articulo 1310 de la Ley de Enjuiciamiento Civil el que regula con
10
Articulo 13 LEC: “Intervención de sujetos originariamente no demandantes ni
demandados.
1. Mientras se encuentre pendiente un proceso, podrá ser admitido como
demandante o demandado, quien acredite tener interés directo y legítimo en el
resultado del pleito.
En particular, cualquier consumidor o usuario podrá intervenir en los procesos instados
por las entidades legalmente reconocidas para la defensa de los intereses de aquéllos.
2. La solicitud de intervención no suspenderá el curso del procedimiento. El tribunal
resolverá por medio de auto, previa audiencia de las partes personadas, en el plazo
común de diez días.
3. Admitida la intervención, no se retrotraerán las actuaciones, pero el interviniente
será considerado parte en el proceso a todos los efectos y podrá defender las
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25
carácter general para todos los ordenes jurisdiccionales, la posible
intervención de terceros en el proceso, sea este de lesividad o no.
Pueden distinguirse así la intervención litisconsorcial y la intervención
adhesiva simple que conectaremos ahora con el recurso de
lesividad.
En el primer caso, el tercero interviene en el recurso de lesividad
pendiente bien por ostentar legitimación por la titularidad de la
relación jurídica a la que se refiere la pretensión objeto del proceso,
bien por la legitimación derivada de un interés legitimo igual que el
aducido por la parte actora, extendiéndose al tercero directamente
los efectos de la Sentencia. Por ejemplo, intervención en un recurso
de lesividad, cuyo objeto fuera la adjudicación de un contrato
administrativo, de uno o varios de los participantes que no hubieran
sido adjudicatarios. Ello explica que el tercero litisconsorte tenga
amplios poderes y pueda en su caso formular pretensiones distintas
pretensiones formuladas por su litisconsorte o las que el propio interviniente formule, si
tuviere oportunidad procesal para ello, aunque su litisconsorte renuncie, se allane,
desista o se aparte del procedimiento por cualquier otra causa.
También se permitirán al interviniente las alegaciones necesarias para su defensa, que
no hubiere efectuado por corresponder a momentos procesales anteriores a su
admisión en el proceso. De estas alegaciones se dará traslado, en todo caso, a las
demás partes, por plazo de cinco días.
El interviniente podrá, asimismo, utilizar los recursos que procedan contra las
resoluciones que estime perjudiciales a su interés, aunque las consienta su litisconsorte.”
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26
que las del principal, incluso aquellas alegaciones necesarias para su
defensa que no hubiera efectuado por corresponder a momentos
procesales anteriores a su admisión en el proceso (declaración esta
que casa mal con la regla general de no retroacción de las
actuaciones en estos casos).
Sin
embargo,
la
intervención
adhesiva
simple
difiere
de
la
litisconsorcial en que el tercero que interviene en el proceso
pendiente no es el titular de la relación jurídica a que se refiere la
pretensión procesal objeto del mismo, sino que lo hace para evitar la
consecuencia desfavorable de los efectos de la Sentencia que
pueda dictarse. Esta figura presenta un paralelismo evidente con la
del coadyuvante, aunque la actualidad se le reconocen amplios
poderes de actuación en el procedimiento (salvo actos de
disposición) en aras de la tutela judicial efectiva de derechos e
intereses legítimos.
3.5 Caducidad en el procedimiento de lesividad.
En primer lugar, por razones de seguridad jurídica que impiden que la
Administración pueda sine die declarar la lesividad de sus actos
anulables, esta tiene que realizarse necesariamente en el plazo
máximo de 4 años a contar desde que se dicto el Acto, de
conformidad con el articulo 103.2 de la LRJPAC.
