Compilación de lecturas sobre desplazamiento forzado

Cruz Roja Colombiana
COMPILACIÓN DE
LECTURAS SOBRE
DESPLAZAMIENTO
FORZADO
I. DEFINICIONES BASICAS
1. Algunos conceptos sobre desplazados
internos:
Por otra parte, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Refugiados (ACNUR), ha definido los desplazados internos
como “personas que, como resultado de persecución, conflicto
armado o violencia, se han visto obligadas a abandonar el lugar
donde residen habitualmente y permanecen dentro de las
1
Ley 387 de 1997, Título 1, Artículo 1
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
La ley 387 de 1997 establece que el desplazado es todo aquél que
se haya visto forzado a abandonar su lugar de residencia “porque
su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales
han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas,
con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto
armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia
generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras
circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan
alterar o alteren drásticamente el orden público.”1
1
Cruz Roja Colombiana
COMPILACIÓN DE
LECTURAS SOBRE
DESPLAZAMIENTO
FORZADO
I. DEFINICIONES BASICAS
1. Algunos conceptos sobre desplazados
internos:
Por otra parte, el Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
los Refugiados (ACNUR), ha definido los desplazados internos
como “personas que, como resultado de persecución, conflicto
armado o violencia, se han visto obligadas a abandonar el lugar
donde residen habitualmente y permanecen dentro de las
1
Ley 387 de 1997, Título 1, Artículo 1
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
La ley 387 de 1997 establece que el desplazado es todo aquél que
se haya visto forzado a abandonar su lugar de residencia “porque
su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales
han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas,
con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto
armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia
generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos,
infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras
circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan
alterar o alteren drásticamente el orden público.”1
1
COMPILACION
DE
LECTURAS
fronteras de su propio país.”2 Asimismo, señala el ACNUR, que
el fenómeno de desplazamiento puede estar asociado o bien a
conflictos armados especialmente visibles (Bosnia, Ruanda, Sri
Lanka) como también a los llamados conflictos de “baja
intensidad” o “guerra prolongada” como el caso colombiano.
La violencia y el conflicto armado interno no son las únicas causas
del desplazamiento interno, las Naciones Unidas mencionan en
particular los desplazamientos producidos por desastres naturales, proyectos de desarrollo y planes de infraestructuras3. Sin
embargo, el desplazamiento interno forzado es definido
únicamente en función de causas violentas.
De acuerdo al Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), las
personas desplazadas4 (o desplazados internos) son personas
civiles que huyen de situaciones de violencia que ponen en riesgo
su vida, su salud o su dignidad, sin llegar a atravesar las fronteras
de su propio país. Se diferencian de los refugiados en que estos
últimos atraviesan fronteras nacionales, estando protegidos por
una rama del Derecho Internacional denominada Derecho de los
Refugiados.
En un conflicto armado, las personas desplazadas en el interior
de su propio país están protegidas en virtud de las normas del
derecho internacional humanitario, que confiere una amplia
protección a la población civil. La finalidad de dichas normas es,
en particular, proteger a las personas civiles contra los efectos de
las hostilidades; por ejemplo, está prohibido atacarlas,
aterrorizarlas, utilizar contra ellas el hambre como método de
combate, así como destruir los bienes indispensables para su
supervivencia. En un conflicto interno, las personas desplazadas
están protegidas en virtud del artículo 3 común a los cuatro
Convenios de Ginebra (véase P8) y del Protocolo II.
2
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
2
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), “La
situación de los refugiados en el mundo, 1997 – 1998. Un programa humanitario”,
Barcelona: Icaria Editorial, 1997, p. 107
3
Ibíd. p. 110
4
Tomado de www.cicr.org
Cruz Roja Colombiana
En el derecho humanitario se prohíben los desplazamientos
forzados de la población; son posibles, únicamente si son indispensables para garantizar la seguridad de la población, o por
imperiosas razones militares. Además, la protección general que
en el derecho humanitario se garantiza a la población civil debería
poder limitar los desplazamientos. Desafortunadamente, esas
normas han sido frecuentemente conculcadas en los conflictos
recientes. Por ello, es más importante garantizar un mejor respeto
de las disposiciones vigentes que elaborar nuevas disposiciones.
En conclusión, las definiciones otorgadas por la normatividad
vigente en Colombia, el CICR y el ACNUR, coinciden en
identificar a los desplazados como personas que contra su
voluntad deben abandonar su lugar de residencia para reubicarse
en otra zona dentro del mismo país, las cuales por lo general se
encuentran en centros urbanos. Adicionalmente, las causas de los
desplazados para el abandono de sus tierras deben ser de
naturaleza violenta o relacionadas con el conflicto armado, es
decir, amenazas, masacres, asesinatos o violaciones a los Derechos
Humanos y al Derecho Internacional Humanitario ocasionadas
por los actores del conflicto, sean estos grupos paramilitares o de
autodefensas, guerrillas o la Fuerza Pública, así como combates
entre dos o más de las partes mencionadas.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Los refugiados se benefician, en primer lugar, de la protección
que les confieren el derecho de los refugiados y el cometido del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR). Asimismo, están protegidos por el derecho
internacional humanitario cuando son víctimas de un conflicto
armado, cuando se encuentran en poder de la parte adversaria o
se vean afectados por las hostilidades en el país de acogida. En el
IV Convenio de Ginebra y en el Protocolo I se confiere una
protección especial a los refugiados, en particular a los que se
hallen en territorios ocupados. En el IV Convenio se estipula,
asimismo, el principio de no rechazo, base del derecho de los
refugiados. (basado en “Derecho internacional humanitario:
Respuestas a sus preguntas”. CICR).
3
COMPILACION
DE
LECTURAS
TIPOS DE DESPLAZAMIENTO5
DESPLAZAMEINTO NOCTURNO
Las personas abandonan su lugar de residencia durante la
noche por temor a combates y actos violentos y retornan en
el día para trabajar.
DESPLAZAMIENTO SEMIPERMANENTE
Algunos miembros de la familia dejan su lugar de residencia
mientras que los otros se quedan en este el mayor tiempo
posible o regresan periódicamente para sembrar y cuidar
sus cultivos.
DESPLAZAMIENTO PERMANENTE
Familias enteras dejan definitivamente o por un largo
periodo de tiempo su lugar de origen por amenazas o temor
a enfrentamientos en la zona.
La condición de desplazado se pierde cuando “se logra la
consolidación y estabilización socioeconómica, bien sea en su
lugar de origen o en las zonas de reasentamiento.”6
2. Residentes7
4
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
En los artículos relativos a la asistencia a la población civil en
Colombia, el término “residentes” hacer referencia a las personas civiles que, en base a las evaluaciones del CICR, necesitan
alguna clase de asistencia humanitaria sin que se compruebe su
desplazamiento, es decir, sin haber abandonado su lugar habitual
de residencia.
5
Basado en ACNUR, Op. Cit.
6
Ley 387 de 1997, Título II, Capítulo 2, Sección 7, Artículo 18
7
www.cicr.org
Cruz Roja Colombiana
3. Reubicados/retornados8
En los artículos relativos a la asistencia a la población civil en
Colombia, el término “retornado” hace referencia a personas
civiles que luego de haber huido con motivo del conflicto, regresan
a su lugar de residencia habitual. El término “reubicados” se
refiere a personas civiles que se instalan en forma definitiva en
un lugar distinto a su lugar de origen.
4. Fases de la asistencia9
A fin de brindar la mejor asistencia humanitaria posible, el CICR
divide la asistencia en momentos o fases. El CICR concentra su
actividad en lo que se denomina fase de emergencia y que
comprende, como máximo, los tres meses inmediatos posteriores
al acontecimiento que motiva la intervención humanitaria. Existen
básicamente tres momentos de la asistencia10:
1.
Prevención: se dirige a prevenir las violaciones
sistemáticas del derecho internacional humanitario por
parte de los diferentes actores del conflicto. Comprende la
difusión de los derechos humanos y el derecho
internacional humanitario entre la sociedad civil y los
diferentes organismos estatales, especialmente la fuerza
pública.
2.
Acción de urgencia o emergencia: en esta fase se
concentran los esfuerzos del CICR y se compone de las
actividades de protección y asistencia hacia las
comunidades y personas afectadas por el desplazamiento.
9 www.cicr.org
10
Véase Frédérique Prunera, “Personnes déplacées en Colombie et personnes
d’origine colombienne cherchant refuge dans les pays voisins”, en Revista del
Comité Internacional de la Cruz Roja, Septiembre de 2001, Vol. 83, No. 843
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
8 www.cicr.org
5
COMPILACION
DE
LECTURAS
Aquí se distribuyen elementos básicos para la
supervivencia, se entabla contacto con las comunidades con
el fin de evaluar sus necesidades, se brinda apoyo sico-social y se adelanta un proceso de registro de las personas
desplazadas.
3.
Readaptación: esta fase es adelantada con las personas
reubicadas y retornadas para garantizar sus condiciones
de vida digna y promover proyectos de microinfraestructura en los lugares de retorno.
5. Casos individuales11
Casos de personas o familias individuales que espontáneamente
se acercan a las oficinas del CICR y en algunas ciudades del país
e las instalaciones de la Cruz Roja Colombiana, escapando de
situaciones que ponen en riesgo su vida. Cada familia se somete
a una entrevista confidencial que sirve para corroborar la
veracidad de los motivos del desplazamiento. El CICR brinda
asistencia en base a sus propios criterios de evaluación, y en
ningún caso por un período superior a tres meses.
6. Casos masivos12
Poblaciones que se encuentran en una zona geográfica de
recepción común, escapando de eventos clave de desplazamiento,
como por ejemplo una masacre. Antes de entregar cualquier tipo
de ayuda, es realizada una evaluación previa por parte del personal del CICR. El CICR asiste según sus propios criterios. Esta
asistencia, como la individual, no cubre mas de tres meses, en
casos excepcionales la ayuda es prorrogable tres meses más.
6
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
7. Zonas de expulsión
11
www.cicr.org
12
www.cicr.org
Cruz Roja Colombiana
13
Véase CODHES, “Situación de conflicto y desplazamiento en las fronteras: el
cerco se cierra”, Bogotá, julio de 2005
14
Para mayor información sobre la dinámica de expulsión por regiones véase
Defensoría del Pueblo, Informe defensorial sobre el desplazamiento forzado por
la violencia en Colombia, 2002
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Son aquellas regiones del país que se caracterizan por una alta
intensidad del conflicto armado manifestado mediante combates
entre la Fuerza Pública y los grupos armados ilegales, entre las
guerrillas y los grupos paramilitares o por una fuerte presencia
de organizaciones subversivas y especialmente paramilitares. Las
principales zonas de expulsión en el país se encuentran ubicadas
en el sur, nororiente y noroccidente del país. Durante el primer
trimestre de 200513 el conflicto tuvo una profundización en el
litoral pacífico, Nariño, Arauca, Putumayo y Chocó, debido a la
confrontación guerrillas - paramilitares por el control de zonas
estratégicas para el tráfico y producción de drogas ilícitas y a las
amenazas reiteradas de estos grupos a la población civil. Ha
continuado la crisis humanitaria en el nororiente del país y se ha
expandido el conflicto hacia los departamentos de Amazonas,
Putumayo, Vaupés, Vichada y Guanía, zonas que están siendo
utilizadas principalmente por las FARC para la producción y
comercialización de drogas ilícitas. Es importante señalar que la
intensificación del conflicto en las zonas y departamentos
fronterizos está generando cada día en mayor medida el
desplazamiento de colombianos fuera del territorio nacional,
especialmente hacia Panamá, Ecuador, Perú y Venezuela,
creándose así un problema de refugiados internacionales.14
7
COMPILACION
DE
LECTURAS
8
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
DINÁMICA REGIONAL DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO –
SEGUNDO TRIMESTRE DE 200515
15 CODHES, “Situación de conflicto y desplazamiento en las fronteras: el cerco
se cierra”, Bogotá, julio de 2005
Cruz Roja Colombiana
8. Zonas de recepción
Las zonas receptoras son aquellas hacia las cuales converge un
elevado flujo de desplazados por la violencia. Estas zonas son
generalmente centros urbanos, entre los cuales los mayores
receptores han sido tradicionalmente Bogotá y Medellín. Sin embargo, las poblaciones relativamente grandes aledañas a zonas
de expulsión también se convierten en grandes receptores de
población desplazada, como lo indican las siguientes tablas.
DEPARTAMENTOS CON MAYORES INDICES DE
RECEPCION DE PERSONAS DESPLAZADAS 1999 – 2005 16
1999
DEPARTAMENTO
1
2
3
4
5
Bolívar
Bogotá
Antioquia
Santander
Valle
No. Personas
Desplazadas
35.615
33.143
24.257
22.736
21.066
2000
1
2
3
4
5
Antioquia
Bogotá
Magdalena
Bolívar
Valle
16 Fuente: CODHES
No. Personas
Desplazadas
46.251
43.780
35.004
27.606
26.797
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
DEPARTAMENTO
9
COMPILACION
DE
LECTURAS
2001
DEPARTAMENTO
1
2
3
4
5
Antioquia
Bogotá
Cauca
Bolívar
Nariño
No. Personas
Desplazadas
56.094
53.520
31.392
23.334
19.176
2002
DEPARTAMENTO
1
2
3
4
5
Bogotá
Magdalena
Antioquia
Norte de Santander
Cesar
No. Personas
Desplazadas
51.737
37.509
37.139
36.319
29.544
2003
DEPARTAMENTO
1
2
3
4
5
Antioquia
Caquetá
Cundinamarca
Bogotá
Cesar
No. Personas
Desplazadas
27.831
14.117
13.329
13.074
12.493
2004
DEPARTAMENTO
1
2
3
4
5
Antioquia
Bogotá
Caquetá
Valle
Norte de Santander
10
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
2005
DEPARTAMENTO
1
2
3
4
5
Bogotá
Valle
Antioquia
Cauca
Meta
No. Personas
Desplazadas
40.832
31.491
21.271
15.180
12.663
No. Personas
Desplazadas
19.545
16.338
11.870
10.036
9.085
Cruz Roja Colombiana
9. Grupos especialmente vulnerables
Según el Informe del ACNUR sobre la situación de los Derechos
Humanos en Colombia del año 2004, los grupos más vulnerables
frente al desplazamiento forzado siguen siendo mujeres, niños,
comunidades indígenas y negras, defensores de derechos
humanos, incluyendo sindicalistas, organizaciones de mujeres y
líderes sociales. En cuanto a comunidades étnicas y
afrocolombianas, señala el ACNUR que las más afectadas durante
el 2004 fueron desplazadas de las regiones del Eje Cafetero, Chocó,
la Sierra Nevada de Santa Marta y las zonas en las cuales se
desarrolla el Plan Patriota. Otro grupo que fue víctima de la
migración forzosa fueron los periodistas y formadores de opinión.
II. CAUSAS DEL DESPLAZAMIENTO
Las causas del desplazamiento forzado en Colombia tienen su
origen fundamentalmente en el conflicto armado interno. La
mayoría de desplazados son obligados a dejar sus lugares de
origen por amenazas directas, individuales o colectivas de los
actores armados, o bien, por combates entre los grupos
insurgentes y el ejército o entre los grupos paramilitares y
guerrilleros.
17
Ana María Ibáñez y Carlos Eduardo Vélez, “Civil conflict and forced migrations: the micro determinants and the welfare losses of displacement in Colombia”, Bogotá: Universidad de los Andes, Docimento CEDE No. 35, Junio de 2005,
p. 8
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
“Durante el 2001, los grupos paramilitares provocaron la mitad
de las migraciones forzadas, mientras la guerrilla y la presencia
simultánea de dos grupos armados causaron el 20% y 22 %
respectivamente (RSS, 2002). Los grupos paramilitares no solo
tienen la mayoría de la responsabilidad, sino que sus acciones
también son más efectivas. Durante el 2001, los paramilitares
causaron 599 eventos de desplazamiento que forzaron a 91.380
personas a salir de su lugar de origen, mientras tanto, la guerrilla
provocó 570 eventos que terminaron con el desplazamiento de
36.217 personas (RSS, 2002).”17
11
COMPILACION
DE
LECTURAS
La apropiación de tierras por parte de grupos armados ilegales y
el narcotráfico ha ocasionado la pérdida de cuatro millones de
hectáreas de tierra, esto es, cerca de un tercio del terreno
productivo en Colombia.18 También a causa del conflicto armado,
algunas familias dejan su lugar de origen para evitar el
reclutamiento de sus hijos en los ejércitos ilegales. Una causa más
reciente del desplazamiento está constituida por los programas
de erradicación de cultivos ilícitos mediante la fumigación aérea
que “destruye las propiedades de los campesinos, produce una
caída temporal de sus ingresos y da origen a combates en la zona,
exacerbando la violencia en la región. Se estima que 13.153 personas fueron desplazadas durante 1999 en departamentos
productores de drogas.”19
III. POLITICA PUBLICA DEL
DESPLAZAMIENTO FORZOSO EN
COLOMBIA
1. Principios Rectores
La Ley 387 de 199720 estableció los siguientes principios y derechos
básicos para los desplazados:
1. Los desplazados forzados tienen derecho a solicitar y recibir
ayuda internacional y ello genera un derecho correlativo
de la comunidad internacional para brindar la ayuda
humanitaria.
12
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
2. El desplazado forzado gozará de los derechos civiles
fundamentales reconocidos internacionalmente.
18
19
20
Ibíd., p. 9
Ibíd.
Ley 387 de 1997, Título I, Artículo 2
Cruz Roja Colombiana
3. El desplazado y/o desplazados forzados tienen derecho a
no ser discriminados por su condición social de
desplazados, motivo de raza, religión, opinión pública,
lugar de origen o incapacidad física.
4. La familia del desplazado forzado deberá beneficiarse del
derecho fundamental de reunificación familiar.
5. El desplazado forzado tiene derecho a acceder a soluciones
definitivas a su situación.
6. El desplazado forzado tiene derecho al regreso a su lugar
de origen.
7. Los colombianos tienen derecho a no ser desplazados
forzadamente.
8. El desplazado y/o los desplazados forzados tienen el derecho
a que su libertad de movimiento no sea sujeta a más
restricciones que las previstas en la ley.
9. Es deber del Estado propiciar las condiciones que faciliten
la convivencia entre los colombianos, la equidad y la justicia
social.
2. Sistema Nacional de Atención Integral a
la Población Desplazada por la Violencia
(SNAIPD)
21
Ley 387 de 1997, Título II, Artículo 4
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
El SNAIPD fue creado por la Ley 387 de 1997 con el fin de atender
a la población desplazada, garantizar la protección de los Derechos
Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, fortalecer las
zonas receptoras y expulsoras de desplazados internos, contribuir
a la reincorporación de la población desplazada y coordinar los
recursos necesarios para la atención a la población desplazada.21
13
COMPILACION
DE
LECTURAS
3. Consejo nacional para la atención integral a
la población desplazada por la violencia
El Consejo Nacional para la atención a la población desplazada
se crea mediante la Ley 387 de 1997 y está conformado por un
delegado del presidente, un consejero presidencial para el
desplazamiento, el Ministro del Interior, el Ministro de Hacienda,
el Ministro de Defensa, el Ministro de Salud, el Ministro de
Agricultura, el Ministro de desarrollo Económico, el Director del
Departamento Nacional de Planeación, el Defensor del Pueblo,
un consejero presidencial para la política social, el Gerente de la
Red de Solidaridad Social y el Alto Comisionado para la Paz.22
4. Los comités municipales, distritales y
departamentales para la atención integral a la
población desplazada por la violencia
Con el fin de apoyar al SNAIPD, la Ley 387 de 1997 crea los comités
departamentales, distritales y municipales que están conformados
por el Gobernador o Alcalde, según sea el caso, el Comandante
de la Brigada, el Comandante de la Policía Nacional, el Director
del Servicio Seccional de Salud, el Director o Coordinador del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, un representante de
la CRC, un representante de la Defensa Civil, un representante
de la Iglesia y dos representantes de la población desplazada.23
14
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Estos comités deberán evaluar las necesidades de la población
desplazada y tomar medidas para su asistencia, orientar
jurídicamente a la población desplazada para la solución de los
conflictos y proponer mecanismos tendientes a la prevención de
situaciones de desplazamiento.
22
Ibíd., Artículo 6
23
Ibíd, Artículo 7
Cruz Roja Colombiana
5. Plan nacional para la atención integral a la
población desplazada por la violencia
Los objetivos de este plan, establecidos en la Ley 387 de 1997 son
la identificación de las causas del desplazamiento, el diseño de
mecanismos para prevenirlo, la adopción de medidas de acción
humanitaria de emergencia, la búsqueda de condiciones para el
retorno de la población a sus lugares de origen y la especial
atención a los grupos vulnerables, es decir, mujeres, niños y
comunidades negras e indígenas.
6. De la red nacional de información para la
atención a la población desplazada por la
violencia
La red nacional de información fue creada con el fin de servir
como apoyo al Plan Nacional que proporcionara a este último
información que le permitiese identificar y evaluar de manera
más rápida y eficiente las causas del desplazamiento y la
consecuente adopción de medidas para contrarrestarlo. Esta red
funciona mediante el establecimiento de puntos de información
locales coordinados por la Cruz Roja Colombiana24, la Defensoría
del Pueblo, la Iglesia y las organizaciones de desplazados.
7. Fondo nacional para la atención integral a
la población desplazada por la violencia
24 La Cruz Roja Colombiana en aquellas seccionales en las que se tiene contratos
con la Red de Solidaridad
25 Ley 387 de 1997, Título II, Capítulo III, Artículo 23
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
La Ley 387 de 1997 creó este fondo con el fin de proporcionar
recursos más o menos estables para la atención a la población
desplazada en todas sus fases y para la operación de la red
nacional de información. Los recursos del fondo provienen de25:
15
COMPILACION
DE
LECTURAS
1. Los recursos que se le asignen en el Presupuesto General
de la Nación.
2. Las donaciones en dinero que ingresen directamente al
Fondo, previa la incorporación al Presupuesto General de
la Nación y las donaciones en especie legalmente aceptadas.
3. Los recursos de crédito que contrate la Nación para atender
el objeto y funciones del Fondo, previa incorporación al
Presupuesto General de la Nación.
4. Los aportes en dinero provenientes de la cooperación
internacional, previa incorporación al Presupuesto General
de la Nación.
5. Los demás bienes, derechos y recursos adjudicados,
adquiridos o que adquiera a cualquier título de
conformidad con la ley.
8. Sistemas de información y registro26
8.1. Sistema RUT. Conferencia Episcopal de la Iglesia Católica
16
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Desde la fecha de su creación en 1997 ha incluido en sus bases de
datos a 50.636 familias (247.189 personas). El RUT se encarga de
realizar una caracterización sociodemográfica de la población
desplazada que se acerca a las parroquias de todo el país a solicitar
ayuda, en donde se les reparte un formato de encuesta. El alcance
del RUT es amplio dada la extendida y tradicional presencia de
la Iglesia Católica en todo el territorio nacional, sin embargo, en
este registro se incluye solamente a aquellos que acudan a la
Iglesia por sus propios medios.
26
CODHES, “Desplazamiento forzado interno en Colombia: el falso debate de
las cifras”, Bogotá, Abril de 2005
Cruz Roja Colombiana
8.2. Sistema de información del CICR
“Aunque no se considera una herramienta oficial de registro, el
CICR ha desarrollado un sistema de información donde se
almacenan los datos de todas las persona en situación de
desplazamiento forzado que atiende en virtud del memorando
de entendimiento suscrito entre este organismo y el gobierno
colombiano.”27
Además, “el CICR viene sistematizando información de
caracterización estadística tanto sobre las particularidades
sociodemográficas de esta población, como de las circunstancias
en medio de las cuales se produce el desplazamiento. Para los
casos de desplazamiento masivo, la presencia del CICR en los
lugares de expulsión garantiza información muy precisa sobre
las condiciones en las que se encuentra la población que atiende,
así como sobre el impacto del desplazamiento forzado en la
población civil víctima de este delito.”28
La metodología utilizada por este sistema es la de la entrevista
personalizada y la verificación de la información mediante visita
domiciliaria, lo cual hace de el una base de datos muy confiable
que incluye características sociodemográficas muy precisas sobre
la población.
8.3. Sistema de información sobre derechos humanos y desplazamiento
forzado (SISDHES) del CODHES
27
Ibíd., p. 4
28
Ibíd., p. 5
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
A partir de 1992 CODHES estableció un sistema estadístico de
registro sobre la población desplazada internamente y, a partir
de 1999 creó un sistema que da cuenta de la migración forzada
trans-fronteriza. El SISDHES funciona mediante dos
componentes:
17
COMPILACION
DE
LECTURAS
a) Estimación por fuentes contrastadas que permite
dimensionar la magnitud del desplazamiento forzado que
se reporta en número de personas en situación de
desplazamiento por trimestre tomando como referente el
sitio de llegada de las personas en situación de
desplazamiento. (Cifra de recepción).
b) Caracterización sociodemográfica, que le permite al
sistema dar cuenta de las principales características que
reportan cada año tanto las familias y personas en situación
de desplazamiento, como las circunstancias en medio de
las cuales se producen los eventos de migración forzada:
causas, autores, impactos socioeconómicos, zonas de
expulsión y recorridos, entre otros. Este trabajo se lleva a
cabo a partir de la aplicación de una encuesta nacional que
toma como marco muestral los datos reportados en la fase
de estimación por fuentes contrastadas.29
4.4. Sistema único de registro (SUR) de la Red de Solidaridad Social
(RSS)
“La RSS es la instancia de l Gobierno Nacional encargada de
coordinar la respuesta pública a las personas en situación de
desplazamiento y para ello debe articular la Red Nacional de
Información para la atención a la población desplazada por la
violencia, según lo establecido en la sección 2 –artículos 11 al 13–
de la ley 387 de 1997.”30
18
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
El SUR almacena la información de aquellas personas que
presentan declaración ante la Procuraduría General, la Defensoría
del Pueblo o las Personerías Municipales, quienes tienen un plazo
máximo de un año para presentar dicha declaración. Sobre estas
declaraciones, el personal del SUR realiza una valoración que
29
Ibíd., p. 6
30
Ibíd.., p. 8
Cruz Roja Colombiana
verifica la veracidad de las mismas para proceder a incluir al
desplazado en el sistema.
4.5. Factores de sub-registro en los sistemas de información31
RUT:
No incorpora información de personas que no se acercan
a las parroquias a solicitar apoyo.
No se propone hacer un monitoreo de la magnitud del
desplazamiento.
CICR:
No incorpora información sobre personas que no son
atendidas por este organismo humanitario.
Está focalizado principalmente en personas que se
desplazan en éxodos o eventos masivos, que según los
reportes oficiales constituyen apenas el 25% de las personas incluidas en el SUR.
SISDHES:
No cuenta con capacidad operativa para dar cubrimiento
a todo el territorio nacional. Baja capacidad para cubrir la
población que se desplaza en forma individual o
unifamiliar.
Está sujeto en forma prioritaria a la información inicial
que reportan los medios de comunicación.
SUR:
31
Se limita al reporte de personas en situación de
desplazamiento que presentan declaración ante ministerio
Ibíd., p. 16
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
19
COMPILACION
DE
LECTURAS
público y son valoradas positivamente por funcionarios de
la RSS.
No incluye información de personas desplazadas por las
operaciones de fumigación de cultivos de uso ilícito ni de
aquellas que retornan el corto plazo.
No siempre incluye información de personas atendidas
por el CICR y valoradas como población desplazada por
esta entidad.
II. MARCO NORMATIVO
20
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
1. Leyes, decretos y documentos
Documento CONPES 2804 de 1995 Define y desarrolla acciones
de prevención, protección, atención humanitaria de emergencia
y el acceso a los programas sociales del Gobierno. Define el
concepto de desplazado interno. Establece un plazo máximo de
12 meses para que la población desplazada acceda a programas
de atención al desplazamiento. Se definen las estrategias de: 1.
Prevención, que incluye el Sistema de Información y Alerta
Temprana, que permita “identificar riesgos, evaluar la magnitud
del problema, tomar medidas inmediatas y formular alternativas
de solución a los conflictos”, con la participación de entidades
estatales y no estatales. Crea los Consejos de Seguridad
Comunitarios, establece la difusión del Derecho Internacional
Humanitario.2. Atención inmediata, que incluye el Programa de
asistencia especial de emergencia, el cual proporciona principios
en cuanto a asistencia y socorro a la población desplazada y alienta
la creación y mantenimiento de organizaciones no
gubernamentales y organismos humanitarios.3. Consolidación
y estabilización socio-económica, que “comprende acciones y
medidas de mediano y largo plazo con el propósito de generar
condiciones de sostenibilidad económica y social para la población
desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento
en otras zonas rurales o urbanas” e incluye el desarrollo de
Cruz Roja Colombiana
proyectos productivos dentro de los cuales se contempla el acceso
al sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural
campesino, los estímulos para el fomento de la microempresa y
la comercialización de alimentos básicos. Crea el programa de
atención social en educación, salud, vivienda, empleo y atención
a personas de la tercera edad. Crea los programas de atención
territorial y retorno.
Ley 387 de 1997 Dictamina los principios rectores de la atención
integral a la población desplazada. Crea el Sistema Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia
(SNAIPD), el Consejo nacional para la atención integral a la
población desplazada por la violencia, los comités municipales,
distritales y departamentales para la atención integral a la
población desplazada por la violencia, el Plan nacional para la
atención integral a la población desplazada por la violencia, la
red nacional de información para la atención a la población
desplazada por la violencia y el Fondo nacional para la atención
integral a la población desplazada por la violencia.
Decreto 2569 de 2000 Reglamenta la Ley 387 de 1997. Establece las
atribuciones de la Red de Solidaridad Social (RSS). Crea el Registro
Único de Población Desplazada, a cargo de la RSS.
Decreto 250 de 2005 “Por el cual se expide el Plan Nacional para la
Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia”. Establece
los principios rectores del Plan: enfoque diferencial, territorial,
humanitario, restitutivo y de derechos. La responsabilidad
compartida, cooperación y solidaridad, Integralidad, participación
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Ley 599 de 2000 Nuevo Código Penal. Aumenta la pena por
genocidio, tortura, desaparición y desplazamiento forzado a un
máximo de 30 años. Establece una multa de 1.000 a 2.000 SMLV a
quien desplace forzadamente a población civil y establece la
inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas entre 10 y 20
años a quien incurra en este delito. Establece el desplazamiento
forzado como circunstancia de agravación punitiva. Incluye un
título especial sobre “Delitos contra personas y bienes protegidos por
el derecho internacional humanitario” (Título II).
21
COMPILACION
DE
LECTURAS
y control social y atención a la vulnerabilidad. Se establecen las
fases de Prevención y Protección, Atención Humanitaria de
Emergencia y Estabilización Socioeconómica, para cada una ellas,
se contemplan acciones al menos para una de las siguientes cuatro
Líneas Estratégicas: Acciones Humanitarias, Desarrollo
Económico Local, Gestión Social y Hábitat. Establece el
fortalecimiento del Comité Interinstitucional de Alertas
Tempranas (CIAT). Dictamina la protección de los bienes civiles,
la asistencia en aprovisionamiento de bienes fundamentales como
alimentos a la población desplazada, fortalece el Programa Red
de Seguridad Alimentaria (RESA) de la RSS . En cuanto a la acción
de emergencia consolida la asistencia alimentaria, de albergues,
en salud (así el desplazado no haya sido aun incluido en el
Registro Único de Población Desplazada pero su declaración esté
en proceso), se crean las Unidades de Atención y Orientación
(UAO) en los municipios receptores, se crea el programa de
capacitación y recalificación en la producción para la población
desplazada a cargo del SENA, DANSOCIAL, FOMIPYME y con
el apoyo de las Universidades públicas o privadas y las ONG.
Establece la adjudicación de predios libres a los desplazados.
22
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
2. Sentencias de la corte constitucional
SU-1150 de 2000 Acciones de tutela instauradas por la Regional de
Antioquia de la Defensoría del Pueblo contra la Inspección 8B Municipal de Policía de Antioquia, el Ministerio del Interior, la Gobernación
de Antioquia y la Alcaldía de Medellín.Se profiere orden de desalojo
a un grupo de desplazados provenientes de los municipios de
Mutatá, Chigorodó, Ituango, Dabeiba y otros, que se encontraban
en terrenos fiscales a cargo de la entidad oficial descentralizada
Corvide del Municipio de Medellín. Dicha orden sería cumplida
por la Inspección 8B Municipal de la Policía de Antioquia. La
Defensoría del Pueblo interpone una acción de tutela para impedir
el lanzamiento de estas personas de los predios, pues según la
Ley 387 de 1997, el Estado está en obligación de proveer albergue
a las personas víctimas del desplazamiento forzado. Las sentencias
son denegadas y en su revisión constitucional la Corte decide:1.
Cruz Roja Colombiana
T-1635 de 2000 Acción de tutela incoada por el Defensor del Pueblo,
Regional de Bogotá, contra la Red de Solidaridad Social.Ante la
ocupación pacífica de un grupo de desplazados de las
instalaciones de la sede del Comité Internacional de la Cruz Roja
en Bogotá, el Defensor del Pueblo interpone una tutela en la cual
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
La revocación de la sentencia anterior y el aplazamiento del
desalojo de los desplazados. 2. La reubicación de los desplazados
en un plazo máximo de 3 meses a cargo del Presidente de la
República.Las razones fundamentales esgrimidas por la Corte
para su decisión fueron: - El desplazamiento forzado comporta
obviamente una vulneración del derecho de los nacionales a
escoger su lugar de domicilio, al igual que de su derecho al libre
desarrollo de la personalidad. Asimismo, dado el ambiente
intimidatorio que precede a los desplazamientos, estas personas
ven conculcados sus derechos de expresión y de asociación.- La
vulneración de los derechos citados implica la violación de
distintos instrumentos internacionales de derechos humanos y
de derecho internacional humanitario, tales como el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la
Convención de los Derechos del Niño, la Convención sobre la
Eliminación de toda Forma de Discriminación contra la Mujer, la
Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San
José, el artículo 3° Común de los Convenios de Ginebra y el
Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra.- Al Estado
colombiano le corresponde velar por la suerte de las personas
desplazadas.- Las personas desplazadas por la violencia se
encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores
de un tratamiento especial por parte del Estado. Ello significa que
estas personas tienen el derecho de recibir asistencia en la situación
de emergencia que enfrentan. Dadas las condiciones del Estado
colombiano y la pobreza generalizada que registra el país, es claro
que esa atención debe concentrarse en lo urgente y tener un
carácter temporal. Sin embargo, como se ha visto, el Estado no ha
respondido debidamente a las demandas de este creciente sector
de la sociedad colombiana, a pesar de las disposiciones legales y
administrativas que han sido expedidas.
23
COMPILACION
DE
LECTURAS
24
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
expone la situación de hacinamiento de estas personas, así como
la falta de suministro de medicamentos y la falta de cupos
escolares para los menores. Se pide a la RSS, en cumplimiento de
los deberes del Estado y de acuerdo a la Ley 387 de 197, la
reubicación de los desplazados.La Corte Constitucional decide
que, “en razón de la omisión de las autoridades públicas
competentes, han sido afectados los derechos constitucionales a
la vida, en condiciones de dignidad, a la salud en conexión con
ella, a la integridad personal, a la libre circulación dentro del
territorio, a la igualdad real y efectiva, a una vivienda digna, al
trabajo, y a la educación, particularmente en el caso de los niños”
y ordena al Presidente de la República y a los Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Salud, de Educación, de Trabajo y
Seguridad Social, y al Director de la Red de Solidaridad Social, la
reubicación de los desplazados en un plazo máximo de 30 días.
T-098 de 2002 En el año de 1997, por presión de los grupos
paramilitares, un gran número de habitantes de los municipios
de Turbo, Bojayá, Carmen de Atrato, Rio Sucio, Apartadó, Cantón
de San Pablo, El Carmen, Las Mercedes, El Bagre, Murrí,
Chigorodó, Urabá, Vigia del Fuerte, se vieron obligados a
abandonar viviendas, bienes y lugares de asentamiento y se
trasladaron a la ciudad de Quibdó. Los demandantes consideran
que se les han violado los siguientes derechos: el derecho a la
vida y a la dignidad personal, el derecho al trabajo, el derecho
a la igualdad, el derecho a la salud, el derecho a la vivienda
digna, el derecho a la educación y el acceso a la tierra de los
trabajadores agrarios. Por su parte, la Red de Solidaridad Social
le informa al juez de primera instancia que cumplió con la atención
humanitaria de emergencia ordenada en el artículo 15 de la ley
387/97, consistente en socorrerlos, asistirlos y protegerlos por tres
meses prorrogables por otros tres meses.La Corte Constitucional
considera que de acuerdo a la responsabilidad del Estado frente
a la población desplazada “el grupo social de los desplazados,
por su condición de indefensión merece la aplicación de las
medidas a favor de los marginados y los débiles, de acuerdo con
el artículo 13 de la Constitución Política, incisos 2° y 3° que
permiten la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia en-
tre distintos.” Adicionalmente, considera que “en el presente caso,
se está ante situaciones que afectan a menores de edad, que tienen
derecho a un trato preferencial.” En cuanto al derecho a la
vivienda establece también la Corte que si bien “se dispuso que
momentáneamente se les permita a los desplazados ubicarse en
Quibdó y ocupar un espacio público, esta determinación es
razonable, pero no es la solución definitiva, que no es otra que la
reubicación, para lo cual debe colaborar el INURBE y dentro de
sus posibilidades presupuestales el Municipio de Quibdó.” En lo
referente al derecho al trabajo la corte establece que se viola el
primer inciso del Artículo 26 de la Constitución Política y que “La
libertad de escoger profesión u oficio (CP art. 26) es un derecho fundamental reconocido a toda persona. Este involucra tanto la capacidad de
optar por una ocupación como de practicarla sin más limitaciones que
las establecidas en la Constitución y en la ley.” Además considera
que “En el presente caso de los desplazados, se les afecta el oficio
de agricultores porque por el desplazamiento forzado a la ciudad
no pueden continuar desarrollando sus labores. Esto implica que
se presenta una colisión entre las normas aplicables para la
protección de los derechos de los desplazados. En efecto, el Estado
debe proteger el derecho a la libertad de oficio y hacer cumplir
el artículo 65 de la Carta sobre “fomento agropecuario, forestal y
pesquero”, pero por otro lado esos agricultores no pueden volver
a sus parcelas y el artículo 54 establece como obligación del Estado
“propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de
trabajar”. Si el desplazado considera que corre peligro su vida al
regresar, obviamente está sacrificando la libre elección de su
trabajo pero eso no significa que quede desprotegido.” La Corte
argumenta que la educación es un derecho fundamental y como
tal debe ser garantizado por el Estado.De acuerdo a lo anterior la
Corte Constitucional ordena al ICBF la distribución de subsidios
alimentarios entre los menores de 7 años; al INURBE y la Alcaldía
de Quibdó el otorgamiento de subsidios de vivienda; a la RSS y
los Secretarios de Educación de Chocó y Quibdó la asignación de
cupos escolares para los menores de 15 años de manera gratuita;
a la RSS la inclusión de los desplazados en el SISBEN; a la RSS la
inclusión de los desplazados en programas de capacitación con
el SENA.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Cruz Roja Colombiana
25
26
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
COMPILACION
DE
LECTURAS
T-025 de 2004 Acción de tutela instaurada por Abel Antonio
Jaramillo, Adela Polanía Montaño, Agripina María Nuñez y otros contra la Red de Solidaridad Social, el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
el Ministerio de Protección Social, el Ministerio de Agricultura, el
Ministerio de Educación, el INURBE, el INCORA, el SENA, y otros.Los
accionantes se encuentran ubicados actualmente en las siguientes
capitales de departamento y municipios: Armenia,
Barrancabermeja, Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga,
Buenaventura, Calarcá, Cali, Florencia, Girón, Ibagué, Itagüí,
Medellín, Neiva, Obando, Pasto, Pereira, Piedecuesta, Popayán,
Riohacha, Taminango y Villavicencio. Salvo algunas excepciones,
los tutelantes se encuentran inscritos en el Registro Único de
Población Desplazada. Se trata de personas víctimas de
desplazamiento forzado por hechos ocurridos en promedio hace
más de un año y medio, la mayoría de los cuales recibieron algún
tipo de ayuda humanitaria de emergencia durante los tres meses
siguientes a su desplazamiento, pero ésta no llegó a todos y no
siempre fue oportuna y completa.La Corte Constitucional
considera que dadas “las condiciones de vulnerabilidad extrema
en las cuales se encuentra la población desplazada, así como por
la omisión reiterada de brindarle una protección oportuna y
efectiva por parte de las distintas autoridades encargadas de su
atención, se han violado tanto a los actores en el presente proceso,
como a la población desplazada en general, sus derechos a una
vida digna, a la integridad personal, a la igualdad, de petición,
al trabajo, a la salud, a la seguridad social, a la educación, al
mínimo vital y a la protección especial debida a las personas de
la tercera edad, a la mujer cabeza de familia y a los niños
(apartados 5 y 6). Esta violación ha venido ocurriendo de manera
masiva, prolongada y reiterada y no es imputable a una única
autoridad, sino que obedece a un problema estructural que afecta
a toda la política de atención diseñada por el Estado, y a sus
distintos componentes, en razón a la insuficiencia de recursos
destinados a financiar dicha política y a la precaria capacidad
institucional para implementarla.”La Corte establece mediante
análisis jurisprudencial que los derechos fundamentales de los
desplazados que tradicionalmente han sido protegidos son (i) en
3 ocasiones para proteger a la población desplazada contra actos
de discriminación; (ii) en 5 eventos para proteger la vida e
integridad personal; (iii) en 6 ocasiones para garantizar el acceso
efectivo a los servicios de salud; (iv) en 5 casos para proteger el
derecho al mínimo vital garantizando el acceso a los programas
de restablecimiento económico; (v) en 2 eventos para proteger el
derecho a la vivienda; (vi) en un caso para proteger la libertad
de locomoción; (vii) en 9 ocasiones para garantizar el acceso al
derecho a la educación; (viii) en 3 casos para proteger los derechos
de los niños; (ix) en 2 casos para proteger el derecho a escoger su
lugar de domicilio; (x) en 2 oportunidades para proteger el
derecho al libre desarrollo de la personalidad; (xi) en 3 ocasiones
para proteger el derecho al trabajo; (xii) en 3 eventos para
garantizar el acceso a la ayuda humanitaria de emergencia; (xiii)
en 3 casos para proteger el derecho de petición relacionado con la
solicitud de acceso a alguno de los programas de atención a la
población desplazada; y (xiv) en 7 ocasiones para evitar que la
exigencia del registro como desplazado impidiera el acceso a los
programas de ayuda.La Corte evalúa la Política Pública de
Atención Integral a la Población Desplazada y concluye que a
pesar de que esta “ha sido desarrollada normativamente desde el
año 1997, según los informes aportados a este proceso, sus
resultados no han logrado contrarrestar la situación de
vulneración de los derechos constitucionales de la mayoría de la
población desplazada.” Y además, “encuentra que los bajos
resultados de la respuesta estatal, según los cuales no ha sido
posible proteger integralmente los derechos de la población
desplazada, se pueden explicar de acuerdo a dos problemas
principales. (i) La precariedad de la capacidad institucional para
implementar la política, y (ii), la asignación insuficiente de
recursos.”La Corte Constitucional considera que el Estado y las
Autoridades competentes están en la obligación de garantizar los
derechos de la población desplazada y deben asignar los recursos
necesarios para su efectiva aplicación. De acuerdo a lo anterior
ordena al Consejo Nacional para la Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia que dentro de un plazo de
3 meses, adopte un programa de acción, con un cronograma
preciso, encaminado a corregir las falencias en la capacidad
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Cruz Roja Colombiana
27
COMPILACION
DE
LECTURAS
institucional; a la RSS la evaluación de la situación de los
peticionarios y su inmediato acceso a las ayudas dispuestas, a
entregar ayuda humanitaria, a brindar acceso a educación y salud
a los menores de edad, al acceso a los programas de estabilización
económica y de vivienda, al acceso a la salud y suministro de
medicamentos.
La política pública de atención a la
población desplazada y la necesidad de
incorporar un enfoque de derechos en su
formulación y su ejecución32
Andrés Celis33
Resumen ejecutivo
El escalamiento del conflicto y las señales de generalización de
éste hacen prever un incremento del desplazamiento forzado en
el país, situación que agudizaría la crisis humanitaria. El contexto
de conflicto, la crisis financiera y fiscal, así como las limitaciones
en materia de gobernabilidad, imponen severas restricciones a la
ejecución de la política de atención a la población desplazada.
28
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
La ausencia de marcos de referencia para la implementación de
la respuesta estatal en materia de formulación de política genera
contradicciones en la respuesta d e las instituciones y, en
32
Conferencia presentada en el II Seminario Internacional de Desplazamiento:
implicaciones y retos para la gobernabilidad, la democracia y los derechos
humanos, organizado por la Consultoría para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento (CODHES) y la Organización Internacional para las Migraciones
(OIT) en Bogotá, el 4, 5 y 6 de Septiembre de 2002. ESTE DOCUMENTO ES
RESPONSABILIDAD DEL AUTOR Y NO REFLEJA, NECESARIAMENTE, LA
POSICON DEL ACNUR O DE LAS NACIONES UNIDAS
33
Oficial de la Oficina de Protección del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Refugiados (ACNUR) en Colombia
Cruz Roja Colombiana
consecuencia, restringe la operación del Sistema Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD)
En el aspecto de implementación, no se ha reconocido el carácter
instrumental de la política de atención en la protección de los
derechos de la población desplazada. Los enfoques de la política,
basados en muchos casos en fórmulas de políticas sociales, o de
respuesta a emergencias, han restringido el ámbito de protección
de esta población. El enfoque y el contenido de las políticas se
presentan, en ocasiones, como una restricción más a las que
imponen las crisis política y financiera. Así, la apelación de los
afectados a mecanismos judiciales, para lograr la realización de
sus derechos, es una señal clara de las limitaciones del sistema de
atención y de la distancia entre el deber ser y el alcance de la
política pública.
Para simplificar, el enfoque de derechos de la política debería tender a buscar: (i) que las personas no sean desplazadas, es decir, a
contrarrestar factores de riesgo y a limitar los factores de
vulnerabilidad de la población en riesgo; (ii) garantizar el ejercicio
de derechos y libertades durante el desplazamiento, lo que
necesariamente implica la garantía de acceso a atención
humanitaria oportuna y digna; y (iii) la reparación de los derechos,
lo que significa administrar justicia, reparar o indemnizar los
perjuicios causados y establecer garantías de no repetición de los
hechos.
