UNA APROXIMACIÓN A LA VERDADERA CARGA FISCAL EN

UNA APROXIMACIÓN A LA
VERDADERA CARGA FISCAL EN
MÉXICO.
Marco A. Pérez Valtier
IMEF. Noviembre 10 de 2010.
Introducción.
• El tema referente a la necesidad de una
reforma tributaria que incremente la carga
fiscal en el País, se mantiene vigente hasta
nuestros días, no obstante los ingresos
extraordinarios que ha percibido el Gobierno
Federal en este sexenio, así como las
innumerables reformas que han aprobado
nuestros legisladores en los últimos diez años.
Introducción
Ingresos Presupuestales Excedentes del
Gobierno Federal.
Año
% del PIB
2006
Miles de
Millones $
309.6
2007
161.0
1.5
2008
312.0
2.6
2009
24.0
0.2
Total 2006-2009
806.6
7.3
3.0
Introducción
• En este sexenio, además, se ha reforzado la
recaudación tributaria con la aprobación del
IETU, así como del IDE, siendo complementados
con el nuevo IEPS a las telecomunicaciones, y las
mayores tasas de IVA, de ISR, de IDE y de IEPS al
tabaco.
• Adicionalmente, se acotó de manera importante
el beneficio de la Consolidación Fiscal, y se
reforzaron las facultades revisoras del SAT, y sin
embargo, la necesidad de una reforma tributaria
sigue siendo tema de la agenda legislativa.
Introducción
• No deja de llamar la atención que no obstante
todas estas reformas recaudatorias, la carga
fiscal “oficial” se mantiene alrededor de los 10
puntos del PIB, cifra que usualmente se
compara con el 35.9% que, en promedio,
reportan los Países miembros de la OCDE.
• Qué está detrás de esta aparente inamovilidad
de la carga fiscal como proporción del PIB, no
obstante
las
reformas
recaudatorias
aprobadas?
Ajustes a la Carga Fiscal “Oficial”
• El principal factor que explica esta aparente
ineficacia de las reformas para proporcionar
mayores ingresos tributarios, se encuentra en
la determinación y contabilización del IEPS a
las gasolinas y el diesel, el cual, desde el año
de 2006, arroja TASA NEGATIVA.
• Lo anterior ocurre cuando el precio de las
gasolinas en la costa Golfo de los EUA, es
superior al precio en México, de conformidad
con la fórmula establecida en la Ley del IEPS.
Ajustes a la Carga Fiscal “Oficial”
• Para tener una idea del impacto negativo de esta
práctica contable inapropiada, baste señalar que
en el año 2002, la recaudación del IEPS a las
gasolinas sumó 1.2% del PIB, mientras que en el
2008, la recaudación fue NEGATIVA en $267.6
miles de millones de pesos, cantidad que
equivale al 1.8% del PIB.
• Es decir, esta dinámica, y su inapropiado registro
contable, ha reducido la carga tributaria, en este
lapso, en el equivalente a 3 puntos del PIB.
Ajustes a la Carga Fiscal “Oficial”
• Ciertamente, la contrapartida al IEPS negativo, son
mayores Derechos por Hidrocarburos, sin embargo,
estos ingresos se clasifican como “No Tributarios” y en
consecuencia, no forman parte de la carga fiscal
“oficial”.
• Hasta antes de la bonanza petrolera, el gravamen al
petróleo corría a cargo de un impuesto a las
exportaciones, sin embargo, al cobrar importancia
estos ingresos, se decidió cambiar a un régimen de
pago de “Derechos” para que la carga impositiva no
creciera por este concepto.
Ajustes a la Carga Fiscal “Oficial”
• Otro ejemplo de una inapropiada contabilización
de ingresos tributarios, que reduce la verdadera
carga fiscal, lo constituye el “Subsidio al Empleo”,
ya que las cantidades que erogan los patrones
por este concepto, las deducen del pago de sus
impuestos, lo que redunda en un menor entero
efectivo de los tributos, y en un sub registro.
• Actualmente, todavía se eroga por este concepto
el 0.3% del PIB.