En
segundo
lugar,
el
procedimiento
administrativo
para
la
declaración de lesividad tiene que producirse en el plazo máximo de
6 meses a contar desde su iniciación. Respecto a esta, la
Jurisprudencia tiene declarado (valga por todas la Sentencia de la
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27
Audiencia Nacional de 30 de Junio de 2.004) que debe excluirse “del
cómputo del plazo de caducidad el tiempo transcurrido hasta el
acuerdo en que, formalmente, se decide iniciar el procedimiento de
lesividad. Hasta tanto dicho acuerdo no se produce, no pueden ser
tenidas en cuenta las actuaciones preliminares encaminadas, no
tanto a acreditar la conveniencia de declarar lesivo el acto, informes
cuyo centro de atención viene constituido por el acto mismo que se
pretende declarar lesivo, sino a determinar la procedencia de abrir
el procedimiento de lesividad, actuaciones cuyo sentido y finalidad
es el de evitar preliminarmente la adopción de acuerdos de
lesividad previos al ejercicio de acciones insostenibles o abocadas
al fracaso en vía jurisdiccional, si tal conclusión es apreciable
mediante un examen inicial del caso. Es por tanto, el momento
formal de la iniciación del procedimiento, que en este caso tuvo
lugar el 14 de marzo de 2001, el que determina el «dies a quo» para
contar el período de caducidad previsto en el artículo 103.3 de la Ley
30/92 (…)”.
Finalmente no debemos olvidar que una vez dictado el acto de
lesividad y a contar desde esa fecha (que no la publicación o
notificación del mismo), la Administración deberá interponer el
recurso en el plazo máximo de dos meses, ex articulo 46.5 de la LJCA.
3.6 Especialidades procesales del recurso de lesividad
De conformidad con lo que dispone el articulo 45.4 de la LJCA, “El
recurso de lesividad se iniciará por demanda formulada con arreglo
al artículo 56.1, que fijará con precisión la persona o personas
88753-2
28
demandadas y su sede o domicilio si constara. A esta demanda se
acompañarán en todo caso la declaración de lesividad, el
expediente administrativo y, si procede, los documentos de las letras
a) y d) del apartado 2 de este artículo.”
Así, la demanda en el proceso de lesividad contiene las indicaciones
necesarias para determinar, el actor, el órgano jurisdiccional y los
demandados; formula la petición en que se concreta la pretensión,
determina la legitimación como consecuencia de la lesión al interés
publico (bastando la infracción del derecho objetivo) e indica todas
las alegaciones necesarias para que la pretensión pueda ser
estimada.
Añade el artículo 49.6 de la LJCA que “el emplazamiento de los
demandados en el recurso de lesividad se efectuara personalmente
por plazo de nueve días.” Ante la oscuridad de este precepto, la
doctrina se pregunta si quien debe efectuar ese emplazamiento es el
órgano jurisdiccional o la propia Administración, siendo la primera la
postura mayoritaria, sin perjuicio de que la Administración pueda
también realizar este emplazamiento.
Mención especial merece la supresión por la LJCA de 1.998 de la
regla que en la anterior legislación de 1.956 permitía la suspensión de
la ejecución de la sentencias de actos recurridos en vía de lesividad
por la propia Administración que acertadamente, parece haber
quedado desterrada del ordenamiento jurídico.
4.- Efectos de la declaración de Lesividad.
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29
El singular efecto que produce la declaración de lesividad es acorde
con su naturaleza procesal de constituir un presupuesto para la
admisibilidad
de
la
demanda
en
el
recurso
contencioso-
administrativo de lesividad como ya hemos visto más atrás.
Otra cuestión importante es la suspensión o no del acto objeto de
lesividad por parte de la Administración. La Jurisprudencia es rotunda
a este respecto y no admite esta suspensión unilateral porque como
dice la Sentencia del Tribunal Supremo de 26 de Junio de 1.984 “la
suspensión no es una consecuencia necesaria de la lesividad.”
En este sentido, la propia LRJPAC solo admite la suspensión de los
actos administrativos por la propia Administración en los supuestos de
revisión de oficio (articulo 104) o de recurso administrativo (articulo
111), excluyendo por tanto la declaración de lesividad.