Presentación
La agudización y el cambio de dinámicas en el conflicto armado,
al igual que la tendencia a un incremento sostenido del
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Es evidente que, en algunas circunstancias, las restricciones
imponen la imposibilidad material de satisfacción de los objetivos
planteados. Sin embargo, tales restricciones no pueden significar
la renuncia a los objetivos. En una perspectiva de mediano y largo
plazo, solamente un enfoque basado en derechos puede garantizar
la sostenibilidad de los procesos y, en especial, el logro de
condiciones de reconciliación en el escenario del posconflicto.
29
COMPILACION
DE
LECTURAS
desplazamiento forzado por la violencia, obligan a revisar
permanentemente el sentido y el alcance de las políticas públicas
diseñadas para enfrentar la problemática de este fenómeno.
En este documento se presenta una reflexión en torno ala
necesidad de incorporar una visión de protección de derechos en
el diseño de la política pública de atención a la población
desplazada. Con este propósito se hace un abreve referencia al
contexto sobre el cual se debe intervenir y a los consensos básicos
que, al parecer, existen en materia del balances de los últimos
cuatro años de ejecución de la política.
Más adelante, se señalan algunas de las limitaciones básicas que
tienen que afrontar los diseñadores y los ejecutores de las políticas
en el contexto colombiano, para luego identificar las tensiones
fundamentales entre el enfoque tradicional de la política pública
y la protección de los derechos de la población desplazada.
Finalmente, se presentan los avances que se han hecho en Colombia con respecto a la precisión del contenido de los derechos,
a partir de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos,
de las Naciones Unidas, y del desarrollo de la jurisprudencia
constitucional.
30
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
1. Elementos de contexto
En el primer semestre de 2002, el desplazamiento forzado presentó
un incremento marginal cercano al cien por ciento, con el cual se
mantuvo la tendencia de crecimiento experimentada en el primer
semestre del año 2001. la duplicación anual del problema es el
reflejo del deterioro de las condiciones de bienestar y de seguridad
en diferentes zonas del país.
La herencia del frustrado proceso de diálogo con la guerrilla se
traduce en la mayor disposición de la sociedad a asumir, por lo
menos en forma temporal, el costo que representa el incremento
del accionar armado como instrumento para encontrar la solución
al conflicto. Tal disposición es una muestra de la radicalización
de sectores de la sociedad ante la posibilidad de una salida
Cruz Roja Colombiana
negociada al conflicto armado. Sin embargo, no hay el correlato
esperado de una mayor disposición a asumir y a atender la
situación de aquellos sectores de población que, como
consecuencia de la intensificación del conflicto, soportan un peso
superior y sufren en forma directa las acciones de los grupos
armados.
La intensificación del conflicto está relacionada con el crecimiento
de los grupos armados, que han más que doblado y triplicado su
capacidad militar – medida en hombres armas –, en el caso de los
grupos guerrilleros y de las autodefensas, respectivamente.34
La pérdida del respeto a la población civil no combatiente continúa
siendo una constante en el conflicto colombiano y permite prever
un incremento aún mayor del desplazamiento. Las acciones de
los grupos armados señalan su decisión de buscar un mayor
involucramiento de los civiles en el conflicto.35 Incluso, algunas
de las medidas gubernamentales señalan el riesgo de que este
involucramiento se generalice, lo que podría hacer diluir la
frontera entre la población civil y los combatientes.
Las estadísticas acerca de las causas de los desplazamientos
muestran, sólo en forma parcial, las limitaciones que tienen que
soportar las personas que finalmente toman la decisión de
abandonar su lugar de residencia. Es así como estas cifras no
registran situaciones que hoy se han convertido en prácticas
comunes de los actores armados, como, por ejemplo, los bloqueos
económicos en áreas aisladas y con escasa presencia efectiva de
las instituciones estatales.
En la actualidad, una de las principales causas del desplazamiento
son los combates entre actores armados, que han adquirido una
Defensoría del Pueblo. “Informe defensorial sobre el desplazamiento forzado
por la violencia en Colombia”, abril de 2002
35
Las situaciones registradas en los límites entre Meta y Guaviare, a fines de julio
son una muestra del cambio en la dinámica del conflicto y del tipo de afectación
que se está generando sobre la población civil.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
34
31
COMPILACION
DE
LECTURAS
connotación especial al involucrar el despliegue de grandes
aparatos militares; sólo en agosto de 2002 se registraron más de
diez enfrentamientos36 de estas características, que hicieron que
la población se movilizara masivamente por el temor que le
producía continuar en zonas asoladas por el accionar de los grupos
enfrentados.
El hecho de que la principal causa del desplazamiento sea la
amenaza generalizada (54% 37 ) es un indicador claro de la
percepción de la población acerca de las condiciones de seguridad
y bienestar que existen en su lugar de residencia, de la
generalización del conflicto y de lo que esto significa frente a la
magnitud del problema. Más de la mitad de la población
desplazada sale de su lugar de origen por el temor que le causa
seguir residiendo allí. En este sentido, el temor deja de tener una
connotación subjetiva para convertirse en un elemento objetivo
que demuestra la imposibilidad de subsistir en un escenario
dominado por las circunstancias del conflicto.
32
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
La magnitud del problema del desplazamiento, la existencia de
nuevos escenarios – de expulsión, así como de recepción de
población – y la brecha entre las necesidades de la población
desplazada y las políticas públicas formuladas, al igual que entre
éstas y la cobertura actual del sistema de atención, demuestran el
reto que enfrentan tanto el Estado como la sociedad y la necesidad
de revisar el enfoque de las políticas hasta ahora implementadas.
36
Durante el mes de agosto se registraron enfrentamientos entre las FARC y las
autodefensas en Valencia (Córdoba), Santa Rosa (Bolívar), Ituango y Yondó
(Antioquia), Carmen del Atrato y Riosucio (Chocó), Valparaíso (Caquetá) y el
Charco (Nariño), para citar sólo aquéllos recogidos por la prensa escrita en Bogotá.
37
Red de Solidaridad Social, Sistema de Estimación por Fuentes Contrastadas
(SEFC). Presentación de Fernando Medellín en un seminario realizado en la
Universidad Javeriana el 6 de agosto de 2002.
Cruz Roja Colombiana
2. Algunos consensos propuestos ante la
política de atención a la población desplazada38
La política de atención a la población desplazada por la violencia
en el país se presenta en forma paradójica. De una parte, el marco
normativo y de política es uno de los más avanzados dentro de
contextos de conflicto armado interno. De otra parte, existe una
amplia brecha entre éste y su implementación, lo que hace que,
en términos de efectividad, el esquema nacional de atención se
encuentra, en muchos casos, por debajo de los estándares.
En términos de estructura, el Sistema Nacional de Atención a la
Población Desplazada continúa careciendo de una visión
sistémica: no hay coherencia ni coordinación en la acción de las
diferentes instituciones d que lo componen, y las acciones que
cada una de éstas ejecuta son diferentes, en términos del grado
de compromiso y del esfuerzo que realizan. El Consejo Nacional
de Atención a la Población Desplazada, por su parte, no ha
generado el efecto integrador y diseñador para el cual fue
concebido, pese a su esporádico funcionamiento durante 2001.
38
El contenido de este capítulo está basado, en gran parte, en el documento de
“Balance de la política de atención al desplazamiento forzado interno en Colombia, 1999 – 2002”, elaborado por el ACNUR
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
El traslado de competencias a la Red de Solidaridad Social –
entidad que aporta la experiencia de más de doce años de trabajo
con comunidades – robusteció la estructura de la atención, al pasar
la coordinación del SNAIPD de una Consejería Presidencial, sin
presencia en el territorio nacional, a un establecimiento público
con delegaciones en todos los departamentos del país y en algunas
subregiones. No obstante, el impacto de esta decisión se ha visto
limitado por la concentración de las actividades en la instancia
coordinadora, lo que ha significado congestión administrativa y
mengua de los incentivos a los esfuerzos presupuestales e
institucionales de otras agencias del Estado.
33
COMPILACION
DE
LECTURAS
Las autoridades municipales han ido, en forma progresiva,
avanzando en la asunción de responsabilidades. No obstante, la
gestión local no ha alcanzado desarrollos estructurales, se carece
de procesos de planificación que involucren recursos efectivos y
que permitan articular la problemática del desplazamiento a la
visión del desarrollo local. En este sentido, la distancia entre la
visión del desarrollo local y la necesidad derivada de aquellos
sectores de población expulsada o albergada, también en el ámbito
local, es cada vez mayor.
Pese a los mayores recursos que, en términos nominales, se han
destinado a atender la problemática del desplazamiento, éstos
resultan insuficientes. El déficit en la apropiación de recursos para
la atención se ve agudizado tanto por la rigidez del sistema
presupuestal colombiano como por la ineficiencia en algunas de
las entidades que concurren en el SNAIPD.
El avance más significativo se refleja en el aprendizaje institucional
acumulado en la atención d e desplazamientos masivos, que ha
permitido responder de mejor manera a estas situaciones de
emergencia. La prestación d e atención humanitaria de
emergencia, pro su parte, no ha logrado los mismos niveles de
eficiencia en situaciones individuales y familiares.
3. Limitaciones para el éxito de la política
34
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
De manera objetiva, existen restricciones que impiden alcanzar
los objetivos propuestos por la política, por lo que no se trata de
cuestionar en forma irreflexiva la acción de las instituciones y los
resultados de las políticas.
El conflicto armado, además de ser la causa del desplazamiento,
es la principal restricción para alcanzar el éxito de la política de
atención y de otras políticas públicas. La ingobernabilidad, tanto
política como fiscal, limita el campo de acción y la efectividad de
las acciones del Estado. En un contexto caracterizado por la
contracción de la acción del Estado, así como por la ocupación de
determinados espacios dejados por éste, por parte de los actores
Cruz Roja Colombiana
armados, las posibilidades de lograr las metas definidas por las
instituciones son significativamente menores.
Los marcos teóricos en materia de políticas públicas no están
concebidos para operar en escenarios tan adversos como el de
estas características. El ejercicio de quien diseña este tipo de
políticas consisten en tratar de adecuar una serie de lecciones de
diferentes disciplinas y realidades a las necesidades del
desplazamiento forzado. Es por eso que en la política de atención
se conjugan fórmulas de sistemas de atención de desastres y de
modelos de reasentamientos humanos con esquemas de atención
humanitaria, y éstos, a su vez, con postulados de políticas sociales,
en particular, con programas de asistencia social. Sin embargo,
no se ha alcanzado a consolidar una política humanitaria que
atienda, en realidad, la esencia del problema.
Las lecciones de los últimos años muestran cómo los esfuerzos se
han concentrado en importar fórmulas de políticas, como las
señaladas, que han sido concebidas para desarrollarse en otro tipo
de contextos. Así, para citar sólo algunos ejemplos, han sido una
constante la aproximación coyuntural al problema – propia de
los modelos de atención de desastres – ; la aplicación de
mecanismos, filtros y trámites administrativos comunes en el
diseño de políticas asistenciales cuyo fin es desestimular la
demanda; o el desarrollo de modelos de reconversión laboral que
intentan la integración urbana de la población con vocación
campesina.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Al igual que en las formulaciones iniciales del Plan Colombia, las
propuestas actuales en materia de atención al desplazamiento
forzado por la violencia buscan abordar en forma estructural el
problema, a partir de modelos de desarrollo regional. Sin embargo, queda sin absolver el problema de cómo garantizar niveles
mínimos de control sobre factores relacionados con el conflicto,
que nuevamente limitarán la contención y la atención del
fenómeno del desplazamiento, al igual que las posibilidades de
éxito de las propuestas de desarrollo.
35
COMPILACION
DE
LECTURAS
Es evidente que ha existido una tensión entre los planes de
desarrollo, los planes sectoriales y la evolución hacia la
construcción de una política humanitaria, que parte de la carencia
de ejercicios de diseño y de programación de la política a partir
de enfoques poblacionales. Las miradas poblacionales, y en particular la del desplazamiento, han tenido que adaptarse a las
estructuras y a los procedimientos de los sistemas sectoriales.
El argumento que subyace a esta realidad es la necesidad de
conservar el equilibrio en el desarrollo de los sectores respectivos
para evitar, de esta manera, distorsiones en la ejecución de las
políticas sectoriales. Al parecer, esta visión s e encuentra soportada
en la capacidad – supuesta - de la oferta política sectorial de absorber la demanda específica poblacional. En consecuencia, la
concepción del SNAIPD se presenta no como el ejercicio
planificador dirigido a responder a una situación concreta
derivada del conflicto, sino como la sumatoria de ofertas
sectoriales que, bajo un objetivo común, está en capacidad de
responder al problema del desplazamiento.
36
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Las fórmulas estipuladas en la Ley 387 de 1997 (Artículo 19) y en
los documentos CONPES evidencian esta situación. En estos
últimos, incluso, se estableció (Documento CONPES 2804 de 1995)
que las entidades deberían desarrollar programas de atención,
sin que esto significara un incremento en los recursos de la entidad
correspondiente. Sólo en 1997 se señaló la necesidad de inscribir
en el Banco de Proyectos de Inversión las nuevas actividades que
serían emprendidas por las instituciones dentro de la respuesta
al desplazamiento.
La experiencia de los últimos cuatro años demuestra, en parte,
las dificultades de avanzar en la ejecución de políticas cuando se
carece de un marco participativo y claro de planificación. Además
de haber dejado sin efectos prácticos el Decreto 173, que estableció
el Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada,
en forma paralela se desarrollaron ejercicios de planificación por
parte del Departamento Nacional de Planeación y de la Red de
Solidaridad Social. Este último proceso, casi autárquico, careció
de legitimidad dentro del conjunto de instituciones del SNAIPD,
Cruz Roja Colombiana
hecho que redundó en la ausencia de compromiso de éstas y en
la tensión y el desgaste casi permanente en las relaciones
interinstitucionales. En efecto, sólo en el último año de gobierno
fue posible que las instituciones avanzaran, de manera concertada,
en el diseño de políticas claramente destinadas a la atención de
problemáticas específicas de la población desplazada.
Es por eso que es tan difícil la comprensión de una política integral: porque para aproximarse a ella es necesario conjugar una
serie de reglamentaciones sectoriales con multiplicidad de ofertas,
procesos y procedimientos que hacen que la concepción de sistema
se diluya, que la unidad de objetivos y criterios no sea clara y
que, por lo tanto, la problemática no se derive tan sólo de la
inoperancia del Consejo Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada.
4. Enfoque de derechos
Si el conjunto de actores involucrados en la respuesta al problema
del desplazamiento asimilara que el objeto de la política es,
precisamente, la protección de los derechos de la población
desplazada por la violencia, se limitaría, por lo menos, un buen
número d e las dificultades señaladas. La visión de derechos
implica tener presente que la razón de la política no es distinta a
prevenir el desplazamiento (derecho a no ser desplazado), atender
a la población desplazada – garantizándole el disfrute de sus
derechos y libertades – y propiciar la reparación de sus derechos
y su integración económica y social.
El punto de partida de la política de atención a la población
desplazada es la necesidad de recuperar el equilibrio y la
igualdad de estas comunidades que se encuentran, como
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
El sentido del SNAIPD es, en consecuencia, facilitar un esquema
organizativo y funcional mediante el cual el Estado establece un
marco institucional para atender a la población desplazada, para
garantizar la protección de sus derechos y, en particular, para
restablecer la igualdad resquebrajada por el hecho mismo del
desplazamiento.
37
COMPILACION
DE
LECTURAS
consecuencia del conflicto armado, en una situación de
vulnerabilidad manifiesta, en los términos del Artículo 13 de la
Constitución Política de Colombia.
La formulación jurídica de la política genera una confusión en
los operadores de la atención a la población desplazada. En
efecto, estos confunden la Ley 387 de 1997 con los derechos de
las personas que se encuentran en condición de desplazamiento.
Los derechos de esta población no se derivan exclusivamente
de esa ley. Si se careciera de este instrumento jurídico, las
obligaciones del Estado con la comunidad desplazada serían las
mismas y la única diferencia estribaría en la ausencia de un
marco organizacional pre-establecido para el cumplimiento de
esa función.
La Ley 387 y los documentos de política son algunos de los
instrumentos con los que cuenta el Estado para responder a una
situación socialmente relevante – el desplazamiento –, pero no
los únicos. Al perder la visión instrumental de la norma y de la
política, el funcionario encargado de la respuesta al
desplazamiento pierde de vista su sentido teleológico y, en el
mejor de los casos, se apega al contenido literal de los
instrumentos, lo que hace que estos elementos normativos
operen, en ocasiones, como limitantes en la realización de los
derechos de la población desplazada.
38
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
El conjunto de derechos que el Estado pretende proteger a través
de la política de atención a la población desplazada es el
parámetro de ejecución de ésta, y es en ese conjunto derechos
en donde se establece la unidad de objetivos y criterios que dan
sentido y contenido al SNAIPD.
Existe una tensión evidente entre el enfoque de derechos y la
visión de la política pública. El primero, que es el escenario del
deber ser, fija los términos bajo los cuales deben actuar la sociedad
y el Estado. La segunda, que es el escenario del poder ser – la
política –, busca responder en forma práctica, a partir del
reconocimiento de las restricciones que le impone el contexto, al
contenido del deber ser.
Cruz Roja Colombiana
Por encima de las limitaciones, la política pública, tanto en su
diseño como en su ejecución, no debería hacer aún más onerosa
la situación de los desplazados, ya de por sí pesada debido al
mismo contexto. La carga que soportan los ciudadanos por
factores como la agresión de los actores armados, las
limitaciones en la respuesta estatal y la aún incipiente
solidaridad social frente a su situación ya es exagerada; así,
pues, el diseño y la ejecución de la política pública concebida
para proteger sus derechos no debe convertirse en un
mecanismo adicional de restricción de estos.
Por supuesto, los mecanismos nacionales de protección de los
derechos de la población desplazada involucran a estas instancias
y requieren contar con herramientas jurídicas precisas para
materializar la defensa de esos derechos. Las acciones de tutela y
de cumplimiento tienen que operar como mecanismos ágiles de
respuesta a la situación de crisis y emergencia de este sector de
población, que, ante la inoperatividad de acciones ordinarias
adelantadas en la jurisdicción civil y la contenciosa, no tiene
alternativa diferente.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Es así que la irrenunciabilidad de los derechos d e esta población
debe reiterarse siempre, pues en un escenario de conflicto
caracterizado por la debilidad de las instituciones, la única
defensa que le queda a la persona desplazada es la exigencia
del respeto de sus derechos y la posibilidad de utilizar el sistema
jurídico para lograr su efectividad. De allí la importancia de que
existan, en el sistema jurídico y político, instituciones públicas
y privadas que promuevan estos derechos, los hagan conocer
de los sujetos de derecho y de los encargados de garantizar su
protección, y actúen en función de defenderlos. Por la misma
razón, es urgente defender el papel que puedan desarrollar los
organismos no gubernamentales de derechos humanos, la
Defensoría del Pueblo y las personerías municipales, que son
algunos de los pocos espacios a los que la población desplazada
puede apelar para buscar la protección de sus derechos y el
restablecimiento de la igualdad.
39
COMPILACION
DE
LECTURAS
El desconocimiento del significado de los instrumentos de defensa
jurídica por parte del diseñador de política está plasmado en la
redacción del Decreto 2569 de 2000, en el que se desconoció, en
forma parcial y de facto, el sentido de la acción de cumplimiento.
Además, al condicionar a la existencia de fondos en las
instituciones la respuesta del Estado en la atención a la población
desplazada, el contenido del derecho fue relativizado, cosa que
hace inoperante el mecanismo jurídico concebido por el legislador
para defender los derechos de estas personas.
40
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Para garantizar que las instituciones señaladas en la Ley 387 de
1997 observaran lo estipulado en esta norma, en el Artículo 33 se
determinó que los desplazados y quienes asumieran su
representación podrían acudir a la acción de cumplimiento, con
el fin de lograr la satisfacción de las prestaciones señaladas en
dicha ley. Sin embargo, para ser viable, esta acción requiere contar
con la existencia de al apropiación presupuestal respectiva en la
entidad correspondiente. Como se observa, el derecho de los
desplazados queda condicionado suspensivamente a la voluntad
política de unas instituciones ante las cuales se carece de
instrumentos para buscar que, en efecto, realicen la programación
presupuestal necesaria para atender a la población desplazada.39
El cuestionamiento de la acción de tutela, en general, y de su
aplicación en defensa de los derechos de los desplazados, en particular, de entrada presenta una contradicción con el enfoque de
derechos y parecería partir del supuesto de la infalibilidad del
diseño y de la ejecución de la política.
Las 93740 tutelas interpuestas por desplazados entre enero de 2001
y mayo de 2002, en contra de la Red de Solidaridad Social en su
condición de entidad coordinadora del SNAIPD, son una
evidencia de la insatisfacción de los sujetos de la política con los
resultados de ésta. Este hecho, más que una amenaza a la
estabilidad del sistema y que una carga, en términos de distorsión
de política diseñada, debería ser visto por los diseñadores de
política – que por lo general atienden a las señales del mercado –
39 Véase la Sentencia ACU 0080 de 2001, Consejo de Estado
Cruz Roja Colombiana
como una señal de la inoperancia y la inefectividad de las políticas
implementadas.
El contenido del mensaje enviado por el “mercado de atención”
es que el producto entregado no satisface, en lo que respecta a
calidad, oportunidad y cantidad, las expectativas ni las
necesidades de los demandantes. Señal similar es la enviada a
través de los procesos adelantados ante la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos: hay elementos de la
política de atención a la población desplazada que impiden que
ésta tenga éxito, por lo tanto, el SNAIPD no es infalible y, en esa
medida, no se pueden restringir los mecanismos jurídicos de
protección con el argumento de distorsión en su funcionamiento.
Lo que el sistema político e institucional está reflejando con esta
realidad es la importancia del papel de las instancias y de los
instrumentos de defensa de los derechos que cumplen la labor de
restablecer el equilibrio entre el poder ser – propio de la política
pública – y el deber ser – esencia del enfoque de derechos –. En
efecto, este equilibrio es roto permanentemente por la pérdida
del norte en la ejecución de las políticas, generado por las angustias
y las vicisitudes propias derivadas de la necesidad de administrar
un servicio público en un escenario caracterizado por condiciones
adversas para su funcionamiento.
En lo que respecta a la igualdad, conviene reiterar que si bien el
conflicto está generando una pérdida de bienestar generalizada
en la sociedad, la distribución de las cargas que esta pérdida
acarrea no es homogénea por el contrario, hay sectores de
40
ACNUR, “Balance de la política de atención al desplazamiento forzado interno
en Colombia, 1999 – 2002”, Bogotá, agosto de 2002
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Ante la inexistencia de modelos de seguimiento y evaluación, la
respuesta jurídica de los beneficiarios ante la actuación del Estado
debería usarse como retroalimentación del SNAIPD, con el fin de
reencauzar su operación en función de su objeto, que, como se ha
dicho, no es otro que la protección de los derechos y de las
libertades de la población desplazada por la violencia.
41
COMPILACION
DE
LECTURAS
población que están soportando en mayor medida el peso del
conflicto, e incluso algunos de éstos están atravesando una
situación más gravosa porque previamente soportaban una
desigualdad estructural en la “distribución inicial de bienes”.
Esta circunstancia marca una diferencia fáctica con la situación
de los que han sido denominados “pobres históricos”, que puede
ser observada en al menos tres dimensiones (i) emergencia, debido
al cambio súbito de su situación por la agresión de un tercero; (ii)
jurídica, en el sentido de que, mientras en el caso de la población
en condiciones de marginalidad y pobreza se presenta un estado
de insatisfacción ante sus derechos económicos y sociales,
tratándose de población desplazada existe, adicionalmente, una
vulneración de derechos civiles y políticos, patentizada en la
imposibilidad material del Estado de cumplir a cabalidad con su
obligación de garantía y protección frente a terceros, e incluso de
abstención, cuando ha sido su propia acción la causante del
desplazamiento; y (iii) magnitud de la respuesta y materialización
de la igualdad, que implica que se requiere, en efecto, una acción
afirmativa encaminada al restablecimiento de los derechos de la
población desplazada, diferenciada, según sus necesidades
específicas, del resto de sectores de población.
La materialización del deber de solidaridad social – consagrado
en el Artículo 95 de la Constitución Política41 - debería expresarse
en las valoraciones y las preferencias de la sociedad a partir de
las que se podría determinar la forma de restablecer la igualdad
quebrada por el hecho del desplazamiento y, en buscar, en
consecuencia, la asignación de recursos suficientes para atender
la grave crisis que afecta a la población desplazada.
42
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Hay aquí un elemento axiológico significativo que responde a la
pregunta sobre lo que la sociedad está dispuesta a sacrificar en
búsqueda de su bienestar. Existe la decisión – expresada por
41
Constitución Política de Colombia, Artículo 95: “(…) son deberes de la persona
y el ciudadano: (…) 2. Obrar conforme al principio de solidaridad social,
respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro
la vida o la salud de las personas.”
Cruz Roja Colombiana
diferentes sectores e incluso ratificada por su posición electoral –
de fortalecer la capacidad institucional para enfrentar, mediante
el uso legítimo de la fuerza, a los actores armados ilegales que
ponen en riesgo la estabilidad y el orden democrático. En
consecuencia, los peligros implícitos en esta decisión deben
equilibrarse con la disponibilidad de generar condiciones para
proteger en forma efectiva a aquellos sectores de población que
asumen un mayor gravamen por esta decisión.
Ante la restricción presupuestal, debería definirse, con respecto a
las opciones de inversión en otros campos, cuál es el monto que
la sociedad está dispuesta a asignar para atender efectivamente
el problema del desplazamiento. La restricción presupuestaria
no puede ser asumida como un instrumento para liberar al Estado
y a la sociedad de su responsabilidad con la población desplazada.
En este contexto cobra significativa importancia la manifestación
del Defensor del Pueblo, al expresar que (…) “ en este orden de
ideas la situación es más compleja que la simple afirmación que
el desplazamiento forzado de población supera la capacidad de
respuesta del Estado. Antes de continuar acuñando esta
afirmación es necesario fortalecer los programas ya diseñados y
establecer los correctivos necesarios que dejen en evidencia que
el esfuerzo del Estado en su conjunto – y no de unas pocas
instituciones – en efecto ha sido rebosada por la realidad derivada
del desplazamiento.”42
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Si se observa el caso de eventos de magnitudes catastróficas (v.g.
terremoto en el Eje Cafetero), es claro que se establecieron
mecanismos de financiamiento estructural para garantizar un flujo
de recursos que permitieron atender el problema de la mejor
manera. En consecuencia, la pregunta que se debe formular es si
se está haciendo el máximo y el mejor esfuerzo para atender el
problema del desplazamiento forzado, o si éste sigue siendo visto
como coyuntural y marginal, y propio de sectores de población
también marginales.
43
COMPILACION
DE
LECTURAS
5. La contradicción de la política: instrumento
de realización de derechos que opera como
restricción adicional
Al observar la concepción y la ejecución de la política, es posible
extraer una serie de ejemplos prácticos que demuestran cómo el
mecanismo para hacer efectivos los derechos de la población
desplazada termina por establecer limitaciones adicionales al
disfrute de esos derechos.
Como se señaló antes, algunas de estas limitaciones responden a
fórmulas de políticas que se encuentran en los textos tradicionales
de economía del sector público, las cuales resulta ilustrativo
contrastar con derechos específicos de la población. Para facilitar
la explicación del ejemplo, algunas de esas fórmulas serán
relacionadas con derechos ordenados en cuatro grupos: (i) el
derecho a la atención, (ii) el derecho a la igualdad, (iii) la garantía
al ejercicio de los derechos y de las libertades mientras persista la
situación de desplazamiento, y (iv) el derecho a la reparación.
44
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
El principio de igualdad que la política de atención busca
mantener debe reconocer las necesidades específicas de la
población desplazada y, a partir de allí, establecer la oferta
institucional de servicios. El esquema asumido ha partido de la
visión contraria a ésta, al estructurar la política de atención con
base en la oferta sectorial preestablecida.
El derecho a la igualdad implica reconocer la forma diferencial
como los distintos sectores de la población en situación de
desplazamiento se ven afectados por el problema. Desde el punto
de vista de la política, existe una asimetría de información. Las
instituciones desconocen las necesidades específicas de cada uno
de los individuos. Para superar el problema, la solución planteada
por la política consiste en establecer prestaciones uniformes. Esta
fórmula, además, facilita – en teoría – la administración del
servicio, toda vez que permite superar las discusiones
42
Op. Cit., Defensoría del Pueblo, pág. 39
Cruz Roja Colombiana
personalizada acerca de los montos de prestación esperados y
ofrecidos.
El problema de la solución es su aplicación exegética y restrictiva.
De una parte, esto impide reconocer situaciones de evidente
emergencia y debilidad, y de otra parte, no tiene en cuenta el
sentido reparador de la acción estatal, que busca restablecer el
derecho vulnerado e indemnizar al sujeto por la ineficiencia en el
deber de protección del Estado.
La prestación homogénea de la atención43, medida en salarios
mínimos mensuales vigentes, o en kits de asistencia, atiende sólo
parcialmente el problema de la reparación de los derechos
vulnerados; además, su posibilidad de responder adecuadamente
a la situación de crisis y emergencia está determinada por la
relación entre la magnitud de la crisis y la de la respuesta.
El procedimiento de acceso a la atención - que incluye filtro para
identificar la demanda y turnos para recibir respuesta – opera
como desincentivo, con el fin de evitar el consumo excesivo del
servicio. Nuevamente se desconoce la situación de emergencia
en que se encuentra el solicitante, la responsabilidad estatal
43
Decreto 2569 de 2000, T. VI y VII
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Algo similar ocurre con la limitación temporal establecida en la
Ley 387 de 1997 (Artículo 15) y reiterada en el Decreto 2569 de
2000. en este caso, los supuestos de la política están dirigidos a
limitar efectos perversos de la política, en particular el riesgo moral
y la dependencia de la ayuda, a la vez que buscan contar con
recursos que le permitan alcanzar una mayor cobertura. De nuevo,
el sentido de la política entra en contradicción con el derecho a la
atención, a la igualdad y a la reparación. La interpretación de la
norma no debería negar las posibilidades de subsistencia de la
población en condiciones dignas, si ésta, pese al paso del tiempo
y de su esfuerzo individual para alcanzar la solución de sus
problemas, carece de las condiciones objetivas para asumir su
sustento por cuenta propia.
45
COMPILACION
DE
LECTURAS
vinculada a su situación y las limitaciones que le impone el
contexto con respecto a alternativas distintas de subsistencia. Esta
barrera de entrada al servicio opera en sentido contrario al objeto
de la norma e incrementa el nivel de vulnerabilidad de la
población, de manera que el imperativo humanitario que inspira
la atención de emergencia se desconoce.
El incentivo al retorno, uno de los principales objetivos de la
política, ha generado efectos perversos en ésta. Se han presentado
mensajes contradictorios de agentes estatales que buscan un mejor,
un mayor y más rápido resultado en la solución inicial de los
problemas. Así, la limitación temporal de las ayudas se ha
expresado como incentivo para propiciar una decisión más ágil
de la población ante su opción de retornar, con lo que se mengua
el sentido de libertad y voluntariedad de los retornos, expresado
en el Artículo 16 de la Ley 387.
46
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Los modelos de oferta de subsidios en materia de tierras y de
vivienda operan de la misma manera que los programas
tradicionales de estos sectores. No se trata de desconocer los
derechos económicos y sociales de sectores de población que
durante años han esperado soluciones en la materia, pero tampoco
se puede desconocer, en su implementación, que numerosas personas desplazadas han sido privadas en forma ilegítima y abrupta
de sus propiedades, por lo cual se debe reconocer, una vez más,
el sentido de reparación de los derechos implícito en la respuesta
estatal frente al desplazamiento.
En lo que respecta a identificar el tipo y el contenido de proyectos
específicos que permitan la sostenibilidad de las acciones
emprendidas por el ejecutor de políticas, la organización y la
participación de los desplazados ha sido funcional. No ha
sucedido mismo con el reconocimiento del derecho a la
participación de la población, la cual no tiene acceso a escenarios
de toma de decisión sobre el contenido de los programas y de las
políticas. Incluso, la participación ha sido vista en ocasiones como
problema para el avance en la política pública, en la mediad en
que genera expectativas que pueden actuar como bumerán, o
Cruz Roja Colombiana
concentrar el problema, afectando la operación del sistema de
atención.
La referencia a los ejemplos anteriores pretende ilustrar las
contradicciones entre la protección de los derechos de la población
desplazada – objetivo y fin de la política – y la aplicación práctica
de fórmulas propias de políticas públicas. Todo esto sin
desconocer la legitimidad y la necesidad de buscar que, en el
diseño y la implementación de las políticas, se intente superar los
dilemas y los riesgos tradicionales que se presentan en la ejecución
de políticas de asistencia social.
En síntesis, el énfasis en hacer visible el contenido de los derechos
pretende promover el ajuste de mecanismo, con e fin de evitar
que la política se convierta en una restricción adicional a los
derechos de los desplazados, hipótesis fundamental de este
documento.
6. El contenido de los derechos
Sin embargo, las dificultades en la aplicación de la ley y los vacíos
dejados por ésta han propiciado la constante apelación de las
personas desplazadas a los mecanismos judiciales para proteger
sus derechos. Al especto, la Corte Constitucional ha efectuado la
revisión de un número considerable de tutelas, que, además de
proteger los derechos específicos de los accionantes, ha permitido
desarrollar el marco nacional de protección y ha precisado el
contenido de los derechos de las personas desplazadas.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
En sí mismos, los derechos de los desplazados se derivan de la
Constitución y de las obligaciones adquiridas por el Estado a
través de la suscripción de instrumentos en materia de derechos
humanos y de Derecho Internacional Humanitario, mientras que
la Ley 387 de 1997 es un instrumento que determina el modelo
estructural y los procedimientos para la atención de la
problemática del desplazamiento y establece una serie de
prestaciones y de competencias a cargo de diferentes instituciones
del Estado.
47
COMPILACION
DE
LECTURAS
Las sentencias de la Corte han reiterado la compleja y múltiple
violación de derechos44 que involucra el desplazamiento forzado
de población y, en la medida en que éste afecta los derechos
fundamentales de estos ciudadanos, ha considerado que la acción
de tutela es el instrumento idóneo para su protección jurídica.45
La Corte ha reconocido el sentido y la necesidad de comprender
que el fin de la política es restablecer la igualdad y la justicia para
un sector de población que merece la acción decidida del Estado46
por su situación de vulnerabilidad manifiesta; así mismo, ha
afirmado que la discriminación negativa constituye una violación
de los derechos fundamentales de los desplazados y que, por lo
tanto, éstos pueden exigir el derecho a la igualdad mediante la
acción de tutela.47
La Corte, además, ha reconocido el carácter instrumental de las
normas y del marco de políticas relacionadas con la atención a la
población desplazada y, en ese sentido, ha reclamado una visión
teleológica, encaminada a la protección de los derechos de estas
personas. ha considerado el tribunal constitucional que “(…) lo
que no debe hacerse es darle al régimen legal implementado para
atender a los desplazados por el conflicto armado un enfoque
exageradamente restrictivo, contrario a la protección que urgen
los derechos fundamentales que están siendo vulnerados y ajenos
a la atención que ellos merecen (…)”48
El desplazamiento forzado tiene su origen en la falla del deber de
protección del Estado, en su imposibilidad de contrarrestar el
accionar de terceros en contra de la población. Es por eso que,
ante la ocurrencia del desplazamiento, el Estado debe “emplear
rápidamente las medidas ejecutivas para que sean una realidad
48
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
44
Corte Constitucional, Véanse sentencias SU-1150 de 2000; T-1635 de 2000; T327 de 2001; T-098 de 2002; y T-215 de 2002
45
Corte Constitucional, Sentencia T-098 de 2002
46
Ibídem.
47
Corte Constitucional, Sentencia SU-1150 de 2000
48
Corte Constitucional, Sentencia T-098 de 2002
Cruz Roja Colombiana
los derechos constitucionales y los principios rectores de los
desplazamientos”49 No se trata, en consecuencia, de cualquier
tipo de atención, sino que, por el contrario, ésta debe ser
cualificada en términos de oportunidad y de dignidad.50
El marco de interpretación de las normas también ha sido
desarrollado. La Corte ha señalado la necesidad de reconocer los
parámetros establecidos en los Principios Rectores de los
Desplazamientos Internos. “(…) dado que reflejan y llenan las
lagunas de lo establecido en tratados internacionales de derechos
humanos (…) deben ser tenidos como parámetros para la creación
normativa y la interpretación en el campo de la regulación del
desplazamiento forzado y la atención de personas desplazadas
por parte del Estado (…)”51
La Corte, además, le ha dado a los Principios Rectores un alcance
superior, al considerarlos parte integrante del Bloque de
Constitucionalidad “(…) la interpretación más favorable a la
protección de los derechos humanos de los desplazados hace
necesaria la aplicación de los principios rectores (…) los cuales
hacen parte del cuerpo normativo supranacional que integra el
bloque de constitucionalidad. En consecuencia, todos los
funcionarios involucrados en la atención de los desplazados (…)
deberán ajustar su conducta, además de las normas
constitucionales a los previstos en los mencionados principios”52
Cualquier ejercicio hermenéutico deberá reconocer el sentido
teleológico de la norma y buscar una interpretación sistémica,
que, además, resulte ser la más favorable para el desplazado53.
Los derechos y las necesidades de la población desplazada tienen
prevalencia frente a oras acciones del Estado. En desarrollo de
50 Corte Constitucional, Sentencia T-327 de 2002
51 Corte Constitucional, Sentencia SU-1150 de 2000
52 Corte Constitucional, Sentencia T-327 de 2001
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
49 Ibídem.
49
COMPILACION
DE
LECTURAS
este principio, el Consejo Nacional de Atención a la Población
Desplazada promovió las órdenes humanitarias, cuyo objeto es
que, ante situaciones de emergencia humanitaria, el Estado y la
sociedad desplieguen en forma inmediata las acciones necesarias
encaminadas a conjurarlas. En el actual gobierno, al parecer, no
se le dará continuidad a la herramienta que constituyen las
órdenes humanitarias.
El marco preferente de aplicación de las normas a favor de los
desplazados también fue reflejado por la Corte Constitucional,
cuando señaló que el “(…) el gasto en el cuidado de los
desplazados debe ser considerado, inclusive, como más perentorio
que el gasto público social, al cual el Artículo 350 de la
Constitución Política le asignó prioridad sobre los demás (…)”54
50
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Por otra parte, la Corte ha establecido lo que podría considerarse
un manual de conducta para los funcionarios públicos encargados
de ejecutad las políticas de atención a la población desplazada,
quienes deben darle a ésta un trato digno, entender su situación
de vulnerabilidad y aplicar el principio de la buena fe en su
relación con ella.55 Adicionalmente, los derechos de la población
desplazada van más allá de la atención, pues las personas
afectadas por el desplazamiento tienen derecho a la verdad, lo
que implica conocer la causa y el responsable de su
desplazamiento; a la justicia, lo que conlleva la sanción de los
responsables; y a la reparación de los derechos vulnerados por
éstos.56
Como se observa, el Estado colombiano ha ido ajustado su marco
jurídico en procura de garantizar la protección de los derechos
de la población desplazada, marco que se erige como parámetro
para el diseñador y el ejecutor de la política de atención, y que, de
tenerse presente en el desarrollo de ésta, con seguridad permitirá
53
Ibidém.
54
Corte Constitucional, Sentencia SU-1150 de 2000
55
Corte Constitucional, Sentencia T-327 de 2001
56
Ibidén.
Cruz Roja Colombiana
alcanzar un mayor nivel de protección efectiva para los
desplazados.
Consideración final
La situación por la que atraviesa el país, en general, y las
necesidades de la población que sufre en forma directa las
consecuencias del conflicto armado, en particular, obligan a que
se avance en la configuración de una verdadera política
humanitaria que garantice la atención oportuna y digna de la
población desplazada.
La reflexión que se presentó no pretende desconocer la necesidad
de considerar e incorporar aspectos teóricos propios de las
diferentes políticas públicas. Busca, más bien, a partir de hacer
visibles las contradicciones entre la política de atención y un
enfoque de derechos, mitigar las restricciones que se pueden
generar al aplicarla.
Es evidente que, en algunas circunstancias, las restricciones
imponen la imposibilidad material de satisfacción de los objetivos
planteados. Sin embargo, tales restricciones no pueden significar
la renuncia a los objetivos. En una perspectiva de mediano y largo
plazo, solamente un enfoque basado en derechos puede conseguir
la sostenibilidad de los procesos y, en especial, el logro de
condiciones de reconciliación en escenario del pos-conflicto.
1. Frédérique Prunera, “Personnes déplacées en Colombie et
personnes d’origine colombienne cherchant refuge dans les pays
voisins”, en Revista del Comité Internacional de la Cruz Roja,
Septiembre de 2001, Vol. 83, No. 843
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
BIBLIOGRAFIA
51
COMPILACION
DE
LECTURAS
2. www.cicr.org
3. CODHES, “Situación de conflicto y desplazamiento en las
fronteras: el cerco se cierra”, Bogotá, julio de 2005.
4. Ana María Ibáñez y Carlos Eduardo Vélez, “Civil conflict and
forced migrations: the micro determinants and the welfare losses
of displacement in Colombia”, Bogotá: Universidad de los Andes,
Docimento CEDE No. 35, Junio de 2005, p. 8
5. El Tiempo, Septiembre 15 de 2005, Sección Justicia
6. La política pública de atención a la población desplazada y la
necesidad de incorporar un enfoque de derechos en su
formulación y ejecución. Andrés Celis. Conferencia presentada
en el II Seminario Internacional de Desplazamiento: implicaciones
y retos para la gobernabilidad, la democracia y los derechos
humanos, organizado por la Consultoría para los Derechos
Humanos y el Desplazamiento (CODHES) y la Organización
Internacional para las Migraciones (OIT) en Bogotá, el 4, 5 y 6 de
Septiembre de 2002. Oficial de la Oficina de Protección del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR) en Colombia
7. Defensoría del Pueblo. “Informe Defensorial sobre el
desplazamiento forzado por la violencia en Colombia”, abril de
2002.
52
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
8 Red de Solidaridad Social, Sistema de Estimación por Fuentes
Contrastadas (SEFC). Presentación de Fernando Medellín en un
seminario realizado en la Universidad Javeriana el 6 de agosto de
2002.
9. Balance de la política de atención al desplazamiento forzado
interno en Colombia, 1999 – 2002 elaborado por el ACNUR.
10 Corte Constitucional, Véanse sentencias SU-1150 de 2000; T1635 de 2000; T-327 de 2001; T-098 de 2002; y T-215 de 2002.
11. El territorio como elemento fundamental de la resistencia al
Cruz Roja Colombiana
desplazamiento forzado de los pueblos indígenas de Colombia.
Conferencia presentada en el II Seminario Internacional de
Desplazamiento: implicaciones y retos para la gobernabilidad, la
democracia y los derechos humanos, organizado por la
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento
(CODHES) y la Organización Internacional para las Migraciones
(OIT) en Bogotá, el 4, 5 y 6 de Septiembre de 2002.
12. Jaime Enrique Arias. Cabildo Gobernador Organización
indígena Kankuama Sierra Nevada de Santa Marta
13. GTD Grupo Temático de Desplazamiento, Informe, Agosto
de 2001,
14. Defensoría Delegada para Indígenas y Minorías Étnicas,
“Informe”, Julio de 2001
15. Organización Nacional Indígena de Colombia, “Informe de
desplazamiento forzado en pueblos indígenas”, Mayo 2002.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
16. Una sociedad en medio del colapso. Jorge Rojas Rodríguez.
Conferencia presentada en el II Seminario Internacional de
Desplazamiento: implicaciones y retos para la gobernabilidad, la
democracia y los derechos humanos, organizado por la
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento
(CODHES) y la Organización Internacional para las Migraciones
(OIT) en Bogotá, el 4, 5 y 6 de Septiembre de 2002. Presidente de
CODHES
53
54
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
COMPILACION
DE
LECTURAS
Cruz Roja Colombiana
PROTECCIÓN DE LA POBLACIÓN
CIVIL EN LOS CONFLICTOS ARMADOS
1. El derecho internacional humanitario y la
protección de las víctimas de la guerra
Hans-Peter Gasser
1-11-1998
Hans-Peter Gasser es doctor en derecho, ha sido asesor jurídico
del Comité Internacional de la Cruz Roja; actualmente, ocupa el
cargo de redactor jefe de la Revista Internacional de la Cruz Roja.
Índice
1. ¿Por qué es necesario el derecho internacional humanitario?
2. De Henry Dunant al derecho internacional humanitario actual
3. La sustancia de este derecho: imponer límites a la guerra
4. Distintos tipos de conflictos armados
5. Derecho humanitario y derechos humanos
6. Aplicación y control de la aplicación
1. ¿Por qué es necesario el derecho
humanitario internacional?
La guerra está prohibida. La Carta de las Naciones Unidas lo dice
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
7. Conclusión
55
COMPILACION
DE
LECTURAS
claramente: es ilícito recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza
contra otros Estados. Desde 1945, la guerra ya no constituye una
manera aceptable de resolver las controversias entre Estados.
Entonces, ¿por qué hablar de normas internacionales aplicables a
los conflictos armados (por lo tanto, a la guerra) y a sus efectos, si
en la Carta se prohíbe el uso de la fuerza en las relaciones
internacionales?
56
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Tres respuestas de índole jurídica se pueden dar a esta pregunta,
antes de llegar a una triste conclusión:
En la Carta de las Naciones Unidas no se ha proscrito
plenamente el recurso a la fuerza. De hecho, en el supuesto
de hacer uso (lícito o ilícito) de la fuerza, los Estados
conservan el derecho a defenderse, individual o
colectivamente, contra los ataques que amenacen su
independencia o su territorio.
La prohibición de recurrir a la fuerza, enunciada en la
Carta, no se aplica a los conflictos armados internos (o
guerras civiles).
En el capítulo VII de la Carta se autoriza a los Estados
Miembros a hacer uso de la fuerza, en el marco de una
acción colectiva, para mantener o restablecer la paz y la
seguridad internacionales.
Por último (pero, no se trata de un argumento jurídico),
aunque se prohíban en la Carta de las Naciones Unidas,
sabemos perfectamente que las guerras siguen estallando.