Carga Parafiscal
• Usualmente, cuando los gobiernos proveen bienes y
servicios, administran sus precios con criterios
redistributivos, apartándose del libre mercado, tal es
el caso, por ejemplo, de las tarifas de agua y de
energía eléctrica, las cuales, a mayor consumo,
mayor precio unitario.
• De esta manera, los subsidios que reciben los
consumidores de menores ingresos, los terminan
pagando los consumidores de mayores ingresos, vía
un precio superior al de libre mercado, sin embargo,
no hay registro de esta carga parafiscal.
El Caso de la CFE
• A manera de una primera aproximación, se puede señalar que
la Comisión Federal de Electricidad, en 2008, cerró el año con
un flujo de efectivo neto que superó los $19 mil millones de
pesos, (un incremento de casi $7,500 millones respecto al
flujo de 2007) esto después de pagar todos sus gastos de
operación y de invertir $33,199 millones de pesos en nueva
infraestructura.
• Este flujo se sumó a las disposiciones iniciales, de $30,327
millones de pesos y totalizar así $49,336 millones de pesos en
efectivo e inversiones financieras al cierre de ese ejercicio.
• Si consideramos que la depreciación de activos reportada
asciende a $25,407 millones de pesos, el flujo de efectivo
contable, ajustado por depreciaciones y por nuevas
inversiones, asciende a $26,802 millones de pesos.
El Caso de la CFE
• Por otra parte, de acuerdo a los datos que proporciona la CFE,
el subsidio a las diferentes tarifas que se comercializan por
debajo de su costo de producción, sumó poco más de $77 mil
millones de pesos en ese año.
• Como puede la CFE reportar un flujo contable de efectivo de
casi $27 mil millones de pesos, después de subsidiar en más
de $77 mil millones de pesos las tarifas eléctricas?
• El corolario, entonces, es que los consumidores de energía
eléctrica no subsidiada, como la Doméstica Alto Consumo,
pagan tarifas muy superiores a su costo de generación,
soportando una carga parafiscal superior a los $104 mil
millones de pesos, (0.9% del PIB).
El Caso de la CFE
• Es importante señalar que el cálculo anterior
considera que los costos totales de generación que
reporta la CFE, no están sobre estimados, pero la
realidad es que la mecánica de su calculo está
diseñada para sobre dimensionar este costo y evitar
así, el pago del aprovechamiento que debe pagar a la
Secretaría de Hacienda.
• La conclusión, entonces, es que el 0.9% del PIB que se
determina como una primera aproximación a esta
carga parafiscal, puede fácilmente superar el 1% del
PIB, utilizando costos de producción sin sesgo alguno.
Carga Fiscal Efectiva
• De tal suerte, se estima que la carga fiscal del Gobierno
Federal, que efectivamente recaudan nuestras
autoridades, vía impuestos y carga parafiscal, se puede
ubicar en una cifra entre el 14% y el 15% del PIB, es
decir, casi un 50% superior a la carga fiscal “oficial”.
• Por otra parte, hay quienes consideran que un IVA
generalizado sería la solución final y la reforma fiscal
definitiva, sin embargo, el posible incremento
recaudatorio que se tendría, parece no ser tan
importante, de acuerdo a las propias cifras oficiales.
El Presupuesto de Gastos Fiscales
• El Presupuesto de Gastos Fiscales cuantifica los ingresos que
deja de percibir la Hacienda Pública Federal por concepto de
exenciones, tasas diferenciadas de impuestos, subsidios,
créditos fiscales, condonaciones, facilidades administrativas,
estímulos fiscales y regímenes especiales establecidos en las
distintas leyes y ordenamientos fiscales que aplican a nivel
Federal.
• Si bien su cálculo no infiere de manera directa la recaudación
que se obtendría al eliminarlos, sí proporciona una buena
aproximación de la recaudación potencial.
El Presupuesto de Gastos Fiscales
• De hecho, una de las críticas que se le hacía al cálculo que
presentaba la SHCP, era el que duplicaba el costo de los
beneficios en materia de ISR y de IETU, ya que “sumaba” los
costos fiscales de ambos tributos, además de que por su
mecánica de cálculo, pagar menos ISR (debido a un beneficio
fiscal) puede conducir a pagar más IETU, situación que no
contemplaba el ejercicio presentado por Hacienda.