Por este motivo si la Administración quiere suspender la eficacia del
acto deberá solicitarlo en el recurso contencioso administrativo de
lesividad, acreditando que concurren los requisitos legalmente
exigidos para ello (fumus bonus iris, periculum in mora y perjuicio del
interés publico fundamentalmente), no siendo necesario por su
condición de Administración Publica, la prestación de caución o
garantía ex articulo 12 de la Ley de Asistencia Jurídica al Estado e
instituciones Publicas de 27 de Noviembre de 1.997.
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30
IV.- ESPECIAL REFERENCIA A LA LESIVIDAD DE LAS RESOLUCIONES DE LOS
JURADOS PROVINCIALES DE EXPROPIACIÓN FORZOSA.
1. Introducción
Uno de los supuestos mas comunes de declaración de lesividad,
además de la materia tributaria, se refiere a las resoluciones de los
Jurados Provinciales (o territoriales) de Expropiación Forzosa.
Pues bien, la especial naturaleza jurídica del Jurado Provincial, la
trilateralidad en que consiste la relación jurídica expropiatoria y el
contenido de esta resolución declarativa de derechos a favor del
expropiado y su regulación por la LEF de 1.954, determinan ciertas
particularidades en su declaración de lesividad.
2. Particularidades:
Las particularidades de la declaración de lesividad en este ámbito
son las que se derivan de (i) la cuestionada vigencia del articulo 35.2
de la LEF; (ii) la especial naturaleza del órgano encargado de
efectuarla; (iii) la no exigencia del requisito de la lesión de un sexto
para recurrir el justiprecio, los motivos actuales de la lesividad su
oposición y (iv) los problemas derivados de la interposición de sendos
recursos por la Administración expropiante, el beneficiario y en su
caso el particular expropiado.
2.1 Cuestionada Vigencia del articulo 35.2 de la LEF.
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31
Si bien el articulo 35.2 de la LEF establece que la resolución del
Jurado Provincial de Expropiación se notificara a la Administración y
al particular expropiado, ultimara la vía gubernativa y contra la
misma procederá tan solo el recurso contencioso-administrativo, hoy
en día nadie duda que para que la Administración pueda recurrir la
resolución del Jurado, es necesario previamente declarar su
lesividad, conforme al procedimiento antes descrito como declaran
tajantemente las Sentencias del Tribunal Supremo de 24 de Marzo de
2.001 y 26 de Enero del mismo año.
2.2 Órgano competente para su declaración.
Por su composición y Actividad de naturaleza arbitral, el Jurado
Provincial de Expropiación Forzosa es un órgano de Administración
Publica que sin embargo no se adscribe a ninguno de los
Departamentos Ministeriales. Así, la Jurisprudencia del Tribunal
Supremo, ante el vacío legal, es clara y precisa en el sentido de exigir
que la declaración de lesividad de sus resoluciones se realice
necesariamente por Orden del Consejo de Ministros.
A tal efecto, citamos la reciente Sentencia de la Sala de lo
Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 2 de Diciembre
de 2.008 cuando dice que:
“la jurisprudencia de esta Sala ha admitido siempre que la
declaración de lesividad de los acuerdos de los Jurados
Provinciales de Expropiación Forzosa corresponde al Consejo de
Ministros. Incluso con posterioridad a la aprobación de la LOFAGE
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32
en 1997, dicha orientación jurisprudencial se ha mantenido
inalterada. Véanse a este propósito nuestras sentencias de 16 de
diciembre de 2002 , 18 de marzo de 2003 y 30 de mayo de 2003 .