Los conflictos armados son una de las tristes realidades
del mundo actual.
La conclusión cae por su propio peso: es necesario disponer de
normas internacionales que limiten los efectos de la guerra sobre
las personas y los bienes, que protejan a algunos grupos de personas especialmente vulnerables. Tal es el objetivo del derecho
Cruz Roja Colombiana
internacional humanitario, cuya principal expresión son los
Convenios de Ginebra y sus Protocolos adicionales de 1977; por
otra parte, un amplio conjunto de normas de derecho
consuetudinario es una importante fuente suplementaria de
derecho.
2. De Henry Dunant al derecho internacional
humanitario actual
Horrorizado por lo que presenció en el campo de batalla de
Solferino y por la agonía de tantos soldados heridos abandonados
a su suerte, Henry Dunant sugirió que se actuara a dos niveles:
instituir una organización para socorrer a los militares
heridos: la Cruz Roja iba a ver la luz, y
concertar un tratado internacional para garantizar la
protección de los heridos en el campo de batalla: más tarde,
se firmaría el primer Convenio de Ginebra.
No nos ocuparemos aquí de la primera propuesta de Dunant, es
decir, la Cruz Roja, cuya primera institución fue el Comité
Internacional de la Cruz Roja (CICR), fundado en Ginebra en 1863.
Estudiaremos más bien la segunda sugerencia de Henry Dunant,
o sea, la institución del derecho humanitario, su sustancia y
algunos de los problemas que plantea su aplicación. No obstante,
conviene subrayar en este punto que las normas jurídicas no
pueden por sí solas resolver los verdaderos problemas causados
por los conflictos armados. Asimismo, ninguna organización
podría, por sí sola, encargarse de resolver los numerosos
problemas que las guerras acarrean. Para que las víctimas de la
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Henry Dunant supuso que con ello se podría mitigar el
sufrimiento engendrado por la guerra. Tan sólo mucho más tarde,
en el ocaso de su vida, tomaría posición en favor de la prohibición
de la propia guerra.
57
COMPILACION
DE
LECTURAS
guerra gocen de una mejor protección es necesario, por una parte,
el derecho internacional humanitario y, por otra, la acción de las
partes en un conflicto armado, el Movimiento Internacional de la
Cruz Roja y de la Media Luna Roja, la comunidad de Estados, las
organizaciones no gubernamentales y todas las personas de buena
voluntad.
Tras este breve repaso a la historia y al desarrollo del derecho
internacional humanitario, pasamos a estudiar su realidad actual.
El primer tratado sobre la protección de las víctimas militares de
la guerra fue elaborado y firmado en 1864 en Ginebra, a propuesta
de Henry Dunant, durante una Conferencia Diplomática
convocada por el Gobierno suizo en la que participaron los
representantes de casi todos los Estados que existían entonces.
En 1899, en La Haya, la protección internacional se extendió a los
miembros de las fuerzas armadas en el mar, los enfermos y los
náufragos; en 1929, los prisioneros de guerra fueron, a su vez,
colocados bajo la protección del derecho de Ginebra.
En 1949, se aprobaron los cuatro Convenios que siguen vigentes
hoy. Cada uno se refiere a una categoría específica de personas
que no participan, o han dejado de participar, en las hostilidades.
I Convenio: para aliviar la suerte que corren los heridos y los
enfermos de las fuerzas armadas en campaña;
II Convenio: para aliviar la suerte que corren los heridos, los
enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar;
58
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
III Convenio: relativo al trato debido a los prisioneros de
guerra;
IV Convenio: relativo a la protección debida a las personas
civiles en tiempo de guerra.
Los Convenios de Ginebra son, sin lugar a dudas, un legado de la
Segunda Guerra Mundial. Partiendo de la trágica experiencia
Cruz Roja Colombiana
adquirida durante ese conflicto, refuerzan considerablemente la
protección jurídica de las víctimas de la guerra, especialmente de
los civiles en poder del enemigo. Hoy en día, la práctica totalidad
de los Estados son Partes en los Convenios de Ginebra de 1949,
que han sido aceptados por el conjunto de la comunidad de
naciones y han adquirido un verdadero carácter universal.
Los diferentes tratados que constituyen lo que se denomina el
“derecho de Ginebra” tienen por objeto la suerte que corren las
personas que han dejado de combatir o que han caído en poder
del enemigo. No imponen límites al modo en que pueden ser
conducidas las operaciones militares. Mientras se desarrollaba el
“derecho de Ginebra”, los Estados codificaron, paralelamente y
en varias etapas, las normas internacionales que habrían de
imponer límites a la conducción de las operaciones militares: el
llamado “derecho de La Haya”, cuyo principal exponente son los
distintos Convenios de La Haya de 1907, y cuya finalidad primordial consiste en limitar la guerra a ataques contra objetivos
necesarios para el resultado de las operaciones militares. La
población civil, por consiguiente, ha de ser protegida contra los
ataques militares.
Los nuevos Convenios de Ginebra de 1949 no desarrollaron las
normas del “derecho de La Haya”. Soslayaron un problema fundamental en el derecho internacional humanitario: la protección
de la población civil contra los efectos directos de las hostilidades
(ataques contra la población civil, bombardeos “ciegos”, etc.). Aún
no se había aprendido la lección de Coventry, Dresde, Estalingrado
o Tokio.
Con la descolonización el número de Estados se duplicó con
creces; y nuevos tipos de conflicto, las guerras de liberación
nacional, impusieron nuevas prioridades al derecho humanitario.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Además, si las nuevas tecnologías permitieron la fabricación de
nuevas armas, es decir, de un nuevo potencial de destrucción,
también brindaron nuevas técnicas para garantizar la protección
de las víctimas de la guerra.
59
COMPILACION
DE
LECTURAS
Por último, el permanente aumento de las guerras civiles y el
frecuente recurso a las guerras de guerrilla demostraron la
necesidad de reforzar la protección de las víctimas de los conflictos
armados no internacionales.
Para responder a estos retos, Suiza decidió convocar una
Conferencia Diplomática en Ginebra. Entre 1974 y 1977, se
elaboraron dos nuevos tratados de derecho internacional
humanitario: los Protocolos adicionales a los Convenios de
Ginebra. Aprobados el 8 de junio de 1977, están, desde entonces,
abiertos a la ratificación o a la adhesión de todos los Estados Partes
en los Convenios de Ginebra de 1949. Hoy en día, los dos
Protocolos adicionales (o al menos uno de ellos) vinculan a la
inmensa mayoría de los Estados. El CICR no regatea esfuerzos
para inducir a los Estados que aún no lo han hecho a adherirse a
los Protocolos.
3. La sustancia de este derecho: imponer
límites a la guerra
60
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
El derecho internacional humanitario se ha convertido en un
complejo conjunto de normas relativas a una gran variedad de
problemas. No cabe duda de que los seis tratados principales (que
contienen más de 600 artículos) y el denso entramado de normas
consuetudinarias restringen el recurso a la violencia en tiempo
de guerra. No obstante, tal abundancia de normas jurídicas no ha
de hacernos olvidar que lo esencial del derecho humanitario se
resume en algunos principios fundamentales:
a) Las personas que no participan, o han dejado de participar,
en las hostilidades han de ser respetadas, protegidas y
tratadas con humanidad. Han de recibir la asistencia
apropiada, sin discriminación alguna.
b) Los combatientes capturados, y demás personas privadas
de libertad, han de ser tratados con humanidad. Han de
Cruz Roja Colombiana
ser protegidos contra todo acto de violencia, en especial
contra la tortura. Si se incoan diligencias judiciales contra
ellos, han de gozar de las garantías fundamentales de un
procedimiento reglamentario.
c) En un conflicto armado, el derecho de las partes en conflicto
a elegir los métodos o medios de hacer la guerra no es
ilimitado. Queda prohibido causar males superfluos y
heridas innecesarias.
d) A fin de proteger a la población civil, las fuerzas armadas
deberán distinguir, en todas las circunstancias, entre, por
una parte, la población civil y los bienes civiles y, por otra,
los objetivos militares. La población civil como tal, los civiles
y los bienes civiles, no serán objeto de ataques militares.
Estos principios expresan lo que la Corte Internacional de Justicia
denominó (en el caso del Estrecho de Corfú) “consideraciones
elementales de humanidad” y, más tarde, (en el caso de las
actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra este
país) los “principios generales del derecho humanitario”. Tales
principios, como principios generales del derecho internacional,
constituyen el fundamento de la protección que el derecho confiere
a las víctimas de la guerra. Son de obligado cumplimiento en
cualquier circunstancia y ninguna derogación puede ser
autorizada.
Aunque es cierto que los principios generales arriba mencionados
se aplican a todo tipo de conflicto armado, dos conjuntos de
normas específicas rigen, por una parte, los conflictos armados
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Otra idea fundamental ha de ser mencionada en este punto: las
normas del derecho internacional se aplican a todos los conflictos
armados, sean cuales fueren sus orígenes o sus causas. Estas
normas han de respetarse en todas las circunstancias y con
respecto a todas las personas que protegen, sin discriminación
alguna. En el derecho humanitario moderno se prohíbe cualquier
trato discriminatorio de las víctimas de la guerra basado en el
concepto de “guerra justa”.
61
COMPILACION
DE
LECTURAS
internacionales y, por otra, los conflictos armados no
internacionales (las guerras civiles).
4. Distintos tipos de conflictos armados
Los conflictos armados internacionales son conflictos que oponen
a Estados. En los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y su
Protocolo adicional I se tratan ampliamente los problemas
humanitarios relacionados con este tipo de conflicto. El conjunto
de normas relativas a los prisioneros de guerra, su estatuto y el
trato debido a éstos, se basa en la guerra entre Estados (III
Convenio). En el IV Convenio se enuncian, especialmente, los
derechos y las obligaciones de una Potencia ocupante, es decir,
del Estado cuyas fuerzas armadas controlan, parcial o totalmente,
el territorio de otro Estado. El Protocolo I tan sólo cubre los
conflictos armados internacionales.
62
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Según el Protocolo I de 8 de junio de 1977, las guerras de liberación
nacional también han de ser consideradas como conflictos de
carácter internacional. Una guerra de liberación nacional es un
conflicto en el que un pueblo en el ejercicio de su derecho a la
autodeterminación lucha contra una potencia colonial. Hoy en
día, la comunidad internacional acepta plenamente el concepto
de derecho a la autodeterminación. No obstante, las conclusiones
que se pueden extraer para las necesidades del derecho
humanitario siguen suscitando controversia (en especial, en su
aplicación a determinadas situaciones de conflicto).
Basta con ojear los periódicos o el mapa del mundo para
comprobar que los conflictos entre Estados son, hoy en día, más
bien una excepción que la regla. La mayoría de los conflictos
armados se desarrollan en el territorio de un único Estado: se
trata de conflictos de carácter no internacional. Uno de los
denominadores comunes de numerosos conflictos internos es la
intervención de las fuerzas armadas de otro Estado, que acuden
en apoyo del Gobierno o de los insurgentes.
Cruz Roja Colombiana
Las normas esenciales del derecho humanitario aplicable a los
conflictos armados no internacionales son mucho más sencillas
que las que rigen los conflictos internacionales. Tienen como
fuente principal el artículo 3 común a los cuatro Convenios de
Ginebra de 1949. En el mencionado artículo se insta a las Partes
implicadas en un conflicto interno a respetar algunos principios
fundamentales del comportamiento humanitario antes
comentado. Es interesante destacar en este punto que el artículo
3 común a los Convenios es de obligado cumplimiento tanto para
los Gobiernos como para los insurgentes, mas sin conferir a estos
últimos un estatuto especial.
El Protocolo adicional II de 1977 completa el artículo 3 común a
los cuatro Convenios de Ginebra por cuanto contiene algunas
disposiciones más específicas. Contribuye, por tanto, a reforzar
la protección humanitaria en situaciones de conflicto armado
interno. El Protocolo II tiene, no obstante, un ámbito de aplicación
más restringido que el artículo 3 común, ya que es aplicable tan
sólo si los insurgentes controlan una parte del territorio nacional.
El artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra se refiere
a los conflictos armados internos, es decir, aborda cuestiones
relacionadas con los asuntos internos de los Estados. El modo de
dirimir los problemas internos es, esencialmente, una de las
prerrogativas de los Estados, por lo que la inclusión del artículo 3
común en los cuatro Convenios de Ginebra ha de ser considerada
como un gran acontecimiento. Conviene no obstante recordar que
un año antes, en 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidas
aprobó la Declaración Universal de Derechos Humanos. Este
documento se hizo eco del creciente interés que, a nivel
internacional, suscitaba esta importante vertiente de los asuntos
internos de los Estados. De hecho, las normas internacionales de
protección de los derechos humanos obligan a los Estados a
reconocer y a respetar algunos derechos fundamentales de la
persona humana y a actuar de manera que no se menosprecien.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
5. Derecho humanitario y derechos humanos
63
COMPILACION
DE
LECTURAS
Análogo cometido tiene el derecho humanitario en tiempo de
conflicto armado. Insta a las partes en conflicto a respetar y
preservar la vida y la dignidad de los soldados enemigos
capturados o de los civiles que se hallan en su poder. ¿En qué
difiere, entonces, el derecho humanitario de los derechos
humanos? ¿Se trata, de hecho, del mismo derecho?
64
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Hay convergencia entre los objetivos de los derechos humanos
y los del derecho humanitario. Tanto el derecho humanitario
como los derechos humanos pretenden restringir el poder de
las autoridades del Estado con objeto de salvaguardar los
derechos fundamentales del individuo. Los tratados relativos a
los derechos humanos (fundados en el derecho consuetudinario)
alcanzan ampliamente estos objetivos, ya que cubren la práctica
totalidad de los aspectos de la vida. Las normas que dictan han
de ser aplicadas a todas las personas y han de respetarse en
cualquier circunstancia (aunque se pueda suspender algunos
derechos en situaciones de emergencia). Por su parte, el derecho
humanitario tan sólo se aplica en tiempo de conflicto armado.
Sus disposiciones se formulan atendiendo a las circunstancias
especiales de la guerra. Sus normas no pueden ser derogadas
en circunstancia alguna. En general, se aplican “a través de la
línea del frente”, es decir, las fuerzas armadas han de respetar
el derecho humanitario en sus relaciones con el enemigo (y no
en sus relaciones con los nacionales de su propio país). No obstante, en caso de conflicto armado interno, la legislación sobre
derechos humanos y el derecho humanitario se aplican
simultáneamente.
En otras palabras, el derecho humanitario constituye un conjunto
“especializado” de normas que depende del derecho de los
derechos humanos, adaptadas precisamente a los casos de
conflicto armado. Algunas de estas disposiciones no tienen
equivalencia en la legislación de los derechos humanos; tal es el
caso, particularmente, de las normas que rigen la conducción
de las hostilidades y el uso de las armas. Inversamente, el
derecho de los derechos humanos cubre algunos ámbitos ajenos
al derecho humanitario: los derechos políticos del individuo,
por ejemplo. A pesar de los solapamientos, el derecho de los
Cruz Roja Colombiana
derechos humanos y el derecho humanitario siempre
constituyen dos ramas distintas del derecho internacional
público.
6. Aplicación y control de la aplicación
Mientras que en un tratado de derecho humanitario tan sólo las
Partes han de cumplir las obligaciones que impone, todos los
Estados han de respetar las normas de derecho consuetudinario.
Éste es, naturalmente, el caso de todas las normas de derecho
internacional. En efecto, los Estados han de cumplir sus
compromisos internacionales y adoptar todas las medidas
necesarias para facilitar la aplicación del derecho. Si una parte
incumple tal obligación, el Estado puede ser considerado
responsable de las consecuencias de un acto ilícito.
Instrucción a las fuerzas armadas y formación: el complejo
conjunto de obligaciones dimanantes de los Convenios y
de los Protocolos ha de ser trasladado a un lenguaje
accesible para todos aquellos que han de respetar estas
normas, en especial los miembros de las fuerzas armadas,
en función de su graduación y de su cargo. Los buenos
manuales de derecho humanitario han de desempeñar un
papel decisivo, si queremos ampliar eficazmente los
conocimientos que tienen los militares de este derecho.
Escaso impacto tendrán normas mal comprendidas o
desconocidas por quienes han de respetarlas.
Legislación relativa a la aplicación del derecho
humanitario a escala nacional: numerosas disposiciones de
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Los Convenios de Ginebra y sus Protocolos adicionales solicitan
de los Estados Partes que adopten determinadas medidas para
garantizar el cumplimiento de sus compromisos. Algunas de estas
medidas han de ser tomadas en tiempo de paz, otras en período
de conflicto armado. Para no extendernos, tan sólo
mencionaremos tres ejemplos:
65
COMPILACION
DE
LECTURAS
los Convenios de Ginebra y de sus Protocolos adicionales
exigen imperativamente a cada Estado Parte que dicte leyes,
instrucciones y demás disposiciones para garantizar el
cumplimiento de sus obligaciones internacionales. En especial, las violaciones graves del derecho internacional
humanitario (comúnmente llamadas “crímenes de guerra”)
han de convertirse en crímenes punibles según el derecho
penal nacional. Otro tanto sucede con cualquier abuso del
emblema de la cruz roja o de la media luna roja.
66
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Acciones penales contra aquellas personas que pueden
haber cometido una violación grave del derecho
internacional humanitario: el Estado detentador de tal persona tiene la obligación de hacerla comparecer ante sus
propios tribunales o de entregarla a otro Estado interesado
en su enjuiciamiento. Algunas violaciones del derecho
humanitario pueden igualmente ser juzgadas por un tribunal penal internacional. El Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas ya ha creado dos instancias
internacionales, los tribunales penales para ex Yugoslavia
y para Ruanda. El 17 de julio de 1998, una Conferencia
Diplomática convocada por las Naciones Unidas en Roma
aprobó el Estatuto de la Corte Penal Internacional. Por
primera vez en la historia, una corte internacional
permanente tiene jurisdicción sobre los crímenes cometidos
no sólo durante los conflictos armados internacionales, sino
también durante los conflictos armados no internacionales.
La jurisdicción de la Corte no afecta a la obligación que
tienen los Estados Partes de entablar diligencias judiciales
contra los criminales de guerra en los respectivos tribunales
nacionales.
En cuanto a la aplicación del derecho humanitario por las partes
implicadas en un conflicto armado, es importante destacar que
los Estados no están aislados, ya que pertenecen a la comunidad
formada por el conjunto de Estados que se han adherido a los
tratados humanitarios. Los Estados que no están implicados en
un conflicto armado dado están en su derecho de querer
asegurarse de que las partes en conflicto respetan los Convenios
Cruz Roja Colombiana
de Ginebra o los Protocolos a los que se hayan adherido.
Podríamos, incluso, ir más lejos y afirmar que los Estados tienen
la obligación de velar por que las partes en conflicto respeten estos
tratados. En el artículo primero de los cuatro Convenios de
Ginebra y del Protocolo I se respalda tal interpretación: “Las Altas
Partes Contratantes se comprometen a respetar y a hacer respetar
el presente Convenio en todas las circunstancias”. El mensaje
parece claro, mas diríase que sus implicaciones políticas aún no
han sido del todo comprendidas.
La historia reciente demuestra que los Estados, por razones de
variada índole, son reacios a designar Potencias protectoras. El
Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), institución que goza
de un estatuto particular, ha desempeñado, por tanto, ese
cometido. Fundado en 1863 como institución caritativa, por
exhortación de Henry Dunant, el CICR ha conservado con el paso
de los años su carácter de institución privada, anclada en el
derecho suizo, cuyo órgano supremo está compuesto por
nacionales suizos. Así pues, el CICR no es una organización
internacional cuyos miembros constituyentes son los Estados,
como es el caso de la Organización de las Naciones Unidas o de
la Organización Internacional del Trabajo. Por consiguiente, los
Gobiernos no ejercen influencia directa alguna sobre las
actividades del CICR. No obstante, el cometido del CICR tiene
una índole internacional y su ámbito de acción cubre el mundo
entero. El CICR actúa por medio de sus delegados. Los fondos
que emplea proceden de contribuciones voluntarias realizadas
por los Estados Partes en los Convenios de Ginebra, así como por
las Sociedades Naciones de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja
y por donantes privados. Para destacar el cometido específico que
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Además, los Convenios exigen que cada parte implicada en un
conflicto designe a un país tercero (neutral) como Potencia
protectora. Una Potencia protectora es un Estado encargado de
defender los intereses de una de las partes en el marco de sus
relaciones con la otra parte en conflicto. Por consiguiente, las
Potencias protectoras habrán de garantizar que los beligerantes
cumplen con sus obligaciones de índole humanitaria.
67
COMPILACION
DE
LECTURAS
desempeña el CICR, los Estados le han otorgado el estatuto de
observador ante la Asamblea General de las Naciones Unidas.
No obstante, como institución de derecho privado, el CICR puede
contribuir de forma sustancial a que las partes implicadas en un
conflicto armado apliquen el derecho humanitario.
Contrariamente a las Potencias protectoras, el CICR no actúa al
dictado de una de las partes en conflicto. Actúa en su propio
nombre, como intermediario neutral entre las fuerzas presentes.
Su ámbito de acción es, igualmente, mucho más amplio que el de
las Potencias protectoras.
68
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Además, en su relación con los Gobiernos, el CICR opta por la
“diplomacia confidencial”. Esta política permite,
fundamentalmente a sus delegados, expresarse, durante los
contactos con los beligerantes, con la fuerza y la claridad que las
circunstancias imponen. El CICR tan sólo se dirige públicamente
a los Estados cuando no se han alcanzado, mediante las gestiones
de índole confidencial, los objetivos perseguidos. Además de sus
125 años de existencia, el CICR ha adquirido una notable
experiencia en convencer a los Estados, y a las demás partes
implicadas en un conflicto armado, de que respeten el derecho
humanitario tanto en los conflictos internacionales como en las
guerras civiles.
Según se estipula en los Convenios de Ginebra, las partes
implicadas en un conflicto armado internacional han de aceptar
que los delegados del CICR visiten todos los campamentos de
prisioneros de guerra, todos los lugares en los que se hallan
detenidos civiles de la nacionalidad enemiga, así como, en general, el conjunto del territorio ocupado. En otras circunstancias,
cuando los delegados no disponen del mencionado derecho de
acceso, el CICR puede ofrecer sus servicios a las partes en conflicto.
En otras palabras, el CICR puede entablar negociaciones para que
se le autorice a ejercer su mandato humanitario en el territorio de
todas las partes beligerantes. Así sucede, en general, en los casos
de conflicto armado no internacional.
Cruz Roja Colombiana
Asimismo, las partes implicadas en un conflicto armado han de
autorizar las operaciones de socorro en favor de las personas
necesitadas de asistencia, se trate de detenidos, de grupos de
civiles especialmente vulnerables, de la población en general,
incluso en los territorios ocupados. Los delegados del CICR
garantizan que se preste la asistencia médica y la ayuda
humanitaria en función de las necesidades y en el respeto de una
estricta imparcialidad.
El método empleado para comprobar que se respeta el derecho
humanitario varía considerablemente con respecto a los
procedimientos establecidos en los tratados de derechos humanos.
En efecto, éstos fijan, normalmente, un sistema de demandas
formales presentadas ante un órgano supranacional y, en algunos
casos, ante un tribunal supranacional. Estas demandas pueden
emanar de simples particulares o de los Estados. Contrastando
con este sistema bien orquestado, el derecho humanitario recurre
mucho más a procedimientos informales. Éstos no tienen como
objetivo principal afirmar el derecho o reparar daños sino, más
bien, convencer a los autores de infracciones de que modifiquen
su conducta y con ello evitar nuevas violaciones, lo que redundará
en beneficio de todas las personas afectadas por el conflicto.
El derecho internacional humanitario tiene como objetivo limitar
los sufrimientos engendrados por la guerra y mitigar sus efectos.
Las normas que dicta son el resultado de un delicado equilibrio
entre, por una parte, las exigencias del desarrollo de la guerra -la
“necesidad militar”- y, por otra, las leyes de la humanidad. El
derecho humanitario es una cuestión delicada, pero no admite
concesiones. Este derecho ha de ser respetado en todas las
circunstancias para garantizar la pervivencia de los valores de la
humanidad y, a menudo, simplemente, para proteger vidas
humanas. Cada uno de nosotros puede contribuir a que se
comprenda mejor los objetivos primordiales y los principios
fundamentales del derecho internacional humanitario y a facilitar
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
7. Conclusión
69
COMPILACION
DE
LECTURAS
con ello un mayor respeto. El día en que todos los Estados y todas
las partes implicadas en los conflictos armados respeten mejor el
derecho humanitario será más fácil que haya un mundo más
humano.
2. EL DIH sistema de Protección de la
población civil en la conducción de
hostilidades
Dirección General de Doctrina y Protección Cruz Roja Colombiana
En la evolución histórica del Derecho Internacional Humanitario
(DIH), consuetudinariamente se acepta por parte de los
combatientes no atacar la población civil no obstante el desarrollo
tecnológico y armamentista e lo que concierne la implementación
de armamentos de destrucción masiva y la modificación
tradicional de tácticas y estrategias de guerra, han hecho que en
el desarrollo histórico de la guerra la pirámide víctimas
progresivamente presente a la población civil como la categoría
de personas más vulnerable y de afectación directa en los
conflictos armados actuales.
70
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Durante la primera guerra mundial se presentaron 1´374.000
víctimas de personas civiles y 8´418.000 combatientes, mientras
que durante la segunda guerra mundial las víctimas civiles
ascienden considerablemente a 34´305.000 mientras que las
personas que tomaron participación directa en la confrontación
armada fueron 19´933.000 1, posterior a la segunda guerra
mundial se calculan que las víctimas civiles de los últimos
conflicto armados equivalen entre el 85 y 90 % de las víctimas.
1
. GUISANDEZ GOMEZ, Javier. La protección de las víctimas en los conflictos
armados de carácter no
internacional. Derecho Internacional Humanitario,
Cruz Roja Española. Pag, 448
Cruz Roja Colombiana
Con base en lo anterior la comunidad internacional ha plasmado
en el DIH un sistema de protección para la población civil y las
personas civiles con el ánimo de garantizar la protección debida
a la población civil y por extensión a sus bienes.
1-El Concepto:
El DIH define Población Civil y Personas Civiles en el articulo 50
del PAI: “ Es persona civil cualquiera que no pertenezca a una de
las categorías a que se refieren el articulo 4, A. 1), 2), 3), y 6) del
tercer Convenio, y el articulo 43 del presente protocolo . En caso
de dudas sobre la condición de una persona, se le considerara
como civil.” “La población civil comprende a todas las personas
civiles”. Se considera entonces población civil y personas civiles
aquellas que no pertenecen a las Fuerzas Armadas, la presencia
entre la población civil de personas cuya condición no responda
a la definición de persona civil no priva a esa población de su
calidad de civil.2
La protección de la Población civil originada del principio de
inmunidad que posee en los conflictos armados el cual ha sido
reconocido desde el Derecho Consuetudinario y que prohibe los
ataques contra las personas civiles (ataques selectivos) y la
2
. Protocolo adicional I a los Convenios de Ginebra, articulo 50, núm. 1, 2 y 3.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Se considera entonces persona civil toda aquella que no sea parte
de las Fuerzas Armadas es decir combatiente o persona que
participa directamente de las hostilidades de acuerdo con el articulo 43, 1) y 2) y 3) del PAI; esta definición negativa del concepto
de Población Civil elaborada a propósito en el DIH facilita la
comprensión a las partes en conflictos por exclusión de quien es
persona civil o en forma agrupada Población Civil, luego que,
todo aquel que NO tome parte en las hostilidades se incluye en
esta categoría. En el articulo 3 común de los Convenios de Ginebra
de 1949 se establece “ las personas que no participan directamente
de las Hostilidades...” Se refiere igualmente a las Personas Civiles.
71
COMPILACION
DE
LECTURAS
población civil ataques masivos o generalizados), esta supeditada
entonces a la no participación directa en el desarrollo de las
hostilidades , corresponde a un deber con el fin de obtener los
derechos y garantías concernidas en el DIH, serán personas
protegidas “Salvo si, participación directamente en las hostilidades
y mientras dure tal participación”. (PAI art. 51, PAII art. 13) En
relación con la participación directa , esta se da si “implica una
relación de causalidad adecuada entre el acto de participar y su
resultado inmediato” (Comentario 4787) es decir relación causa
efecto entre la participación realizada y el daño causado al
adversario, por lo general se participa directamente en un conflicto
armado realizando actos de hostilidades los cuales se definen como
“Actos de guerra que por su índole o finalidad están destinados a
atacar al personal y el material de las Fuerzas Armadas del
adversario”, sin embargo, se estima que el término de hostilidades
cubre igualmente los preparativos de una acción militar
(Planeamiento, servicios de inteligencia - despliegue para el
combate) y el retorno posterior al combate (repliegue) (C-4788) ,
en conclusión si un civil participa directamente de las hostilidades
no se beneficia de ninguna protección mientras dure la
participación directa.
Las obligaciones emanadas del DIH en materia de protección
para las personas que no participación directamente de las
hostilidades consisten en que los miembros de las partes en
conflictos deben abstenerse de atacar a los civiles y tomar las
medidas preventivas de salvaguarda para la población civil, de
donde surge la responsabilidad por acción u omisión en caso de
infracciones al DIH.
72
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
En relación con las personas civiles, la población civil y sus bienes,
encontramos una serie de medidas de orden jurídico preventivo,
medidas de protección jurídica, sistema preventivo de carácter
táctico y otras prohibiciones especiales, 3
3
. De acuerdo con el análisis de Francisco Alonso Pérez en : La protección de la
Población Civil, en DIH,
Cruz Roja Española, tema 13, pag. 335.
Cruz Roja Colombiana
2- Medidas preventivas de orden jurídico:
El DIH contempla una serie de medidas jurídicas para las partes
en conflictos con el fin de prevenir daños y riesgos en la población
civil, estas medidas tratan de disminuir el número de víctimas
civiles en situaciones de conflictos armados y corresponden a
ciertas zonas geográficas que ponen a la población por fuera del
peligro de las operaciones militares sin perjuicio de las
obligaciones y responsabilidades de las partes en conflicto en
relación con la conducción de las hostilidades. Estas son :
Zonas y localidades sanitarias, zonas y localidades sanitarias y
de seguridad, zonas neutralizadas, zonas desmilitarizadas; Son
zonas que tienen como fin proteger a los heridos, enfermos (de
la población civil y personas puesta fuera de combate), niños,
mujeres, entre otras personas protegidas. Para su implementación
se requiere del acuerdo entre las partes. Pietro Verri define estas
zonas en el Diccionario de DIH :
Zona desmilitarizada:
Zona que responde a las exigencias siguientes:
a) se han evacuado de ella a los combatientes, las armas y los
materiales;
b) no se hace un uso hostil de las instalaciones o
establecimientos militares fijos;
c) ni las autoridades ni la población civil cometen dentro de
ella actos de hostilidad;
Es posible, no obstante, que las Fuerzas de Policía se estacionen
en ella para mantener el orden. El procedimiento relativo a la
creación, el reconocimiento y la determinación del signo distintivo
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
d) ha cesado en ella toda actividad relacionada con el esfuerzo
militar.
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COMPILACION
DE
LECTURAS
de una zona desmilitarizada está regido por reglas detalladas. La
noción de zona desmilitarizada se asemeja a la de zonas y
localidades sanitarias, a la de zonas neutralizadas y a la de zonas y localidades sanitarias y de seguridad (cf. GP I, art. 60).
Zonas neutralizadas:
Zonas que pueden crearse en las regiones en donde se llevan a
cabo combates y que son destinadas a proteger contra los efectos
de las hostilidades, sin ninguna distinción, a los heridos y a los
enfermos militares y civiles, así como a las personas civiles que
no participan en las hostilidades y que no se dedican a ningún
trabajo de índole militar.
Tanto el reconocimiento como la identificación de las zonas
neutralizadas deben ser objeto de un acuerdo entre las partes. La
noción está muy relacionada con las instituciones jurídicas
siguientes: zonas y localidades sanitarias; zonas y localidades
sanitarias y de seguridad y zonas desmilitarizadas. (Cf. G IV
art. 15).
Zonas y localidades sanitarias:
Zonas y localidades organizadas a fin de proteger de los efectos
de la guerra a los heridos y enfermos de las Fuerzas Armadas,
así como al personal encargado de la organización y de la
administración de estas zonas y localidades y de los cuidados
que han de darse a las personas que allí se encuentran agrupadas.
Deben responder a las condiciones siguientes:
74
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
a) sólo representarán una pequeña parte del territorio
controlado por la potencia que las halla designado;
b) no deberán estar muy pobladas con respecto a sus
posibilidades de alojamiento;
c) estarán alejadas y desprovistas de cualquier objetivo militar
y de toda importante instalación industrial o
administrativa;
Cruz Roja Colombiana
d) no estarán en regiones que, muy probablemente, puedan
tener importancia para la conducción de la guerra; e) las
vías de comunicación y los medios de transporte que allí
halla no se utilizarán para desplazamientos de personal o
de material militar, ni siquiera en tránsito;
f) no serán defendidas militarmente en ninguna circunstancia.
Su reconocimiento deberá ser objeto de un acuerdo entre las
partes. La noción de zonas y localidades sanitarias es cercana a
las nociones siguientes: zonas y localidades sanitarias y de
seguridad, zonas neutralizadas, zonas desmilitarizadas.
Serán señaladas con signos distintivos apropiados. (Cf. G I art.
23 y Anexo 1)
Zonas y localidades sanitarias y de seguridad:
Zonas organizadas de manera tal que se pueda proteger contra
los efectos de la guerra a los heridos, los enfermos, los inválidos,
los ancianos, los niños menores de quince años, las mujeres
embarazadas y las madres de niños de menos de siete años, así
como a las personas consideradas para las zonas y localidades
sanitarias. Deben responder a las mismas condiciones que estas
últimas. Su reconocimiento debe ser objeto de un acuerdo entre
las partes; están señaladas con signos distintivos apropiados. La
noción debe relacionarse con las instituciones jurídicas siguientes:
zonas y localidades sanitarias; zonas neutralizadas; zonas
desmilitarizadas (cf. G IV art. 14, Anexo 1).
Por lo general esta medidas pretenden disminuir los efectos de
las hostilidades o los daños causados y sufrimientos superfluos,
debido a que en muchas ocasiones es inevitable el sufrimiento de
la Población Civil en las situaciones de conflicto armado el DIH y
los DDHH poseen un núcleo común e irreductible para la
protección del ser humano aun las situaciones mas criticas como
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
3- Medidas de protección jurídica
75
COMPILACION
DE
LECTURAS
son los conflictos armados , estas normas fueron consagradas en
el articulo 3 común, en el PAI art. 75 , y PAII art. 4,5,6 y constituyen
el reconocimiento y mantenimiento de la vigencia de Derechos
Humanos aun en las situaciones d conflicto armado. En estas
normar se prohibe en cualquier momento y lugar realizar actos
en contra de las garantías fundamentales de los individuos que
no participen directamente de las hostilidades o que dejaron de
participar de ellas, en resumen, tales como:
Los atentados contra la vida y la integridad corporal,
especialmente el homicidio en todas sus formas, las
mutilaciones, los tratos crueles , la tortura, y los suplicios.
(protección del derecho a la vida, la dignidad y la integridad
física)
La toma de rehenes (protección de la libertad, )
Las condenas dictadas y las ejecuciones sumarias sin
previo juicio ante un tribunal legítimamente constituido,
con garantías judiciales reconocidas como indispensables
para los pueblos civilizados ( garantía al debido proceso libertad, el tribunal deberá respetar los principios recocidos
por el procedimiento judicial ordinario, se procurara evitar
imponer la pena de muerte)
En el articulo 75 del PA y, se prohibe incluso la amenaza de cometer
estos actos.
4- Medidas preventivas de carácter táctico:
76
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Otras de las medidas preventivas del DIH para evitar sufrimientos
y daños colaterales a la población civil son regulaciones
humanitarias en la conducción de hostilidades o sistema
preventivo de carácter táctico:
“El derecho de los conflictos armados no es un obstáculo para la
eficiencia militar. El derecho de la guerra y los principios tácticos
Cruz Roja Colombiana
son compatibles”4 Quien comanda una operación militar debe
concentrase en lo esencial de la conducción de las operaciones,
por eso el proceso en la toma de decisiones ha de ser un
procedimiento rutinario táctico militar fundamentado en las reglas
del DIH, en forma simplificada, veamos las responsabilidad táctica
de los comandantes en función del DIH:
Atacar solo objetivos militares
Respetar a las personas y bienes que no contribuyen al
esfuerzo Militar
Recurrir a la Fuerza Necesaria para cumplir con la misión
Militar.
4
Las operaciones militares se realizarán con un cuidado
constante de preservar a la población civi, a las personas
civiles y a los bienes de carácter civil.
Quien preparan o deciden un ataque tiene la obligación
de verificar que los objetivos que se pretender atacar no
son personas civiles o bienes civiles.
. CEES DE, Rover, Servir y Proteger. CICR pag. 111
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Lo anterior tiene una relación directa con los principios de
distinción, proporcionalidad, protección, y limitación (Métodos
y Medios), el articulo 48 del PAI, obliga a quien conduce una
operación militar a “distinguir entre Población cicvil y
Combatientes o personas que participan directamente de las
hostilidades y entre bienes civiles y objetivos militares, los ataques
a la población civil indiscriminados o selectivos constituyen
infracción grave al DIH y por lo tanto crímenes de guerra (Art. 85
PAI, Art. 8,2,e,i Estatuto de Roma - CPI) . Estos principios del
DIH regulan la táctica militar esto es, imponen limites en la
utilización de la fuerza la cual debe desplegarse: con
proporcionalidad, con distinción y protegiendo a la población civil
de las acciones hostiles, por lo tanto, el DIH posee normas que le
imponen ciertas precauciones de orden táctico a a quienes dirigen
planean, conducen, y controlan un ataque (art. 57 PAI) :
77
COMPILACION
DE
LECTURAS
Tomar las precauciones factibles en la elección de métodos
y medios 5
Abstenerse de decidir un ataque cuando se prevé que
causara incidentalmente muertos y heridos en la población
civil, daños a bienes civiles o ambos casos.
Suspender el ataque si se advierte que el objetivo no es
militar o que goza de protección especial.
5- Otras prohibiciones especiales:
El DIH prevé otras disposiciones en relación con la protección de
la población civil relacionados de los efectos graves que pueden
desencadenar operaciones de tipo militar entre otros:
78
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
5
Se prohibe atacar, sustraer, inutilizar bienes indispensables para la supervivencia de la población civil (Art. 54
PAI)
Causar daños en el medio ambiente natural (art. 55 PAI)
Se prohibe atacar: diques, presas, centrales nucleares de
energía eléctrica, las cueles pueden desencadenar fuerzas
peligrosa que causaran daños indiscriminados que pueden
afectar a la población civil y sus bienes.
Impone obligación de asistir a los heridos, enfermos,
náufragos, desplazados; en general personas protegidas
que incluyen a civiles afectados.
. En el DIH existen métodos y medios prohibidos y restringidos entre otros:
Métodos Prohibidos: No dar Cuartel, la perfidia, Hambruna a la población civil.,
el terror. Medios Prohibidos: Minas antipersons, armas láser cegadoras,
modificación de municiones, municiones de fragmentos no localisables con Rayos
X), este tema fue tratado en el manual y de formación de Instructores CRC)
Impone la obligación de realizar acciones humanitarias
de tipo material y asistencial que disminuyan el impacto
de las hostilidades en la población civil. En el CG IV
artículos 23, 55, 59,60, 61 y 62 es brinda garantías para
satisfacer necesidades básicas y esenciales de la población
civil , estas normas son complementadas en el PAI art. 68
al 71, igualmente el PAII articulo 18, 2 se contempla la
posibilidad (Con el consentimiento de la Alta Parte
Contratante) de emprender acciones de socorro en favor
de la Población Civil, de carácter exclusivamente
humanitario e imparcial y realizadas sin distinción de
carácter desfavorable. Las acciones de socorro (acciones
humanitarias ) nacionales e internacionales encaminadas
a reducir el efecto y consecuencias de los conflictos armados
está en concordancia con la carta de las Naciones Unidas,
la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la
Declaración de principios sobre la organización de
socorros a la Población Civil en casos de desastres
(resolución XXVI de la XXI Conferencia Internacional de
la Cruz Roja ) la cual deberá aplicarse en situaciones de
conflicto armado y las partes en conflictos deberán facilitar
su aplicación.
El DIH establece acciones de apoyo a la población civil a
través de los servicios de protección civil ; que cumplen
tareas humanitarias como: Evacuación , refugios, sistemas
de alarmas, salvamento y rescate, primeros auxilios, control de incendios, apoyo logístico a emergencias, servicios
funerarios, entre otras), las personas que conforman estos
organismos civiles y sus misiones son protegidas por el
DIH inclusive en territorios ocupados por potencias
extranjeras. La protección de los organismos de Protección
Civil cesarán solo si sus acciones perjudican al adversario
contribuyendo al esfuerzo militar.
6- Medidas de protección de discriminación
positiva para grupos vulnerables de la
población civil.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Cruz Roja Colombiana
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COMPILACION
DE
LECTURAS
El concepto de población civil o la categoría consagrada en el
DIH esta elaborada para comprender una agrupación de personas civiles, ese marco conceptual lo podemos discriminar , en
este caso por sub categorías tomando como referencia variables
como la edad, el sexo, estado de salud o problemas coyunturales
que generan grupos altamente vulnerables y que en la historia
de los conflictos armados han tenido mayores niveles de afectación
directa.
En estas sub categorías podemos encontrar: Niños, mujeres,
civiles en situación de desplazamiento, ancianos, civiles heridos
enfermos y náufragos , civiles privados de la libertad entre otras.
De acuerdo con el propósito de está ponencia se presenta un
resumen de las normas del DIH que han sido elaboradas para
especificar la protección debida a personas civiles de grupos
vulnerables como los niñas y niñas, mujeres y civiles en situación
de desplazamiento, no obstante el resto de categorías serán
desarrolladas en otros módulos de acuerdo con la organización
de los ejes temáticos.
80
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
6.1 . Niños :
Hay que recordar que el DIH confiere una protección general a
la población civil “No serán objeto de ataques.. ” El DIH no
muestra preferencia por alguna categoría de personas, los niños
y niñas que no combaten (que no participar directamente de las
hostilidades) están cubiertos por esta protección las cuales fueron
descritas en las Medidas de Protección Jurídica, desarrolladas en
esta lección. Con el propósito de especificar ciertas garantías el
DIH contiene normas de discriminación positiva en relación con
las niñas y niños en las situaciones de conflicto armado (Interno
o Internacional ) sin desconocer la legislación interna de carácter
protectora en relación con los niños y de tratados de DDHH que
contienen normas de protección especial para la infancia. como
la Convención sobre los derechos del niño, la carta internacional
de Derechos Humanos entre otros) que favorecen la protección
de niños y niñas.
Cruz Roja Colombiana
El número de niños reclutados por la fuerzas o que se
alistan voluntariamente en grupos armados aumenta
paulatinamente, no obstante las prohibiciones del DIH, en
relación con el reclutamiento de menores “ Las partes en
conflicto tomarán todas las medidas posibles para que los
niños menores de 15 años no participen directamente de
las hostilidades, especialmente absteniéndose de reclutarlos
para las Fuerzas Armadas..” PAI art. 77,2) en el PAII art. 4,
3, c, se consagra igual disposición “los niños menores de
15 años no serán reclutados en las fuerzas o grupos
Armados y no se permitirá que participen en las
hostilidades..” Esta prohibición protege a los niños del
reclutamiento y de la participación directa en las
hostilidades lo que pondría al niño o la niña en graves
riesgos contra su vida , la integridad física, y la libertad, el
niño no solo pone en riesgo los derechos mencionados
anteriormente sino que por su personalidad en ocasiones
inmadura e impulsiva pone en riesgo a personas protegidas
que están en su ámbito de acción. No obstante si son
capturados seguirán recibiendo la protección especial
debida, consagrada en el DIH. Igualmente el Protocolo
facultativo 2000 de la convención de los derechos del niño
(art. 1,2,3 y 4) obliga a un Estado parte, tomar las medidas
legislativas para prohibir y sancionar el reclutamiento de
los menores de 18 años en sus fuerzas armadas y el
reclutamiento voluntario u obligatorio y toda utilización
de menores de 18 años en los grupos armados que no sean
las Fuerzas Armadas de un Estado. Siendo esta última una
norma mas favorable (limite de edad) que el mismo DIH.
El CGIV se estipula la atención especial del niño y la niña,
este principio se enuncia en el PI adicional “ Los niños serán
objeto de un respeto especial y se les protegerá contra
cualquier forma de atentado al pudor . Las partes en
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
A continuación presentamos un resumen general de las normas
del DIH que brindan protección específicas a esta sub categoría
de personas protegidas en situaciones de conflicto armado.
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COMPILACION
DE
LECTURAS
conflicto les proporcionarán los cuidados y la ayuda que
necesiten, por su edad o por cualquier otra razón” En
caso de conflicto armado interno este principio se aplica
igualmente. “ Se proporcionaran a los niños los cuidados
y la ayuda que necesiten y en particular...”
La protección especial del niño en Conflictos armados de indole
internacional y conflictos armados internos se pueden resumir
en :
Protección de cualquier forma de atentado contra el
pudor.
Educación, entorno cultural e incluida la educación la
religiosa.
Reunión oportuna con los padres o familiares,
Primordial en caso de evacuación hacia un lugar seguro,
regulación para traslado y evacuación a zonas especiales e
identificacion del niño o niña.
Cuidado, asistencia médica, prioridad de socorros y
entrega de víveres
Internamiento en lugares diferentes de los adultos.
La participación directa en las hostilidades
El reclutamiento de niños menores de 15 años.
Que pierdan la calidad de niños si son capturados
La pena de muerte a menores de 18 años en el momento
de la infracción.
82
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
6.2. Mujeres
En los conflictos armados pasados y actuales las mujeres han sido
uno de los grupos de la población civil mas afectados , corren
riesgos adicionales por su condición de mujer como la violencia
Cruz Roja Colombiana
sexual, desplazamientos, viudez, desapariciones entre otras. El
DIH contiene normas de protección general y confiere normas
especificas que confieren una protección especial.