• De tal suerte, el presupuesto de gastos recién publicado, para
2010 y 2011, explícitamente reconoce este tipo de
inconsistencias y optan por no presentar una cifra acumulada
total, además de explicitar los estímulos que solo representan
una mera posposición en el pago del tributo.
El Presupuesto de Gastos Fiscales
• Con respecto al IVA, el cálculo oficial del costo de
otorgar tasa cero a alimentos, publicado el año pasado,
ascendía a $86,937 millones de pesos, cantidad
equivalente al 0.69% del PIB.
• Sin embargo el nuevo cálculo recién publicado, que ya
incorpora el incremento en la tasa del 15% al 16%,
eleva este costo a $117,893 millones de pesos, (0.90%
del PIB) lo cual luce desproporcionado, ya que el
incremento en tasa equivale a un 6.7%, lo que debió
elevar este porcentaje a 0.72% y no a 0.90%.
El Presupuesto de Gastos Fiscales
• En materia de la tasa cero de IVA a las medicinas,
paradójicamente, su costo fiscal se reduce para 2010
de $13,613 millones de pesos (0.11% del PIB) a
$10,540 millones (0.08% del PIB) sin que se ofrezca
explicación alguna al respecto.
• Algo similar pasa con el costo fiscal de la tasa
reducida en frontera, el cual se reduce para 2010 de
$16,470 millones de pesos a $15,653 millones,
pasando del 0.13% del PIB, a 0.12%, por lo que los
nuevos cálculos lucen inconsistentes con los
estimados el año pasado.
El Presupuesto de Gastos Fiscales
• Considerando la nueva estimación de costo fiscal, si
se deja en tasa cero la canasta básica del
consumidor, situación que sería la más viable en caso
de aprobarse gravar con IVA a los alimentos, la
recaudación potencial, ajustada por el menor
consumo derivado del impacto vía precio, se estima
en 0.60% del PIB.
• Gravar con IVA las medicinas, por su parte,
considerando que el sector público es el principal
consumidor de medicamentos, aportaría una
recaudación neta de solo 0.03% del PIB.
El Presupuesto de Gastos Fiscales
• De tal suerte, gravar con IVA alimentos y medicinas,
manteniendo la canasta básica en tasa cero, le
aportaría al Gobierno Federal una recaudación
adicional neta de 0.63% del PIB, lo que en pesos
representa unos $82,178 millones.
• Como puede apreciarse, esta posible reforma no
proporcionaría, ni por asomo, los recursos que dice
necesitar el Gobierno Federal para consolidar sus
finanzas.
Carga Fiscal Comparativa
• Finalmente, es interesante comparar las cifras que en
materia de carga impositiva se manejan internamente
por nuestras autoridades, contra las que ellos mismos
proporcionan a la OCDE.
• Si bien las cifras proporcionadas a la OCDE incluyen,
además de los impuestos federales, los impuestos de
gobiernos locales y las contribuciones a la seguridad
social, el ejercicio comparativo puede realizarse
ajustando los conceptos que se requiera.
OCDE Carga Fiscal 2008, Países Selectos
País
% del PIB
México
20.4
Turquía
23.5
Korea
26.6
Japón
27.9
Estados Unidos
26.9
Suiza
29.4
Canadá
32.2
Promedio OECD
35.9
España
36.6
Promedio Unión Europea
39.8
Austria
41.7
Suecia
47.1
Recaudación como % del PIB
(Datos oficiales OCDE)
Carga Fiscal Comparativa
• Es importante señalar que bajo la metodología de la
OCDE, los “impuestos” se definen como los pagos
que se hace al Gobierno, sin contraprestación
específica a cambio, por lo que el pago de Derechos
de Hidrocarburos, que la SHCP registra en México
como ingreso no tributario, se reporta como
“impuesto” a la OCDE.