Es razonable, además, que dicha competencia le sea reconocida
al Consejo de Ministros, dado que los Jurados Provinciales de
Expropiación Forzosa, aun siendo indudablemente órganos de la
Administración General del Estado, se hallan fuera de la línea
jerárquica, precisamente para asegurar su independencia de
criterio. El art. 35 LEF dispone que la resolución del Jurado "ultimará
la vía gubernativa, y contra la misma procederá tan sólo el
recurso contencioso-administrativo", lo que pone claramente de
manifiesto que el Jurado carece de superior jerárquico. Así, al nos
estar
incardinados
dentro
de
la
jerarquía
de
ningún
departamento ministerial, lo más correcto es concluir que la
declaración de lesividad de sus actos debe corresponder al
órgano supremo de la Administración General del Estado,que
abarca ratione materiae la totalidad de la misma; es decir, el
Consejo de Ministros.”
2.3 Motivos de la lesividad y su oposición:
Si bien la LEF exigía en su articulo 126 que la impugnación de la
resolución de los Jurados Provinciales sobre Justiprecio, además
de la infracción del derecho objetivo, se fundamentara en lesión
inferior o superior al sexto de la alegada por el recurrente en el
tramite administrativo oportuno, la importante Sentencia del
Tribunal Supremo de 11 de Junio de 1.997 ha zanjado la cuestión
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33
afirmando que el citado precepto a la tutela judicial efectiva que
no solamente alcanza a intereses económicos sino también y mas
ampliamente a derechos e intereses legítimos aunque no sean de
esta naturaleza.
Por tanto la cuestión estriba en determinar cuales son los motivos
que tienen que alegarse y justificarse por la Administración para
recurrir las resoluciones de los Jurados Provinciales y que puede
oponerse a esta argumentación. En todo caso, esta claro que
tiene que alegarse una infracción del ordenamiento objetivo para
que proceda la lesividad, pero ¿Es necesaria adicionalmente una
lesión especifica del interés público?
Ya hemos visto que la regla general en este materia es que no
exige el requisito de la doble lesión, no obstante algunas
Sentencias del Tribunal Supremo como la ya antigua de 8 de Julio
de 1.980 y otra mas reciente de 13 de Noviembre de 2.000, que
exigen para la procedencia de la lesividad, la demostración de la
existencia de una lesión económica. Al respecto, esta ultima
Sentencia desestima el recurso de lesividad por comparación del
justiprecio ofrecido por la Administración en un supuesto similar.
En este sentido, puede argumentarse en contra de la lesividad, la
no justificación por parte de la Administración no solo de la
Infracción Jurídica sino también de una lesión al interés publico,
particularmente cuando no se haya declarado la lesividad de
otras Resoluciones referidos a supuestos similares.
88753-2
34
Otro argumento que puede emplearse es que la declaración de
lesividad no destruye la presunción iuris tantum de acierto de las
Resoluciones del Jurado Provincial de Expropiación Forzosa,
siendo necesaria una prueba en contrario, según reiterada y
constante Jurisprudencia. (Podría aportarse a la demanda por
ejemplo un informe de un catedrático que reforzara la postura del
Jurado).
Finalmente, hay que recordar la vigencia del artículo 106 de la
LRJPAC, referido a los límites de la revisión administrativa. A este
respecto, es muy ilustrativa la Sentencia de la Audiencia Nacional
de 30 de Junio de 2.004:
“Queda por examinar la cuestión relativa a la subordinación en
el ejercicio de la iniciativa conducente a la declaración de
lesividad y ulterior impugnación jurisdiccional, a los principios de
seguridad jurídica, buena fe y equidad, así como del que
prohíbe ir contra los propios actos.