El DIH contiene todo un sistema de protección general, las
mujeres igualmente se benefician de ese sistema : Si son
combatientes o participan directamente de las hostilidades se
benefician de la protección general de la regulación de métodos y
medios prohibidos en la conducción de hostilidades, si son
capturadas se benefician de las garantías fundamentales para las
personas privadas de la libertad o el estatuto de prisioneras de
guerra, si son heridas, están enfermas o naufragas se benefician
de las disposiciones del DIH para esta categoría de personas
protegidas y si no participan de las hostilidades son personas
civiles por lo cual estarán protegidas por las normas vistas
anteriormente relacionadas con este tema en el desarrollo de esta
lección.
Las mujeres que no toman parte en el desarrollo de las
hostilidades o que dejaron de participar en ellas tiene
derechos a recibir un trato humano (garantías
fundamentales), están protegidas contra tratos abusivos y
los efectos de los combates.
Tiene derecho al respeto de su vida, la integridad física,
a no ser la torturadas o que se cometan actos de violencia
en su contra.
Están espacialmente protegidas contra los atentados a
su honor, en particular contra actos de violación,
prostitución forzada, y contra cualquier acto o atentado al
pudor.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
En materia de protección especial debido a las particularidades
que tiene como mujeres, el DIH en los cuatro convenios de ginebra
y los protocolos adicionales brindan las siguientes garantías:
83
COMPILACION
DE
LECTURAS
En caso de internamiento tienen derecho a estar en locales de aseo y dormitorios separadas de los hombres y de
ser custodiadas por mujeres.
Trato y protección especial en caso de embarazo o que se
encuentre lactando.
Las anteriores disposiciones se encuentran el CGIV art 27. 2 ; el
PAI arts 75 y 76; y en el PAII art 4-2-e, 5-2-a, 6-4)
6.3. Población civil en situación de desplazamiento
84
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Existen fenómenos similares en relación con el desplazamiento
de personas civiles, cuando huyen de su país son denominados
refugiados, cuando no atraviesan las fronteras nacionales se les
considera personas desplazadas, en el DIH el problema se planteo
en 1949 , el IV Convenio de Ginebra establece normas de
protección contra las deportaciones, traslados y evacuaciones de
personas civiles en territorios ocupados (Conflicto Armado
Internacional), a través de las Naciones Unidas se da un desarrollo
de derecho con el fin de proteger a los refugiados, en 1951 se
aprobó la Convención de las Naciones Unidades sobre el Estatuto
de los Refugiados, de conformidad con el articulo 1 de la
mencionada convención, el termino refugiado, se aplica a toda
persona que “.(..) debido a fundados temores de ser perseguida
por motivos de raza, religión nacionalidad, pertenencia a
determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre por
fuera del país de su nacionalidad y que no pueda o, a causa de
dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o,
que careciendo de nacionalidad o hallandose, a consecuencia, a
consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos
temores, no quiera regresar a él. “
En la Convención de la OUA (Organización de las Unidad
Africana) y en la Declaración de Cartagena (1984) se amplia la
definición para incluir a las personas que huyen a causa de
situaciones que perturban el orden público, como son los
conflictos armados o los disturbios.
Cruz Roja Colombiana
Los refugiados se benefician en primer lugar de la protección
conferida por el Derecho de los Refugiados y el cometido del
ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
refugiados ) , igualmente el DIH los protege en situaciones de
conflicto armado internacional, como se menciono anteriormente
en CGIV y el PAI se confiere protección especial a los refugiados,
en particular a los que se encuentran en territorios ocupados, y
se consagra el principio de no rechazo, base del derecho de los
refugiados.
En situaciones de conflicto armado de carácter no internacional,
actualmente el problema plantea mayor gravedad, se presentan
desplazamientos forzados de grupos étnicos nacionales opuestos
al gobierno central, redistribución de zonas geográficas entre
otras, provocan crisis humanitarias severas en la población civil
desplazada desde el punto de vista económico, social, cultural,
educativo, político, en fin una serie de dimensiones que derivan
otros problemas y que afectan derechos fundamentales del ser
humano para vivir con dignidad y mínimos vitales esenciales
para su supervivencia y desarrollo en la esfera política, cultural
y social.
En conflictos armados internos, el PAII art. 17 prohibe el
desplazamiento forzado, como elemento importante e indispensable para la protección de la población civil “no se podrá ordenar
el desplazamiento de la Población Civil por razones relacionadas con el
conflicto ..., lo anterior a reserva de dos circunstancias de excepción:
La segunda, por razones militares imperiosas (4); basado en el
principio de necesidad militar , la cual debe ser sometida a un
cuidados examen por parte de quien ordena el desplazamiento,
el termino imperiosa, reduce el mínimo los casos en que se podría
efectuar el desplazamiento. En tal caso, el desplazamiento se debe
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
La primera, por razones de medidas preventiva de protección de
las personas civiles cuando corren graves peligros inminentes por
el desarrollo de las hostilidades, en este caso no se puede prohibir
el desplazamiento, prima la seguridad de la población civil.
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COMPILACION
DE
LECTURAS
efectuar bajo condiciones satisfactoria de seguridad, alojamiento,
alimentación, salubridad e higiene.
Los desplazados se benefician de varias ramas del Derecho
Positivo, principalmente del derecho nacional o doméstico, (en
Colombia la ley 387 de 1997 y el decreto reglamentario 2569 de
2000) que brinda garantías para la asistencia humanitaria de
emergencia y a la estabilización socio económica de la población
en situación de desplazamiento), el Derecho de los Derechos
Humanos (en lo que cocieren el derecho a al educación, la
vivienda, el trabajo, a la vida en familia, y otros derechos de
protección de la integridad física y la dignidad humana entre
otros), y en situación de conflicto armado de carácter no
internacional por el DIH como se menciono anteriormente.
86
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Cabe recordar que en Colombia, el Comité Internacional de la
Cruz Roja y la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana,
han desplegado ingentes esfuerzos en la prevención del
desplazamiento forzado (Difusión del DIH) y en la asistencia
material de carácter humanitario desde la década de los años
ochenta con el fin de mitigar el impacto social y económico de la
población civil desplazada por la situación de conflicto armado.
Cruz Roja Colombiana
MUJERES Y GUERRA
1. LA MUJER, LOS DERECHOS
HUMANOS Y EL DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO
30-09-1998 Revista Internacional de la Cruz Roja No 147,
septiembre de 1998, pp. 453-467 por Judith Gardam La mujer, los
derechos humanos y el derecho internacional humanitario
Durante los últimos 50 años, la evolución de los principios de los
que forman parte los derechos humanos ha tenido importantes
repercusiones en el derecho internacional humanitario y en el
derecho internacional en general [1]. En los últimos años, el
movimiento en favor del reconocimiento de la igualdad de
derechos de las mujeres ha ejercido, con cierto resultado, su propia
influencia en los derechos humanos [2]. En 1979, por ejemplo, la
comunidad internacional aprobó la Convención sobre la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la
. V. por ejemplo, A. H. Robertson, «Humanitarian law and human rights», en C.
Swinarski (ed.), Studies and essays on international humanitarian law and Red
Cross principles in honour of Jean Pictet, CICR/Martinus Nijhoff, Ginebra/La Haya,
1984, p. 793.
2
. Para tener una visión general de los logros del último decenio, véase C. Chinkin,
«Feminist interventions in international law: Reflections on the past and strategies for the future», Adelaide Law Review, vol. 19, 1997, pp. 15-18.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
1
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DE
LECTURAS
Mujer, de la que son Partes actualmente 155 Estados. Se está
examinando la aprobación de un protocolo facultativo en el que
se prevería la posibilidad de presentar quejas ante la Comisión
para esa Convención. Las organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales han centrado cada vez más su atención en los
derechos humanos de la mujer y, como resultado, hay una amplia
gama de estudios, informes y recomendaciones sobre varios
aspectos de la cuestión. Así pues, el tema de la mujer es un punto
firmemente establecido en el orden del día internacional de los
derechos humanos.
Sin embargo, muchos de los sufrimientos humanos en el mundo
de hoy tienen lugar en el marco de situaciones de conflicto armado,
en las que se suspende la mayor parte de los derechos humanos,
y a las personas les queda como única protección fiable la que les
ofrece el derecho internacional humanitario [3]. En tales situaciones,
las mujeres son las principales víctimas [4].
Por otra parte, actualmente hay pruebas de que las mujeres viven
los conflictos de forma diferente que los hombres [5], fenómeno
confirmado por quienes trabajan sobre el terreno. Esta experiencia
específica, aunque sus efectos difieran mucho de una cultura a
otra dependiendo del papel de la mujer en cada sociedad, está
relacionada con la particular vulnerabilidad de este grupo cuando
se desencadena un conflicto armado. La guerra exacerba las
3
. Para ahondar en el examen de la situación por lo que respecta a los derechos
humanos en tiempo de conflicto armado, véase Y. Dinstein, «Human rights in
armed conflict: International humanitarian law» en T. Meron (ed.), Human rights
in international law: legal and policy issues, vol. 2, Clarendon Press, Oxford, p.
345.
88
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
4
. V. la declaración de Renée Guisan, jefa de la delegación del CICR en la Cuarta
Conferencia Mundial sobre la Mujer, Beijing, y el párr. 136 de la Plataforma de
Acción de Beijing en Fourth World Conference on Women, Action for Equality,
Development and Peace, Beijing Declaration and Platform for Action, UN Doc.
A/Conf.177/20 (1995) (en adelante Plataforma de Acción de Beijing).
5
. Ibíd. y v. Harvard Study Team, Health and Welfare en Iraq after the Gulf crisis,
capítulo 9, 1991.
Cruz Roja Colombiana
desigualdades que existen de forma diferente y en distinto grado
en todas las sociedades, y las mujeres son el 70 por ciento de la
población mundial que vive en situación de pobreza [6]. Además,
se encuentran generalmente en situación de desventaja por lo que
atañe a la educación y tienen mucha menos movilidad que los
hombres debido a su papel tradicional de tener que estar al
servicio de otros [7]. Quizás más importante es el hecho de que las
mujeres están generalmente excluidas del acceso a las estructuras
de poder y de la participación en la toma de decisiones en relación
con los conflictos armados. Así pues, no pueden hacer oír su voz
cuando se trata de explicar las dificultades particulares con que
tropiezan en situaciones de conflicto armado y, por otra parte,
carecen de autoridad para recomendar una determinada acción
preventiva.
Dada esta situación, en este artículo se examina la medida en que
influyen para el derecho internacional humanitario tanto la
atención de que son objeto los derechos humanos de la mujer
como los avances logrados por lo que respecta a la protección de
la mujer en el marco de los derechos humanos. Como veremos,
esta influencia apunta, ante todo, a los progresos realizados por
lo que respecta a la criminalización y el castigo de la violencia
sexual contra las mujeres durante los conflictos armados. Por lo
tanto, cabe examinar más detenidamente la cuestión de la mujer,
los conflictos armados y el derecho internacional humanitario.
Las disposiciones del derecho de los conflictos armados relativas
a la mujer cuando se aprobó la Declaración Universal de Derechos
Humanos
6
. La feminización de la pobreza fue un ámbito clave de preocupación en la
Conferencia de Beijing, v. Plataforma de Acción, párrs. 47 y 48.
7
. V. CICR (ed.), Women and war, 1995.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
En algunos de los primeros documentos del derecho de los
conflictos armados, sólo ocasionalmente se hace referencia a la
protección de la mujer. Por ejemplo, en el artículo XLVII del Código
89
COMPILACION
DE
LECTURAS
Lieber se sanciona la violación de los habitantes de un país hostil
[8]
. Sin embargo, hasta hace poco tiempo, no se tomaba muy en
serio la práctica de la violencia sexual contra las mujeres. La
práctica de la violación no figuraba entre los crímenes de guerra
enumerados por el Tribunal Militar Internacional de Nuremberg,
a pesar de la gran incidencia de casos de violencia sexual durante
la Segunda Guerra Mundial. En los autos de procesamiento ante
el Tribunal de Tokio figuraban acusaciones de actos de violación
y algunos mandos fueron condenados por no haber logrado
garantizar el cumplimiento de la ley por parte de sus
subordinados. Además, aunque en los estatutos de los tribunales
nacionales de las potencias ocupantes establecidos para juzgar
delitos cometidos en Alemania figuraba la práctica de la violación
como un crimen de guerra, no se incoó proceso alguno sobre la
base de ese delito [9]. Sin embargo, generalmente se consideraban
las prácticas de violación y de violencia sexual contra las mujeres
como un aspecto inevitable de los conflictos armados y raramente
se procesaba [10].
Los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 [11], que cuando fueron
aprobados eran los principales instrumentos para la protección
8
. V., por ejemplo, el art. XLIV del Código Lieber; Instructions for the government of
armies of the United States in the field, General Orders No. 100, April 24, 1863,
reproducido en L. Friedman, The laws of war: A documentary history, 1972, p. 158.
9
. V. Control Council Law, n 10 de 1945, Control Council for Germany, Official
gazette, 31 de enero de 1946, reproducido en Friedman, ibíd. p. 908.
10
. V. como referencia general C. Chinkin, «Rape and sexual abuse of women in
international law», European Journal of International Law, 1994, p. 326.
90
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
11
. Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949 para aliviar la suerte que corren
los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña; Convenio de
Ginebra del 12 de agosto de 1949 para aliviar la suerte que corren los heridos, los
enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar; Convenio de Ginebra
del 12 de agosto de 1949 relativo al trato debido a los prisioneros de guerra;
Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección debida a
las personas civiles en tiempo de guerra (en adelante IV Convenio de Ginebra).
Para una descripción general del sistema del derecho internacional humanitario
en relación con la mujer, véase M. Tabory, «The status of women in humanitarian
law»; Yoram Dinstein (ed.), International law at a time of perplexity, 1989, p. 941;
y F. Krill, «Protección de la mujer en el derecho internacional humanitario», RICR,
nº. 72, noviembre-diciembre de 1985, p. 367.
Cruz Roja Colombiana
de las víctimas de los conflictos armados (y que con sus dos
Protocolos [12] de 1977 lo siguen siendo actualmente), contienen
19 disposiciones específicamente relativas a la mujer. Su alcance
es algo limitado y la finalidad de muchas de esas disposiciones
es de hecho proteger a los niños [13]. En su conjunto, el objetivo de
los Convenios es prestar una protección especial a las mujeres
encintas, las madres lactantes y las madres en general y presentar
la cuestión de la vulnerabilidad de las mujeres ante la violencia
sexual en tiempo de conflicto armado.
Es muy significativo que, en el párrafo 2 del artículo 27 del IV
Convenio de Ginebra figure la primera disposición
específicamente referente a la práctica de la violación; se estipula
que «las mujeres serán especialmente protegidas contra todo
atentado a su honor y, en particular, contra la violación, la
prostitución forzada y todo atentado a su pudor». Aunque este
artículo es un reconocimiento esperado desde hacía tiempo de
que la práctica de la violación en tiempo de conflicto armado es
inaceptable, no se reconoce el alcance ni la gravedad de esa
práctica, dado que esta disposición no se incluye en la categoría
de infracciones graves del derecho internacional humanitario (de
conformidad con esta categoría, los Estados están obligados a
buscar y castigar a las personas que no observen determinadas
disposiciones de los Convenios). El párrafo 2 del artículo 27
también ha sido objeto de críticas sobre la base de que, como en
muchas otras disposiciones relativas a las mujeres, se clasifican
los actos de violación como atentados al honor de las víctimas y
no se refleja, así, la gravedad del delito de violencia sexual [14].
Aparte de la protección estipulada en esos artículos, que es
13. V. arts. 50 y 132 del IV Convenio de Ginebra.
14. V. J. Gardam, «Women and the law of armed conflict», International and Comparative Law Quarterly, vol. 46, 1997, p. 74.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
12. Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo
a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales (Protocolo
I), del 8 de junio de 1977 y Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12
de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados
sin carácter internacional (Protocolo II), del 8 de junio de 1977.
91
COMPILACION
DE
LECTURAS
claramente válida en los límites de su ámbito de aplicación, no
hay ninguna indicación clara en las disposiciones de los Convenios
de Ginebra de que las dificultades con que tropiezan las mujeres
en situaciones de conflicto armado son específicas y plantean
cuestiones más amplias que su papel de madres y como víctimas
de la violencia sexual.
¿En qué medida influyó el movimiento de los derechos humanos
en la formulación de las disposiciones relativas a las mujeres de
los Protocolos de 1977?
92
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
El movimiento para obtener avances en el derecho internacional
humanitario, que culminó con la aprobación de los Protocolos de
1977 por parte de los Estados, debe mucho a los progresos en el
ámbito de los derechos humanos. Gerald Draper escribió que el
derecho de los conflictos armados «había llegado peligrosamente
a un punto de casi estancamiento cuando se produjo el impacto
del movimiento en favor de un régimen de derechos humanos»
[15]
. Ya en 1956, el CICR había ultimado un proyecto de normas
para limitar los peligros que corría la población civil en tiempo
de guerra. No se tomó decisión alguna por lo que respecta a esas
normas. La cuestión de la revisión del derecho de los conflictos
armados fue archivada por la comunidad internacional hasta que
los trabajos sobre derechos humanos en tiempo de paz
emprendidos por la Comisión de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas y la Asamblea General de las Naciones Unidas
comenzaron a extenderse lógicamente a la preocupación por los
derechos humanos en situaciones de guerra. La Conferencia
Internacional de Derechos Humanos, celebrada en Teherán, el año
1968, puede considerarse como un momento decisivo a este
respecto [16]. El resultado de esas iniciativas fue la aprobación de
los dos Protocolos de 1977, que tienen un sabor inconfundible a
15. V. G.I.A.D. Draper, «Human rights and the law of war», Virginia Journal of
International Law, vol. 12, 1972, p. 336.
16. V. la resolución XXIII, «Los derechos humanos en los conflictos armados»,
aprobada por la Conferencia Internacional de Derechos Humanos, Teherán, 12
de mayo de 1968.
Cruz Roja Colombiana
derechos humanos. En los Protocolos se fusionaron los respectivos
principios de los así llamados derecho de La Haya y derecho de
Ginebra, y están centrados en la protección debida a las personas
civiles [17].
¿Qué enfoque se adopta en los Protocolos por lo que atañe a las
mujeres víctimas de los conflictos armados? ¿Se incluye en la
importancia dada a la protección, que fue el puntal de las
negociaciones que culminaron con la aprobación de esos
instrumentos, y que refleja en el texto final, el reconocimiento de
las dificultades específicas con que tropiezan las mujeres de
conflicto armado?
En su conjunto, el enfoque en relación con la mujer permanece
inalterado en las disposiciones de los Protocolos. Lo importante
sigue siendo la protección de las mujeres encintas y de las madres.
Por lo que atañe a la violencia sexual, el artículo 76 del Protocolo
I contiene la importante y amplia disposición específicamente
dedicada a la protección de las mujeres contra la violación, aunque
no se considere esa práctica como una infracción grave. Ni en los
trabajos preparatorios ni en las propias disposiciones, se
reconocen los otros problemas específicos que a las mujeres se
plantean en situaciones de conflicto armado.
Mujeres y derechos humanos
17. V. como indicación general, J.G. Gardam, Non-combatant immunity as a norm
of international humanitarian law, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht/Boston/Londres, 1993.
18. V., por ejemplo, C. Baunch, «Women’s rights as human rights: Towards a revision of human rights», Human Rights Quarterly, vol. 12, 1990, p. 486; y H.
Charlesworth, «What are women’s human rights?, in R. Cook (eds.), Human rights
of women: National and international perspectives, 1994, p. 58.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Sería falaz describir el cuerpo de derechos humanos en vigor como
un régimen satisfactorio desde la perspectiva de la mujer. Los
especialistas han demostrado de forma convincente las
limitaciones de este derecho, en el que no se tiene debidamente
en cuenta la realidad de la experiencia de vida de las mujeres [18].
93
COMPILACION
DE
LECTURAS
Sin embargo, en el contexto de los derechos humanos, más bien
que en el del derecho internacional es donde se han obtenido
mayores progresos por lo que respecta al reconocimiento de las
necesidades de las mujeres, que hasta entonces se habían
ignorado, así como por lo que atañe a la tentativa de responder a
esas necesidades [19].
Esta atención prestada a los derechos humanos de la mujer ha
tenido consecuencias importantes para el derecho humanitario.
El hecho de que la violencia contra las mujeres y dado que las
estrategias para reprimirla hayan sido el centro de atención para
gran parte de los trabajos de los organismos de derechos humanos
concernidos por este grupo ha inducido a hacer un examen de la
cuestión en el marco de los conflictos armados, ámbito en el que
tiene lugar gran parte de las violencias contra las mujeres. ¿Cuáles
han sido los resultados de estos trabajos?
En la declaración y el Programa de Acción de Viena (1993),
aprobados por la Conferencia de las Naciones Unidas de Derechos
Humanos, se ratifica que «las violaciones de los derechos
humanos de la mujer en situaciones de conflicto armado
constituyen violaciones de los principios fundamentales de los
derechos humanos y del derecho internacional humanitario» y
que todos los delitos de ese tipo requieren «una respuesta
especialmente eficaz» [20]. En el Programa de Acción también se
destaca que «la igualdad de condición de la mujer y sus derechos
humanos» deben integrarse en las principales actividades de todo
el sistema de las Naciones Unidas» y «asegurarse de que en las
actividades de derechos humanos de las Naciones Unidas se traten
periódicamente las violaciones de los derechos humanos de la
mujer» [21].
19
. V. Chinkin, supra (n. 2).
94
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
20
. V. art. 38 de la Declaración y Programa de Acción de Viena, Doc. NU A/
CONF.157/24 (parte 1), 13 de octubre de 1993.
21
. Si se desea saber lo que significa «integrarse en las principales actividades» de las
Naciones Unidas, véase ACNUR, Policy on refugee women and UNHCR, Guidelines on the protection of refugee women,1991, pp. 5-7. Si se desea una reseña de las
iniciativas tomadas para alcanzar este fin, véase como ejemplo general, A. Gallagher,
«Ending the marginalization, Strategies for incorporating women into the United
Nations human rights system», Human Rights Quarterly, vol. 19, 1997, p. 283.
Cruz Roja Colombiana
Este creciente movimiento para buscar soluciones en cuanto al
problema favoreció la aprobación de la Declaración sobre la
eliminación de la violencia contra la mujer por la Asamblea General en diciembre de 1993. En la Declaración se reconoce
expresamente que las mujeres en situaciones de conflicto armado
«son particularmente vulnerables a la violencia» [22].
Otro importante avance por lo que respecta a la mujer y los
derechos humanos durante los conflictos armados fue el
nombramiento de relatores especiales con mandatos que abarcan
ciertos aspectos de la experiencia de las mujeres en situaciones
de conflicto armado. En 1994, la Comisión de Derechos Humanos
de las Naciones Unidas designó a la señora Radhika
Coomaraswamy como relatora especial sobre la violencia contra
la mujer, con un mandato que abarcaba las situaciones de conflicto
armado. En enero de 1998, la relatora especial presentó su informe
al respecto, en el que dice que, a nivel internacional, los Convenios
de Ginebra «deben evaluarse y revisarse para incorporar nuevas
normas sobre la violencia contra la mujer en caso de conflicto
armado» [23]. Por otra parte, en 1995, la Subcomisión de las
Naciones Unidas de Prevención de Discriminación y Protección
a las Minorías designó a Linda Chávez como relatora especial
sobre la situación relativa a la violación sistemática, la esclavitud
sexual y las prácticas análogas a la esclavitud durante los conflictos
armados [24].
La IV Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Mujer
celebrada en Beijing, el año 1995, reconoció la gravedad de las
22
. Declaración sobre la eliminación de la violencia contra la mujer, UN GA/Res/
48/104, 20 de diciembre de 1993, preámbulo, párr. 7 y art. 2.
24
. V. Informe preliminar de la Relatora Especial sobre la situación relativa a la
violación sistemática, la esclavitud sexual y las prácticas análogas a la esclavitud
durante los conflictos armados, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1996/26, 16 de julio de
1996.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
23
. V. R. Coomaraswamy, Informe de la Relatora Especial sobre la violencia contra
la mujer, con inclusión de sus causas y consecuencias, UN Doc. E/CN.4/1998/54.
95
COMPILACION
DE
LECTURAS
situaciones de conflicto armado y su influencia en la vida de las
mujeres. La Declaración de Beijing se remite a la determinación
de los Estados participantes de «garantizar el respeto del derecho
internacional, incluido el derecho humanitario, a fin de proteger
a las mujeres y las niñas en particular». La Plataforma de Acción
de la Conferencia consideró la cuestión de las mujeres y los
conflictos armados como uno de los 12 ámbitos decisivos de especial preocupación, con respecto a los cuales deben adoptar
medidas estratégicas los Estados miembros, la comunidad
internacional y la sociedad civil. Un objetivo estratégico formulado
por la Plataforma es «incrementar la participación de la mujer en
la solución de los conflictos a niveles de adopción de decisiones y
proteger a las mujeres que viven en situaciones de conflictos
armados o de otra índole o bajo ocupación extranjera».
96
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Así pues, el procedimiento para determinar las dificultades
especiales con que tropiezan las mujeres y demostrar que en el
derecho no se reconocen esas dificultades está considerablemente
más avanzado en el marco de los organismos de derechos
humanos que en las organizaciones únicamente dedicadas a los
conflictos armados. Por supuesto, para que su valor sea duradero,
es necesario que los planes de acción, las recomendaciones y las
propuestas sean aplicados. Los progresos son lentos, conllevando,
a veces, mucho desaliento [25]. Sin embargo se perciben signos
positivos. Es particularmente importante en este contexto la muy
eficaz labor a nivel de base del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados por lo que respecta alas mujeres
refugiadas [26].
25
26
. V. Chinkin, supra (n. 2).
. V. UNHCR, Policy on refugee women, supra (n. 21) y UNHCR, Sexual violence against refugees: Guidelines on prevention and response, 1995.
Cruz Roja Colombiana
Todos estos esfuerzos, aunque por su propia naturaleza abren
nuevos caminos, se han centrado casi exclusivamente en la
violencia sexual [27]. Y se ha ignorado gran parte del contexto más
amplio del problema. Sin embargo, una excepción patente a esta
estricta visión la encontramos, por ejemplo, en la labor del Consejo
Económico y Social, particularmente en relación con las mujeres
y los niños palestinos en los territorios ocupados [28].
Las repercusiones sobre el derecho internacional humanitario de
los avances en el marco de los derechos humanos de la mujer
No cabe la menor duda de que el trabajo de las organizaciones de
derechos humanos ha tenido una considerable repercusión en el
enfoque adoptado para la protección de las mujeres en tiempo de
conflicto armado. En este contexto, en los últimos años, puede
discernirse un cambio de orientación en la labor del CICR. La
protección de las mujeres víctimas de los conflictos siempre ha
formado parte del cometido del CICR. Sin embargo,
tradicionalmente, las mujeres han sido incluidas en la categoría
general de personas civiles o en la categoría aparte de «mujeres y
niños». Y esto ha sido así aunque las necesidades de esas diversas
categorías de víctimas no sean idénticas.
A lo largo de los años, el CICR ha participado activamente en
tentativas de atenuar los horrores de los conflictos por lo que atañe
a las mujeres. Cabe destacar, por ejemplo, los esfuerzos, durante
28
. V., por ejemplo, E/RES/1991 del 30 de mayo de 1991; E/RES/1992/16 del 30 de
julio de 1992; E/RES/1993/15 del 27 de julio de 1993; y E/RES/1995/30 del 25 de
julio de 1995. V. también las resoluciones del ECOSOC relativas a la mujer y a los
niños en Namibia, y a las mujeres y los niños víctimas del apartheid.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
27
. V., por ejemplo, Human Rights Watch (Helsinki Watch), War crimes in BosniaHerzegovina, 1993, pp. 18, 163-186; Informe final de la Commisión of Experts
establecida en virtud de la resolución 780 del Consejo de Seguridad,UN Doc.S/
1994/674 (examen de la cuestión de la violación y violencia sexual en los párrs
58-60 y 232-253); Human Rights Watch, Global report on women’s human rights,
1995 (párrs. 100-138 en relación con la violencia sexual contra las mujeres
refugiadas y desplazadas); Human Rights Watch, Shattered lives: Sexual violence during Rwandan genocide and its aftermath, 1996.
97
COMPILACION
DE
LECTURAS
la Segunda Guerra Mundial, por garantizar un trato justo a las
mujeres prisioneras de guerra [29]. En el período de postguerra, el
CICR también realizó esfuerzos, aunque esporádicos, para
garantizar a las mujeres un trato humano en diversas situaciones
de conflicto [30]. Sin embargo, por lo que respecta a la violencia
sexual —la forma más común de violencia de que son víctimas
las mujeres en una situación de conflicto— el silencio era
ensordecedor, a pesar de la espantosa realidad de esa práctica en
todos los conflictos armados.
La invisibilidad de las mujeres y la violencia sexual rápidamente
llegaron a su término con los acontecimientos que tuvieron lugar
durante el conflicto armado en ex Yugoslavia, Aunque la violencia
sexual contra las mujeres haya figurado en el orden del día de los
organismos de derechos humanos durante varios años, fue este
conflicto el que galvanizó a la comunidad internacional y dio lugar
al más significativo avance del derecho humanitario, atribuible a
la cada vez mayor importancia dada a los derechos humanos de
la mujer: la inclusión de la práctica de la violación en la categoría
de infracciones graves.
98
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
En 1993, como respuesta al descubrimiento de infracciones
generalizadas contra el derecho internacional humanitario en ex
Yugoslavia, particularmente la violación y muchas otras formas
de violencia sexual contra las mujeres, el Consejo de Seguridad
estableció el Tribunal Penal Internacional para ex Yugoslavia con
objeto de enjuiciar a las personas responsables de tales actos. Uno
de los problemas que había que resolver era el del lugar de la
práctica de la violación en los estatutos de ese Tribunal. En 1992,
refiriéndose a lo que era una infracción grave contra el derecho
humanitario, el CICR declaró que la frase común en los Convenios
de Ginebra y sus Protocolos (para evitar la confusión con lo de
«común» creo que sería mejor decir: «las disposiciones sobre las
29. V. Krill, supra (n. 11), p. 356.
30. Ibíd., p. 357.
Cruz Roja Colombiana
infracciones graves del artículo 147 del IV Convenio de
Ginebra....»), «el hecho de causar deliberadamente grandes
sufrimientos o de atentar gravemente contra la integridad física
o la salud» incluye claramente no sólo la violación, sino también
cualquier otro atentado contra la dignidad de la mujer [31]. Esto
reforzó el argumento que prevalecía en la Comisión de Expertos
establecida por el Consejo de Seguridad para examinar la cuestión
del establecimiento del Tribunal Penal Internacional para ex Yugoslavia, a saber, que, aunque la violación y otras formas de
agresión sexual no se denominaban específicamente infracciones
graves en los Convenios y los Protocolos, son «torturas o tratos
inhumanos» y actos que «deliberadamente causan grandes
sufrimientos o atentan gravemente contra la integridad física o la
salud» y son, en consecuencia, sancionables como infracciones
graves en virtud de los Convenios [32].
Sin embargo, en los estatutos del Tribunal Penal Internacional
para ex Yugoslavia, la práctica de la violación sólo es sancionable
como crimen de lesa humanidad y, para que se la considere como
tal, debe estar dirigida contra la población civil en su conjunto:
que ese acto tenga lugar sobre una base individual no era
suficiente. Pero la práctica de la Oficina del fiscal siempre ha sido
de acusar a los autores de violencias sexuales por crímenes de
guerra y violaciones graves [33].
31. ICRC, Update on Aide-memoire of 3 December 1992 (memorándum del 3 de
diciembre de 1992). Ésta era una opinión compartida por algunos Estados; v. T.
Meron, «Rape as a crime under international humanitarian law», American Journal of International Law, vol. 87, 1993, p. 427.
32. V. Informe final de la Comisión de Expertos establecida en virtud de la
resolución 780 del Consejo de Seguridad, supra, (n. 27).
33. V. R. Coomaraswamy, supra (n. 23).
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Aunque el valor de precedente del Tribunal Penal Internacional
para ex Yugoslavia esté limitado por su origen como medida del
Consejo de Seguridad y por su alcance geográfico, el efecto
normativo de este tipo de iniciativas tiene un alcance mucho más
generalizado. Así pues, será difícil en adelante argumentar que
99
COMPILACION
DE
LECTURAS
las prácticas de violación y las diversas formas de violencia sexual
contra las mujeres cometidas en situaciones de conflicto armado
internacional no son infracciones graves de las normas de los
tratados. Es éste un importante avance del derecho humanitario
y puede atribuirse al cada vez mayor reconocimiento de que los
derechos humanos de la mujer requieren el procesamiento de los
delitos de violencia sexual cometidos en el marco de los conflictos
armados.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Sin embargo, en cuanto al caso del conflicto de Rwanda, se han
expresado dudas por lo que respecta a si la experiencia yugoslava
apunta a un cambio de dirección duradero en relación con la larga
tradición de silencio y de inacción por lo que atañe a la violencia
sexual contra la mujer en los conflictos armados. Tras escuchar el
testimonio de mujeres acerca del grado de violencia sexual de
que fueron objeto en el conflicto de Rwanda, la relatora especial
sobre la violencia contra la mujer dijo: «es absolutamente horrendo
que el primer auto de procesamiento por violencia sexual en el
Tribunal Penal Internacional para Rwanda haya sido dictado sólo
en agosto de 1997, y ello gracias a la fuerte presión internacional
de grupos de mujeres» [34].
100
A pesar de estas reservas, la criminalización de la violencia sexual
contra las mujeres en los conflictos armados internos en virtud
de los estatutos del Tribunal Penal Internacional para Rwanda es
un importante progreso, y es el resultado, en gran parte, de los
esfuerzos de militantes y especialistas de derechos humanos.
Tradicionalmente, en el derecho internacional humanitario se ha
hecho una distinción entre conflictos armados internacionales y
conflictos internos, centrándose en los primeros. Sin embargo, al
trazarse nuevamente las fronteras de los derechos humanos, se
ha incluido la aplicación de los derechos humanos de la mujer y
la influencia de este enfoque se ejerce actualmente sobre el derecho
humanitario. Toda consideración de la violencia contra la mujer
abarca naturalmente tanto los conflictos internacionales como los
conflictos internos sin distinción (división que está cada vez más
34. Ibíd.
Cruz Roja Colombiana
fuera de lugar en cualquier contexto). Los estatutos del Tribunal
Penal Internacional para Rwanda reflejan este punto de vista al
prever el castigo de la práctica de violación como crimen de lesa
humanidad y al poner esa práctica bajo la jurisdicción del tribunal, dado que, junto con la prostitución forzosa y el atentado contra el pudor, se la designa específicamente como crimen de
conformidad con el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra.
Las violaciones del artículo 3, el así llamado «minicódigo» para
los conflictos internos, tradicionalmente no se han considerado
como crímenes de guerra constitutivos.
35. V. Prosecutor v Tadic, Decision on the Prosecutor’s motion requesting protective measures for victims and witnesses, UN Doc. IT-94-1-T (10 de agosto de 1995).
V. también, C.Chinkin, «Due process and witness anonymity», American Journal
of International law, vol. 91, 1997, p. 75.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Los progresos en el derecho humanitario con respecto a la
aplicación de las disposiciones que protegen a la mujer contra la
violencia sexual tienen su origen en el conflicto de Yugoslavia y
la práctica del Tribunal Penal Internacional para ex Yugoslavia.
Desde hace tiempo se reconoce que, para ser eficaz en el contexto
de los derechos humanos de la mujer, todo régimen de aplicación
de las prohibiciones de violencia sexual en los conflictos armados
debe incluir reformas de procedimiento. Este punto de vista está
poco a poco siendo objeto de mayor aceptación por parte de la
comunidad internacional y se han realizado algunos avances al
tener en cuenta las preocupaciones específicas de las mujeres en
relación con el procesamiento de los delitos sexuales. Cuestiones
como el anonimato de los testigos y de las víctimas en las acciones
penales por violencia sexual y la prestación de apoyo y servicios
de asesoría se han planteado en el marco del Tribunal Penal
Internacional para ex Yugoslavia [35]. Pero, estos cambios no han
sido aceptados de buena gana. Por ejemplo, se habla de
incompatibilidad entre las solicitudes de un juicio justo y la
101
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DE
LECTURAS
protección de las mujeres como víctimas y testigos [36]. Sin embargo, no hay necesariamente incompatibilidad entre estas dos
cuestiones: lo que se pide es un equilibrio adecuado entre las dos
[37].
También se reconoce la importancia de que haya un equilibrio
de género en la composición de los tribunales encargados de
controlar la aplicación y en su personal de apoyo.
El examen a fondo de la cuestión de la violencia sexual contra las
mujeres en los conflictos armados que llevan a cabo los grupos
de derechos humanos ha dado lugar a la nueva percepción de
que de esos actos deben ocuparse los principales organismos
encargados de la aplicación del derecho internacional
humanitario. Durante las negociaciones relativas al proyecto de
estatutos para el tribunal penal internacional permanente se
examinó la posibilidad de incluir diversas formas de violencia
sexual contra las mujeres en la definición de crímenes de guerra,
así como entre las infracciones graves contra el artículo 3 común
a los Convenios de Ginebra. Otras cuestiones que preocupan a
las mujeres en relación con el procedimiento de aplicación en
general también fueron examinadas en ese contexto: equilibrio
de género en la composición de ese tribunal, protección de los
testigos y de las víctimas, estudio de los delitos de violencia sexual.
En su reunión de marzo de 1988, la Comisión de la condición
jurídica y social de la mujer exhortó a los Estados a que apoyasen
estas iniciativas en relación con el futuro tribunal penal
internacional permanente.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Es cada vez mayor el reconocimiento por parte del CICR de que
la situación de las mujeres en los conflictos armados plantea, para
el derecho humanitario, problemas específicos. El año 1993, en la
Declaración Final de la Conferencia Internacional para la
Protección de las Víctimas de la Guerra se dio un grito de alarma
ante «el gran aumento de actos de violencia sexual dirigidos
particularmente contra las mujeres y los niños» y se reafirmó «que
102
36. V. Monroe Leigh, «The Yugooslav Tribunal: Use of unnamed witnesses against
accused», American Journal of International Law, vol. 90, 1996, p. 235.
37. Chinkin, supra (n. 35), pp. 78-79.
Cruz Roja Colombiana
tales actos son infracciones graves contra el derecho internacional
humanitario» [38]. En 1995, la XXVI Conferencia Internacional de
la Cruz Roja y de la Media Luna Roja aprobó por consenso una
resolución en la que se aborda por separado la cuestión de la
violencia sexual contra las mujeres [39] y se condenan estas
prácticas, reafirmando que los actos de violación sexual en la
conducción de los conflictos armados es un crimen de guerra y se
ponen de relieve la importancia de la aplicación de medidas
pertinentes y la necesidad de impartir formación adecuada a las
personas que actúan en esos procesos. Además, hay un creciente
reconocimiento de la índole más amplia del problema, que antes
no aparecía claramente en la labor de los organismos de derechos
humanos. Por ejemplo, en recientes publicaciones del CICR, se
destaca que los conflictos armados exacerban las desigualdades
que ya existen de diferentes formas y en diversos grados en todas
las sociedades [40].
Conclusión
38. Declaración Final de la Conferencia Internacional para la Protección de las
Víctimas de la Guerra, apartado 3 del párr. I, reproducida en la RICR, nº. 119,
septiembre-octubre de 1993, pp. 398 y 399.
39. Párrafo B de la Resolución 2, reproducida en RICR, nº. 133, enero-febrero de
1996, p. 65.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
La cuestión de la mujer y los derechos humanos, que ha estado al
margen de los derechos humanos durante años, está mereciendo
un respeto cada vez mayor como ámbito de preocupación aparte
en la actual orientación del derecho internacional. Por otra parte,
aunque los derechos humanos de la mujer se encuentran más
bien en una fase de desarrollo tanto desde el punto de vista del
marco como del fondo, cada año que pasa permite discernir una
elaboración más afinada de sus principios orientadores. Sin embargo, el nuevo interés que merecen los derechos humanos de la
mujer y las repercusiones, aunque de poca monta, que ha tenido
esta cuestión en el derecho humanitario no han dado lugar a un
reconocimiento general de la necesidad de que los derechos
103
COMPILACION
DE
LECTURAS
humanos de la mujer ocupen un lugar especial en el derecho
internacional humanitario. No obstante, se trata sólo de una
cuestión de tiempo. Esperamos que ese reconocimiento, cuando
llegue, irá acompañado de un nuevo examen del derecho
humanitario para el que se tenga en cuenta la experiencia real de
las mujeres en situaciones de conflicto armado.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Judith Gardam es miembro del profesorado del Departamento de
Derecho de la Universidad de Adelaida, Australia. Es profesora de
derecho internacional, incluido el derecho internacional humanitario.
Original : inglés
104
Cruz Roja Colombiana
2. PROTECCIÓN DEBIDA
A LAS MUJERES EN LOS
CONFLICTOS ARMADOS
15-09-1995 Informe
Tomado de “La protección de la población civil en período de conflicto
armado
1. Introducción
2. Protección de las mujeres en le derecho internacional
humanitario
2.1 Principios: no discriminación y deber de diferenciación
2.2 Protección específica de las mujeres en el derecho
internacional humanitario
2.2.1 Normas aplicables en tiempo de conflicto armado
internacional
a) Protección como mujer contra todo atentato a su dignidad
b) Protección como madre o futura madre
3. Actividades del CICR, de la Federación Internacional y de
las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja o de la Media
Luna Roja
4. Recomendaciones
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
2.2.2 Normas aplicables en tiempo de conflicto armado no
internacional
105
COMPILACION
DE
LECTURAS
1. INTRODUCCIÓN
Las mujeres se ven afectadas por todos los males que soporta la
población civil en tiempo de conflicto armado: violaciones del
derecho internacional humanitario cuando están en poder del
enemigo: ejecuciones sumarias, tortura, internamiento arbitrario,
traslados forzados, toma de rehenes e intimidación. Efectos
directos o indirectos de las hostilidades: bombardeos, a menudo
indiscriminados, hambruna, epidemias...
Junto con los niños, las mujeres forman la mayoría de la población
civil, a menudo desplazada o refugiada. El papel de la mujeres se
transforma frecuentemente, dada la ausencia del esposo. La mujer
debe asumir, las más de las veces, crecientes responsabilidades
con respecto a sus hijos o a sus ancianos padres, convirtiéndose
en la única y última garante de la unidad familiar.
Las mujeres encintas, las parturientas o las madres lactantes son
particularmente vulnerables a causa de su situación. En período
de conflicto armado, su tasa de mortalidad se incrementa en
alarmantes proporciones.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Son también, con aterradora frecuencia, las víctimas de
infracciones específicas y graves contra el derecho internacional
humanitario, como la violación, en todas sus formas (violación,
prostitución forzada, explotación sexual, fecundación forzada).
En todas las guerras, se atenta contra sus derechos fundamentales
de manera esporádica e incontrolada, debido a la negligencia
culpable de los jefes de fuerzas o de grupos armados. Pero tales
actos de barbarie se han cometido también de manera repetida,
incluso sistemática y, en algunas situaciones, las mujeres se
convierten en el verdadero objetivo de los hombres armados cuya
intención es, mediante esas prácticas, aterrorizar, humillar o
destruir a comunidades enteras.
106
Frente a ello, en el derecho internacional humanitario, por el que
se protege prioritariamente a los más vulnerables, se confiere a
las mujeres una protección especial que los Estados tienen el deber
de respetar y hacer respetar.
Cruz Roja Colombiana
2. PROTECCIÓN DE LAS MUJERES EN EL
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO
2.1 Principios: no discriminación y deber de diferenciación
El principio fundamental por el que se rigen los derechos de que
se benefician las mujeres en tiempo de conflicto armado es el de
la no discriminación. Hombres y mujeres civiles tienen derechos
iguales. (Convenio IV, artículo 27, párr. 1; Protocolo I, artículo 75,
párr. 1).
Pero, para garantizar a las mujeres el disfrute de derechos
equivalentes a los de los hombres, hay que prestarles, a veces,
una protección especial, teniendo en cuenta sus especificidades
fisiológicas y psicológicas, su gran vulnerabilidad en ciertas
circunstancias, sus necesidades, etc.
Hay, en derecho internacional humanitario, un deber de
diferenciación; incumbe a los Estados Partes en los Convenios de
Ginebra y, por ende, a todos los combatientes conferir a las mujeres
un respeto particular.
La protección especial que los Estados han de otorgar a las
mujeres, y particularmente a algunas categorías de ellas, se añade
a la protección general debida al conjunto de la población civil.
2.2 Protección específica de las mujeres en el derecho
internacional humanitario
Las mujeres son protegidas, de manera general como mujeres,
contra todo atentado a su integridad física y a su dignidad. Otras
disposiciones del derecho humanitario tienden a garantizar, por
su mediación, la protección del hijo que va a nacer o de corta
edad. Mediante la protección de mujeres encintas, parturientas o
lactantes o madres de niños pequeños, se salvaguarda, pues, la
maternidad y la unidad familiar.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
2.2.1 Normas aplicables en tiempo de conflicto armado
internacional
107
COMPILACION
DE
LECTURAS
a) Protección como mujer contra todo atentado a su dignidad
Todas las mujeres son protegidas contra todo atentado a su honor,
en particular la violación, la prostitución forzada y cualquier forma
de atentado al pudor (IV Convenio, art.27, párr.2; Protocolo I, art.
75, párr.2 y art. 76, párr.1).
Las mujeres internadas, detenidas o arrestadas por
razones relacionadas con el conflicto armado deben ser
alojadas en locales separados de los ocupados por los
hombres, salvo en los casos en que deba preservarse la
unidad familiar. Su vigilancia inmediata estará a cargo de
mujeres (IV Convenio, art. 76, párr. 4; Protocolo I, art. 75,
párr.5).
Deberán beneficiarse, en todo caso, de dormitorios e
instalaciones sanitarias separados (IV Convenio, art. 85,
párr.4).
Una mujer internada solo podrá ser registrada por una
mujer (IV Convenio, art. 97, párr.4).