• Por otra parte, también se incluye en este total la
carga fiscal de los Gobiernos Locales, así como las
Contribuciones a la Seguridad Social. La distribución
entre estos conceptos es como sigue:
Carga Fiscal Comparativa
MEXICO
OCDE
20.4
35.9
- Seguridad Social
3.1
8.3
- Gobiernos Locales
0.7
9.7
16.6
17.9
Carga Fiscal Total (% PIB 2008)
Carga Gobierno Federal o Central
más ajuste IEPS negativo
1.8
más ajuste Subsidio Empleo
0.3
Carga real Gobierno Federal
18.7
17.9
Carga Fiscal Comparativa
• Una primera conclusión, a la luz de estas cifras, es que la principal
diferencia entre las cargas fiscales impositivas entre México y la
OCDE, (dejando a un lado el aspecto de la seguridad social) la
constituye la tributación a los Gobiernos Locales, y no al Federal.
• Es importante señalar que la cifra de 0.7% del PIB que reporta
Hacienda a la OCDE, como recaudación de los Gobiernos Locales en
México, luce subestimada.
• Esto es así, porque tan solo los Estados, durante el ejercicio fiscal
2008, reportaron ingresos propios, diferentes de Participaciones y
de Aportaciones Federales, que ascendieron a $159 mil millones de
pesos, mismos que representan un 15% de sus ingresos totales y
equivalen al 1.3% del PIB.
Carga Fiscal Comparativa
• De tal suerte, considerando también los ingresos de los
Municipios, la carga fiscal de los Gobiernos Locales, se estima
en un monto cercano a 2% del PIB.
• Como ya se señaló, la carga fiscal de Gobiernos Locales en los
Países miembros de la OCDE alcanza el 9.7% del PIB, por lo
que la brecha en este concepto sería de 7.7% del PIB.
• Ahora bien, si regresamos al ejercicio del Presupuesto de
Gastos Fiscales, la totalidad de los ingresos dejados de
percibir que no están duplicados, ni son meras posposiciones
en el pago del tributo, arrojan una recaudación potencial del
orden del 2.5% del PIB, esto implica eliminar TODOS los
beneficios fiscales, situación que no se presenta en ningún
País del mundo.
PRESUPUESTO DE GASTOS FISCALES. OCDE.
Carga Fiscal Comparativa
• Es decir, ni eliminando todas las prerrogativas actuales, la
recaudación tributaria en los tres órdenes de gobierno podría
alcanzar una cifra equivalente a la reportada por la OCDE, y
quedaría corta en el equivalente a unos 5.2 puntos como
proporción del PIB.
• Necesitamos entonces seguir inventando nuevos tributos?
• La respuesta sin duda es que no, ya que la relativa baja
recaudación (principalmente del ISR) es producto del bajo
ingreso por habitante que se tiene en México, comparado con
el ingreso promedio de los habitantes de la OCDE, como se
aprecia en la siguiente lámina.
Ingresos tributarios y nivel de ingresos, 2006
Ingreso tributario/ PIB, %
1
Ingreso tributario/ PIB, %
55
50
Finlandia
45
República Checa
Francia
Holanda
Alemania
Canadá
Nueva Zelanda
Portugal
35
España
40
Suiza
35
Australia
Japón
30
Estados Unidos
Corea
25
Chile
MÉXICO *
20
Colombia
15
45
Reino Unido
Irlanda
30
50
Bélgica
Austria
Noruega
Italia
40
55
Dinamarca
Suecia
20
15
Venezuela
Perú
10
25
10
5
5
0
0
5
10
15
20
25
30
PIB per cápita en miles de US$ (PPP)
1. Gobierno general, incluyendo las contribuciones a la seguridad social. 1996 o el año más cercano disponible.
* México incluyendo las contribuciones de PEMEX.
Fuentes: OCDE, Revenue Statistics, FMI, Govemment Finance Statistics Yearbook, 1995 y 1996.
Conclusiones
• La carga fiscal en México se encuentra subestimada.
• Ajustándola apropiadamente, a nivel de Gobierno Federal, es
incluso superior a la reportada, en promedio por la OCDE.
• A nivel de Gobiernos Locales, la diferencia en recaudación,
ajustada por discrepancias, es del orden de 7.7% del PIB.
• Eliminando todos los tratamientos fiscales preferenciales, la
recaudación potencial podría incrementarse en 2.5% del PIB.
• El IVA en alimentos y medicinas, manteniendo la canasta
básica en tasa cero, solo aportaría una recaudación adicional
del orden del 0.63% del PIB.
• La recaudación se incrementará a niveles internacionales, en
la medida que lo haga el ingreso por habitante.