Dando comienzo por este último, es preciso recordar que todas
las modalidades de la revisión de oficio, incluso la impugnación
jurisdiccional
de
los
actos
administrativos
por
la
propia
Administración que los ha producido, previa su declaración de
lesividad, ya suponen necesariamente una quiebra, por vía de
excepción, del principio que prohíbe desconocer o ir en contra
de los actos propios, pues es acto propio el que, una vez firme,
se somete a enjuiciamiento judicial con la intención de
invalidarlo. De ahí que, en principio, toda declaración de
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35
lesividad muestre necesariamente la idea de reacción frente al
acto propio, sin que por ello se pueda, con esa simple
apreciación, impedir el ejercicio de las propias facultades que
la propia Ley confiere a las Administraciones públicas, pues ello
haría completamente inútil la institución de la lesividad como
mecanismo impugnatorio, al margen todo ello de que el
principio invocado no es incondicional o ilimitado, sino que tiene
sus propios límites, no sólo en el ámbito de la revisión de oficio,
sino en el campo de otras relaciones, pues puede actuarse, en
el Derecho público como en el privado, en contra del acto
propio, cuando éste se tacha de ilegal o fraudulento.
En cualquier caso, la lesividad, como procedimiento, ya entraña
una derogación singular de la doctrina de los propios actos, en
la medida en que se permite a la Administración alzarse frente a
éstos cuando los repute contrarios al ordenamiento jurídico. De
ahí que, en principio, el hecho de que se haya vuelto la
Administración contra los propios actos no constituya, por sí
misma, una razón para desacreditar la procedencia de la
iniciativa, a menos que la voluntad administrativa haya creado
una confianza legítima, para lo que se precisa, además, una
persistente voluntad manifestada en diversos actos o previa
comprobación de determinadas circunstancias concurrentes
que permitan la conclusión de que, por las características de los
actos propios, se quebranta la confianza que, legítimamente,
había depositado el titular del derecho sometido a cuestión.
Por tanto, que la doctrina de los actos propios admita esta
88753-2
36
excepción por vía singular no significa que sea posible ni
aceptable que la Administración pueda orillar cualquier acto
propio, al margen de cuál fuera la intensidad o persistencia con
la que su voluntad su hubiera manifestado previamente, la
naturaleza de los derechos adquiridos por terceros que se
pretenden desconocer o enervar y el grado con que la
permanencia del acto cuya lesividad se preconiza puede
afectar a los intereses públicos. En suma, no sólo está en juego
aquí la doctrina de los actos propios, que no juega con carácter
absoluto, sino la consagración de otros principios jurídicos,
resumen de los cuales se encuentra en lo que dispone el artículo
106 de la Ley 30/92, aplicable al instituto jurídico que nos ocupa,
cuando señala que «las facultades de revisión no podrán ser
ejercitadas cuando por prescripción de acciones, por el tiempo
transcurrido o por otras circunstancias, su ejercicio resulte
contrario a la equidad, a la buena fe, al derecho de los
particulares o a las Leyes».
Una adecuada exégesis del precepto impone, como con
anterioridad hemos adelantado, la existencia de un juicio de
ponderación o de conveniencia, que no sólo incumbe a la
Administración a la hora de valorar si el acto es lesivo para los
intereses públicos, sino que también está sometido plenamente
al control jurisdiccional, en la medida en que tal declaración de
lesividad desemboca en un proceso que, por iniciativa de la
propia Administración, tiene como propósito institucional la
impugnación del acto lesivo. Será entonces el Tribunal que
conozca del proceso el que pueda definir con arreglo a tales
88753-2
37
principios –y a otros evidentemente conexos, como el de
proporcionalidad, seguridad jurídica, etc.– la procedencia de
declarar en la sentencia la anulación del acto, puesto que el
artículo 106 de la Ley 30/92 no se limita a efectuar una llamada
a la Administración para que pondere la conveniencia de
declarar lesivo el acto y promover su nulidad jurisdiccional, lo
que en cierto modo podría abstenerse de hacer, en presencia
de los límites estructurales que el mencionado precepto impone,
sino que también va dirigido al órgano jurisdiccional en la
medida en que la interpretación que la Administración haya
podido poner de manifiesto con la declaración de lesividad y su
ulterior impugnación puede ser revisada por el Tribunal
sentenciador a la vista de tales principios y límites, negando en
consecuencia la invalidación de los actos favorables a su
destinatario que hayan ganado firmeza, cuando por razón de la
aplicación de alguno de tales principios, en su condición de
reglas y cánones informadores del ordenamiento jurídico, el
juicio sobre la necesidad de anular el acto devenga negativo.