Para las penas disciplinarias se deberá tener en cuenta el
sexo de la persona castigada (IV Convenio, art. 119, párr.2).
b) Protección como madre o futura madre
* Protección contra los efectos de las hostilidades
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Las mujeres encintas o parturientas, las madres de niños de corta
edad y las madres lactantes se benefician, especialmente, de
algunas medidas que se insta encarecidamente a los Estados a
tomar para garantizar la protección de las personas civiles contra
los efectos, directos o indirectos, de las hostilidades:
108
se insta encarecidamente a las partes en un conflicto a
concertar acuerdos locales para evacuar de las zonas de
conflicto a las categorías de personas más vulnerables, en-
Cruz Roja Colombiana
tre ellas las mujeres encintas y las parturientas (IV
Convenio, art. 17);
se insta encarecidamente a las partes en conflicto a
concertar, ya en tiempo de paz, acuerdos con miras a
designar zonas y localidades sanitarias y de seguridad, lejos
de las posibles zonas de combate, para prestar cobijo a los
más vulnerables, incluidas las mujeres encintas y las
madres de niños menores de siete años (IV Convenio, art.
14, párr.1);
las mujeres encintas, las parturientas y las madres
lactantes son las beneficiarias prioritarias de los envíos de
socorros. Esta prioridad es una obligación que se impone a
todas las personas encargadas de la distribución de los
socorros (IV Convenio, art. 23, párr.1; Protocolo I, art. 70,
párr.1);
Las madres o las futuras madres arrestadas, detenidas o
internadas por razones relacionadas con un conflicto
armado se benefician de normas de protección específicas:
las autoridades detenedoras atenderán con prioridad
absoluta los casos de mujeres encintas y de madres de niños
de corta edad a su cargo (Protocolo I, art. 76, párr.2);
las mujeres encintas o parturientas recibirán suplementos
de alimentación proporcionados según sus necesidades
fisiológicas (IV Convenio, art. 89, párr.5);
esas mismas personas serán admitidas en todo
establecimiento calificado para su tratamiento (hospitales,
maternidades, etc.) y recibirán asistencia, que no será inferior a la que se presta al conjunto de la población (IV
Convenio, art. 91, párr.2);
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
* Protección de las personas arrestadas, detenidas o internadas
109
COMPILACION
DE
LECTURAS
en cuanto al traslado de los internados, las parturientas
no serán trasladadas mientras su estado de salud no corra
peligro a causa del viaje, a no ser que lo requiera
imperativamente su seguridad (IV Convenio, art. 127,
párr.3);
se insta encarecidamente a las autoridades detenedoras
a concertar acuerdos con la parte adversaria, en los que se
prevean la liberación, la repatriación, el regreso al lugar de
domicilio o la hospitalización en país neutral de las mujeres
encintas y de las madres con bebés lactantes y niños de
corta edad (IV Convenio, art. 132, párr.2);
no podrá ejecutarse la pena de muerte contra las mujeres
encintas o las madres de niños de corta edad. Se
recomienda, por lo demás, que no se dicte tal sentencia
contra ellas (Protocolo I, art. 76, párr.3).
* Medidas preferenciales
Las medidas preferenciales son las disposiciones promulgadas
en los países en guerra en favor de personas cuya vulnerabilidad
justifique una solicitud especial. Por ejemplo: vales suplementarios
de alimentación, facilidades para la asistencia médica, asistencia
social especial, dispensa de ciertos trabajos, etc.
Con respecto a los extranjeros en el territorio de una parte
en conflicto, las mujeres encintas y las madres de niños
menores de siete años se beneficiarán de todo trato
preferencial, en la misma medida que los nacionales del
Estado concernido
(IV Convenio, art. 38, párr.5)
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
110
En territorio ocupado, la potencia ocupante tiene la
obligación de no entorpecer la aplicación de las medidas
preferenciales por lo que atañe a la nutrición, a la asistencia
médica y a la protección contra los efectos de la guerra,
que hayan podido adoptarse en favor de las mujeres
encintas y de los niños de corta edad (IV Convenio, art. 50,
párr.4).
Cruz Roja Colombiana
2.2.2 Normas aplicables en tiempo de conflicto armado no
internacional
El principio de no discriminación y la protección especial debida
a las mujeres son válidos en las situaciones de conflicto armado,
tanto internacional como no internacional (Convenios I a IV, art.
3, párr.1; Protocolo II, art. 2, párr.1).
Las normas son menos pormenorizadas, pero los principios que
deben respetarse son idénticos:
las mujeres son específicamente protegidas contra la
violación, la prostitución forzada y cualquier forma de
atentado al pudor (Protocolo II, art. 4, párr.2);
las mujeres internadas, detenidas o arrestadas por razones
relacionadas con el conflicto armado serán custodiadas en
locales separados de los ocupados por los hombres y su
vigilancia inmediata estará a cargo de mujeres (Protocolo
II, art. 5 párr.2);
No se ejecutará la pena de muerte contra las mujeres
encintas y las madres de niños de corta edad (Protocolo II,
art. 6, párr.4).
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Por último, las mujeres que no participen directamente en las
hostilidades serán, en todas las circunstancias, tratadas con
humanidad, sin distinción alguna de índole desfavorable fundada
en el sexo o en cualquier otra consideración (IV Convenio, art. 3,
párr.1).
111
COMPILACION
DE
LECTURAS
3. ACTIVIDADES DEL CICR, DE LA
FEDERACIÓN INTERNACIONAL Y DE LAS
SOCIEDADES NACIONALES DE LA CRUZ
ROJA O DE LA MEDIA LUNA ROJA
El principio de imparcialidad obliga al CICR a privilegiar a las
víctimas de la guerra que tienen necesidades más urgentes. En
virtud del derecho internacional humanitario, la protección especial que se presta a las mujeres ocupa un lugar importante en
las acciones de protección y de asistencia del CICR.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Protección de la población civil
112
Rememoración a los Estados, por vía diplomática o
mediante llamamiento público, de sus obligaciones
relativas a la inmunidad general de que se benefician las
personas civiles, así como a la protección especial debida a
las mujeres.
Cometido de intermediario neutral para obtener acuerdos
de tregua y de evacuación de las personas vulnerables en
las zonas asediadas, incluidas las parturientas. Supervisión
de esas evacuaciones.
Cometido de intermediario neutral en la concertación de
acuerdos relativos a la designación de zonas y localidades
sanitarias y de seguridad. Gestión de esas zonas.
Gestiones en caso de alegación, comprobada por los
delegados del CICR, de malos tratos infligidos a las mujeres
durante operaciones militares o de mantenimiento del
orden.
Protección de las personas arrestadas, detenidas o
internadas
Control de las condiciones de detención, mediante
reiteradas visitas de los delegados del CICR y sus
entrevistas sin testigos con las mujeres detenidas o
Cruz Roja Colombiana
internadas.
Protección contra los malos tratos durante la detención.
Gestiones en caso de alegaciones, comprobadas por los
delegados del CICR durante sus visitas, de malos tratos
infligidos a las mujeres en cautiverio o durante los
interrogatorios.
Supervisión de las raciones alimentarias y de la asistencia
médica proporcionadas a las mujeres encintas.
Control del traslado de mujeres internadas a punto de
dar a luz a establecimientos especializados.
Repatriación anticipada de algunas mujeres (mujeres
encintas, madres lactantes o con niños de corta edad),
prisioneras de guerra, detenidas o internadas civiles.
Apoyo financiero a las mujeres de detenidos para las
visitas al lugar de detención y, a veces, para mantener a la
familia.
Socorros: suministro, en las zonas asediadas o que son
objeto de un bloqueo y en los campamentos de personas
desplazadas, de medicamentos, alimentos y otros artículos
indispensables para la supervivencia. Las mujeres encintas,
las parturientas, las madres lactantes y los niños son los
beneficiarios prioritarios de las distribuciones.
Programas de asistencia a las viudas de guerra.
Suministro de alimentos, jabón, material de cocina, tiendas
de campaña, mantas, etc.
Programas de rehabilitación agrícola y veterinaria de
urgencia. En varias sociedades, las mujeres se encargan de
trabajar la tierra o cuidar el ganado. Son, pues, las
principales interlocutoras del CICR y las primeras
beneficiarias de estos programas.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Asistencia
113
COMPILACION
DE
LECTURAS
Higiene pública: construcción de pozos que permitan a
las mujeres, en algunos lugares del mundo, evitar hacer
viajes demasiado largos, y a veces peligrosos, para ir a
buscar agua potable.
Asistencia médica: las mujeres son las interlocutoras
prioritarias del CICR por lo que respecta a las cuestiones
relativas a la salud de los hijos. El CICR ha realizado,
además, programas de vacunación de mujeres que estaban
para dar a luz, con objeto de prevenir el tétanos neonatal.
Asimismo, garantiza con frecuencia el suministro de
suplementos de yodo a las mujeres encintas para luchar
contra algunas enfermedades de niños por nacer, como el
cretinismo.
A fin de mejorar la situación de las personas más vulnerables, la
Federación Internacional y las Sociedades Nacionales prestan
particular atención a las necesidades de esas mujeres, que
representan el mayor porcentaje de los más vulnerables en todo
el mundo.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
La cambiante naturaleza de los conflictos, tanto internos como
internacionales, surte un efecto cada vez más importante para la
población civil, causando la desintegración de las estructuras
sociales y económicas y pudiendo dar paso a la total destrucción
de las infraestructuras básicas de salud, de suministro de agua y
de saneamiento. Las consecuencias físicas y psicológicas para
mujeres y niños son totalmente desproporcionadas. En particular, las jóvenes son, a menudo, el blanco de violencia y de
explotación sexuales en el marco de conflictos armados.
114
Millones de mujeres sufren como consecuencia del círculo vicioso
de la pobreza y de la discriminación y tienden a ser las que más
sufren en tiempo de conflicto armado, en parte por las
desigualdades ya existentes por lo que atañe a su sexo en los
ámbitos de la alfabetización, la salud y los ingresos. Así pues, es
indispensable intensificar los esfuerzos para prevenir y reducir
los factores particulares que aumentan la vulnerabilidad específica
de las mujeres en tiempo de guerra y en las situaciones conflictivas.
Cruz Roja Colombiana
Las necesidades y los cometidos de las mujeres tienen que
incorporarse, a largo plazo, en todas las actividades de desarrollo,
de socorro de urgencia y de rehabilitación.
La Secretaría de la Federación Internacional promueve una amplia
gama de programas centrados en las necesidades específicas de
las mujeres, como víctimas o personas vulnerables.
El objetivo es:
a) mejora del acceso a la asistencia de salud, incluidos la
planificación familiar, los servicios relacionados con las
enfermedades sexualmente transmisibles y el apoyo
psicosocial;
b) agua potable y buenas condiciones de saneamiento;
c) aumento de las posibilidades de formación profesional
permitiendo el acceso al crédito y a un oficio generador de
ingresos;
d) mejora de la alfabetización para las mujeres y
Las cuestiones relativas al sexo, incluidas las referencias
específicas a la protección especial y las necesidades de asistencia
de las mujeres refugiadas y las jóvenes víctimas de la guerra, son
parte de la formación de los delegados y de los colaboradores de
las Sociedades Nacionales. La Federación Internacional ha
reconocido también la importancia de contar con personal
femenino en el terreno, particularmente para tratar directamente
los casos especiales, como las víctimas de violación y las mujeres
con determinados antecedentes socioculturales. Muchas
Sociedades Nacionales han establecido centros de coordinación
para abordar cuestiones relativas a las mujeres, así como para
realizar y apoyar programas destinados a mejorar la situación de
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
e) promoción de actividades en la comunidad - tanto hombres
como mujeres , incluidos los que tienen cargos influyentes,
así como la juventud -, a fin de reforzar el respeto mutuo y
favorecer prácticas más positivas.
115
COMPILACION
DE
LECTURAS
las mujeres adversamente afectadas por la guerra y por otras
situaciones de conflicto.
4. RECOMENDACIONES
Es indispensable poner de relieve las violencias de índole sexual
infligidas a las mujeres y que, con indignante frecuencia, se pasan
por alto. La violación, en todas sus formas y sea cual fuere su
denominación (prostitución forzada, esclavitud sexual,
fecundación forzada...), ha sido, a lo largo de la historia, un acto
que lleva la marca de la impunidad. Ahora bien, cuando se comete
en el marco de un conflicto armado, se trata de un crimen de guerra
que los Estados tienen el deber legal y moral de reprimir.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
La violación tiene, sin duda, consecuencias irremediables para la
víctima superviviente; consecuencias físicas y fisiológicas, en
primer lugar: la víctima se ve afectada en lo más profundo de su
intimidad y en su capacidad de dar a luz. Luego, consecuencias
sociales: en muchas sociedades, la víctima es repudiada y
descartada, a veces, de la familia, viéndose en la incapacidad de
encontrar esposo o incluso trabajo. Hay que tomar en
consideración también la perspectiva del nacimiento de un hijo
como dolorosa consecuencia del trauma sufrido, así como el
desarrollo del embarazo, las condiciones del alumbramiento,
incluso de un aborto, la responsabilidad de criar a un hijo y las
difíciles relaciones que podrían establecerse posteriormente entre él y su madre.
116
Es, pues, necesario resaltar la necesidad de que los Estados hagan
cesar las violaciones sexuales infligidas a las mujeres, mediante
la represión penal en particular, tal como tienen el deber de hacerlo
con respecto a cualquier otra infracción contra derecho
internacional humanitario. Seguidamente, es menester garantizar
una asistencia a las víctimas supervivientes de agresiones
sexuales, teniendo en cuenta la índole y las consecuencias
específicas de tales exacciones contra esas personas.
Cruz Roja Colombiana
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Por último, como telón de fondo, es necesario dar a conocer a la
población civil y a las fuerzas armadas las normas de derecho
relativas a la protección especial debida a las mujeres en tiempo
de conflicto armado, contribuyendo así a consolidar el principio
del respeto de la dignidad de las mujeres que prevalece en todas
las culturas.
117
COMPILACION
DE
LECTURAS
fronteras de su propio país.”2 Asimismo, señala el ACNUR, que
el fenómeno de desplazamiento puede estar asociado o bien a
conflictos armados especialmente visibles (Bosnia, Ruanda, Sri
Lanka) como también a los llamados conflictos de “baja
intensidad” o “guerra prolongada” como el caso colombiano.
La violencia y el conflicto armado interno no son las únicas causas
del desplazamiento interno, las Naciones Unidas mencionan en
particular los desplazamientos producidos por desastres naturales, proyectos de desarrollo y planes de infraestructuras3. Sin
embargo, el desplazamiento interno forzado es definido
únicamente en función de causas violentas.
De acuerdo al Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), las
personas desplazadas4 (o desplazados internos) son personas
civiles que huyen de situaciones de violencia que ponen en riesgo
su vida, su salud o su dignidad, sin llegar a atravesar las fronteras
de su propio país. Se diferencian de los refugiados en que estos
últimos atraviesan fronteras nacionales, estando protegidos por
una rama del Derecho Internacional denominada Derecho de los
Refugiados.
En un conflicto armado, las personas desplazadas en el interior
de su propio país están protegidas en virtud de las normas del
derecho internacional humanitario, que confiere una amplia
protección a la población civil. La finalidad de dichas normas es,
en particular, proteger a las personas civiles contra los efectos de
las hostilidades; por ejemplo, está prohibido atacarlas,
aterrorizarlas, utilizar contra ellas el hambre como método de
combate, así como destruir los bienes indispensables para su
supervivencia. En un conflicto interno, las personas desplazadas
están protegidas en virtud del artículo 3 común a los cuatro
Convenios de Ginebra (véase P8) y del Protocolo II.
2
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
2
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados (ACNUR), “La
situación de los refugiados en el mundo, 1997 – 1998. Un programa humanitario”,
Barcelona: Icaria Editorial, 1997, p. 107
3
Ibíd. p. 110
4
Tomado de www.cicr.org
Cruz Roja Colombiana
En el derecho humanitario se prohíben los desplazamientos
forzados de la población; son posibles, únicamente si son indispensables para garantizar la seguridad de la población, o por
imperiosas razones militares. Además, la protección general que
en el derecho humanitario se garantiza a la población civil debería
poder limitar los desplazamientos. Desafortunadamente, esas
normas han sido frecuentemente conculcadas en los conflictos
recientes. Por ello, es más importante garantizar un mejor respeto
de las disposiciones vigentes que elaborar nuevas disposiciones.
En conclusión, las definiciones otorgadas por la normatividad
vigente en Colombia, el CICR y el ACNUR, coinciden en
identificar a los desplazados como personas que contra su
voluntad deben abandonar su lugar de residencia para reubicarse
en otra zona dentro del mismo país, las cuales por lo general se
encuentran en centros urbanos. Adicionalmente, las causas de los
desplazados para el abandono de sus tierras deben ser de
naturaleza violenta o relacionadas con el conflicto armado, es
decir, amenazas, masacres, asesinatos o violaciones a los Derechos
Humanos y al Derecho Internacional Humanitario ocasionadas
por los actores del conflicto, sean estos grupos paramilitares o de
autodefensas, guerrillas o la Fuerza Pública, así como combates
entre dos o más de las partes mencionadas.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Los refugiados se benefician, en primer lugar, de la protección
que les confieren el derecho de los refugiados y el cometido del
Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR). Asimismo, están protegidos por el derecho
internacional humanitario cuando son víctimas de un conflicto
armado, cuando se encuentran en poder de la parte adversaria o
se vean afectados por las hostilidades en el país de acogida. En el
IV Convenio de Ginebra y en el Protocolo I se confiere una
protección especial a los refugiados, en particular a los que se
hallen en territorios ocupados. En el IV Convenio se estipula,
asimismo, el principio de no rechazo, base del derecho de los
refugiados. (basado en “Derecho internacional humanitario:
Respuestas a sus preguntas”. CICR).
3
COMPILACION
DE
LECTURAS
TIPOS DE DESPLAZAMIENTO5
DESPLAZAMEINTO NOCTURNO
Las personas abandonan su lugar de residencia durante la
noche por temor a combates y actos violentos y retornan en
el día para trabajar.
DESPLAZAMIENTO SEMIPERMANENTE
Algunos miembros de la familia dejan su lugar de residencia
mientras que los otros se quedan en este el mayor tiempo
posible o regresan periódicamente para sembrar y cuidar
sus cultivos.
DESPLAZAMIENTO PERMANENTE
Familias enteras dejan definitivamente o por un largo
periodo de tiempo su lugar de origen por amenazas o temor
a enfrentamientos en la zona.
La condición de desplazado se pierde cuando “se logra la
consolidación y estabilización socioeconómica, bien sea en su
lugar de origen o en las zonas de reasentamiento.”6
2. Residentes7
4
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
En los artículos relativos a la asistencia a la población civil en
Colombia, el término “residentes” hacer referencia a las personas civiles que, en base a las evaluaciones del CICR, necesitan
alguna clase de asistencia humanitaria sin que se compruebe su
desplazamiento, es decir, sin haber abandonado su lugar habitual
de residencia.
5
Basado en ACNUR, Op. Cit.
6
Ley 387 de 1997, Título II, Capítulo 2, Sección 7, Artículo 18
7
www.cicr.org
Cruz Roja Colombiana
3. Reubicados/retornados8
En los artículos relativos a la asistencia a la población civil en
Colombia, el término “retornado” hace referencia a personas
civiles que luego de haber huido con motivo del conflicto, regresan
a su lugar de residencia habitual. El término “reubicados” se
refiere a personas civiles que se instalan en forma definitiva en
un lugar distinto a su lugar de origen.
4. Fases de la asistencia9
A fin de brindar la mejor asistencia humanitaria posible, el CICR
divide la asistencia en momentos o fases. El CICR concentra su
actividad en lo que se denomina fase de emergencia y que
comprende, como máximo, los tres meses inmediatos posteriores
al acontecimiento que motiva la intervención humanitaria. Existen
básicamente tres momentos de la asistencia10:
1.
Prevención: se dirige a prevenir las violaciones
sistemáticas del derecho internacional humanitario por
parte de los diferentes actores del conflicto. Comprende la
difusión de los derechos humanos y el derecho
internacional humanitario entre la sociedad civil y los
diferentes organismos estatales, especialmente la fuerza
pública.
2.
Acción de urgencia o emergencia: en esta fase se
concentran los esfuerzos del CICR y se compone de las
actividades de protección y asistencia hacia las
comunidades y personas afectadas por el desplazamiento.
9 www.cicr.org
10
Véase Frédérique Prunera, “Personnes déplacées en Colombie et personnes
d’origine colombienne cherchant refuge dans les pays voisins”, en Revista del
Comité Internacional de la Cruz Roja, Septiembre de 2001, Vol. 83, No. 843
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
8 www.cicr.org
5
COMPILACION
DE
LECTURAS
Aquí se distribuyen elementos básicos para la
supervivencia, se entabla contacto con las comunidades con
el fin de evaluar sus necesidades, se brinda apoyo sico-social y se adelanta un proceso de registro de las personas
desplazadas.
3.
Readaptación: esta fase es adelantada con las personas
reubicadas y retornadas para garantizar sus condiciones
de vida digna y promover proyectos de microinfraestructura en los lugares de retorno.
5. Casos individuales11
Casos de personas o familias individuales que espontáneamente
se acercan a las oficinas del CICR y en algunas ciudades del país
e las instalaciones de la Cruz Roja Colombiana, escapando de
situaciones que ponen en riesgo su vida. Cada familia se somete
a una entrevista confidencial que sirve para corroborar la
veracidad de los motivos del desplazamiento. El CICR brinda
asistencia en base a sus propios criterios de evaluación, y en
ningún caso por un período superior a tres meses.
6. Casos masivos12
Poblaciones que se encuentran en una zona geográfica de
recepción común, escapando de eventos clave de desplazamiento,
como por ejemplo una masacre. Antes de entregar cualquier tipo
de ayuda, es realizada una evaluación previa por parte del personal del CICR. El CICR asiste según sus propios criterios. Esta
asistencia, como la individual, no cubre mas de tres meses, en
casos excepcionales la ayuda es prorrogable tres meses más.
6
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
7. Zonas de expulsión
11
www.cicr.org
12
www.cicr.org
Cruz Roja Colombiana
13
Véase CODHES, “Situación de conflicto y desplazamiento en las fronteras: el
cerco se cierra”, Bogotá, julio de 2005
14
Para mayor información sobre la dinámica de expulsión por regiones véase
Defensoría del Pueblo, Informe defensorial sobre el desplazamiento forzado por
la violencia en Colombia, 2002
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Son aquellas regiones del país que se caracterizan por una alta
intensidad del conflicto armado manifestado mediante combates
entre la Fuerza Pública y los grupos armados ilegales, entre las
guerrillas y los grupos paramilitares o por una fuerte presencia
de organizaciones subversivas y especialmente paramilitares. Las
principales zonas de expulsión en el país se encuentran ubicadas
en el sur, nororiente y noroccidente del país. Durante el primer
trimestre de 200513 el conflicto tuvo una profundización en el
litoral pacífico, Nariño, Arauca, Putumayo y Chocó, debido a la
confrontación guerrillas - paramilitares por el control de zonas
estratégicas para el tráfico y producción de drogas ilícitas y a las
amenazas reiteradas de estos grupos a la población civil. Ha
continuado la crisis humanitaria en el nororiente del país y se ha
expandido el conflicto hacia los departamentos de Amazonas,
Putumayo, Vaupés, Vichada y Guanía, zonas que están siendo
utilizadas principalmente por las FARC para la producción y
comercialización de drogas ilícitas. Es importante señalar que la
intensificación del conflicto en las zonas y departamentos
fronterizos está generando cada día en mayor medida el
desplazamiento de colombianos fuera del territorio nacional,
especialmente hacia Panamá, Ecuador, Perú y Venezuela,
creándose así un problema de refugiados internacionales.14
7
COMPILACION
DE
LECTURAS
8
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
DINÁMICA REGIONAL DEL
CONFLICTO ARMADO INTERNO –
SEGUNDO TRIMESTRE DE 200515
15 CODHES, “Situación de conflicto y desplazamiento en las fronteras: el cerco
se cierra”, Bogotá, julio de 2005
Cruz Roja Colombiana
8. Zonas de recepción
Las zonas receptoras son aquellas hacia las cuales converge un
elevado flujo de desplazados por la violencia. Estas zonas son
generalmente centros urbanos, entre los cuales los mayores
receptores han sido tradicionalmente Bogotá y Medellín. Sin embargo, las poblaciones relativamente grandes aledañas a zonas
de expulsión también se convierten en grandes receptores de
población desplazada, como lo indican las siguientes tablas.
DEPARTAMENTOS CON MAYORES INDICES DE
RECEPCION DE PERSONAS DESPLAZADAS 1999 – 2005 16
1999
DEPARTAMENTO
1
2
3
4
5
Bolívar
Bogotá
Antioquia
Santander
Valle
No. Personas
Desplazadas
35.615
33.143
24.257
22.736
21.066
2000
1
2
3
4
5
Antioquia
Bogotá
Magdalena
Bolívar
Valle
16 Fuente: CODHES
No. Personas
Desplazadas
46.251
43.780
35.004
27.606
26.797
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
DEPARTAMENTO
9
COMPILACION
DE
LECTURAS
2001
DEPARTAMENTO
1
2
3
4
5
Antioquia
Bogotá
Cauca
Bolívar
Nariño
No. Personas
Desplazadas
56.094
53.520
31.392
23.334
19.176
2002
DEPARTAMENTO
1
2
3
4
5
Bogotá
Magdalena
Antioquia
Norte de Santander
Cesar
No. Personas
Desplazadas
51.737
37.509
37.139
36.319
29.544
2003
DEPARTAMENTO
1
2
3
4
5
Antioquia
Caquetá
Cundinamarca
Bogotá
Cesar
No. Personas
Desplazadas
27.831
14.117
13.329
13.074
12.493
2004
DEPARTAMENTO
1
2
3
4
5
Antioquia
Bogotá
Caquetá
Valle
Norte de Santander
10
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
2005
DEPARTAMENTO
1
2
3
4
5
Bogotá
Valle
Antioquia
Cauca
Meta
No. Personas
Desplazadas
40.832
31.491
21.271
15.180
12.663
No. Personas
Desplazadas
19.545
16.338
11.870
10.036
9.085
Cruz Roja Colombiana
9. Grupos especialmente vulnerables
Según el Informe del ACNUR sobre la situación de los Derechos
Humanos en Colombia del año 2004, los grupos más vulnerables
frente al desplazamiento forzado siguen siendo mujeres, niños,
comunidades indígenas y negras, defensores de derechos
humanos, incluyendo sindicalistas, organizaciones de mujeres y
líderes sociales. En cuanto a comunidades étnicas y
afrocolombianas, señala el ACNUR que las más afectadas durante
el 2004 fueron desplazadas de las regiones del Eje Cafetero, Chocó,
la Sierra Nevada de Santa Marta y las zonas en las cuales se
desarrolla el Plan Patriota. Otro grupo que fue víctima de la
migración forzosa fueron los periodistas y formadores de opinión.
II. CAUSAS DEL DESPLAZAMIENTO
Las causas del desplazamiento forzado en Colombia tienen su
origen fundamentalmente en el conflicto armado interno. La
mayoría de desplazados son obligados a dejar sus lugares de
origen por amenazas directas, individuales o colectivas de los
actores armados, o bien, por combates entre los grupos
insurgentes y el ejército o entre los grupos paramilitares y
guerrilleros.
17
Ana María Ibáñez y Carlos Eduardo Vélez, “Civil conflict and forced migrations: the micro determinants and the welfare losses of displacement in Colombia”, Bogotá: Universidad de los Andes, Docimento CEDE No. 35, Junio de 2005,
p. 8
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
“Durante el 2001, los grupos paramilitares provocaron la mitad
de las migraciones forzadas, mientras la guerrilla y la presencia
simultánea de dos grupos armados causaron el 20% y 22 %
respectivamente (RSS, 2002). Los grupos paramilitares no solo
tienen la mayoría de la responsabilidad, sino que sus acciones
también son más efectivas. Durante el 2001, los paramilitares
causaron 599 eventos de desplazamiento que forzaron a 91.380
personas a salir de su lugar de origen, mientras tanto, la guerrilla
provocó 570 eventos que terminaron con el desplazamiento de
36.217 personas (RSS, 2002).”17
11
COMPILACION
DE
LECTURAS
La apropiación de tierras por parte de grupos armados ilegales y
el narcotráfico ha ocasionado la pérdida de cuatro millones de
hectáreas de tierra, esto es, cerca de un tercio del terreno
productivo en Colombia.18 También a causa del conflicto armado,
algunas familias dejan su lugar de origen para evitar el
reclutamiento de sus hijos en los ejércitos ilegales. Una causa más
reciente del desplazamiento está constituida por los programas
de erradicación de cultivos ilícitos mediante la fumigación aérea
que “destruye las propiedades de los campesinos, produce una
caída temporal de sus ingresos y da origen a combates en la zona,
exacerbando la violencia en la región. Se estima que 13.153 personas fueron desplazadas durante 1999 en departamentos
productores de drogas.”19
III. POLITICA PUBLICA DEL
DESPLAZAMIENTO FORZOSO EN
COLOMBIA
1. Principios Rectores
La Ley 387 de 199720 estableció los siguientes principios y derechos
básicos para los desplazados:
1. Los desplazados forzados tienen derecho a solicitar y recibir
ayuda internacional y ello genera un derecho correlativo
de la comunidad internacional para brindar la ayuda
humanitaria.
12
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
2. El desplazado forzado gozará de los derechos civiles
fundamentales reconocidos internacionalmente.
18
19
20
Ibíd., p. 9
Ibíd.
Ley 387 de 1997, Título I, Artículo 2
Cruz Roja Colombiana
3. El desplazado y/o desplazados forzados tienen derecho a
no ser discriminados por su condición social de
desplazados, motivo de raza, religión, opinión pública,
lugar de origen o incapacidad física.
4. La familia del desplazado forzado deberá beneficiarse del
derecho fundamental de reunificación familiar.
5. El desplazado forzado tiene derecho a acceder a soluciones
definitivas a su situación.
6. El desplazado forzado tiene derecho al regreso a su lugar
de origen.
7. Los colombianos tienen derecho a no ser desplazados
forzadamente.
8. El desplazado y/o los desplazados forzados tienen el derecho
a que su libertad de movimiento no sea sujeta a más
restricciones que las previstas en la ley.
9. Es deber del Estado propiciar las condiciones que faciliten
la convivencia entre los colombianos, la equidad y la justicia
social.
2. Sistema Nacional de Atención Integral a
la Población Desplazada por la Violencia
(SNAIPD)
21
Ley 387 de 1997, Título II, Artículo 4
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
El SNAIPD fue creado por la Ley 387 de 1997 con el fin de atender
a la población desplazada, garantizar la protección de los Derechos
Humanos y el Derecho Internacional Humanitario, fortalecer las
zonas receptoras y expulsoras de desplazados internos, contribuir
a la reincorporación de la población desplazada y coordinar los
recursos necesarios para la atención a la población desplazada.21
13
COMPILACION
DE
LECTURAS
3. Consejo nacional para la atención integral a
la población desplazada por la violencia
El Consejo Nacional para la atención a la población desplazada
se crea mediante la Ley 387 de 1997 y está conformado por un
delegado del presidente, un consejero presidencial para el
desplazamiento, el Ministro del Interior, el Ministro de Hacienda,
el Ministro de Defensa, el Ministro de Salud, el Ministro de
Agricultura, el Ministro de desarrollo Económico, el Director del
Departamento Nacional de Planeación, el Defensor del Pueblo,
un consejero presidencial para la política social, el Gerente de la
Red de Solidaridad Social y el Alto Comisionado para la Paz.22
4. Los comités municipales, distritales y
departamentales para la atención integral a la
población desplazada por la violencia
Con el fin de apoyar al SNAIPD, la Ley 387 de 1997 crea los comités
departamentales, distritales y municipales que están conformados
por el Gobernador o Alcalde, según sea el caso, el Comandante
de la Brigada, el Comandante de la Policía Nacional, el Director
del Servicio Seccional de Salud, el Director o Coordinador del
Instituto Colombiano de Bienestar Familiar, un representante de
la CRC, un representante de la Defensa Civil, un representante
de la Iglesia y dos representantes de la población desplazada.23
14
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Estos comités deberán evaluar las necesidades de la población
desplazada y tomar medidas para su asistencia, orientar
jurídicamente a la población desplazada para la solución de los
conflictos y proponer mecanismos tendientes a la prevención de
situaciones de desplazamiento.
22
Ibíd., Artículo 6
23
Ibíd, Artículo 7
Cruz Roja Colombiana
5. Plan nacional para la atención integral a la
población desplazada por la violencia
Los objetivos de este plan, establecidos en la Ley 387 de 1997 son
la identificación de las causas del desplazamiento, el diseño de
mecanismos para prevenirlo, la adopción de medidas de acción
humanitaria de emergencia, la búsqueda de condiciones para el
retorno de la población a sus lugares de origen y la especial
atención a los grupos vulnerables, es decir, mujeres, niños y
comunidades negras e indígenas.
6. De la red nacional de información para la
atención a la población desplazada por la
violencia
La red nacional de información fue creada con el fin de servir
como apoyo al Plan Nacional que proporcionara a este último
información que le permitiese identificar y evaluar de manera
más rápida y eficiente las causas del desplazamiento y la
consecuente adopción de medidas para contrarrestarlo. Esta red
funciona mediante el establecimiento de puntos de información
locales coordinados por la Cruz Roja Colombiana24, la Defensoría
del Pueblo, la Iglesia y las organizaciones de desplazados.
7. Fondo nacional para la atención integral a
la población desplazada por la violencia
24 La Cruz Roja Colombiana en aquellas seccionales en las que se tiene contratos
con la Red de Solidaridad
25 Ley 387 de 1997, Título II, Capítulo III, Artículo 23
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
La Ley 387 de 1997 creó este fondo con el fin de proporcionar
recursos más o menos estables para la atención a la población
desplazada en todas sus fases y para la operación de la red
nacional de información. Los recursos del fondo provienen de25:
15
COMPILACION
DE
LECTURAS
1. Los recursos que se le asignen en el Presupuesto General
de la Nación.
2. Las donaciones en dinero que ingresen directamente al
Fondo, previa la incorporación al Presupuesto General de
la Nación y las donaciones en especie legalmente aceptadas.
3. Los recursos de crédito que contrate la Nación para atender
el objeto y funciones del Fondo, previa incorporación al
Presupuesto General de la Nación.
4. Los aportes en dinero provenientes de la cooperación
internacional, previa incorporación al Presupuesto General
de la Nación.
5. Los demás bienes, derechos y recursos adjudicados,
adquiridos o que adquiera a cualquier título de
conformidad con la ley.
8. Sistemas de información y registro26
8.1. Sistema RUT. Conferencia Episcopal de la Iglesia Católica
16
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Desde la fecha de su creación en 1997 ha incluido en sus bases de
datos a 50.636 familias (247.189 personas). El RUT se encarga de
realizar una caracterización sociodemográfica de la población
desplazada que se acerca a las parroquias de todo el país a solicitar
ayuda, en donde se les reparte un formato de encuesta. El alcance
del RUT es amplio dada la extendida y tradicional presencia de
la Iglesia Católica en todo el territorio nacional, sin embargo, en
este registro se incluye solamente a aquellos que acudan a la
Iglesia por sus propios medios.
26
CODHES, “Desplazamiento forzado interno en Colombia: el falso debate de
las cifras”, Bogotá, Abril de 2005
Cruz Roja Colombiana
8.2. Sistema de información del CICR
“Aunque no se considera una herramienta oficial de registro, el
CICR ha desarrollado un sistema de información donde se
almacenan los datos de todas las persona en situación de
desplazamiento forzado que atiende en virtud del memorando
de entendimiento suscrito entre este organismo y el gobierno
colombiano.”27
Además, “el CICR viene sistematizando información de
caracterización estadística tanto sobre las particularidades
sociodemográficas de esta población, como de las circunstancias
en medio de las cuales se produce el desplazamiento. Para los
casos de desplazamiento masivo, la presencia del CICR en los
lugares de expulsión garantiza información muy precisa sobre
las condiciones en las que se encuentra la población que atiende,
así como sobre el impacto del desplazamiento forzado en la
población civil víctima de este delito.”28
La metodología utilizada por este sistema es la de la entrevista
personalizada y la verificación de la información mediante visita
domiciliaria, lo cual hace de el una base de datos muy confiable
que incluye características sociodemográficas muy precisas sobre
la población.
8.3. Sistema de información sobre derechos humanos y desplazamiento
forzado (SISDHES) del CODHES
27
Ibíd., p. 4
28
Ibíd., p. 5
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
A partir de 1992 CODHES estableció un sistema estadístico de
registro sobre la población desplazada internamente y, a partir
de 1999 creó un sistema que da cuenta de la migración forzada
trans-fronteriza. El SISDHES funciona mediante dos
componentes:
17
COMPILACION
DE
LECTURAS
a) Estimación por fuentes contrastadas que permite
dimensionar la magnitud del desplazamiento forzado que
se reporta en número de personas en situación de
desplazamiento por trimestre tomando como referente el
sitio de llegada de las personas en situación de
desplazamiento. (Cifra de recepción).
b) Caracterización sociodemográfica, que le permite al
sistema dar cuenta de las principales características que
reportan cada año tanto las familias y personas en situación
de desplazamiento, como las circunstancias en medio de
las cuales se producen los eventos de migración forzada:
causas, autores, impactos socioeconómicos, zonas de
expulsión y recorridos, entre otros. Este trabajo se lleva a
cabo a partir de la aplicación de una encuesta nacional que
toma como marco muestral los datos reportados en la fase
de estimación por fuentes contrastadas.29
4.4. Sistema único de registro (SUR) de la Red de Solidaridad Social
(RSS)
“La RSS es la instancia de l Gobierno Nacional encargada de
coordinar la respuesta pública a las personas en situación de
desplazamiento y para ello debe articular la Red Nacional de
Información para la atención a la población desplazada por la
violencia, según lo establecido en la sección 2 –artículos 11 al 13–
de la ley 387 de 1997.”30
18
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
El SUR almacena la información de aquellas personas que
presentan declaración ante la Procuraduría General, la Defensoría
del Pueblo o las Personerías Municipales, quienes tienen un plazo
máximo de un año para presentar dicha declaración. Sobre estas
declaraciones, el personal del SUR realiza una valoración que
29
Ibíd., p. 6
30
Ibíd.., p. 8
Cruz Roja Colombiana
verifica la veracidad de las mismas para proceder a incluir al
desplazado en el sistema.
4.5. Factores de sub-registro en los sistemas de información31
RUT:
No incorpora información de personas que no se acercan
a las parroquias a solicitar apoyo.
No se propone hacer un monitoreo de la magnitud del
desplazamiento.
CICR:
No incorpora información sobre personas que no son
atendidas por este organismo humanitario.
Está focalizado principalmente en personas que se
desplazan en éxodos o eventos masivos, que según los
reportes oficiales constituyen apenas el 25% de las personas incluidas en el SUR.
SISDHES:
No cuenta con capacidad operativa para dar cubrimiento
a todo el territorio nacional. Baja capacidad para cubrir la
población que se desplaza en forma individual o
unifamiliar.
Está sujeto en forma prioritaria a la información inicial
que reportan los medios de comunicación.
SUR:
31
Se limita al reporte de personas en situación de
desplazamiento que presentan declaración ante ministerio
Ibíd., p. 16
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
19
COMPILACION
DE
LECTURAS
público y son valoradas positivamente por funcionarios de
la RSS.
No incluye información de personas desplazadas por las
operaciones de fumigación de cultivos de uso ilícito ni de
aquellas que retornan el corto plazo.
No siempre incluye información de personas atendidas
por el CICR y valoradas como población desplazada por
esta entidad.
II. MARCO NORMATIVO
20
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
1. Leyes, decretos y documentos
Documento CONPES 2804 de 1995 Define y desarrolla acciones
de prevención, protección, atención humanitaria de emergencia
y el acceso a los programas sociales del Gobierno. Define el
concepto de desplazado interno. Establece un plazo máximo de
12 meses para que la población desplazada acceda a programas
de atención al desplazamiento. Se definen las estrategias de: 1.
Prevención, que incluye el Sistema de Información y Alerta
Temprana, que permita “identificar riesgos, evaluar la magnitud
del problema, tomar medidas inmediatas y formular alternativas
de solución a los conflictos”, con la participación de entidades
estatales y no estatales. Crea los Consejos de Seguridad
Comunitarios, establece la difusión del Derecho Internacional
Humanitario.2. Atención inmediata, que incluye el Programa de
asistencia especial de emergencia, el cual proporciona principios
en cuanto a asistencia y socorro a la población desplazada y alienta
la creación y mantenimiento de organizaciones no
gubernamentales y organismos humanitarios.3. Consolidación
y estabilización socio-económica, que “comprende acciones y
medidas de mediano y largo plazo con el propósito de generar
condiciones de sostenibilidad económica y social para la población
desplazada en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento
en otras zonas rurales o urbanas” e incluye el desarrollo de
Cruz Roja Colombiana
proyectos productivos dentro de los cuales se contempla el acceso
al sistema nacional de reforma agraria y desarrollo rural
campesino, los estímulos para el fomento de la microempresa y
la comercialización de alimentos básicos. Crea el programa de
atención social en educación, salud, vivienda, empleo y atención
a personas de la tercera edad. Crea los programas de atención
territorial y retorno.
Ley 387 de 1997 Dictamina los principios rectores de la atención
integral a la población desplazada. Crea el Sistema Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia
(SNAIPD), el Consejo nacional para la atención integral a la
población desplazada por la violencia, los comités municipales,
distritales y departamentales para la atención integral a la
población desplazada por la violencia, el Plan nacional para la
atención integral a la población desplazada por la violencia, la
red nacional de información para la atención a la población
desplazada por la violencia y el Fondo nacional para la atención
integral a la población desplazada por la violencia.
Decreto 2569 de 2000 Reglamenta la Ley 387 de 1997. Establece las
atribuciones de la Red de Solidaridad Social (RSS). Crea el Registro
Único de Población Desplazada, a cargo de la RSS.
Decreto 250 de 2005 “Por el cual se expide el Plan Nacional para la
Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia”. Establece
los principios rectores del Plan: enfoque diferencial, territorial,
humanitario, restitutivo y de derechos. La responsabilidad
compartida, cooperación y solidaridad, Integralidad, participación
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Ley 599 de 2000 Nuevo Código Penal. Aumenta la pena por
genocidio, tortura, desaparición y desplazamiento forzado a un
máximo de 30 años. Establece una multa de 1.000 a 2.000 SMLV a
quien desplace forzadamente a población civil y establece la
inhabilidad para el ejercicio de funciones públicas entre 10 y 20
años a quien incurra en este delito. Establece el desplazamiento
forzado como circunstancia de agravación punitiva. Incluye un
título especial sobre “Delitos contra personas y bienes protegidos por
el derecho internacional humanitario” (Título II).
21
COMPILACION
DE
LECTURAS
y control social y atención a la vulnerabilidad. Se establecen las
fases de Prevención y Protección, Atención Humanitaria de
Emergencia y Estabilización Socioeconómica, para cada una ellas,
se contemplan acciones al menos para una de las siguientes cuatro
Líneas Estratégicas: Acciones Humanitarias, Desarrollo
Económico Local, Gestión Social y Hábitat. Establece el
fortalecimiento del Comité Interinstitucional de Alertas
Tempranas (CIAT). Dictamina la protección de los bienes civiles,
la asistencia en aprovisionamiento de bienes fundamentales como
alimentos a la población desplazada, fortalece el Programa Red
de Seguridad Alimentaria (RESA) de la RSS . En cuanto a la acción
de emergencia consolida la asistencia alimentaria, de albergues,
en salud (así el desplazado no haya sido aun incluido en el
Registro Único de Población Desplazada pero su declaración esté
en proceso), se crean las Unidades de Atención y Orientación
(UAO) en los municipios receptores, se crea el programa de
capacitación y recalificación en la producción para la población
desplazada a cargo del SENA, DANSOCIAL, FOMIPYME y con
el apoyo de las Universidades públicas o privadas y las ONG.
Establece la adjudicación de predios libres a los desplazados.
22
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
2. Sentencias de la corte constitucional
SU-1150 de 2000 Acciones de tutela instauradas por la Regional de
Antioquia de la Defensoría del Pueblo contra la Inspección 8B Municipal de Policía de Antioquia, el Ministerio del Interior, la Gobernación
de Antioquia y la Alcaldía de Medellín.Se profiere orden de desalojo
a un grupo de desplazados provenientes de los municipios de
Mutatá, Chigorodó, Ituango, Dabeiba y otros, que se encontraban
en terrenos fiscales a cargo de la entidad oficial descentralizada
Corvide del Municipio de Medellín. Dicha orden sería cumplida
por la Inspección 8B Municipal de la Policía de Antioquia. La
Defensoría del Pueblo interpone una acción de tutela para impedir
el lanzamiento de estas personas de los predios, pues según la
Ley 387 de 1997, el Estado está en obligación de proveer albergue
a las personas víctimas del desplazamiento forzado. Las sentencias
son denegadas y en su revisión constitucional la Corte decide:1.
Cruz Roja Colombiana
T-1635 de 2000 Acción de tutela incoada por el Defensor del Pueblo,
Regional de Bogotá, contra la Red de Solidaridad Social.Ante la
ocupación pacífica de un grupo de desplazados de las
instalaciones de la sede del Comité Internacional de la Cruz Roja
en Bogotá, el Defensor del Pueblo interpone una tutela en la cual
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
La revocación de la sentencia anterior y el aplazamiento del
desalojo de los desplazados. 2. La reubicación de los desplazados
en un plazo máximo de 3 meses a cargo del Presidente de la
República.Las razones fundamentales esgrimidas por la Corte
para su decisión fueron: - El desplazamiento forzado comporta
obviamente una vulneración del derecho de los nacionales a
escoger su lugar de domicilio, al igual que de su derecho al libre
desarrollo de la personalidad. Asimismo, dado el ambiente
intimidatorio que precede a los desplazamientos, estas personas
ven conculcados sus derechos de expresión y de asociación.- La
vulneración de los derechos citados implica la violación de
distintos instrumentos internacionales de derechos humanos y
de derecho internacional humanitario, tales como el Pacto
Internacional de Derechos Civiles y Políticos, el Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, la
Convención de los Derechos del Niño, la Convención sobre la
Eliminación de toda Forma de Discriminación contra la Mujer, la
Convención Americana sobre Derechos Humanos o Pacto de San
José, el artículo 3° Común de los Convenios de Ginebra y el
Protocolo II Adicional a los Convenios de Ginebra.- Al Estado
colombiano le corresponde velar por la suerte de las personas
desplazadas.- Las personas desplazadas por la violencia se
encuentran en un estado de debilidad que los hace merecedores
de un tratamiento especial por parte del Estado. Ello significa que
estas personas tienen el derecho de recibir asistencia en la situación
de emergencia que enfrentan. Dadas las condiciones del Estado
colombiano y la pobreza generalizada que registra el país, es claro
que esa atención debe concentrarse en lo urgente y tener un
carácter temporal. Sin embargo, como se ha visto, el Estado no ha
respondido debidamente a las demandas de este creciente sector
de la sociedad colombiana, a pesar de las disposiciones legales y
administrativas que han sido expedidas.
23
COMPILACION
DE
LECTURAS
24
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
expone la situación de hacinamiento de estas personas, así como
la falta de suministro de medicamentos y la falta de cupos
escolares para los menores. Se pide a la RSS, en cumplimiento de
los deberes del Estado y de acuerdo a la Ley 387 de 197, la
reubicación de los desplazados.La Corte Constitucional decide
que, “en razón de la omisión de las autoridades públicas
competentes, han sido afectados los derechos constitucionales a
la vida, en condiciones de dignidad, a la salud en conexión con
ella, a la integridad personal, a la libre circulación dentro del
territorio, a la igualdad real y efectiva, a una vivienda digna, al
trabajo, y a la educación, particularmente en el caso de los niños”
y ordena al Presidente de la República y a los Ministros de Hacienda y Crédito Público, de Salud, de Educación, de Trabajo y
Seguridad Social, y al Director de la Red de Solidaridad Social, la
reubicación de los desplazados en un plazo máximo de 30 días.
T-098 de 2002 En el año de 1997, por presión de los grupos
paramilitares, un gran número de habitantes de los municipios
de Turbo, Bojayá, Carmen de Atrato, Rio Sucio, Apartadó, Cantón
de San Pablo, El Carmen, Las Mercedes, El Bagre, Murrí,
Chigorodó, Urabá, Vigia del Fuerte, se vieron obligados a
abandonar viviendas, bienes y lugares de asentamiento y se
trasladaron a la ciudad de Quibdó. Los demandantes consideran
que se les han violado los siguientes derechos: el derecho a la
vida y a la dignidad personal, el derecho al trabajo, el derecho
a la igualdad, el derecho a la salud, el derecho a la vivienda
digna, el derecho a la educación y el acceso a la tierra de los
trabajadores agrarios. Por su parte, la Red de Solidaridad Social
le informa al juez de primera instancia que cumplió con la atención
humanitaria de emergencia ordenada en el artículo 15 de la ley
387/97, consistente en socorrerlos, asistirlos y protegerlos por tres
meses prorrogables por otros tres meses.La Corte Constitucional
considera que de acuerdo a la responsabilidad del Estado frente
a la población desplazada “el grupo social de los desplazados,
por su condición de indefensión merece la aplicación de las
medidas a favor de los marginados y los débiles, de acuerdo con
el artículo 13 de la Constitución Política, incisos 2° y 3° que
permiten la igualdad como diferenciación, o sea la diferencia en-
tre distintos.” Adicionalmente, considera que “en el presente caso,
se está ante situaciones que afectan a menores de edad, que tienen
derecho a un trato preferencial.” En cuanto al derecho a la
vivienda establece también la Corte que si bien “se dispuso que
momentáneamente se les permita a los desplazados ubicarse en
Quibdó y ocupar un espacio público, esta determinación es
razonable, pero no es la solución definitiva, que no es otra que la
reubicación, para lo cual debe colaborar el INURBE y dentro de
sus posibilidades presupuestales el Municipio de Quibdó.” En lo
referente al derecho al trabajo la corte establece que se viola el
primer inciso del Artículo 26 de la Constitución Política y que “La
libertad de escoger profesión u oficio (CP art. 26) es un derecho fundamental reconocido a toda persona. Este involucra tanto la capacidad de
optar por una ocupación como de practicarla sin más limitaciones que
las establecidas en la Constitución y en la ley.” Además considera
que “En el presente caso de los desplazados, se les afecta el oficio
de agricultores porque por el desplazamiento forzado a la ciudad
no pueden continuar desarrollando sus labores. Esto implica que
se presenta una colisión entre las normas aplicables para la
protección de los derechos de los desplazados. En efecto, el Estado
debe proteger el derecho a la libertad de oficio y hacer cumplir
el artículo 65 de la Carta sobre “fomento agropecuario, forestal y
pesquero”, pero por otro lado esos agricultores no pueden volver
a sus parcelas y el artículo 54 establece como obligación del Estado
“propiciar la ubicación laboral de las personas en edad de
trabajar”. Si el desplazado considera que corre peligro su vida al
regresar, obviamente está sacrificando la libre elección de su
trabajo pero eso no significa que quede desprotegido.” La Corte
argumenta que la educación es un derecho fundamental y como
tal debe ser garantizado por el Estado.De acuerdo a lo anterior la
Corte Constitucional ordena al ICBF la distribución de subsidios
alimentarios entre los menores de 7 años; al INURBE y la Alcaldía
de Quibdó el otorgamiento de subsidios de vivienda; a la RSS y
los Secretarios de Educación de Chocó y Quibdó la asignación de
cupos escolares para los menores de 15 años de manera gratuita;
a la RSS la inclusión de los desplazados en el SISBEN; a la RSS la
inclusión de los desplazados en programas de capacitación con
el SENA.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Cruz Roja Colombiana
25
26
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
COMPILACION
DE
LECTURAS
T-025 de 2004 Acción de tutela instaurada por Abel Antonio
Jaramillo, Adela Polanía Montaño, Agripina María Nuñez y otros contra la Red de Solidaridad Social, el Departamento Administrativo de la
Presidencia de la República, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público,
el Ministerio de Protección Social, el Ministerio de Agricultura, el
Ministerio de Educación, el INURBE, el INCORA, el SENA, y otros.Los
accionantes se encuentran ubicados actualmente en las siguientes
capitales de departamento y municipios: Armenia,
Barrancabermeja, Barranquilla, Bogotá, Bucaramanga,
Buenaventura, Calarcá, Cali, Florencia, Girón, Ibagué, Itagüí,
Medellín, Neiva, Obando, Pasto, Pereira, Piedecuesta, Popayán,
Riohacha, Taminango y Villavicencio. Salvo algunas excepciones,
los tutelantes se encuentran inscritos en el Registro Único de
Población Desplazada. Se trata de personas víctimas de
desplazamiento forzado por hechos ocurridos en promedio hace
más de un año y medio, la mayoría de los cuales recibieron algún
tipo de ayuda humanitaria de emergencia durante los tres meses
siguientes a su desplazamiento, pero ésta no llegó a todos y no
siempre fue oportuna y completa.La Corte Constitucional
considera que dadas “las condiciones de vulnerabilidad extrema
en las cuales se encuentra la población desplazada, así como por
la omisión reiterada de brindarle una protección oportuna y
efectiva por parte de las distintas autoridades encargadas de su
atención, se han violado tanto a los actores en el presente proceso,
como a la población desplazada en general, sus derechos a una
vida digna, a la integridad personal, a la igualdad, de petición,
al trabajo, a la salud, a la seguridad social, a la educación, al
mínimo vital y a la protección especial debida a las personas de
la tercera edad, a la mujer cabeza de familia y a los niños
(apartados 5 y 6). Esta violación ha venido ocurriendo de manera
masiva, prolongada y reiterada y no es imputable a una única
autoridad, sino que obedece a un problema estructural que afecta
a toda la política de atención diseñada por el Estado, y a sus
distintos componentes, en razón a la insuficiencia de recursos
destinados a financiar dicha política y a la precaria capacidad
institucional para implementarla.”La Corte establece mediante
análisis jurisprudencial que los derechos fundamentales de los
desplazados que tradicionalmente han sido protegidos son (i) en
3 ocasiones para proteger a la población desplazada contra actos
de discriminación; (ii) en 5 eventos para proteger la vida e
integridad personal; (iii) en 6 ocasiones para garantizar el acceso
efectivo a los servicios de salud; (iv) en 5 casos para proteger el
derecho al mínimo vital garantizando el acceso a los programas
de restablecimiento económico; (v) en 2 eventos para proteger el
derecho a la vivienda; (vi) en un caso para proteger la libertad
de locomoción; (vii) en 9 ocasiones para garantizar el acceso al
derecho a la educación; (viii) en 3 casos para proteger los derechos
de los niños; (ix) en 2 casos para proteger el derecho a escoger su
lugar de domicilio; (x) en 2 oportunidades para proteger el
derecho al libre desarrollo de la personalidad; (xi) en 3 ocasiones
para proteger el derecho al trabajo; (xii) en 3 eventos para
garantizar el acceso a la ayuda humanitaria de emergencia; (xiii)
en 3 casos para proteger el derecho de petición relacionado con la
solicitud de acceso a alguno de los programas de atención a la
población desplazada; y (xiv) en 7 ocasiones para evitar que la
exigencia del registro como desplazado impidiera el acceso a los
programas de ayuda.La Corte evalúa la Política Pública de
Atención Integral a la Población Desplazada y concluye que a
pesar de que esta “ha sido desarrollada normativamente desde el
año 1997, según los informes aportados a este proceso, sus
resultados no han logrado contrarrestar la situación de
vulneración de los derechos constitucionales de la mayoría de la
población desplazada.” Y además, “encuentra que los bajos
resultados de la respuesta estatal, según los cuales no ha sido
posible proteger integralmente los derechos de la población
desplazada, se pueden explicar de acuerdo a dos problemas
principales. (i) La precariedad de la capacidad institucional para
implementar la política, y (ii), la asignación insuficiente de
recursos.”La Corte Constitucional considera que el Estado y las
Autoridades competentes están en la obligación de garantizar los
derechos de la población desplazada y deben asignar los recursos
necesarios para su efectiva aplicación. De acuerdo a lo anterior
ordena al Consejo Nacional para la Atención Integral a la
Población Desplazada por la Violencia que dentro de un plazo de
3 meses, adopte un programa de acción, con un cronograma
preciso, encaminado a corregir las falencias en la capacidad
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Cruz Roja Colombiana
27
COMPILACION
DE
LECTURAS
institucional; a la RSS la evaluación de la situación de los
peticionarios y su inmediato acceso a las ayudas dispuestas, a
entregar ayuda humanitaria, a brindar acceso a educación y salud
a los menores de edad, al acceso a los programas de estabilización
económica y de vivienda, al acceso a la salud y suministro de
medicamentos.
La política pública de atención a la
población desplazada y la necesidad de
incorporar un enfoque de derechos en su
formulación y su ejecución32
Andrés Celis33
Resumen ejecutivo
El escalamiento del conflicto y las señales de generalización de
éste hacen prever un incremento del desplazamiento forzado en
el país, situación que agudizaría la crisis humanitaria. El contexto
de conflicto, la crisis financiera y fiscal, así como las limitaciones
en materia de gobernabilidad, imponen severas restricciones a la
ejecución de la política de atención a la población desplazada.
28
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
La ausencia de marcos de referencia para la implementación de
la respuesta estatal en materia de formulación de política genera
contradicciones en la respuesta d e las instituciones y, en
32
Conferencia presentada en el II Seminario Internacional de Desplazamiento:
implicaciones y retos para la gobernabilidad, la democracia y los derechos
humanos, organizado por la Consultoría para los Derechos Humanos y el
Desplazamiento (CODHES) y la Organización Internacional para las Migraciones
(OIT) en Bogotá, el 4, 5 y 6 de Septiembre de 2002. ESTE DOCUMENTO ES
RESPONSABILIDAD DEL AUTOR Y NO REFLEJA, NECESARIAMENTE, LA
POSICON DEL ACNUR O DE LAS NACIONES UNIDAS
33
Oficial de la Oficina de Protección del Alto Comisionado de las Naciones Unidas
para los Refugiados (ACNUR) en Colombia
Cruz Roja Colombiana
consecuencia, restringe la operación del Sistema Nacional de
Atención Integral a la Población Desplazada (SNAIPD)
En el aspecto de implementación, no se ha reconocido el carácter
instrumental de la política de atención en la protección de los
derechos de la población desplazada. Los enfoques de la política,
basados en muchos casos en fórmulas de políticas sociales, o de
respuesta a emergencias, han restringido el ámbito de protección
de esta población. El enfoque y el contenido de las políticas se
presentan, en ocasiones, como una restricción más a las que
imponen las crisis política y financiera. Así, la apelación de los
afectados a mecanismos judiciales, para lograr la realización de
sus derechos, es una señal clara de las limitaciones del sistema de
atención y de la distancia entre el deber ser y el alcance de la
política pública.
Para simplificar, el enfoque de derechos de la política debería tender a buscar: (i) que las personas no sean desplazadas, es decir, a
contrarrestar factores de riesgo y a limitar los factores de
vulnerabilidad de la población en riesgo; (ii) garantizar el ejercicio
de derechos y libertades durante el desplazamiento, lo que
necesariamente implica la garantía de acceso a atención
humanitaria oportuna y digna; y (iii) la reparación de los derechos,
lo que significa administrar justicia, reparar o indemnizar los
perjuicios causados y establecer garantías de no repetición de los
hechos.
Presentación
La agudización y el cambio de dinámicas en el conflicto armado,
al igual que la tendencia a un incremento sostenido del
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Es evidente que, en algunas circunstancias, las restricciones
imponen la imposibilidad material de satisfacción de los objetivos
planteados. Sin embargo, tales restricciones no pueden significar
la renuncia a los objetivos. En una perspectiva de mediano y largo
plazo, solamente un enfoque basado en derechos puede garantizar
la sostenibilidad de los procesos y, en especial, el logro de
condiciones de reconciliación en el escenario del posconflicto.
29
COMPILACION
DE
LECTURAS
desplazamiento forzado por la violencia, obligan a revisar
permanentemente el sentido y el alcance de las políticas públicas
diseñadas para enfrentar la problemática de este fenómeno.
En este documento se presenta una reflexión en torno ala
necesidad de incorporar una visión de protección de derechos en
el diseño de la política pública de atención a la población
desplazada. Con este propósito se hace un abreve referencia al
contexto sobre el cual se debe intervenir y a los consensos básicos
que, al parecer, existen en materia del balances de los últimos
cuatro años de ejecución de la política.
Más adelante, se señalan algunas de las limitaciones básicas que
tienen que afrontar los diseñadores y los ejecutores de las políticas
en el contexto colombiano, para luego identificar las tensiones
fundamentales entre el enfoque tradicional de la política pública
y la protección de los derechos de la población desplazada.
Finalmente, se presentan los avances que se han hecho en Colombia con respecto a la precisión del contenido de los derechos,
a partir de los Principios Rectores de los Desplazamientos Internos,
de las Naciones Unidas, y del desarrollo de la jurisprudencia
constitucional.
30
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
1. Elementos de contexto
En el primer semestre de 2002, el desplazamiento forzado presentó
un incremento marginal cercano al cien por ciento, con el cual se
mantuvo la tendencia de crecimiento experimentada en el primer
semestre del año 2001. la duplicación anual del problema es el
reflejo del deterioro de las condiciones de bienestar y de seguridad
en diferentes zonas del país.
La herencia del frustrado proceso de diálogo con la guerrilla se
traduce en la mayor disposición de la sociedad a asumir, por lo
menos en forma temporal, el costo que representa el incremento
del accionar armado como instrumento para encontrar la solución
al conflicto. Tal disposición es una muestra de la radicalización
de sectores de la sociedad ante la posibilidad de una salida
Cruz Roja Colombiana
negociada al conflicto armado. Sin embargo, no hay el correlato
esperado de una mayor disposición a asumir y a atender la
situación de aquellos sectores de población que, como
consecuencia de la intensificación del conflicto, soportan un peso
superior y sufren en forma directa las acciones de los grupos
armados.
La intensificación del conflicto está relacionada con el crecimiento
de los grupos armados, que han más que doblado y triplicado su
capacidad militar – medida en hombres armas –, en el caso de los
grupos guerrilleros y de las autodefensas, respectivamente.34
La pérdida del respeto a la población civil no combatiente continúa
siendo una constante en el conflicto colombiano y permite prever
un incremento aún mayor del desplazamiento. Las acciones de
los grupos armados señalan su decisión de buscar un mayor
involucramiento de los civiles en el conflicto.35 Incluso, algunas
de las medidas gubernamentales señalan el riesgo de que este
involucramiento se generalice, lo que podría hacer diluir la
frontera entre la población civil y los combatientes.
Las estadísticas acerca de las causas de los desplazamientos
muestran, sólo en forma parcial, las limitaciones que tienen que
soportar las personas que finalmente toman la decisión de
abandonar su lugar de residencia. Es así como estas cifras no
registran situaciones que hoy se han convertido en prácticas
comunes de los actores armados, como, por ejemplo, los bloqueos
económicos en áreas aisladas y con escasa presencia efectiva de
las instituciones estatales.
En la actualidad, una de las principales causas del desplazamiento
son los combates entre actores armados, que han adquirido una
Defensoría del Pueblo. “Informe defensorial sobre el desplazamiento forzado
por la violencia en Colombia”, abril de 2002
35
Las situaciones registradas en los límites entre Meta y Guaviare, a fines de julio
son una muestra del cambio en la dinámica del conflicto y del tipo de afectación
que se está generando sobre la población civil.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
34
31
COMPILACION
DE
LECTURAS
connotación especial al involucrar el despliegue de grandes
aparatos militares; sólo en agosto de 2002 se registraron más de
diez enfrentamientos36 de estas características, que hicieron que
la población se movilizara masivamente por el temor que le
producía continuar en zonas asoladas por el accionar de los grupos
enfrentados.
El hecho de que la principal causa del desplazamiento sea la
amenaza generalizada (54% 37 ) es un indicador claro de la
percepción de la población acerca de las condiciones de seguridad
y bienestar que existen en su lugar de residencia, de la
generalización del conflicto y de lo que esto significa frente a la
magnitud del problema. Más de la mitad de la población
desplazada sale de su lugar de origen por el temor que le causa
seguir residiendo allí. En este sentido, el temor deja de tener una
connotación subjetiva para convertirse en un elemento objetivo
que demuestra la imposibilidad de subsistir en un escenario
dominado por las circunstancias del conflicto.
32
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
La magnitud del problema del desplazamiento, la existencia de
nuevos escenarios – de expulsión, así como de recepción de
población – y la brecha entre las necesidades de la población
desplazada y las políticas públicas formuladas, al igual que entre
éstas y la cobertura actual del sistema de atención, demuestran el
reto que enfrentan tanto el Estado como la sociedad y la necesidad
de revisar el enfoque de las políticas hasta ahora implementadas.
36
Durante el mes de agosto se registraron enfrentamientos entre las FARC y las
autodefensas en Valencia (Córdoba), Santa Rosa (Bolívar), Ituango y Yondó
(Antioquia), Carmen del Atrato y Riosucio (Chocó), Valparaíso (Caquetá) y el
Charco (Nariño), para citar sólo aquéllos recogidos por la prensa escrita en Bogotá.
37
Red de Solidaridad Social, Sistema de Estimación por Fuentes Contrastadas
(SEFC). Presentación de Fernando Medellín en un seminario realizado en la
Universidad Javeriana el 6 de agosto de 2002.
Cruz Roja Colombiana
2. Algunos consensos propuestos ante la
política de atención a la población desplazada38
La política de atención a la población desplazada por la violencia
en el país se presenta en forma paradójica. De una parte, el marco
normativo y de política es uno de los más avanzados dentro de
contextos de conflicto armado interno. De otra parte, existe una
amplia brecha entre éste y su implementación, lo que hace que,
en términos de efectividad, el esquema nacional de atención se
encuentra, en muchos casos, por debajo de los estándares.
En términos de estructura, el Sistema Nacional de Atención a la
Población Desplazada continúa careciendo de una visión
sistémica: no hay coherencia ni coordinación en la acción de las
diferentes instituciones d que lo componen, y las acciones que
cada una de éstas ejecuta son diferentes, en términos del grado
de compromiso y del esfuerzo que realizan. El Consejo Nacional
de Atención a la Población Desplazada, por su parte, no ha
generado el efecto integrador y diseñador para el cual fue
concebido, pese a su esporádico funcionamiento durante 2001.
38
El contenido de este capítulo está basado, en gran parte, en el documento de
“Balance de la política de atención al desplazamiento forzado interno en Colombia, 1999 – 2002”, elaborado por el ACNUR
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
El traslado de competencias a la Red de Solidaridad Social –
entidad que aporta la experiencia de más de doce años de trabajo
con comunidades – robusteció la estructura de la atención, al pasar
la coordinación del SNAIPD de una Consejería Presidencial, sin
presencia en el territorio nacional, a un establecimiento público
con delegaciones en todos los departamentos del país y en algunas
subregiones. No obstante, el impacto de esta decisión se ha visto
limitado por la concentración de las actividades en la instancia
coordinadora, lo que ha significado congestión administrativa y
mengua de los incentivos a los esfuerzos presupuestales e
institucionales de otras agencias del Estado.
33
COMPILACION
DE
LECTURAS
Las autoridades municipales han ido, en forma progresiva,
avanzando en la asunción de responsabilidades. No obstante, la
gestión local no ha alcanzado desarrollos estructurales, se carece
de procesos de planificación que involucren recursos efectivos y
que permitan articular la problemática del desplazamiento a la
visión del desarrollo local. En este sentido, la distancia entre la
visión del desarrollo local y la necesidad derivada de aquellos
sectores de población expulsada o albergada, también en el ámbito
local, es cada vez mayor.
Pese a los mayores recursos que, en términos nominales, se han
destinado a atender la problemática del desplazamiento, éstos
resultan insuficientes. El déficit en la apropiación de recursos para
la atención se ve agudizado tanto por la rigidez del sistema
presupuestal colombiano como por la ineficiencia en algunas de
las entidades que concurren en el SNAIPD.
El avance más significativo se refleja en el aprendizaje institucional
acumulado en la atención d e desplazamientos masivos, que ha
permitido responder de mejor manera a estas situaciones de
emergencia. La prestación d e atención humanitaria de
emergencia, pro su parte, no ha logrado los mismos niveles de
eficiencia en situaciones individuales y familiares.
3. Limitaciones para el éxito de la política
34
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
De manera objetiva, existen restricciones que impiden alcanzar
los objetivos propuestos por la política, por lo que no se trata de
cuestionar en forma irreflexiva la acción de las instituciones y los
resultados de las políticas.
El conflicto armado, además de ser la causa del desplazamiento,
es la principal restricción para alcanzar el éxito de la política de
atención y de otras políticas públicas. La ingobernabilidad, tanto
política como fiscal, limita el campo de acción y la efectividad de
las acciones del Estado. En un contexto caracterizado por la
contracción de la acción del Estado, así como por la ocupación de
determinados espacios dejados por éste, por parte de los actores
Cruz Roja Colombiana
armados, las posibilidades de lograr las metas definidas por las
instituciones son significativamente menores.
Los marcos teóricos en materia de políticas públicas no están
concebidos para operar en escenarios tan adversos como el de
estas características. El ejercicio de quien diseña este tipo de
políticas consisten en tratar de adecuar una serie de lecciones de
diferentes disciplinas y realidades a las necesidades del
desplazamiento forzado. Es por eso que en la política de atención
se conjugan fórmulas de sistemas de atención de desastres y de
modelos de reasentamientos humanos con esquemas de atención
humanitaria, y éstos, a su vez, con postulados de políticas sociales,
en particular, con programas de asistencia social. Sin embargo,
no se ha alcanzado a consolidar una política humanitaria que
atienda, en realidad, la esencia del problema.
Las lecciones de los últimos años muestran cómo los esfuerzos se
han concentrado en importar fórmulas de políticas, como las
señaladas, que han sido concebidas para desarrollarse en otro tipo
de contextos. Así, para citar sólo algunos ejemplos, han sido una
constante la aproximación coyuntural al problema – propia de
los modelos de atención de desastres – ; la aplicación de
mecanismos, filtros y trámites administrativos comunes en el
diseño de políticas asistenciales cuyo fin es desestimular la
demanda; o el desarrollo de modelos de reconversión laboral que
intentan la integración urbana de la población con vocación
campesina.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Al igual que en las formulaciones iniciales del Plan Colombia, las
propuestas actuales en materia de atención al desplazamiento
forzado por la violencia buscan abordar en forma estructural el
problema, a partir de modelos de desarrollo regional. Sin embargo, queda sin absolver el problema de cómo garantizar niveles
mínimos de control sobre factores relacionados con el conflicto,
que nuevamente limitarán la contención y la atención del
fenómeno del desplazamiento, al igual que las posibilidades de
éxito de las propuestas de desarrollo.
35
COMPILACION
DE
LECTURAS
Es evidente que ha existido una tensión entre los planes de
desarrollo, los planes sectoriales y la evolución hacia la
construcción de una política humanitaria, que parte de la carencia
de ejercicios de diseño y de programación de la política a partir
de enfoques poblacionales. Las miradas poblacionales, y en particular la del desplazamiento, han tenido que adaptarse a las
estructuras y a los procedimientos de los sistemas sectoriales.
El argumento que subyace a esta realidad es la necesidad de
conservar el equilibrio en el desarrollo de los sectores respectivos
para evitar, de esta manera, distorsiones en la ejecución de las
políticas sectoriales. Al parecer, esta visión s e encuentra soportada
en la capacidad – supuesta - de la oferta política sectorial de absorber la demanda específica poblacional. En consecuencia, la
concepción del SNAIPD se presenta no como el ejercicio
planificador dirigido a responder a una situación concreta
derivada del conflicto, sino como la sumatoria de ofertas
sectoriales que, bajo un objetivo común, está en capacidad de
responder al problema del desplazamiento.
36
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Las fórmulas estipuladas en la Ley 387 de 1997 (Artículo 19) y en
los documentos CONPES evidencian esta situación. En estos
últimos, incluso, se estableció (Documento CONPES 2804 de 1995)
que las entidades deberían desarrollar programas de atención,
sin que esto significara un incremento en los recursos de la entidad
correspondiente. Sólo en 1997 se señaló la necesidad de inscribir
en el Banco de Proyectos de Inversión las nuevas actividades que
serían emprendidas por las instituciones dentro de la respuesta
al desplazamiento.
La experiencia de los últimos cuatro años demuestra, en parte,
las dificultades de avanzar en la ejecución de políticas cuando se
carece de un marco participativo y claro de planificación. Además
de haber dejado sin efectos prácticos el Decreto 173, que estableció
el Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada,
en forma paralela se desarrollaron ejercicios de planificación por
parte del Departamento Nacional de Planeación y de la Red de
Solidaridad Social. Este último proceso, casi autárquico, careció
de legitimidad dentro del conjunto de instituciones del SNAIPD,
Cruz Roja Colombiana
hecho que redundó en la ausencia de compromiso de éstas y en
la tensión y el desgaste casi permanente en las relaciones
interinstitucionales. En efecto, sólo en el último año de gobierno
fue posible que las instituciones avanzaran, de manera concertada,
en el diseño de políticas claramente destinadas a la atención de
problemáticas específicas de la población desplazada.
Es por eso que es tan difícil la comprensión de una política integral: porque para aproximarse a ella es necesario conjugar una
serie de reglamentaciones sectoriales con multiplicidad de ofertas,
procesos y procedimientos que hacen que la concepción de sistema
se diluya, que la unidad de objetivos y criterios no sea clara y
que, por lo tanto, la problemática no se derive tan sólo de la
inoperancia del Consejo Nacional de Atención Integral a la
Población Desplazada.
4. Enfoque de derechos
Si el conjunto de actores involucrados en la respuesta al problema
del desplazamiento asimilara que el objeto de la política es,
precisamente, la protección de los derechos de la población
desplazada por la violencia, se limitaría, por lo menos, un buen
número d e las dificultades señaladas. La visión de derechos
implica tener presente que la razón de la política no es distinta a
prevenir el desplazamiento (derecho a no ser desplazado), atender
a la población desplazada – garantizándole el disfrute de sus
derechos y libertades – y propiciar la reparación de sus derechos
y su integración económica y social.
El punto de partida de la política de atención a la población
desplazada es la necesidad de recuperar el equilibrio y la
igualdad de estas comunidades que se encuentran, como
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
El sentido del SNAIPD es, en consecuencia, facilitar un esquema
organizativo y funcional mediante el cual el Estado establece un
marco institucional para atender a la población desplazada, para
garantizar la protección de sus derechos y, en particular, para
restablecer la igualdad resquebrajada por el hecho mismo del
desplazamiento.
37
COMPILACION
DE
LECTURAS
consecuencia del conflicto armado, en una situación de
vulnerabilidad manifiesta, en los términos del Artículo 13 de la
Constitución Política de Colombia.
La formulación jurídica de la política genera una confusión en
los operadores de la atención a la población desplazada. En
efecto, estos confunden la Ley 387 de 1997 con los derechos de
las personas que se encuentran en condición de desplazamiento.
Los derechos de esta población no se derivan exclusivamente
de esa ley. Si se careciera de este instrumento jurídico, las
obligaciones del Estado con la comunidad desplazada serían las
mismas y la única diferencia estribaría en la ausencia de un
marco organizacional pre-establecido para el cumplimiento de
esa función.
La Ley 387 y los documentos de política son algunos de los
instrumentos con los que cuenta el Estado para responder a una
situación socialmente relevante – el desplazamiento –, pero no
los únicos. Al perder la visión instrumental de la norma y de la
política, el funcionario encargado de la respuesta al
desplazamiento pierde de vista su sentido teleológico y, en el
mejor de los casos, se apega al contenido literal de los
instrumentos, lo que hace que estos elementos normativos
operen, en ocasiones, como limitantes en la realización de los
derechos de la población desplazada.
38
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
El conjunto de derechos que el Estado pretende proteger a través
de la política de atención a la población desplazada es el
parámetro de ejecución de ésta, y es en ese conjunto derechos
en donde se establece la unidad de objetivos y criterios que dan
sentido y contenido al SNAIPD.
Existe una tensión evidente entre el enfoque de derechos y la
visión de la política pública. El primero, que es el escenario del
deber ser, fija los términos bajo los cuales deben actuar la sociedad
y el Estado. La segunda, que es el escenario del poder ser – la
política –, busca responder en forma práctica, a partir del
reconocimiento de las restricciones que le impone el contexto, al
contenido del deber ser.
Cruz Roja Colombiana
Por encima de las limitaciones, la política pública, tanto en su
diseño como en su ejecución, no debería hacer aún más onerosa
la situación de los desplazados, ya de por sí pesada debido al
mismo contexto. La carga que soportan los ciudadanos por
factores como la agresión de los actores armados, las
limitaciones en la respuesta estatal y la aún incipiente
solidaridad social frente a su situación ya es exagerada; así,
pues, el diseño y la ejecución de la política pública concebida
para proteger sus derechos no debe convertirse en un
mecanismo adicional de restricción de estos.
Por supuesto, los mecanismos nacionales de protección de los
derechos de la población desplazada involucran a estas instancias
y requieren contar con herramientas jurídicas precisas para
materializar la defensa de esos derechos. Las acciones de tutela y
de cumplimiento tienen que operar como mecanismos ágiles de
respuesta a la situación de crisis y emergencia de este sector de
población, que, ante la inoperatividad de acciones ordinarias
adelantadas en la jurisdicción civil y la contenciosa, no tiene
alternativa diferente.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Es así que la irrenunciabilidad de los derechos d e esta población
debe reiterarse siempre, pues en un escenario de conflicto
caracterizado por la debilidad de las instituciones, la única
defensa que le queda a la persona desplazada es la exigencia
del respeto de sus derechos y la posibilidad de utilizar el sistema
jurídico para lograr su efectividad. De allí la importancia de que
existan, en el sistema jurídico y político, instituciones públicas
y privadas que promuevan estos derechos, los hagan conocer
de los sujetos de derecho y de los encargados de garantizar su
protección, y actúen en función de defenderlos. Por la misma
razón, es urgente defender el papel que puedan desarrollar los
organismos no gubernamentales de derechos humanos, la
Defensoría del Pueblo y las personerías municipales, que son
algunos de los pocos espacios a los que la población desplazada
puede apelar para buscar la protección de sus derechos y el
restablecimiento de la igualdad.
39
COMPILACION
DE
LECTURAS
El desconocimiento del significado de los instrumentos de defensa
jurídica por parte del diseñador de política está plasmado en la
redacción del Decreto 2569 de 2000, en el que se desconoció, en
forma parcial y de facto, el sentido de la acción de cumplimiento.
Además, al condicionar a la existencia de fondos en las
instituciones la respuesta del Estado en la atención a la población
desplazada, el contenido del derecho fue relativizado, cosa que
hace inoperante el mecanismo jurídico concebido por el legislador
para defender los derechos de estas personas.
40
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Para garantizar que las instituciones señaladas en la Ley 387 de
1997 observaran lo estipulado en esta norma, en el Artículo 33 se
determinó que los desplazados y quienes asumieran su
representación podrían acudir a la acción de cumplimiento, con
el fin de lograr la satisfacción de las prestaciones señaladas en
dicha ley. Sin embargo, para ser viable, esta acción requiere contar
con la existencia de al apropiación presupuestal respectiva en la
entidad correspondiente. Como se observa, el derecho de los
desplazados queda condicionado suspensivamente a la voluntad
política de unas instituciones ante las cuales se carece de
instrumentos para buscar que, en efecto, realicen la programación
presupuestal necesaria para atender a la población desplazada.39
El cuestionamiento de la acción de tutela, en general, y de su
aplicación en defensa de los derechos de los desplazados, en particular, de entrada presenta una contradicción con el enfoque de
derechos y parecería partir del supuesto de la infalibilidad del
diseño y de la ejecución de la política.
Las 93740 tutelas interpuestas por desplazados entre enero de 2001
y mayo de 2002, en contra de la Red de Solidaridad Social en su
condición de entidad coordinadora del SNAIPD, son una
evidencia de la insatisfacción de los sujetos de la política con los
resultados de ésta. Este hecho, más que una amenaza a la
estabilidad del sistema y que una carga, en términos de distorsión
de política diseñada, debería ser visto por los diseñadores de
política – que por lo general atienden a las señales del mercado –
39 Véase la Sentencia ACU 0080 de 2001, Consejo de Estado
Cruz Roja Colombiana
como una señal de la inoperancia y la inefectividad de las políticas
implementadas.
El contenido del mensaje enviado por el “mercado de atención”
es que el producto entregado no satisface, en lo que respecta a
calidad, oportunidad y cantidad, las expectativas ni las
necesidades de los demandantes. Señal similar es la enviada a
través de los procesos adelantados ante la Comisión
Interamericana de Derechos Humanos: hay elementos de la
política de atención a la población desplazada que impiden que
ésta tenga éxito, por lo tanto, el SNAIPD no es infalible y, en esa
medida, no se pueden restringir los mecanismos jurídicos de
protección con el argumento de distorsión en su funcionamiento.
Lo que el sistema político e institucional está reflejando con esta
realidad es la importancia del papel de las instancias y de los
instrumentos de defensa de los derechos que cumplen la labor de
restablecer el equilibrio entre el poder ser – propio de la política
pública – y el deber ser – esencia del enfoque de derechos –. En
efecto, este equilibrio es roto permanentemente por la pérdida
del norte en la ejecución de las políticas, generado por las angustias
y las vicisitudes propias derivadas de la necesidad de administrar
un servicio público en un escenario caracterizado por condiciones
adversas para su funcionamiento.
En lo que respecta a la igualdad, conviene reiterar que si bien el
conflicto está generando una pérdida de bienestar generalizada
en la sociedad, la distribución de las cargas que esta pérdida
acarrea no es homogénea por el contrario, hay sectores de
40
ACNUR, “Balance de la política de atención al desplazamiento forzado interno
en Colombia, 1999 – 2002”, Bogotá, agosto de 2002
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Ante la inexistencia de modelos de seguimiento y evaluación, la
respuesta jurídica de los beneficiarios ante la actuación del Estado
debería usarse como retroalimentación del SNAIPD, con el fin de
reencauzar su operación en función de su objeto, que, como se ha
dicho, no es otro que la protección de los derechos y de las
libertades de la población desplazada por la violencia.
41
COMPILACION
DE
LECTURAS
población que están soportando en mayor medida el peso del
conflicto, e incluso algunos de éstos están atravesando una
situación más gravosa porque previamente soportaban una
desigualdad estructural en la “distribución inicial de bienes”.
Esta circunstancia marca una diferencia fáctica con la situación
de los que han sido denominados “pobres históricos”, que puede
ser observada en al menos tres dimensiones (i) emergencia, debido
al cambio súbito de su situación por la agresión de un tercero; (ii)
jurídica, en el sentido de que, mientras en el caso de la población
en condiciones de marginalidad y pobreza se presenta un estado
de insatisfacción ante sus derechos económicos y sociales,
tratándose de población desplazada existe, adicionalmente, una
vulneración de derechos civiles y políticos, patentizada en la
imposibilidad material del Estado de cumplir a cabalidad con su
obligación de garantía y protección frente a terceros, e incluso de
abstención, cuando ha sido su propia acción la causante del
desplazamiento; y (iii) magnitud de la respuesta y materialización
de la igualdad, que implica que se requiere, en efecto, una acción
afirmativa encaminada al restablecimiento de los derechos de la
población desplazada, diferenciada, según sus necesidades
específicas, del resto de sectores de población.
La materialización del deber de solidaridad social – consagrado
en el Artículo 95 de la Constitución Política41 - debería expresarse
en las valoraciones y las preferencias de la sociedad a partir de
las que se podría determinar la forma de restablecer la igualdad
quebrada por el hecho del desplazamiento y, en buscar, en
consecuencia, la asignación de recursos suficientes para atender
la grave crisis que afecta a la población desplazada.
42
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Hay aquí un elemento axiológico significativo que responde a la
pregunta sobre lo que la sociedad está dispuesta a sacrificar en
búsqueda de su bienestar. Existe la decisión – expresada por
41
Constitución Política de Colombia, Artículo 95: “(…) son deberes de la persona
y el ciudadano: (…) 2. Obrar conforme al principio de solidaridad social,
respondiendo con acciones humanitarias ante situaciones que pongan en peligro
la vida o la salud de las personas.”
Cruz Roja Colombiana
diferentes sectores e incluso ratificada por su posición electoral –
de fortalecer la capacidad institucional para enfrentar, mediante
el uso legítimo de la fuerza, a los actores armados ilegales que
ponen en riesgo la estabilidad y el orden democrático. En
consecuencia, los peligros implícitos en esta decisión deben
equilibrarse con la disponibilidad de generar condiciones para
proteger en forma efectiva a aquellos sectores de población que
asumen un mayor gravamen por esta decisión.
Ante la restricción presupuestal, debería definirse, con respecto a
las opciones de inversión en otros campos, cuál es el monto que
la sociedad está dispuesta a asignar para atender efectivamente
el problema del desplazamiento. La restricción presupuestaria
no puede ser asumida como un instrumento para liberar al Estado
y a la sociedad de su responsabilidad con la población desplazada.
En este contexto cobra significativa importancia la manifestación
del Defensor del Pueblo, al expresar que (…) “ en este orden de
ideas la situación es más compleja que la simple afirmación que
el desplazamiento forzado de población supera la capacidad de
respuesta del Estado. Antes de continuar acuñando esta
afirmación es necesario fortalecer los programas ya diseñados y
establecer los correctivos necesarios que dejen en evidencia que
el esfuerzo del Estado en su conjunto – y no de unas pocas
instituciones – en efecto ha sido rebosada por la realidad derivada
del desplazamiento.”42
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Si se observa el caso de eventos de magnitudes catastróficas (v.g.
terremoto en el Eje Cafetero), es claro que se establecieron
mecanismos de financiamiento estructural para garantizar un flujo
de recursos que permitieron atender el problema de la mejor
manera. En consecuencia, la pregunta que se debe formular es si
se está haciendo el máximo y el mejor esfuerzo para atender el
problema del desplazamiento forzado, o si éste sigue siendo visto
como coyuntural y marginal, y propio de sectores de población
también marginales.
43
COMPILACION
DE
LECTURAS
5. La contradicción de la política: instrumento
de realización de derechos que opera como
restricción adicional
Al observar la concepción y la ejecución de la política, es posible
extraer una serie de ejemplos prácticos que demuestran cómo el
mecanismo para hacer efectivos los derechos de la población
desplazada termina por establecer limitaciones adicionales al
disfrute de esos derechos.
Como se señaló antes, algunas de estas limitaciones responden a
fórmulas de políticas que se encuentran en los textos tradicionales
de economía del sector público, las cuales resulta ilustrativo
contrastar con derechos específicos de la población. Para facilitar
la explicación del ejemplo, algunas de esas fórmulas serán
relacionadas con derechos ordenados en cuatro grupos: (i) el
derecho a la atención, (ii) el derecho a la igualdad, (iii) la garantía
al ejercicio de los derechos y de las libertades mientras persista la
situación de desplazamiento, y (iv) el derecho a la reparación.
44
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
El principio de igualdad que la política de atención busca
mantener debe reconocer las necesidades específicas de la
población desplazada y, a partir de allí, establecer la oferta
institucional de servicios. El esquema asumido ha partido de la
visión contraria a ésta, al estructurar la política de atención con
base en la oferta sectorial preestablecida.
El derecho a la igualdad implica reconocer la forma diferencial
como los distintos sectores de la población en situación de
desplazamiento se ven afectados por el problema. Desde el punto
de vista de la política, existe una asimetría de información. Las
instituciones desconocen las necesidades específicas de cada uno
de los individuos. Para superar el problema, la solución planteada
por la política consiste en establecer prestaciones uniformes. Esta
fórmula, además, facilita – en teoría – la administración del
servicio, toda vez que permite superar las discusiones
42
Op. Cit., Defensoría del Pueblo, pág. 39
Cruz Roja Colombiana
personalizada acerca de los montos de prestación esperados y
ofrecidos.
El problema de la solución es su aplicación exegética y restrictiva.
De una parte, esto impide reconocer situaciones de evidente
emergencia y debilidad, y de otra parte, no tiene en cuenta el
sentido reparador de la acción estatal, que busca restablecer el
derecho vulnerado e indemnizar al sujeto por la ineficiencia en el
deber de protección del Estado.
La prestación homogénea de la atención43, medida en salarios
mínimos mensuales vigentes, o en kits de asistencia, atiende sólo
parcialmente el problema de la reparación de los derechos
vulnerados; además, su posibilidad de responder adecuadamente
a la situación de crisis y emergencia está determinada por la
relación entre la magnitud de la crisis y la de la respuesta.
El procedimiento de acceso a la atención - que incluye filtro para
identificar la demanda y turnos para recibir respuesta – opera
como desincentivo, con el fin de evitar el consumo excesivo del
servicio. Nuevamente se desconoce la situación de emergencia
en que se encuentra el solicitante, la responsabilidad estatal
43
Decreto 2569 de 2000, T. VI y VII
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Algo similar ocurre con la limitación temporal establecida en la
Ley 387 de 1997 (Artículo 15) y reiterada en el Decreto 2569 de
2000. en este caso, los supuestos de la política están dirigidos a
limitar efectos perversos de la política, en particular el riesgo moral
y la dependencia de la ayuda, a la vez que buscan contar con
recursos que le permitan alcanzar una mayor cobertura. De nuevo,
el sentido de la política entra en contradicción con el derecho a la
atención, a la igualdad y a la reparación. La interpretación de la
norma no debería negar las posibilidades de subsistencia de la
población en condiciones dignas, si ésta, pese al paso del tiempo
y de su esfuerzo individual para alcanzar la solución de sus
problemas, carece de las condiciones objetivas para asumir su
sustento por cuenta propia.
45
COMPILACION
DE
LECTURAS
vinculada a su situación y las limitaciones que le impone el
contexto con respecto a alternativas distintas de subsistencia. Esta
barrera de entrada al servicio opera en sentido contrario al objeto
de la norma e incrementa el nivel de vulnerabilidad de la
población, de manera que el imperativo humanitario que inspira
la atención de emergencia se desconoce.
El incentivo al retorno, uno de los principales objetivos de la
política, ha generado efectos perversos en ésta. Se han presentado
mensajes contradictorios de agentes estatales que buscan un mejor,
un mayor y más rápido resultado en la solución inicial de los
problemas. Así, la limitación temporal de las ayudas se ha
expresado como incentivo para propiciar una decisión más ágil
de la población ante su opción de retornar, con lo que se mengua
el sentido de libertad y voluntariedad de los retornos, expresado
en el Artículo 16 de la Ley 387.
46
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Los modelos de oferta de subsidios en materia de tierras y de
vivienda operan de la misma manera que los programas
tradicionales de estos sectores. No se trata de desconocer los
derechos económicos y sociales de sectores de población que
durante años han esperado soluciones en la materia, pero tampoco
se puede desconocer, en su implementación, que numerosas personas desplazadas han sido privadas en forma ilegítima y abrupta
de sus propiedades, por lo cual se debe reconocer, una vez más,
el sentido de reparación de los derechos implícito en la respuesta
estatal frente al desplazamiento.
En lo que respecta a identificar el tipo y el contenido de proyectos
específicos que permitan la sostenibilidad de las acciones
emprendidas por el ejecutor de políticas, la organización y la
participación de los desplazados ha sido funcional. No ha
sucedido mismo con el reconocimiento del derecho a la
participación de la población, la cual no tiene acceso a escenarios
de toma de decisión sobre el contenido de los programas y de las
políticas. Incluso, la participación ha sido vista en ocasiones como
problema para el avance en la política pública, en la mediad en
que genera expectativas que pueden actuar como bumerán, o
Cruz Roja Colombiana
concentrar el problema, afectando la operación del sistema de
atención.
La referencia a los ejemplos anteriores pretende ilustrar las
contradicciones entre la protección de los derechos de la población
desplazada – objetivo y fin de la política – y la aplicación práctica
de fórmulas propias de políticas públicas. Todo esto sin
desconocer la legitimidad y la necesidad de buscar que, en el
diseño y la implementación de las políticas, se intente superar los
dilemas y los riesgos tradicionales que se presentan en la ejecución
de políticas de asistencia social.
En síntesis, el énfasis en hacer visible el contenido de los derechos
pretende promover el ajuste de mecanismo, con e fin de evitar
que la política se convierta en una restricción adicional a los
derechos de los desplazados, hipótesis fundamental de este
documento.
6. El contenido de los derechos
Sin embargo, las dificultades en la aplicación de la ley y los vacíos
dejados por ésta han propiciado la constante apelación de las
personas desplazadas a los mecanismos judiciales para proteger
sus derechos. Al especto, la Corte Constitucional ha efectuado la
revisión de un número considerable de tutelas, que, además de
proteger los derechos específicos de los accionantes, ha permitido
desarrollar el marco nacional de protección y ha precisado el
contenido de los derechos de las personas desplazadas.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
En sí mismos, los derechos de los desplazados se derivan de la
Constitución y de las obligaciones adquiridas por el Estado a
través de la suscripción de instrumentos en materia de derechos
humanos y de Derecho Internacional Humanitario, mientras que
la Ley 387 de 1997 es un instrumento que determina el modelo
estructural y los procedimientos para la atención de la
problemática del desplazamiento y establece una serie de
prestaciones y de competencias a cargo de diferentes instituciones
del Estado.