En suma, no sólo es suficiente con el reconocimiento judicial de
que el acto adolece de una infracción al ordenamiento jurídico
y, además, es lesivo para la causa pública, efecto este último
que será dispensado de la oportuna prueba cuando la lesión
quepa inferirla, naturalmente, de la existencia de la infracción
misma, sino que además sería preciso que, en presencia de los
elementos de convicción que «numerus apertus» establece el
repetido artículo 106, pueda considerarse que el sacrificio que
88753-2
38
con dicha anulación se experimenta justifica cumplidamente la
necesidad de eliminar los actos ilícitos, por más derechos que
hayan permitido adquirir a sus destinatarios, y por más lesivos
que se consideren para el interés general. De no ser así, esto es,
de no ser proporcionado el mencionado sacrificio con la
ventaja que representa para el interés público la anulación, no
cabría otra respuesta que la desestimatoria de la pretensión de
nulidad pues, como ya cabe suponer tras lo anteriormente
expresado, el Tribunal no examina el acto administrativo
enjuiciado desde la misma perspectiva y con el mismo ámbito
de conocimiento que el que tendría para conocer sobre la
impugnación de un acto de gravamen cuando fuera recurrido
por el afectado por él, que es la hipótesis normal del
procedimiento ordinario. Bastaría en este caso con la simple
comparación del acto con la norma para la determinación de
su conformidad o disconformidad con el ordenamiento jurídico,
siempre teniendo en cuenta que éste no queda limitado a los
preceptos de derecho positivo sino que está iluminado, en su
aplicación e interpretación, por los principios generales.
Por tal razón, el proceso de lesividad ha de ser aún más estricto
en el juicio al acto sometido a impugnación, en la medida en
que ésta contradice de forma abierta y estructural el principio
prohibitivo del «venire contra factum proprium», además de
dirigirse frente a un acto que ya ha ganado firmeza y del que se
han producido efectos favorables o beneficiosos para aquél a
quien va dirigido.”
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2.4 Simultaneidad de Recursos contra la misma Resolución del
Jurado:
Puede suceder que contra una misma resolución del Jurado
Provincial de Expropiación Forzosa se interponga recurso no solo
por la Administración Expropiante, a través del proceso de
lesividad, sino además por el expropiado o incluso por el
beneficiario de la Expropiación, que puede ser un Ente
Institucional, con personalidad jurídica propia distinta de la
Administración de la que depende o a la que se adscribe.
Ello puede dar lugar a la existencia de un proceso de lesividad
por un lado y por otro a un proceso ordinario que aunque pueden
tramitarse independientemente, no es menos cierto que seria
procedente su acumulación a un solo procedimiento para evitar
pronunciamientos contradictorios.
Debe destacarse por ultimo que aunque el beneficiario de la
expropiación, siempre que sea distinto de la Administración
Expropiante, puede recurrir directamente la resolución del Jurado,
también esta facultado para intervenir en el proceso de lesividad,
bien mediante una intervención litisconsorcial o bien adhesiva
simple según se considere o no que el beneficiario es titular de la
relación jurídica objeto de este proceso de lesividad.
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Personalmente consideramos que, admitiendo la legitimación del
Beneficiario para interponer un recurso contencioso administrativo
contra dicha resolución, su intervención adecuada en el proceso
de lesividad será litisconsorcial porque esta legitimación deriva de
la titularidad de la relación jurídica que establece la resolución del
Jurado, que es trilateral (Administración-Expropiante-Beneficiario)
obligando
al
pago
del
Justiprecio
expropiación por disposición legal.
FIN
Manuel Serrano Conde
@AbogadosSAC
Abril 2.009.
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al
beneficiario
de
la