47
COMPILACION
DE
LECTURAS
Las sentencias de la Corte han reiterado la compleja y múltiple
violación de derechos44 que involucra el desplazamiento forzado
de población y, en la medida en que éste afecta los derechos
fundamentales de estos ciudadanos, ha considerado que la acción
de tutela es el instrumento idóneo para su protección jurídica.45
La Corte ha reconocido el sentido y la necesidad de comprender
que el fin de la política es restablecer la igualdad y la justicia para
un sector de población que merece la acción decidida del Estado46
por su situación de vulnerabilidad manifiesta; así mismo, ha
afirmado que la discriminación negativa constituye una violación
de los derechos fundamentales de los desplazados y que, por lo
tanto, éstos pueden exigir el derecho a la igualdad mediante la
acción de tutela.47
La Corte, además, ha reconocido el carácter instrumental de las
normas y del marco de políticas relacionadas con la atención a la
población desplazada y, en ese sentido, ha reclamado una visión
teleológica, encaminada a la protección de los derechos de estas
personas. ha considerado el tribunal constitucional que “(…) lo
que no debe hacerse es darle al régimen legal implementado para
atender a los desplazados por el conflicto armado un enfoque
exageradamente restrictivo, contrario a la protección que urgen
los derechos fundamentales que están siendo vulnerados y ajenos
a la atención que ellos merecen (…)”48
El desplazamiento forzado tiene su origen en la falla del deber de
protección del Estado, en su imposibilidad de contrarrestar el
accionar de terceros en contra de la población. Es por eso que,
ante la ocurrencia del desplazamiento, el Estado debe “emplear
rápidamente las medidas ejecutivas para que sean una realidad
48
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
44
Corte Constitucional, Véanse sentencias SU-1150 de 2000; T-1635 de 2000; T327 de 2001; T-098 de 2002; y T-215 de 2002
45
Corte Constitucional, Sentencia T-098 de 2002
46
Ibídem.
47
Corte Constitucional, Sentencia SU-1150 de 2000
48
Corte Constitucional, Sentencia T-098 de 2002
Cruz Roja Colombiana
los derechos constitucionales y los principios rectores de los
desplazamientos”49 No se trata, en consecuencia, de cualquier
tipo de atención, sino que, por el contrario, ésta debe ser
cualificada en términos de oportunidad y de dignidad.50
El marco de interpretación de las normas también ha sido
desarrollado. La Corte ha señalado la necesidad de reconocer los
parámetros establecidos en los Principios Rectores de los
Desplazamientos Internos. “(…) dado que reflejan y llenan las
lagunas de lo establecido en tratados internacionales de derechos
humanos (…) deben ser tenidos como parámetros para la creación
normativa y la interpretación en el campo de la regulación del
desplazamiento forzado y la atención de personas desplazadas
por parte del Estado (…)”51
La Corte, además, le ha dado a los Principios Rectores un alcance
superior, al considerarlos parte integrante del Bloque de
Constitucionalidad “(…) la interpretación más favorable a la
protección de los derechos humanos de los desplazados hace
necesaria la aplicación de los principios rectores (…) los cuales
hacen parte del cuerpo normativo supranacional que integra el
bloque de constitucionalidad. En consecuencia, todos los
funcionarios involucrados en la atención de los desplazados (…)
deberán ajustar su conducta, además de las normas
constitucionales a los previstos en los mencionados principios”52
Cualquier ejercicio hermenéutico deberá reconocer el sentido
teleológico de la norma y buscar una interpretación sistémica,
que, además, resulte ser la más favorable para el desplazado53.
Los derechos y las necesidades de la población desplazada tienen
prevalencia frente a oras acciones del Estado. En desarrollo de
50 Corte Constitucional, Sentencia T-327 de 2002
51 Corte Constitucional, Sentencia SU-1150 de 2000
52 Corte Constitucional, Sentencia T-327 de 2001
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
49 Ibídem.
49
COMPILACION
DE
LECTURAS
este principio, el Consejo Nacional de Atención a la Población
Desplazada promovió las órdenes humanitarias, cuyo objeto es
que, ante situaciones de emergencia humanitaria, el Estado y la
sociedad desplieguen en forma inmediata las acciones necesarias
encaminadas a conjurarlas. En el actual gobierno, al parecer, no
se le dará continuidad a la herramienta que constituyen las
órdenes humanitarias.
El marco preferente de aplicación de las normas a favor de los
desplazados también fue reflejado por la Corte Constitucional,
cuando señaló que el “(…) el gasto en el cuidado de los
desplazados debe ser considerado, inclusive, como más perentorio
que el gasto público social, al cual el Artículo 350 de la
Constitución Política le asignó prioridad sobre los demás (…)”54
50
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Por otra parte, la Corte ha establecido lo que podría considerarse
un manual de conducta para los funcionarios públicos encargados
de ejecutad las políticas de atención a la población desplazada,
quienes deben darle a ésta un trato digno, entender su situación
de vulnerabilidad y aplicar el principio de la buena fe en su
relación con ella.55 Adicionalmente, los derechos de la población
desplazada van más allá de la atención, pues las personas
afectadas por el desplazamiento tienen derecho a la verdad, lo
que implica conocer la causa y el responsable de su
desplazamiento; a la justicia, lo que conlleva la sanción de los
responsables; y a la reparación de los derechos vulnerados por
éstos.56
Como se observa, el Estado colombiano ha ido ajustado su marco
jurídico en procura de garantizar la protección de los derechos
de la población desplazada, marco que se erige como parámetro
para el diseñador y el ejecutor de la política de atención, y que, de
tenerse presente en el desarrollo de ésta, con seguridad permitirá
53
Ibidém.
54
Corte Constitucional, Sentencia SU-1150 de 2000
55
Corte Constitucional, Sentencia T-327 de 2001
56
Ibidén.
Cruz Roja Colombiana
alcanzar un mayor nivel de protección efectiva para los
desplazados.
Consideración final
La situación por la que atraviesa el país, en general, y las
necesidades de la población que sufre en forma directa las
consecuencias del conflicto armado, en particular, obligan a que
se avance en la configuración de una verdadera política
humanitaria que garantice la atención oportuna y digna de la
población desplazada.
La reflexión que se presentó no pretende desconocer la necesidad
de considerar e incorporar aspectos teóricos propios de las
diferentes políticas públicas. Busca, más bien, a partir de hacer
visibles las contradicciones entre la política de atención y un
enfoque de derechos, mitigar las restricciones que se pueden
generar al aplicarla.
Es evidente que, en algunas circunstancias, las restricciones
imponen la imposibilidad material de satisfacción de los objetivos
planteados. Sin embargo, tales restricciones no pueden significar
la renuncia a los objetivos. En una perspectiva de mediano y largo
plazo, solamente un enfoque basado en derechos puede conseguir
la sostenibilidad de los procesos y, en especial, el logro de
condiciones de reconciliación en escenario del pos-conflicto.
1. Frédérique Prunera, “Personnes déplacées en Colombie et
personnes d’origine colombienne cherchant refuge dans les pays
voisins”, en Revista del Comité Internacional de la Cruz Roja,
Septiembre de 2001, Vol. 83, No. 843
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
BIBLIOGRAFIA
51
COMPILACION
DE
LECTURAS
2. www.cicr.org
3. CODHES, “Situación de conflicto y desplazamiento en las
fronteras: el cerco se cierra”, Bogotá, julio de 2005.
4. Ana María Ibáñez y Carlos Eduardo Vélez, “Civil conflict and
forced migrations: the micro determinants and the welfare losses
of displacement in Colombia”, Bogotá: Universidad de los Andes,
Docimento CEDE No. 35, Junio de 2005, p. 8
5. El Tiempo, Septiembre 15 de 2005, Sección Justicia
6. La política pública de atención a la población desplazada y la
necesidad de incorporar un enfoque de derechos en su
formulación y ejecución. Andrés Celis. Conferencia presentada
en el II Seminario Internacional de Desplazamiento: implicaciones
y retos para la gobernabilidad, la democracia y los derechos
humanos, organizado por la Consultoría para los Derechos
Humanos y el Desplazamiento (CODHES) y la Organización
Internacional para las Migraciones (OIT) en Bogotá, el 4, 5 y 6 de
Septiembre de 2002. Oficial de la Oficina de Protección del Alto
Comisionado de las Naciones Unidas para los Refugiados
(ACNUR) en Colombia
7. Defensoría del Pueblo. “Informe Defensorial sobre el
desplazamiento forzado por la violencia en Colombia”, abril de
2002.
52
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
8 Red de Solidaridad Social, Sistema de Estimación por Fuentes
Contrastadas (SEFC). Presentación de Fernando Medellín en un
seminario realizado en la Universidad Javeriana el 6 de agosto de
2002.
9. Balance de la política de atención al desplazamiento forzado
interno en Colombia, 1999 – 2002 elaborado por el ACNUR.
10 Corte Constitucional, Véanse sentencias SU-1150 de 2000; T1635 de 2000; T-327 de 2001; T-098 de 2002; y T-215 de 2002.
11. El territorio como elemento fundamental de la resistencia al
Cruz Roja Colombiana
desplazamiento forzado de los pueblos indígenas de Colombia.
Conferencia presentada en el II Seminario Internacional de
Desplazamiento: implicaciones y retos para la gobernabilidad, la
democracia y los derechos humanos, organizado por la
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento
(CODHES) y la Organización Internacional para las Migraciones
(OIT) en Bogotá, el 4, 5 y 6 de Septiembre de 2002.
12. Jaime Enrique Arias. Cabildo Gobernador Organización
indígena Kankuama Sierra Nevada de Santa Marta
13. GTD Grupo Temático de Desplazamiento, Informe, Agosto
de 2001,
14. Defensoría Delegada para Indígenas y Minorías Étnicas,
“Informe”, Julio de 2001
15. Organización Nacional Indígena de Colombia, “Informe de
desplazamiento forzado en pueblos indígenas”, Mayo 2002.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
16. Una sociedad en medio del colapso. Jorge Rojas Rodríguez.
Conferencia presentada en el II Seminario Internacional de
Desplazamiento: implicaciones y retos para la gobernabilidad, la
democracia y los derechos humanos, organizado por la
Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento
(CODHES) y la Organización Internacional para las Migraciones
(OIT) en Bogotá, el 4, 5 y 6 de Septiembre de 2002. Presidente de
CODHES
53
54
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
COMPILACION
DE
LECTURAS
Cruz Roja Colombiana
PROTECCIÓN DE LA POBLACIÓN
CIVIL EN LOS CONFLICTOS ARMADOS
1. El derecho internacional humanitario y la
protección de las víctimas de la guerra
Hans-Peter Gasser
1-11-1998
Hans-Peter Gasser es doctor en derecho, ha sido asesor jurídico
del Comité Internacional de la Cruz Roja; actualmente, ocupa el
cargo de redactor jefe de la Revista Internacional de la Cruz Roja.
Índice
1. ¿Por qué es necesario el derecho internacional humanitario?
2. De Henry Dunant al derecho internacional humanitario actual
3. La sustancia de este derecho: imponer límites a la guerra
4. Distintos tipos de conflictos armados
5. Derecho humanitario y derechos humanos
6. Aplicación y control de la aplicación
1. ¿Por qué es necesario el derecho
humanitario internacional?
La guerra está prohibida. La Carta de las Naciones Unidas lo dice
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
7. Conclusión
55
COMPILACION
DE
LECTURAS
claramente: es ilícito recurrir a la amenaza o al uso de la fuerza
contra otros Estados. Desde 1945, la guerra ya no constituye una
manera aceptable de resolver las controversias entre Estados.
Entonces, ¿por qué hablar de normas internacionales aplicables a
los conflictos armados (por lo tanto, a la guerra) y a sus efectos, si
en la Carta se prohíbe el uso de la fuerza en las relaciones
internacionales?
56
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Tres respuestas de índole jurídica se pueden dar a esta pregunta,
antes de llegar a una triste conclusión:
En la Carta de las Naciones Unidas no se ha proscrito
plenamente el recurso a la fuerza. De hecho, en el supuesto
de hacer uso (lícito o ilícito) de la fuerza, los Estados
conservan el derecho a defenderse, individual o
colectivamente, contra los ataques que amenacen su
independencia o su territorio.
La prohibición de recurrir a la fuerza, enunciada en la
Carta, no se aplica a los conflictos armados internos (o
guerras civiles).
En el capítulo VII de la Carta se autoriza a los Estados
Miembros a hacer uso de la fuerza, en el marco de una
acción colectiva, para mantener o restablecer la paz y la
seguridad internacionales.
Por último (pero, no se trata de un argumento jurídico),
aunque se prohíban en la Carta de las Naciones Unidas,
sabemos perfectamente que las guerras siguen estallando.
Los conflictos armados son una de las tristes realidades
del mundo actual.
La conclusión cae por su propio peso: es necesario disponer de
normas internacionales que limiten los efectos de la guerra sobre
las personas y los bienes, que protejan a algunos grupos de personas especialmente vulnerables. Tal es el objetivo del derecho
Cruz Roja Colombiana
internacional humanitario, cuya principal expresión son los
Convenios de Ginebra y sus Protocolos adicionales de 1977; por
otra parte, un amplio conjunto de normas de derecho
consuetudinario es una importante fuente suplementaria de
derecho.
2. De Henry Dunant al derecho internacional
humanitario actual
Horrorizado por lo que presenció en el campo de batalla de
Solferino y por la agonía de tantos soldados heridos abandonados
a su suerte, Henry Dunant sugirió que se actuara a dos niveles:
instituir una organización para socorrer a los militares
heridos: la Cruz Roja iba a ver la luz, y
concertar un tratado internacional para garantizar la
protección de los heridos en el campo de batalla: más tarde,
se firmaría el primer Convenio de Ginebra.
No nos ocuparemos aquí de la primera propuesta de Dunant, es
decir, la Cruz Roja, cuya primera institución fue el Comité
Internacional de la Cruz Roja (CICR), fundado en Ginebra en 1863.
Estudiaremos más bien la segunda sugerencia de Henry Dunant,
o sea, la institución del derecho humanitario, su sustancia y
algunos de los problemas que plantea su aplicación. No obstante,
conviene subrayar en este punto que las normas jurídicas no
pueden por sí solas resolver los verdaderos problemas causados
por los conflictos armados. Asimismo, ninguna organización
podría, por sí sola, encargarse de resolver los numerosos
problemas que las guerras acarrean. Para que las víctimas de la
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Henry Dunant supuso que con ello se podría mitigar el
sufrimiento engendrado por la guerra. Tan sólo mucho más tarde,
en el ocaso de su vida, tomaría posición en favor de la prohibición
de la propia guerra.
57
COMPILACION
DE
LECTURAS
guerra gocen de una mejor protección es necesario, por una parte,
el derecho internacional humanitario y, por otra, la acción de las
partes en un conflicto armado, el Movimiento Internacional de la
Cruz Roja y de la Media Luna Roja, la comunidad de Estados, las
organizaciones no gubernamentales y todas las personas de buena
voluntad.
Tras este breve repaso a la historia y al desarrollo del derecho
internacional humanitario, pasamos a estudiar su realidad actual.
El primer tratado sobre la protección de las víctimas militares de
la guerra fue elaborado y firmado en 1864 en Ginebra, a propuesta
de Henry Dunant, durante una Conferencia Diplomática
convocada por el Gobierno suizo en la que participaron los
representantes de casi todos los Estados que existían entonces.
En 1899, en La Haya, la protección internacional se extendió a los
miembros de las fuerzas armadas en el mar, los enfermos y los
náufragos; en 1929, los prisioneros de guerra fueron, a su vez,
colocados bajo la protección del derecho de Ginebra.
En 1949, se aprobaron los cuatro Convenios que siguen vigentes
hoy. Cada uno se refiere a una categoría específica de personas
que no participan, o han dejado de participar, en las hostilidades.
I Convenio: para aliviar la suerte que corren los heridos y los
enfermos de las fuerzas armadas en campaña;
II Convenio: para aliviar la suerte que corren los heridos, los
enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar;
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○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
III Convenio: relativo al trato debido a los prisioneros de
guerra;
IV Convenio: relativo a la protección debida a las personas
civiles en tiempo de guerra.
Los Convenios de Ginebra son, sin lugar a dudas, un legado de la
Segunda Guerra Mundial. Partiendo de la trágica experiencia
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adquirida durante ese conflicto, refuerzan considerablemente la
protección jurídica de las víctimas de la guerra, especialmente de
los civiles en poder del enemigo. Hoy en día, la práctica totalidad
de los Estados son Partes en los Convenios de Ginebra de 1949,
que han sido aceptados por el conjunto de la comunidad de
naciones y han adquirido un verdadero carácter universal.
Los diferentes tratados que constituyen lo que se denomina el
“derecho de Ginebra” tienen por objeto la suerte que corren las
personas que han dejado de combatir o que han caído en poder
del enemigo. No imponen límites al modo en que pueden ser
conducidas las operaciones militares. Mientras se desarrollaba el
“derecho de Ginebra”, los Estados codificaron, paralelamente y
en varias etapas, las normas internacionales que habrían de
imponer límites a la conducción de las operaciones militares: el
llamado “derecho de La Haya”, cuyo principal exponente son los
distintos Convenios de La Haya de 1907, y cuya finalidad primordial consiste en limitar la guerra a ataques contra objetivos
necesarios para el resultado de las operaciones militares. La
población civil, por consiguiente, ha de ser protegida contra los
ataques militares.
Los nuevos Convenios de Ginebra de 1949 no desarrollaron las
normas del “derecho de La Haya”. Soslayaron un problema fundamental en el derecho internacional humanitario: la protección
de la población civil contra los efectos directos de las hostilidades
(ataques contra la población civil, bombardeos “ciegos”, etc.). Aún
no se había aprendido la lección de Coventry, Dresde, Estalingrado
o Tokio.
Con la descolonización el número de Estados se duplicó con
creces; y nuevos tipos de conflicto, las guerras de liberación
nacional, impusieron nuevas prioridades al derecho humanitario.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Además, si las nuevas tecnologías permitieron la fabricación de
nuevas armas, es decir, de un nuevo potencial de destrucción,
también brindaron nuevas técnicas para garantizar la protección
de las víctimas de la guerra.
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DE
LECTURAS
Por último, el permanente aumento de las guerras civiles y el
frecuente recurso a las guerras de guerrilla demostraron la
necesidad de reforzar la protección de las víctimas de los conflictos
armados no internacionales.
Para responder a estos retos, Suiza decidió convocar una
Conferencia Diplomática en Ginebra. Entre 1974 y 1977, se
elaboraron dos nuevos tratados de derecho internacional
humanitario: los Protocolos adicionales a los Convenios de
Ginebra. Aprobados el 8 de junio de 1977, están, desde entonces,
abiertos a la ratificación o a la adhesión de todos los Estados Partes
en los Convenios de Ginebra de 1949. Hoy en día, los dos
Protocolos adicionales (o al menos uno de ellos) vinculan a la
inmensa mayoría de los Estados. El CICR no regatea esfuerzos
para inducir a los Estados que aún no lo han hecho a adherirse a
los Protocolos.
3. La sustancia de este derecho: imponer
límites a la guerra
60
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
El derecho internacional humanitario se ha convertido en un
complejo conjunto de normas relativas a una gran variedad de
problemas. No cabe duda de que los seis tratados principales (que
contienen más de 600 artículos) y el denso entramado de normas
consuetudinarias restringen el recurso a la violencia en tiempo
de guerra. No obstante, tal abundancia de normas jurídicas no ha
de hacernos olvidar que lo esencial del derecho humanitario se
resume en algunos principios fundamentales:
a) Las personas que no participan, o han dejado de participar,
en las hostilidades han de ser respetadas, protegidas y
tratadas con humanidad. Han de recibir la asistencia
apropiada, sin discriminación alguna.
b) Los combatientes capturados, y demás personas privadas
de libertad, han de ser tratados con humanidad. Han de
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ser protegidos contra todo acto de violencia, en especial
contra la tortura. Si se incoan diligencias judiciales contra
ellos, han de gozar de las garantías fundamentales de un
procedimiento reglamentario.
c) En un conflicto armado, el derecho de las partes en conflicto
a elegir los métodos o medios de hacer la guerra no es
ilimitado. Queda prohibido causar males superfluos y
heridas innecesarias.
d) A fin de proteger a la población civil, las fuerzas armadas
deberán distinguir, en todas las circunstancias, entre, por
una parte, la población civil y los bienes civiles y, por otra,
los objetivos militares. La población civil como tal, los civiles
y los bienes civiles, no serán objeto de ataques militares.
Estos principios expresan lo que la Corte Internacional de Justicia
denominó (en el caso del Estrecho de Corfú) “consideraciones
elementales de humanidad” y, más tarde, (en el caso de las
actividades militares y paramilitares en Nicaragua y contra este
país) los “principios generales del derecho humanitario”. Tales
principios, como principios generales del derecho internacional,
constituyen el fundamento de la protección que el derecho confiere
a las víctimas de la guerra. Son de obligado cumplimiento en
cualquier circunstancia y ninguna derogación puede ser
autorizada.
Aunque es cierto que los principios generales arriba mencionados
se aplican a todo tipo de conflicto armado, dos conjuntos de
normas específicas rigen, por una parte, los conflictos armados
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Otra idea fundamental ha de ser mencionada en este punto: las
normas del derecho internacional se aplican a todos los conflictos
armados, sean cuales fueren sus orígenes o sus causas. Estas
normas han de respetarse en todas las circunstancias y con
respecto a todas las personas que protegen, sin discriminación
alguna. En el derecho humanitario moderno se prohíbe cualquier
trato discriminatorio de las víctimas de la guerra basado en el
concepto de “guerra justa”.
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DE
LECTURAS
internacionales y, por otra, los conflictos armados no
internacionales (las guerras civiles).
4. Distintos tipos de conflictos armados
Los conflictos armados internacionales son conflictos que oponen
a Estados. En los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 y su
Protocolo adicional I se tratan ampliamente los problemas
humanitarios relacionados con este tipo de conflicto. El conjunto
de normas relativas a los prisioneros de guerra, su estatuto y el
trato debido a éstos, se basa en la guerra entre Estados (III
Convenio). En el IV Convenio se enuncian, especialmente, los
derechos y las obligaciones de una Potencia ocupante, es decir,
del Estado cuyas fuerzas armadas controlan, parcial o totalmente,
el territorio de otro Estado. El Protocolo I tan sólo cubre los
conflictos armados internacionales.
62
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Según el Protocolo I de 8 de junio de 1977, las guerras de liberación
nacional también han de ser consideradas como conflictos de
carácter internacional. Una guerra de liberación nacional es un
conflicto en el que un pueblo en el ejercicio de su derecho a la
autodeterminación lucha contra una potencia colonial. Hoy en
día, la comunidad internacional acepta plenamente el concepto
de derecho a la autodeterminación. No obstante, las conclusiones
que se pueden extraer para las necesidades del derecho
humanitario siguen suscitando controversia (en especial, en su
aplicación a determinadas situaciones de conflicto).
Basta con ojear los periódicos o el mapa del mundo para
comprobar que los conflictos entre Estados son, hoy en día, más
bien una excepción que la regla. La mayoría de los conflictos
armados se desarrollan en el territorio de un único Estado: se
trata de conflictos de carácter no internacional. Uno de los
denominadores comunes de numerosos conflictos internos es la
intervención de las fuerzas armadas de otro Estado, que acuden
en apoyo del Gobierno o de los insurgentes.
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Las normas esenciales del derecho humanitario aplicable a los
conflictos armados no internacionales son mucho más sencillas
que las que rigen los conflictos internacionales. Tienen como
fuente principal el artículo 3 común a los cuatro Convenios de
Ginebra de 1949. En el mencionado artículo se insta a las Partes
implicadas en un conflicto interno a respetar algunos principios
fundamentales del comportamiento humanitario antes
comentado. Es interesante destacar en este punto que el artículo
3 común a los Convenios es de obligado cumplimiento tanto para
los Gobiernos como para los insurgentes, mas sin conferir a estos
últimos un estatuto especial.
El Protocolo adicional II de 1977 completa el artículo 3 común a
los cuatro Convenios de Ginebra por cuanto contiene algunas
disposiciones más específicas. Contribuye, por tanto, a reforzar
la protección humanitaria en situaciones de conflicto armado
interno. El Protocolo II tiene, no obstante, un ámbito de aplicación
más restringido que el artículo 3 común, ya que es aplicable tan
sólo si los insurgentes controlan una parte del territorio nacional.
El artículo 3 común a los cuatro Convenios de Ginebra se refiere
a los conflictos armados internos, es decir, aborda cuestiones
relacionadas con los asuntos internos de los Estados. El modo de
dirimir los problemas internos es, esencialmente, una de las
prerrogativas de los Estados, por lo que la inclusión del artículo 3
común en los cuatro Convenios de Ginebra ha de ser considerada
como un gran acontecimiento. Conviene no obstante recordar que
un año antes, en 1948, la Asamblea General de las Naciones Unidas
aprobó la Declaración Universal de Derechos Humanos. Este
documento se hizo eco del creciente interés que, a nivel
internacional, suscitaba esta importante vertiente de los asuntos
internos de los Estados. De hecho, las normas internacionales de
protección de los derechos humanos obligan a los Estados a
reconocer y a respetar algunos derechos fundamentales de la
persona humana y a actuar de manera que no se menosprecien.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
5. Derecho humanitario y derechos humanos
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DE
LECTURAS
Análogo cometido tiene el derecho humanitario en tiempo de
conflicto armado. Insta a las partes en conflicto a respetar y
preservar la vida y la dignidad de los soldados enemigos
capturados o de los civiles que se hallan en su poder. ¿En qué
difiere, entonces, el derecho humanitario de los derechos
humanos? ¿Se trata, de hecho, del mismo derecho?
64
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Hay convergencia entre los objetivos de los derechos humanos
y los del derecho humanitario. Tanto el derecho humanitario
como los derechos humanos pretenden restringir el poder de
las autoridades del Estado con objeto de salvaguardar los
derechos fundamentales del individuo. Los tratados relativos a
los derechos humanos (fundados en el derecho consuetudinario)
alcanzan ampliamente estos objetivos, ya que cubren la práctica
totalidad de los aspectos de la vida. Las normas que dictan han
de ser aplicadas a todas las personas y han de respetarse en
cualquier circunstancia (aunque se pueda suspender algunos
derechos en situaciones de emergencia). Por su parte, el derecho
humanitario tan sólo se aplica en tiempo de conflicto armado.
Sus disposiciones se formulan atendiendo a las circunstancias
especiales de la guerra. Sus normas no pueden ser derogadas
en circunstancia alguna. En general, se aplican “a través de la
línea del frente”, es decir, las fuerzas armadas han de respetar
el derecho humanitario en sus relaciones con el enemigo (y no
en sus relaciones con los nacionales de su propio país). No obstante, en caso de conflicto armado interno, la legislación sobre
derechos humanos y el derecho humanitario se aplican
simultáneamente.
En otras palabras, el derecho humanitario constituye un conjunto
“especializado” de normas que depende del derecho de los
derechos humanos, adaptadas precisamente a los casos de
conflicto armado. Algunas de estas disposiciones no tienen
equivalencia en la legislación de los derechos humanos; tal es el
caso, particularmente, de las normas que rigen la conducción
de las hostilidades y el uso de las armas. Inversamente, el
derecho de los derechos humanos cubre algunos ámbitos ajenos
al derecho humanitario: los derechos políticos del individuo,
por ejemplo. A pesar de los solapamientos, el derecho de los
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derechos humanos y el derecho humanitario siempre
constituyen dos ramas distintas del derecho internacional
público.
6. Aplicación y control de la aplicación
Mientras que en un tratado de derecho humanitario tan sólo las
Partes han de cumplir las obligaciones que impone, todos los
Estados han de respetar las normas de derecho consuetudinario.
Éste es, naturalmente, el caso de todas las normas de derecho
internacional. En efecto, los Estados han de cumplir sus
compromisos internacionales y adoptar todas las medidas
necesarias para facilitar la aplicación del derecho. Si una parte
incumple tal obligación, el Estado puede ser considerado
responsable de las consecuencias de un acto ilícito.
Instrucción a las fuerzas armadas y formación: el complejo
conjunto de obligaciones dimanantes de los Convenios y
de los Protocolos ha de ser trasladado a un lenguaje
accesible para todos aquellos que han de respetar estas
normas, en especial los miembros de las fuerzas armadas,
en función de su graduación y de su cargo. Los buenos
manuales de derecho humanitario han de desempeñar un
papel decisivo, si queremos ampliar eficazmente los
conocimientos que tienen los militares de este derecho.
Escaso impacto tendrán normas mal comprendidas o
desconocidas por quienes han de respetarlas.
Legislación relativa a la aplicación del derecho
humanitario a escala nacional: numerosas disposiciones de
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Los Convenios de Ginebra y sus Protocolos adicionales solicitan
de los Estados Partes que adopten determinadas medidas para
garantizar el cumplimiento de sus compromisos. Algunas de estas
medidas han de ser tomadas en tiempo de paz, otras en período
de conflicto armado. Para no extendernos, tan sólo
mencionaremos tres ejemplos:
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DE
LECTURAS
los Convenios de Ginebra y de sus Protocolos adicionales
exigen imperativamente a cada Estado Parte que dicte leyes,
instrucciones y demás disposiciones para garantizar el
cumplimiento de sus obligaciones internacionales. En especial, las violaciones graves del derecho internacional
humanitario (comúnmente llamadas “crímenes de guerra”)
han de convertirse en crímenes punibles según el derecho
penal nacional. Otro tanto sucede con cualquier abuso del
emblema de la cruz roja o de la media luna roja.
66
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Acciones penales contra aquellas personas que pueden
haber cometido una violación grave del derecho
internacional humanitario: el Estado detentador de tal persona tiene la obligación de hacerla comparecer ante sus
propios tribunales o de entregarla a otro Estado interesado
en su enjuiciamiento. Algunas violaciones del derecho
humanitario pueden igualmente ser juzgadas por un tribunal penal internacional. El Consejo de Seguridad de las
Naciones Unidas ya ha creado dos instancias
internacionales, los tribunales penales para ex Yugoslavia
y para Ruanda. El 17 de julio de 1998, una Conferencia
Diplomática convocada por las Naciones Unidas en Roma
aprobó el Estatuto de la Corte Penal Internacional. Por
primera vez en la historia, una corte internacional
permanente tiene jurisdicción sobre los crímenes cometidos
no sólo durante los conflictos armados internacionales, sino
también durante los conflictos armados no internacionales.
La jurisdicción de la Corte no afecta a la obligación que
tienen los Estados Partes de entablar diligencias judiciales
contra los criminales de guerra en los respectivos tribunales
nacionales.
En cuanto a la aplicación del derecho humanitario por las partes
implicadas en un conflicto armado, es importante destacar que
los Estados no están aislados, ya que pertenecen a la comunidad
formada por el conjunto de Estados que se han adherido a los
tratados humanitarios. Los Estados que no están implicados en
un conflicto armado dado están en su derecho de querer
asegurarse de que las partes en conflicto respetan los Convenios
Cruz Roja Colombiana
de Ginebra o los Protocolos a los que se hayan adherido.
Podríamos, incluso, ir más lejos y afirmar que los Estados tienen
la obligación de velar por que las partes en conflicto respeten estos
tratados. En el artículo primero de los cuatro Convenios de
Ginebra y del Protocolo I se respalda tal interpretación: “Las Altas
Partes Contratantes se comprometen a respetar y a hacer respetar
el presente Convenio en todas las circunstancias”. El mensaje
parece claro, mas diríase que sus implicaciones políticas aún no
han sido del todo comprendidas.
La historia reciente demuestra que los Estados, por razones de
variada índole, son reacios a designar Potencias protectoras. El
Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR), institución que goza
de un estatuto particular, ha desempeñado, por tanto, ese
cometido. Fundado en 1863 como institución caritativa, por
exhortación de Henry Dunant, el CICR ha conservado con el paso
de los años su carácter de institución privada, anclada en el
derecho suizo, cuyo órgano supremo está compuesto por
nacionales suizos. Así pues, el CICR no es una organización
internacional cuyos miembros constituyentes son los Estados,
como es el caso de la Organización de las Naciones Unidas o de
la Organización Internacional del Trabajo. Por consiguiente, los
Gobiernos no ejercen influencia directa alguna sobre las
actividades del CICR. No obstante, el cometido del CICR tiene
una índole internacional y su ámbito de acción cubre el mundo
entero. El CICR actúa por medio de sus delegados. Los fondos
que emplea proceden de contribuciones voluntarias realizadas
por los Estados Partes en los Convenios de Ginebra, así como por
las Sociedades Naciones de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja
y por donantes privados. Para destacar el cometido específico que
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Además, los Convenios exigen que cada parte implicada en un
conflicto designe a un país tercero (neutral) como Potencia
protectora. Una Potencia protectora es un Estado encargado de
defender los intereses de una de las partes en el marco de sus
relaciones con la otra parte en conflicto. Por consiguiente, las
Potencias protectoras habrán de garantizar que los beligerantes
cumplen con sus obligaciones de índole humanitaria.
67
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DE
LECTURAS
desempeña el CICR, los Estados le han otorgado el estatuto de
observador ante la Asamblea General de las Naciones Unidas.
No obstante, como institución de derecho privado, el CICR puede
contribuir de forma sustancial a que las partes implicadas en un
conflicto armado apliquen el derecho humanitario.
Contrariamente a las Potencias protectoras, el CICR no actúa al
dictado de una de las partes en conflicto. Actúa en su propio
nombre, como intermediario neutral entre las fuerzas presentes.
Su ámbito de acción es, igualmente, mucho más amplio que el de
las Potencias protectoras.
68
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Además, en su relación con los Gobiernos, el CICR opta por la
“diplomacia confidencial”. Esta política permite,
fundamentalmente a sus delegados, expresarse, durante los
contactos con los beligerantes, con la fuerza y la claridad que las
circunstancias imponen. El CICR tan sólo se dirige públicamente
a los Estados cuando no se han alcanzado, mediante las gestiones
de índole confidencial, los objetivos perseguidos. Además de sus
125 años de existencia, el CICR ha adquirido una notable
experiencia en convencer a los Estados, y a las demás partes
implicadas en un conflicto armado, de que respeten el derecho
humanitario tanto en los conflictos internacionales como en las
guerras civiles.
Según se estipula en los Convenios de Ginebra, las partes
implicadas en un conflicto armado internacional han de aceptar
que los delegados del CICR visiten todos los campamentos de
prisioneros de guerra, todos los lugares en los que se hallan
detenidos civiles de la nacionalidad enemiga, así como, en general, el conjunto del territorio ocupado. En otras circunstancias,
cuando los delegados no disponen del mencionado derecho de
acceso, el CICR puede ofrecer sus servicios a las partes en conflicto.
En otras palabras, el CICR puede entablar negociaciones para que
se le autorice a ejercer su mandato humanitario en el territorio de
todas las partes beligerantes. Así sucede, en general, en los casos
de conflicto armado no internacional.
Cruz Roja Colombiana
Asimismo, las partes implicadas en un conflicto armado han de
autorizar las operaciones de socorro en favor de las personas
necesitadas de asistencia, se trate de detenidos, de grupos de
civiles especialmente vulnerables, de la población en general,
incluso en los territorios ocupados. Los delegados del CICR
garantizan que se preste la asistencia médica y la ayuda
humanitaria en función de las necesidades y en el respeto de una
estricta imparcialidad.
El método empleado para comprobar que se respeta el derecho
humanitario varía considerablemente con respecto a los
procedimientos establecidos en los tratados de derechos humanos.
En efecto, éstos fijan, normalmente, un sistema de demandas
formales presentadas ante un órgano supranacional y, en algunos
casos, ante un tribunal supranacional. Estas demandas pueden
emanar de simples particulares o de los Estados. Contrastando
con este sistema bien orquestado, el derecho humanitario recurre
mucho más a procedimientos informales. Éstos no tienen como
objetivo principal afirmar el derecho o reparar daños sino, más
bien, convencer a los autores de infracciones de que modifiquen
su conducta y con ello evitar nuevas violaciones, lo que redundará
en beneficio de todas las personas afectadas por el conflicto.
El derecho internacional humanitario tiene como objetivo limitar
los sufrimientos engendrados por la guerra y mitigar sus efectos.
Las normas que dicta son el resultado de un delicado equilibrio
entre, por una parte, las exigencias del desarrollo de la guerra -la
“necesidad militar”- y, por otra, las leyes de la humanidad. El
derecho humanitario es una cuestión delicada, pero no admite
concesiones. Este derecho ha de ser respetado en todas las
circunstancias para garantizar la pervivencia de los valores de la
humanidad y, a menudo, simplemente, para proteger vidas
humanas. Cada uno de nosotros puede contribuir a que se
comprenda mejor los objetivos primordiales y los principios
fundamentales del derecho internacional humanitario y a facilitar
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
7. Conclusión
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COMPILACION
DE
LECTURAS
con ello un mayor respeto. El día en que todos los Estados y todas
las partes implicadas en los conflictos armados respeten mejor el
derecho humanitario será más fácil que haya un mundo más
humano.
2. EL DIH sistema de Protección de la
población civil en la conducción de
hostilidades
Dirección General de Doctrina y Protección Cruz Roja Colombiana
En la evolución histórica del Derecho Internacional Humanitario
(DIH), consuetudinariamente se acepta por parte de los
combatientes no atacar la población civil no obstante el desarrollo
tecnológico y armamentista e lo que concierne la implementación
de armamentos de destrucción masiva y la modificación
tradicional de tácticas y estrategias de guerra, han hecho que en
el desarrollo histórico de la guerra la pirámide víctimas
progresivamente presente a la población civil como la categoría
de personas más vulnerable y de afectación directa en los
conflictos armados actuales.
70
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Durante la primera guerra mundial se presentaron 1´374.000
víctimas de personas civiles y 8´418.000 combatientes, mientras
que durante la segunda guerra mundial las víctimas civiles
ascienden considerablemente a 34´305.000 mientras que las
personas que tomaron participación directa en la confrontación
armada fueron 19´933.000 1, posterior a la segunda guerra
mundial se calculan que las víctimas civiles de los últimos
conflicto armados equivalen entre el 85 y 90 % de las víctimas.
1
. GUISANDEZ GOMEZ, Javier. La protección de las víctimas en los conflictos
armados de carácter no
internacional. Derecho Internacional Humanitario,
Cruz Roja Española. Pag, 448
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Con base en lo anterior la comunidad internacional ha plasmado
en el DIH un sistema de protección para la población civil y las
personas civiles con el ánimo de garantizar la protección debida
a la población civil y por extensión a sus bienes.
1-El Concepto:
El DIH define Población Civil y Personas Civiles en el articulo 50
del PAI: “ Es persona civil cualquiera que no pertenezca a una de
las categorías a que se refieren el articulo 4, A. 1), 2), 3), y 6) del
tercer Convenio, y el articulo 43 del presente protocolo . En caso
de dudas sobre la condición de una persona, se le considerara
como civil.” “La población civil comprende a todas las personas
civiles”. Se considera entonces población civil y personas civiles
aquellas que no pertenecen a las Fuerzas Armadas, la presencia
entre la población civil de personas cuya condición no responda
a la definición de persona civil no priva a esa población de su
calidad de civil.2
La protección de la Población civil originada del principio de
inmunidad que posee en los conflictos armados el cual ha sido
reconocido desde el Derecho Consuetudinario y que prohibe los
ataques contra las personas civiles (ataques selectivos) y la
2
. Protocolo adicional I a los Convenios de Ginebra, articulo 50, núm. 1, 2 y 3.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Se considera entonces persona civil toda aquella que no sea parte
de las Fuerzas Armadas es decir combatiente o persona que
participa directamente de las hostilidades de acuerdo con el articulo 43, 1) y 2) y 3) del PAI; esta definición negativa del concepto
de Población Civil elaborada a propósito en el DIH facilita la
comprensión a las partes en conflictos por exclusión de quien es
persona civil o en forma agrupada Población Civil, luego que,
todo aquel que NO tome parte en las hostilidades se incluye en
esta categoría. En el articulo 3 común de los Convenios de Ginebra
de 1949 se establece “ las personas que no participan directamente
de las Hostilidades...” Se refiere igualmente a las Personas Civiles.
71
COMPILACION
DE
LECTURAS
población civil ataques masivos o generalizados), esta supeditada
entonces a la no participación directa en el desarrollo de las
hostilidades , corresponde a un deber con el fin de obtener los
derechos y garantías concernidas en el DIH, serán personas
protegidas “Salvo si, participación directamente en las hostilidades
y mientras dure tal participación”. (PAI art. 51, PAII art. 13) En
relación con la participación directa , esta se da si “implica una
relación de causalidad adecuada entre el acto de participar y su
resultado inmediato” (Comentario 4787) es decir relación causa
efecto entre la participación realizada y el daño causado al
adversario, por lo general se participa directamente en un conflicto
armado realizando actos de hostilidades los cuales se definen como
“Actos de guerra que por su índole o finalidad están destinados a
atacar al personal y el material de las Fuerzas Armadas del
adversario”, sin embargo, se estima que el término de hostilidades
cubre igualmente los preparativos de una acción militar
(Planeamiento, servicios de inteligencia - despliegue para el
combate) y el retorno posterior al combate (repliegue) (C-4788) ,
en conclusión si un civil participa directamente de las hostilidades
no se beneficia de ninguna protección mientras dure la
participación directa.
Las obligaciones emanadas del DIH en materia de protección
para las personas que no participación directamente de las
hostilidades consisten en que los miembros de las partes en
conflictos deben abstenerse de atacar a los civiles y tomar las
medidas preventivas de salvaguarda para la población civil, de
donde surge la responsabilidad por acción u omisión en caso de
infracciones al DIH.
72
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
En relación con las personas civiles, la población civil y sus bienes,
encontramos una serie de medidas de orden jurídico preventivo,
medidas de protección jurídica, sistema preventivo de carácter
táctico y otras prohibiciones especiales, 3
3
. De acuerdo con el análisis de Francisco Alonso Pérez en : La protección de la
Población Civil, en DIH,
Cruz Roja Española, tema 13, pag. 335.
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2- Medidas preventivas de orden jurídico:
El DIH contempla una serie de medidas jurídicas para las partes
en conflictos con el fin de prevenir daños y riesgos en la población
civil, estas medidas tratan de disminuir el número de víctimas
civiles en situaciones de conflictos armados y corresponden a
ciertas zonas geográficas que ponen a la población por fuera del
peligro de las operaciones militares sin perjuicio de las
obligaciones y responsabilidades de las partes en conflicto en
relación con la conducción de las hostilidades. Estas son :
Zonas y localidades sanitarias, zonas y localidades sanitarias y
de seguridad, zonas neutralizadas, zonas desmilitarizadas; Son
zonas que tienen como fin proteger a los heridos, enfermos (de
la población civil y personas puesta fuera de combate), niños,
mujeres, entre otras personas protegidas. Para su implementación
se requiere del acuerdo entre las partes. Pietro Verri define estas
zonas en el Diccionario de DIH :
Zona desmilitarizada:
Zona que responde a las exigencias siguientes:
a) se han evacuado de ella a los combatientes, las armas y los
materiales;
b) no se hace un uso hostil de las instalaciones o
establecimientos militares fijos;
c) ni las autoridades ni la población civil cometen dentro de
ella actos de hostilidad;
Es posible, no obstante, que las Fuerzas de Policía se estacionen
en ella para mantener el orden. El procedimiento relativo a la
creación, el reconocimiento y la determinación del signo distintivo
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
d) ha cesado en ella toda actividad relacionada con el esfuerzo
militar.
73
COMPILACION
DE
LECTURAS
de una zona desmilitarizada está regido por reglas detalladas. La
noción de zona desmilitarizada se asemeja a la de zonas y
localidades sanitarias, a la de zonas neutralizadas y a la de zonas y localidades sanitarias y de seguridad (cf. GP I, art. 60).
Zonas neutralizadas:
Zonas que pueden crearse en las regiones en donde se llevan a
cabo combates y que son destinadas a proteger contra los efectos
de las hostilidades, sin ninguna distinción, a los heridos y a los
enfermos militares y civiles, así como a las personas civiles que
no participan en las hostilidades y que no se dedican a ningún
trabajo de índole militar.
Tanto el reconocimiento como la identificación de las zonas
neutralizadas deben ser objeto de un acuerdo entre las partes. La
noción está muy relacionada con las instituciones jurídicas
siguientes: zonas y localidades sanitarias; zonas y localidades
sanitarias y de seguridad y zonas desmilitarizadas. (Cf. G IV
art. 15).
Zonas y localidades sanitarias:
Zonas y localidades organizadas a fin de proteger de los efectos
de la guerra a los heridos y enfermos de las Fuerzas Armadas,
así como al personal encargado de la organización y de la
administración de estas zonas y localidades y de los cuidados
que han de darse a las personas que allí se encuentran agrupadas.
Deben responder a las condiciones siguientes:
74
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
a) sólo representarán una pequeña parte del territorio
controlado por la potencia que las halla designado;
b) no deberán estar muy pobladas con respecto a sus
posibilidades de alojamiento;
c) estarán alejadas y desprovistas de cualquier objetivo militar
y de toda importante instalación industrial o
administrativa;
Cruz Roja Colombiana
d) no estarán en regiones que, muy probablemente, puedan
tener importancia para la conducción de la guerra; e) las
vías de comunicación y los medios de transporte que allí
halla no se utilizarán para desplazamientos de personal o
de material militar, ni siquiera en tránsito;
f) no serán defendidas militarmente en ninguna circunstancia.
Su reconocimiento deberá ser objeto de un acuerdo entre las
partes. La noción de zonas y localidades sanitarias es cercana a
las nociones siguientes: zonas y localidades sanitarias y de
seguridad, zonas neutralizadas, zonas desmilitarizadas.
Serán señaladas con signos distintivos apropiados. (Cf. G I art.
23 y Anexo 1)
Zonas y localidades sanitarias y de seguridad:
Zonas organizadas de manera tal que se pueda proteger contra
los efectos de la guerra a los heridos, los enfermos, los inválidos,
los ancianos, los niños menores de quince años, las mujeres
embarazadas y las madres de niños de menos de siete años, así
como a las personas consideradas para las zonas y localidades
sanitarias. Deben responder a las mismas condiciones que estas
últimas. Su reconocimiento debe ser objeto de un acuerdo entre
las partes; están señaladas con signos distintivos apropiados. La
noción debe relacionarse con las instituciones jurídicas siguientes:
zonas y localidades sanitarias; zonas neutralizadas; zonas
desmilitarizadas (cf. G IV art. 14, Anexo 1).
Por lo general esta medidas pretenden disminuir los efectos de
las hostilidades o los daños causados y sufrimientos superfluos,
debido a que en muchas ocasiones es inevitable el sufrimiento de
la Población Civil en las situaciones de conflicto armado el DIH y
los DDHH poseen un núcleo común e irreductible para la
protección del ser humano aun las situaciones mas criticas como
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
3- Medidas de protección jurídica
75
COMPILACION
DE
LECTURAS
son los conflictos armados , estas normas fueron consagradas en
el articulo 3 común, en el PAI art. 75 , y PAII art. 4,5,6 y constituyen
el reconocimiento y mantenimiento de la vigencia de Derechos
Humanos aun en las situaciones d conflicto armado. En estas
normar se prohibe en cualquier momento y lugar realizar actos
en contra de las garantías fundamentales de los individuos que
no participen directamente de las hostilidades o que dejaron de
participar de ellas, en resumen, tales como:
Los atentados contra la vida y la integridad corporal,
especialmente el homicidio en todas sus formas, las
mutilaciones, los tratos crueles , la tortura, y los suplicios.
(protección del derecho a la vida, la dignidad y la integridad
física)
La toma de rehenes (protección de la libertad, )
Las condenas dictadas y las ejecuciones sumarias sin
previo juicio ante un tribunal legítimamente constituido,
con garantías judiciales reconocidas como indispensables
para los pueblos civilizados ( garantía al debido proceso libertad, el tribunal deberá respetar los principios recocidos
por el procedimiento judicial ordinario, se procurara evitar
imponer la pena de muerte)
En el articulo 75 del PA y, se prohibe incluso la amenaza de cometer
estos actos.
4- Medidas preventivas de carácter táctico:
76
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Otras de las medidas preventivas del DIH para evitar sufrimientos
y daños colaterales a la población civil son regulaciones
humanitarias en la conducción de hostilidades o sistema
preventivo de carácter táctico:
“El derecho de los conflictos armados no es un obstáculo para la
eficiencia militar. El derecho de la guerra y los principios tácticos
Cruz Roja Colombiana
son compatibles”4 Quien comanda una operación militar debe
concentrase en lo esencial de la conducción de las operaciones,
por eso el proceso en la toma de decisiones ha de ser un
procedimiento rutinario táctico militar fundamentado en las reglas
del DIH, en forma simplificada, veamos las responsabilidad táctica
de los comandantes en función del DIH:
Atacar solo objetivos militares
Respetar a las personas y bienes que no contribuyen al
esfuerzo Militar
Recurrir a la Fuerza Necesaria para cumplir con la misión
Militar.
4
Las operaciones militares se realizarán con un cuidado
constante de preservar a la población civi, a las personas
civiles y a los bienes de carácter civil.
Quien preparan o deciden un ataque tiene la obligación
de verificar que los objetivos que se pretender atacar no
son personas civiles o bienes civiles.
. CEES DE, Rover, Servir y Proteger. CICR pag. 111
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Lo anterior tiene una relación directa con los principios de
distinción, proporcionalidad, protección, y limitación (Métodos
y Medios), el articulo 48 del PAI, obliga a quien conduce una
operación militar a “distinguir entre Población cicvil y
Combatientes o personas que participan directamente de las
hostilidades y entre bienes civiles y objetivos militares, los ataques
a la población civil indiscriminados o selectivos constituyen
infracción grave al DIH y por lo tanto crímenes de guerra (Art. 85
PAI, Art. 8,2,e,i Estatuto de Roma - CPI) . Estos principios del
DIH regulan la táctica militar esto es, imponen limites en la
utilización de la fuerza la cual debe desplegarse: con
proporcionalidad, con distinción y protegiendo a la población civil
de las acciones hostiles, por lo tanto, el DIH posee normas que le
imponen ciertas precauciones de orden táctico a a quienes dirigen
planean, conducen, y controlan un ataque (art. 57 PAI) :
77
COMPILACION
DE
LECTURAS
Tomar las precauciones factibles en la elección de métodos
y medios 5
Abstenerse de decidir un ataque cuando se prevé que
causara incidentalmente muertos y heridos en la población
civil, daños a bienes civiles o ambos casos.
Suspender el ataque si se advierte que el objetivo no es
militar o que goza de protección especial.
5- Otras prohibiciones especiales:
El DIH prevé otras disposiciones en relación con la protección de
la población civil relacionados de los efectos graves que pueden
desencadenar operaciones de tipo militar entre otros:
78
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
5
Se prohibe atacar, sustraer, inutilizar bienes indispensables para la supervivencia de la población civil (Art. 54
PAI)
Causar daños en el medio ambiente natural (art. 55 PAI)
Se prohibe atacar: diques, presas, centrales nucleares de
energía eléctrica, las cueles pueden desencadenar fuerzas
peligrosa que causaran daños indiscriminados que pueden
afectar a la población civil y sus bienes.
Impone obligación de asistir a los heridos, enfermos,
náufragos, desplazados; en general personas protegidas
que incluyen a civiles afectados.
. En el DIH existen métodos y medios prohibidos y restringidos entre otros:
Métodos Prohibidos: No dar Cuartel, la perfidia, Hambruna a la población civil.,
el terror. Medios Prohibidos: Minas antipersons, armas láser cegadoras,
modificación de municiones, municiones de fragmentos no localisables con Rayos
X), este tema fue tratado en el manual y de formación de Instructores CRC)
Impone la obligación de realizar acciones humanitarias
de tipo material y asistencial que disminuyan el impacto
de las hostilidades en la población civil. En el CG IV
artículos 23, 55, 59,60, 61 y 62 es brinda garantías para
satisfacer necesidades básicas y esenciales de la población
civil , estas normas son complementadas en el PAI art. 68
al 71, igualmente el PAII articulo 18, 2 se contempla la
posibilidad (Con el consentimiento de la Alta Parte
Contratante) de emprender acciones de socorro en favor
de la Población Civil, de carácter exclusivamente
humanitario e imparcial y realizadas sin distinción de
carácter desfavorable. Las acciones de socorro (acciones
humanitarias ) nacionales e internacionales encaminadas
a reducir el efecto y consecuencias de los conflictos armados
está en concordancia con la carta de las Naciones Unidas,
la Declaración Universal de los Derechos Humanos, la
Declaración de principios sobre la organización de
socorros a la Población Civil en casos de desastres
(resolución XXVI de la XXI Conferencia Internacional de
la Cruz Roja ) la cual deberá aplicarse en situaciones de
conflicto armado y las partes en conflictos deberán facilitar
su aplicación.
El DIH establece acciones de apoyo a la población civil a
través de los servicios de protección civil ; que cumplen
tareas humanitarias como: Evacuación , refugios, sistemas
de alarmas, salvamento y rescate, primeros auxilios, control de incendios, apoyo logístico a emergencias, servicios
funerarios, entre otras), las personas que conforman estos
organismos civiles y sus misiones son protegidas por el
DIH inclusive en territorios ocupados por potencias
extranjeras. La protección de los organismos de Protección
Civil cesarán solo si sus acciones perjudican al adversario
contribuyendo al esfuerzo militar.
6- Medidas de protección de discriminación
positiva para grupos vulnerables de la
población civil.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Cruz Roja Colombiana
79
COMPILACION
DE
LECTURAS
El concepto de población civil o la categoría consagrada en el
DIH esta elaborada para comprender una agrupación de personas civiles, ese marco conceptual lo podemos discriminar , en
este caso por sub categorías tomando como referencia variables
como la edad, el sexo, estado de salud o problemas coyunturales
que generan grupos altamente vulnerables y que en la historia
de los conflictos armados han tenido mayores niveles de afectación
directa.
En estas sub categorías podemos encontrar: Niños, mujeres,
civiles en situación de desplazamiento, ancianos, civiles heridos
enfermos y náufragos , civiles privados de la libertad entre otras.
De acuerdo con el propósito de está ponencia se presenta un
resumen de las normas del DIH que han sido elaboradas para
especificar la protección debida a personas civiles de grupos
vulnerables como los niñas y niñas, mujeres y civiles en situación
de desplazamiento, no obstante el resto de categorías serán
desarrolladas en otros módulos de acuerdo con la organización
de los ejes temáticos.
80
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
6.1 . Niños :
Hay que recordar que el DIH confiere una protección general a
la población civil “No serán objeto de ataques.. ” El DIH no
muestra preferencia por alguna categoría de personas, los niños
y niñas que no combaten (que no participar directamente de las
hostilidades) están cubiertos por esta protección las cuales fueron
descritas en las Medidas de Protección Jurídica, desarrolladas en
esta lección. Con el propósito de especificar ciertas garantías el
DIH contiene normas de discriminación positiva en relación con
las niñas y niños en las situaciones de conflicto armado (Interno
o Internacional ) sin desconocer la legislación interna de carácter
protectora en relación con los niños y de tratados de DDHH que
contienen normas de protección especial para la infancia. como
la Convención sobre los derechos del niño, la carta internacional
de Derechos Humanos entre otros) que favorecen la protección
de niños y niñas.
Cruz Roja Colombiana
El número de niños reclutados por la fuerzas o que se
alistan voluntariamente en grupos armados aumenta
paulatinamente, no obstante las prohibiciones del DIH, en
relación con el reclutamiento de menores “ Las partes en
conflicto tomarán todas las medidas posibles para que los
niños menores de 15 años no participen directamente de
las hostilidades, especialmente absteniéndose de reclutarlos
para las Fuerzas Armadas..” PAI art. 77,2) en el PAII art. 4,
3, c, se consagra igual disposición “los niños menores de
15 años no serán reclutados en las fuerzas o grupos
Armados y no se permitirá que participen en las
hostilidades..” Esta prohibición protege a los niños del
reclutamiento y de la participación directa en las
hostilidades lo que pondría al niño o la niña en graves
riesgos contra su vida , la integridad física, y la libertad, el
niño no solo pone en riesgo los derechos mencionados
anteriormente sino que por su personalidad en ocasiones
inmadura e impulsiva pone en riesgo a personas protegidas
que están en su ámbito de acción. No obstante si son
capturados seguirán recibiendo la protección especial
debida, consagrada en el DIH. Igualmente el Protocolo
facultativo 2000 de la convención de los derechos del niño
(art. 1,2,3 y 4) obliga a un Estado parte, tomar las medidas
legislativas para prohibir y sancionar el reclutamiento de
los menores de 18 años en sus fuerzas armadas y el
reclutamiento voluntario u obligatorio y toda utilización
de menores de 18 años en los grupos armados que no sean
las Fuerzas Armadas de un Estado. Siendo esta última una
norma mas favorable (limite de edad) que el mismo DIH.
El CGIV se estipula la atención especial del niño y la niña,
este principio se enuncia en el PI adicional “ Los niños serán
objeto de un respeto especial y se les protegerá contra
cualquier forma de atentado al pudor . Las partes en
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
A continuación presentamos un resumen general de las normas
del DIH que brindan protección específicas a esta sub categoría
de personas protegidas en situaciones de conflicto armado.
81
COMPILACION
DE
LECTURAS
conflicto les proporcionarán los cuidados y la ayuda que
necesiten, por su edad o por cualquier otra razón” En
caso de conflicto armado interno este principio se aplica
igualmente. “ Se proporcionaran a los niños los cuidados
y la ayuda que necesiten y en particular...”
La protección especial del niño en Conflictos armados de indole
internacional y conflictos armados internos se pueden resumir
en :
Protección de cualquier forma de atentado contra el
pudor.
Educación, entorno cultural e incluida la educación la
religiosa.
Reunión oportuna con los padres o familiares,
Primordial en caso de evacuación hacia un lugar seguro,
regulación para traslado y evacuación a zonas especiales e
identificacion del niño o niña.
Cuidado, asistencia médica, prioridad de socorros y
entrega de víveres
Internamiento en lugares diferentes de los adultos.
La participación directa en las hostilidades
El reclutamiento de niños menores de 15 años.
Que pierdan la calidad de niños si son capturados
La pena de muerte a menores de 18 años en el momento
de la infracción.
82
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
6.2. Mujeres
En los conflictos armados pasados y actuales las mujeres han sido
uno de los grupos de la población civil mas afectados , corren
riesgos adicionales por su condición de mujer como la violencia
Cruz Roja Colombiana
sexual, desplazamientos, viudez, desapariciones entre otras. El
DIH contiene normas de protección general y confiere normas
especificas que confieren una protección especial.
El DIH contiene todo un sistema de protección general, las
mujeres igualmente se benefician de ese sistema : Si son
combatientes o participan directamente de las hostilidades se
benefician de la protección general de la regulación de métodos y
medios prohibidos en la conducción de hostilidades, si son
capturadas se benefician de las garantías fundamentales para las
personas privadas de la libertad o el estatuto de prisioneras de
guerra, si son heridas, están enfermas o naufragas se benefician
de las disposiciones del DIH para esta categoría de personas
protegidas y si no participan de las hostilidades son personas
civiles por lo cual estarán protegidas por las normas vistas
anteriormente relacionadas con este tema en el desarrollo de esta
lección.
Las mujeres que no toman parte en el desarrollo de las
hostilidades o que dejaron de participar en ellas tiene
derechos a recibir un trato humano (garantías
fundamentales), están protegidas contra tratos abusivos y
los efectos de los combates.
Tiene derecho al respeto de su vida, la integridad física,
a no ser la torturadas o que se cometan actos de violencia
en su contra.
Están espacialmente protegidas contra los atentados a
su honor, en particular contra actos de violación,
prostitución forzada, y contra cualquier acto o atentado al
pudor.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
En materia de protección especial debido a las particularidades
que tiene como mujeres, el DIH en los cuatro convenios de ginebra
y los protocolos adicionales brindan las siguientes garantías:
83
COMPILACION
DE
LECTURAS
En caso de internamiento tienen derecho a estar en locales de aseo y dormitorios separadas de los hombres y de
ser custodiadas por mujeres.
Trato y protección especial en caso de embarazo o que se
encuentre lactando.
Las anteriores disposiciones se encuentran el CGIV art 27. 2 ; el
PAI arts 75 y 76; y en el PAII art 4-2-e, 5-2-a, 6-4)
6.3. Población civil en situación de desplazamiento
84
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Existen fenómenos similares en relación con el desplazamiento
de personas civiles, cuando huyen de su país son denominados
refugiados, cuando no atraviesan las fronteras nacionales se les
considera personas desplazadas, en el DIH el problema se planteo
en 1949 , el IV Convenio de Ginebra establece normas de
protección contra las deportaciones, traslados y evacuaciones de
personas civiles en territorios ocupados (Conflicto Armado
Internacional), a través de las Naciones Unidas se da un desarrollo
de derecho con el fin de proteger a los refugiados, en 1951 se
aprobó la Convención de las Naciones Unidades sobre el Estatuto
de los Refugiados, de conformidad con el articulo 1 de la
mencionada convención, el termino refugiado, se aplica a toda
persona que “.(..) debido a fundados temores de ser perseguida
por motivos de raza, religión nacionalidad, pertenencia a
determinado grupo social u opiniones políticas, se encuentre por
fuera del país de su nacionalidad y que no pueda o, a causa de
dichos temores, no quiera acogerse a la protección de tal país; o,
que careciendo de nacionalidad o hallandose, a consecuencia, a
consecuencia de tales acontecimientos, fuera del país donde antes tuviera su residencia habitual, no pueda o, a causa de dichos
temores, no quiera regresar a él. “
En la Convención de la OUA (Organización de las Unidad
Africana) y en la Declaración de Cartagena (1984) se amplia la
definición para incluir a las personas que huyen a causa de
situaciones que perturban el orden público, como son los
conflictos armados o los disturbios.
Cruz Roja Colombiana
Los refugiados se benefician en primer lugar de la protección
conferida por el Derecho de los Refugiados y el cometido del
ACNUR (Alto Comisionado de las Naciones Unidas para
refugiados ) , igualmente el DIH los protege en situaciones de
conflicto armado internacional, como se menciono anteriormente
en CGIV y el PAI se confiere protección especial a los refugiados,
en particular a los que se encuentran en territorios ocupados, y
se consagra el principio de no rechazo, base del derecho de los
refugiados.
En situaciones de conflicto armado de carácter no internacional,
actualmente el problema plantea mayor gravedad, se presentan
desplazamientos forzados de grupos étnicos nacionales opuestos
al gobierno central, redistribución de zonas geográficas entre
otras, provocan crisis humanitarias severas en la población civil
desplazada desde el punto de vista económico, social, cultural,
educativo, político, en fin una serie de dimensiones que derivan
otros problemas y que afectan derechos fundamentales del ser
humano para vivir con dignidad y mínimos vitales esenciales
para su supervivencia y desarrollo en la esfera política, cultural
y social.
En conflictos armados internos, el PAII art. 17 prohibe el
desplazamiento forzado, como elemento importante e indispensable para la protección de la población civil “no se podrá ordenar
el desplazamiento de la Población Civil por razones relacionadas con el
conflicto ..., lo anterior a reserva de dos circunstancias de excepción:
La segunda, por razones militares imperiosas (4); basado en el
principio de necesidad militar , la cual debe ser sometida a un
cuidados examen por parte de quien ordena el desplazamiento,
el termino imperiosa, reduce el mínimo los casos en que se podría
efectuar el desplazamiento. En tal caso, el desplazamiento se debe
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
La primera, por razones de medidas preventiva de protección de
las personas civiles cuando corren graves peligros inminentes por
el desarrollo de las hostilidades, en este caso no se puede prohibir
el desplazamiento, prima la seguridad de la población civil.
85
COMPILACION
DE
LECTURAS
efectuar bajo condiciones satisfactoria de seguridad, alojamiento,
alimentación, salubridad e higiene.
Los desplazados se benefician de varias ramas del Derecho
Positivo, principalmente del derecho nacional o doméstico, (en
Colombia la ley 387 de 1997 y el decreto reglamentario 2569 de
2000) que brinda garantías para la asistencia humanitaria de
emergencia y a la estabilización socio económica de la población
en situación de desplazamiento), el Derecho de los Derechos
Humanos (en lo que cocieren el derecho a al educación, la
vivienda, el trabajo, a la vida en familia, y otros derechos de
protección de la integridad física y la dignidad humana entre
otros), y en situación de conflicto armado de carácter no
internacional por el DIH como se menciono anteriormente.
86
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Cabe recordar que en Colombia, el Comité Internacional de la
Cruz Roja y la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana,
han desplegado ingentes esfuerzos en la prevención del
desplazamiento forzado (Difusión del DIH) y en la asistencia
material de carácter humanitario desde la década de los años
ochenta con el fin de mitigar el impacto social y económico de la
población civil desplazada por la situación de conflicto armado.
Cruz Roja Colombiana
MUJERES Y GUERRA
1. LA MUJER, LOS DERECHOS
HUMANOS Y EL DERECHO
INTERNACIONAL HUMANITARIO
30-09-1998 Revista Internacional de la Cruz Roja No 147,
septiembre de 1998, pp. 453-467 por Judith Gardam La mujer, los
derechos humanos y el derecho internacional humanitario
Durante los últimos 50 años, la evolución de los principios de los
que forman parte los derechos humanos ha tenido importantes
repercusiones en el derecho internacional humanitario y en el
derecho internacional en general [1]. En los últimos años, el
movimiento en favor del reconocimiento de la igualdad de
derechos de las mujeres ha ejercido, con cierto resultado, su propia
influencia en los derechos humanos [2]. En 1979, por ejemplo, la
comunidad internacional aprobó la Convención sobre la
Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la
. V. por ejemplo, A. H. Robertson, «Humanitarian law and human rights», en C.
Swinarski (ed.), Studies and essays on international humanitarian law and Red
Cross principles in honour of Jean Pictet, CICR/Martinus Nijhoff, Ginebra/La Haya,
1984, p. 793.
2
. Para tener una visión general de los logros del último decenio, véase C. Chinkin,
«Feminist interventions in international law: Reflections on the past and strategies for the future», Adelaide Law Review, vol. 19, 1997, pp. 15-18.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
1
87
COMPILACION
DE
LECTURAS
Mujer, de la que son Partes actualmente 155 Estados. Se está
examinando la aprobación de un protocolo facultativo en el que
se prevería la posibilidad de presentar quejas ante la Comisión
para esa Convención. Las organizaciones gubernamentales y no
gubernamentales han centrado cada vez más su atención en los
derechos humanos de la mujer y, como resultado, hay una amplia
gama de estudios, informes y recomendaciones sobre varios
aspectos de la cuestión. Así pues, el tema de la mujer es un punto
firmemente establecido en el orden del día internacional de los
derechos humanos.
Sin embargo, muchos de los sufrimientos humanos en el mundo
de hoy tienen lugar en el marco de situaciones de conflicto armado,
en las que se suspende la mayor parte de los derechos humanos,
y a las personas les queda como única protección fiable la que les
ofrece el derecho internacional humanitario [3]. En tales situaciones,
las mujeres son las principales víctimas [4].
Por otra parte, actualmente hay pruebas de que las mujeres viven
los conflictos de forma diferente que los hombres [5], fenómeno
confirmado por quienes trabajan sobre el terreno. Esta experiencia
específica, aunque sus efectos difieran mucho de una cultura a
otra dependiendo del papel de la mujer en cada sociedad, está
relacionada con la particular vulnerabilidad de este grupo cuando
se desencadena un conflicto armado. La guerra exacerba las
3
. Para ahondar en el examen de la situación por lo que respecta a los derechos
humanos en tiempo de conflicto armado, véase Y. Dinstein, «Human rights in
armed conflict: International humanitarian law» en T. Meron (ed.), Human rights
in international law: legal and policy issues, vol. 2, Clarendon Press, Oxford, p.
345.
88
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
4
. V. la declaración de Renée Guisan, jefa de la delegación del CICR en la Cuarta
Conferencia Mundial sobre la Mujer, Beijing, y el párr. 136 de la Plataforma de
Acción de Beijing en Fourth World Conference on Women, Action for Equality,
Development and Peace, Beijing Declaration and Platform for Action, UN Doc.
A/Conf.177/20 (1995) (en adelante Plataforma de Acción de Beijing).
5
. Ibíd. y v. Harvard Study Team, Health and Welfare en Iraq after the Gulf crisis,
capítulo 9, 1991.
Cruz Roja Colombiana
desigualdades que existen de forma diferente y en distinto grado
en todas las sociedades, y las mujeres son el 70 por ciento de la
población mundial que vive en situación de pobreza [6]. Además,
se encuentran generalmente en situación de desventaja por lo que
atañe a la educación y tienen mucha menos movilidad que los
hombres debido a su papel tradicional de tener que estar al
servicio de otros [7]. Quizás más importante es el hecho de que las
mujeres están generalmente excluidas del acceso a las estructuras
de poder y de la participación en la toma de decisiones en relación
con los conflictos armados. Así pues, no pueden hacer oír su voz
cuando se trata de explicar las dificultades particulares con que
tropiezan en situaciones de conflicto armado y, por otra parte,
carecen de autoridad para recomendar una determinada acción
preventiva.
Dada esta situación, en este artículo se examina la medida en que
influyen para el derecho internacional humanitario tanto la
atención de que son objeto los derechos humanos de la mujer
como los avances logrados por lo que respecta a la protección de
la mujer en el marco de los derechos humanos. Como veremos,
esta influencia apunta, ante todo, a los progresos realizados por
lo que respecta a la criminalización y el castigo de la violencia
sexual contra las mujeres durante los conflictos armados. Por lo
tanto, cabe examinar más detenidamente la cuestión de la mujer,
los conflictos armados y el derecho internacional humanitario.
Las disposiciones del derecho de los conflictos armados relativas
a la mujer cuando se aprobó la Declaración Universal de Derechos
Humanos
6
. La feminización de la pobreza fue un ámbito clave de preocupación en la
Conferencia de Beijing, v. Plataforma de Acción, párrs. 47 y 48.
7
. V. CICR (ed.), Women and war, 1995.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
En algunos de los primeros documentos del derecho de los
conflictos armados, sólo ocasionalmente se hace referencia a la
protección de la mujer. Por ejemplo, en el artículo XLVII del Código
89
COMPILACION
DE
LECTURAS
Lieber se sanciona la violación de los habitantes de un país hostil
[8]
. Sin embargo, hasta hace poco tiempo, no se tomaba muy en
serio la práctica de la violencia sexual contra las mujeres. La
práctica de la violación no figuraba entre los crímenes de guerra
enumerados por el Tribunal Militar Internacional de Nuremberg,
a pesar de la gran incidencia de casos de violencia sexual durante
la Segunda Guerra Mundial. En los autos de procesamiento ante
el Tribunal de Tokio figuraban acusaciones de actos de violación
y algunos mandos fueron condenados por no haber logrado
garantizar el cumplimiento de la ley por parte de sus
subordinados. Además, aunque en los estatutos de los tribunales
nacionales de las potencias ocupantes establecidos para juzgar
delitos cometidos en Alemania figuraba la práctica de la violación
como un crimen de guerra, no se incoó proceso alguno sobre la
base de ese delito [9]. Sin embargo, generalmente se consideraban
las prácticas de violación y de violencia sexual contra las mujeres
como un aspecto inevitable de los conflictos armados y raramente
se procesaba [10].
Los cuatro Convenios de Ginebra de 1949 [11], que cuando fueron
aprobados eran los principales instrumentos para la protección
8
. V., por ejemplo, el art. XLIV del Código Lieber; Instructions for the government of
armies of the United States in the field, General Orders No. 100, April 24, 1863,
reproducido en L. Friedman, The laws of war: A documentary history, 1972, p. 158.
9
. V. Control Council Law, n 10 de 1945, Control Council for Germany, Official
gazette, 31 de enero de 1946, reproducido en Friedman, ibíd. p. 908.
10
. V. como referencia general C. Chinkin, «Rape and sexual abuse of women in
international law», European Journal of International Law, 1994, p. 326.
90
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
11
. Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949 para aliviar la suerte que corren
los heridos y los enfermos de las fuerzas armadas en campaña; Convenio de
Ginebra del 12 de agosto de 1949 para aliviar la suerte que corren los heridos, los
enfermos y los náufragos de las fuerzas armadas en el mar; Convenio de Ginebra
del 12 de agosto de 1949 relativo al trato debido a los prisioneros de guerra;
Convenio de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo a la protección debida a
las personas civiles en tiempo de guerra (en adelante IV Convenio de Ginebra).
Para una descripción general del sistema del derecho internacional humanitario
en relación con la mujer, véase M. Tabory, «The status of women in humanitarian
law»; Yoram Dinstein (ed.), International law at a time of perplexity, 1989, p. 941;
y F. Krill, «Protección de la mujer en el derecho internacional humanitario», RICR,
nº. 72, noviembre-diciembre de 1985, p. 367.
Cruz Roja Colombiana
de las víctimas de los conflictos armados (y que con sus dos
Protocolos [12] de 1977 lo siguen siendo actualmente), contienen
19 disposiciones específicamente relativas a la mujer. Su alcance
es algo limitado y la finalidad de muchas de esas disposiciones
es de hecho proteger a los niños [13]. En su conjunto, el objetivo de
los Convenios es prestar una protección especial a las mujeres
encintas, las madres lactantes y las madres en general y presentar
la cuestión de la vulnerabilidad de las mujeres ante la violencia
sexual en tiempo de conflicto armado.
Es muy significativo que, en el párrafo 2 del artículo 27 del IV
Convenio de Ginebra figure la primera disposición
específicamente referente a la práctica de la violación; se estipula
que «las mujeres serán especialmente protegidas contra todo
atentado a su honor y, en particular, contra la violación, la
prostitución forzada y todo atentado a su pudor». Aunque este
artículo es un reconocimiento esperado desde hacía tiempo de
que la práctica de la violación en tiempo de conflicto armado es
inaceptable, no se reconoce el alcance ni la gravedad de esa
práctica, dado que esta disposición no se incluye en la categoría
de infracciones graves del derecho internacional humanitario (de
conformidad con esta categoría, los Estados están obligados a
buscar y castigar a las personas que no observen determinadas
disposiciones de los Convenios). El párrafo 2 del artículo 27
también ha sido objeto de críticas sobre la base de que, como en
muchas otras disposiciones relativas a las mujeres, se clasifican
los actos de violación como atentados al honor de las víctimas y
no se refleja, así, la gravedad del delito de violencia sexual [14].
Aparte de la protección estipulada en esos artículos, que es
13. V. arts. 50 y 132 del IV Convenio de Ginebra.
14. V. J. Gardam, «Women and the law of armed conflict», International and Comparative Law Quarterly, vol. 46, 1997, p. 74.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
12. Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949 relativo
a la protección de las víctimas de los conflictos armados internacionales (Protocolo
I), del 8 de junio de 1977 y Protocolo adicional a los Convenios de Ginebra del 12
de agosto de 1949 relativo a la protección de las víctimas de los conflictos armados
sin carácter internacional (Protocolo II), del 8 de junio de 1977.
91
COMPILACION
DE
LECTURAS
claramente válida en los límites de su ámbito de aplicación, no
hay ninguna indicación clara en las disposiciones de los Convenios
de Ginebra de que las dificultades con que tropiezan las mujeres
en situaciones de conflicto armado son específicas y plantean
cuestiones más amplias que su papel de madres y como víctimas
de la violencia sexual.
¿En qué medida influyó el movimiento de los derechos humanos
en la formulación de las disposiciones relativas a las mujeres de
los Protocolos de 1977?
92
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
El movimiento para obtener avances en el derecho internacional
humanitario, que culminó con la aprobación de los Protocolos de
1977 por parte de los Estados, debe mucho a los progresos en el
ámbito de los derechos humanos. Gerald Draper escribió que el
derecho de los conflictos armados «había llegado peligrosamente
a un punto de casi estancamiento cuando se produjo el impacto
del movimiento en favor de un régimen de derechos humanos»
[15]
. Ya en 1956, el CICR había ultimado un proyecto de normas
para limitar los peligros que corría la población civil en tiempo
de guerra. No se tomó decisión alguna por lo que respecta a esas
normas. La cuestión de la revisión del derecho de los conflictos
armados fue archivada por la comunidad internacional hasta que
los trabajos sobre derechos humanos en tiempo de paz
emprendidos por la Comisión de Derechos Humanos de las
Naciones Unidas y la Asamblea General de las Naciones Unidas
comenzaron a extenderse lógicamente a la preocupación por los
derechos humanos en situaciones de guerra. La Conferencia
Internacional de Derechos Humanos, celebrada en Teherán, el año
1968, puede considerarse como un momento decisivo a este
respecto [16]. El resultado de esas iniciativas fue la aprobación de
los dos Protocolos de 1977, que tienen un sabor inconfundible a
15. V. G.I.A.D. Draper, «Human rights and the law of war», Virginia Journal of
International Law, vol. 12, 1972, p. 336.
16. V. la resolución XXIII, «Los derechos humanos en los conflictos armados»,
aprobada por la Conferencia Internacional de Derechos Humanos, Teherán, 12
de mayo de 1968.
Cruz Roja Colombiana
derechos humanos. En los Protocolos se fusionaron los respectivos
principios de los así llamados derecho de La Haya y derecho de
Ginebra, y están centrados en la protección debida a las personas
civiles [17].
¿Qué enfoque se adopta en los Protocolos por lo que atañe a las
mujeres víctimas de los conflictos armados? ¿Se incluye en la
importancia dada a la protección, que fue el puntal de las
negociaciones que culminaron con la aprobación de esos
instrumentos, y que refleja en el texto final, el reconocimiento de
las dificultades específicas con que tropiezan las mujeres de
conflicto armado?
En su conjunto, el enfoque en relación con la mujer permanece
inalterado en las disposiciones de los Protocolos. Lo importante
sigue siendo la protección de las mujeres encintas y de las madres.
Por lo que atañe a la violencia sexual, el artículo 76 del Protocolo
I contiene la importante y amplia disposición específicamente
dedicada a la protección de las mujeres contra la violación, aunque
no se considere esa práctica como una infracción grave. Ni en los
trabajos preparatorios ni en las propias disposiciones, se
reconocen los otros problemas específicos que a las mujeres se
plantean en situaciones de conflicto armado.
Mujeres y derechos humanos
17. V. como indicación general, J.G. Gardam, Non-combatant immunity as a norm
of international humanitarian law, Martinus Nijhoff Publishers, Dordrecht/Boston/Londres, 1993.
18. V., por ejemplo, C. Baunch, «Women’s rights as human rights: Towards a revision of human rights», Human Rights Quarterly, vol. 12, 1990, p. 486; y H.
Charlesworth, «What are women’s human rights?, in R. Cook (eds.), Human rights
of women: National and international perspectives, 1994, p. 58.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Sería falaz describir el cuerpo de derechos humanos en vigor como
un régimen satisfactorio desde la perspectiva de la mujer. Los
especialistas han demostrado de forma convincente las
limitaciones de este derecho, en el que no se tiene debidamente
en cuenta la realidad de la experiencia de vida de las mujeres [18].
93
COMPILACION
DE
LECTURAS
Sin embargo, en el contexto de los derechos humanos, más bien
que en el del derecho internacional es donde se han obtenido
mayores progresos por lo que respecta al reconocimiento de las
necesidades de las mujeres, que hasta entonces se habían
ignorado, así como por lo que atañe a la tentativa de responder a
esas necesidades [19].
Esta atención prestada a los derechos humanos de la mujer ha
tenido consecuencias importantes para el derecho humanitario.
El hecho de que la violencia contra las mujeres y dado que las
estrategias para reprimirla hayan sido el centro de atención para
gran parte de los trabajos de los organismos de derechos humanos
concernidos por este grupo ha inducido a hacer un examen de la
cuestión en el marco de los conflictos armados, ámbito en el que
tiene lugar gran parte de las violencias contra las mujeres. ¿Cuáles
han sido los resultados de estos trabajos?
En la declaración y el Programa de Acción de Viena (1993),
aprobados por la Conferencia de las Naciones Unidas de Derechos
Humanos, se ratifica que «las violaciones de los derechos
humanos de la mujer en situaciones de conflicto armado
constituyen violaciones de los principios fundamentales de los
derechos humanos y del derecho internacional humanitario» y
que todos los delitos de ese tipo requieren «una respuesta
especialmente eficaz» [20]. En el Programa de Acción también se
destaca que «la igualdad de condición de la mujer y sus derechos
humanos» deben integrarse en las principales actividades de todo
el sistema de las Naciones Unidas» y «asegurarse de que en las
actividades de derechos humanos de las Naciones Unidas se traten
periódicamente las violaciones de los derechos humanos de la
mujer» [21].
19
. V. Chinkin, supra (n. 2).
94
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
20
. V. art. 38 de la Declaración y Programa de Acción de Viena, Doc. NU A/
CONF.157/24 (parte 1), 13 de octubre de 1993.
21
. Si se desea saber lo que significa «integrarse en las principales actividades» de las
Naciones Unidas, véase ACNUR, Policy on refugee women and UNHCR, Guidelines on the protection of refugee women,1991, pp. 5-7. Si se desea una reseña de las
iniciativas tomadas para alcanzar este fin, véase como ejemplo general, A. Gallagher,
«Ending the marginalization, Strategies for incorporating women into the United
Nations human rights system», Human Rights Quarterly, vol. 19, 1997, p. 283.
Cruz Roja Colombiana
Este creciente movimiento para buscar soluciones en cuanto al
problema favoreció la aprobación de la Declaración sobre la
eliminación de la violencia contra la mujer por la Asamblea General en diciembre de 1993. En la Declaración se reconoce
expresamente que las mujeres en situaciones de conflicto armado
«son particularmente vulnerables a la violencia» [22].
Otro importante avance por lo que respecta a la mujer y los
derechos humanos durante los conflictos armados fue el
nombramiento de relatores especiales con mandatos que abarcan
ciertos aspectos de la experiencia de las mujeres en situaciones
de conflicto armado. En 1994, la Comisión de Derechos Humanos
de las Naciones Unidas designó a la señora Radhika
Coomaraswamy como relatora especial sobre la violencia contra
la mujer, con un mandato que abarcaba las situaciones de conflicto
armado. En enero de 1998, la relatora especial presentó su informe
al respecto, en el que dice que, a nivel internacional, los Convenios
de Ginebra «deben evaluarse y revisarse para incorporar nuevas
normas sobre la violencia contra la mujer en caso de conflicto
armado» [23]. Por otra parte, en 1995, la Subcomisión de las
Naciones Unidas de Prevención de Discriminación y Protección
a las Minorías designó a Linda Chávez como relatora especial
sobre la situación relativa a la violación sistemática, la esclavitud
sexual y las prácticas análogas a la esclavitud durante los conflictos
armados [24].
La IV Conferencia Mundial de las Naciones Unidas sobre la Mujer
celebrada en Beijing, el año 1995, reconoció la gravedad de las
22
. Declaración sobre la eliminación de la violencia contra la mujer, UN GA/Res/
48/104, 20 de diciembre de 1993, preámbulo, párr. 7 y art. 2.
24
. V. Informe preliminar de la Relatora Especial sobre la situación relativa a la
violación sistemática, la esclavitud sexual y las prácticas análogas a la esclavitud
durante los conflictos armados, UN Doc. E/CN.4/Sub.2/1996/26, 16 de julio de
1996.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
23
. V. R. Coomaraswamy, Informe de la Relatora Especial sobre la violencia contra
la mujer, con inclusión de sus causas y consecuencias, UN Doc. E/CN.4/1998/54.
95
COMPILACION
DE
LECTURAS
situaciones de conflicto armado y su influencia en la vida de las
mujeres. La Declaración de Beijing se remite a la determinación
de los Estados participantes de «garantizar el respeto del derecho
internacional, incluido el derecho humanitario, a fin de proteger
a las mujeres y las niñas en particular». La Plataforma de Acción
de la Conferencia consideró la cuestión de las mujeres y los
conflictos armados como uno de los 12 ámbitos decisivos de especial preocupación, con respecto a los cuales deben adoptar
medidas estratégicas los Estados miembros, la comunidad
internacional y la sociedad civil. Un objetivo estratégico formulado
por la Plataforma es «incrementar la participación de la mujer en
la solución de los conflictos a niveles de adopción de decisiones y
proteger a las mujeres que viven en situaciones de conflictos
armados o de otra índole o bajo ocupación extranjera».
96
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Así pues, el procedimiento para determinar las dificultades
especiales con que tropiezan las mujeres y demostrar que en el
derecho no se reconocen esas dificultades está considerablemente
más avanzado en el marco de los organismos de derechos
humanos que en las organizaciones únicamente dedicadas a los
conflictos armados. Por supuesto, para que su valor sea duradero,
es necesario que los planes de acción, las recomendaciones y las
propuestas sean aplicados. Los progresos son lentos, conllevando,
a veces, mucho desaliento [25]. Sin embargo se perciben signos
positivos. Es particularmente importante en este contexto la muy
eficaz labor a nivel de base del Alto Comisionado de las Naciones
Unidas para los Refugiados por lo que respecta alas mujeres
refugiadas [26].
25
26
. V. Chinkin, supra (n. 2).
. V. UNHCR, Policy on refugee women, supra (n. 21) y UNHCR, Sexual violence against refugees: Guidelines on prevention and response, 1995.
Cruz Roja Colombiana
Todos estos esfuerzos, aunque por su propia naturaleza abren
nuevos caminos, se han centrado casi exclusivamente en la
violencia sexual [27]. Y se ha ignorado gran parte del contexto más
amplio del problema. Sin embargo, una excepción patente a esta
estricta visión la encontramos, por ejemplo, en la labor del Consejo
Económico y Social, particularmente en relación con las mujeres
y los niños palestinos en los territorios ocupados [28].
Las repercusiones sobre el derecho internacional humanitario de
los avances en el marco de los derechos humanos de la mujer
No cabe la menor duda de que el trabajo de las organizaciones de
derechos humanos ha tenido una considerable repercusión en el
enfoque adoptado para la protección de las mujeres en tiempo de
conflicto armado. En este contexto, en los últimos años, puede
discernirse un cambio de orientación en la labor del CICR. La
protección de las mujeres víctimas de los conflictos siempre ha
formado parte del cometido del CICR. Sin embargo,
tradicionalmente, las mujeres han sido incluidas en la categoría
general de personas civiles o en la categoría aparte de «mujeres y
niños». Y esto ha sido así aunque las necesidades de esas diversas
categorías de víctimas no sean idénticas.
A lo largo de los años, el CICR ha participado activamente en
tentativas de atenuar los horrores de los conflictos por lo que atañe
a las mujeres. Cabe destacar, por ejemplo, los esfuerzos, durante
28
. V., por ejemplo, E/RES/1991 del 30 de mayo de 1991; E/RES/1992/16 del 30 de
julio de 1992; E/RES/1993/15 del 27 de julio de 1993; y E/RES/1995/30 del 25 de
julio de 1995. V. también las resoluciones del ECOSOC relativas a la mujer y a los
niños en Namibia, y a las mujeres y los niños víctimas del apartheid.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
27
. V., por ejemplo, Human Rights Watch (Helsinki Watch), War crimes in BosniaHerzegovina, 1993, pp. 18, 163-186; Informe final de la Commisión of Experts
establecida en virtud de la resolución 780 del Consejo de Seguridad,UN Doc.S/
1994/674 (examen de la cuestión de la violación y violencia sexual en los párrs
58-60 y 232-253); Human Rights Watch, Global report on women’s human rights,
1995 (párrs. 100-138 en relación con la violencia sexual contra las mujeres
refugiadas y desplazadas); Human Rights Watch, Shattered lives: Sexual violence during Rwandan genocide and its aftermath, 1996.
97
COMPILACION
DE
LECTURAS
la Segunda Guerra Mundial, por garantizar un trato justo a las
mujeres prisioneras de guerra [29]. En el período de postguerra, el
CICR también realizó esfuerzos, aunque esporádicos, para
garantizar a las mujeres un trato humano en diversas situaciones
de conflicto [30]. Sin embargo, por lo que respecta a la violencia
sexual —la forma más común de violencia de que son víctimas
las mujeres en una situación de conflicto— el silencio era
ensordecedor, a pesar de la espantosa realidad de esa práctica en
todos los conflictos armados.
La invisibilidad de las mujeres y la violencia sexual rápidamente
llegaron a su término con los acontecimientos que tuvieron lugar
durante el conflicto armado en ex Yugoslavia, Aunque la violencia
sexual contra las mujeres haya figurado en el orden del día de los
organismos de derechos humanos durante varios años, fue este
conflicto el que galvanizó a la comunidad internacional y dio lugar
al más significativo avance del derecho humanitario, atribuible a
la cada vez mayor importancia dada a los derechos humanos de
la mujer: la inclusión de la práctica de la violación en la categoría
de infracciones graves.
98
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
En 1993, como respuesta al descubrimiento de infracciones
generalizadas contra el derecho internacional humanitario en ex
Yugoslavia, particularmente la violación y muchas otras formas
de violencia sexual contra las mujeres, el Consejo de Seguridad
estableció el Tribunal Penal Internacional para ex Yugoslavia con
objeto de enjuiciar a las personas responsables de tales actos. Uno
de los problemas que había que resolver era el del lugar de la
práctica de la violación en los estatutos de ese Tribunal. En 1992,
refiriéndose a lo que era una infracción grave contra el derecho
humanitario, el CICR declaró que la frase común en los Convenios
de Ginebra y sus Protocolos (para evitar la confusión con lo de
«común» creo que sería mejor decir: «las disposiciones sobre las
29. V. Krill, supra (n. 11), p. 356.
30. Ibíd., p. 357.
Cruz Roja Colombiana
infracciones graves del artículo 147 del IV Convenio de
Ginebra....»), «el hecho de causar deliberadamente grandes
sufrimientos o de atentar gravemente contra la integridad física
o la salud» incluye claramente no sólo la violación, sino también
cualquier otro atentado contra la dignidad de la mujer [31]. Esto
reforzó el argumento que prevalecía en la Comisión de Expertos
establecida por el Consejo de Seguridad para examinar la cuestión
del establecimiento del Tribunal Penal Internacional para ex Yugoslavia, a saber, que, aunque la violación y otras formas de
agresión sexual no se denominaban específicamente infracciones
graves en los Convenios y los Protocolos, son «torturas o tratos
inhumanos» y actos que «deliberadamente causan grandes
sufrimientos o atentan gravemente contra la integridad física o la
salud» y son, en consecuencia, sancionables como infracciones
graves en virtud de los Convenios [32].
Sin embargo, en los estatutos del Tribunal Penal Internacional
para ex Yugoslavia, la práctica de la violación sólo es sancionable
como crimen de lesa humanidad y, para que se la considere como
tal, debe estar dirigida contra la población civil en su conjunto:
que ese acto tenga lugar sobre una base individual no era
suficiente. Pero la práctica de la Oficina del fiscal siempre ha sido
de acusar a los autores de violencias sexuales por crímenes de
guerra y violaciones graves [33].
31. ICRC, Update on Aide-memoire of 3 December 1992 (memorándum del 3 de
diciembre de 1992). Ésta era una opinión compartida por algunos Estados; v. T.
Meron, «Rape as a crime under international humanitarian law», American Journal of International Law, vol. 87, 1993, p. 427.
32. V. Informe final de la Comisión de Expertos establecida en virtud de la
resolución 780 del Consejo de Seguridad, supra, (n. 27).
33. V. R. Coomaraswamy, supra (n. 23).
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Aunque el valor de precedente del Tribunal Penal Internacional
para ex Yugoslavia esté limitado por su origen como medida del
Consejo de Seguridad y por su alcance geográfico, el efecto
normativo de este tipo de iniciativas tiene un alcance mucho más
generalizado. Así pues, será difícil en adelante argumentar que
99
COMPILACION
DE
LECTURAS
las prácticas de violación y las diversas formas de violencia sexual
contra las mujeres cometidas en situaciones de conflicto armado
internacional no son infracciones graves de las normas de los
tratados. Es éste un importante avance del derecho humanitario
y puede atribuirse al cada vez mayor reconocimiento de que los
derechos humanos de la mujer requieren el procesamiento de los
delitos de violencia sexual cometidos en el marco de los conflictos
armados.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Sin embargo, en cuanto al caso del conflicto de Rwanda, se han
expresado dudas por lo que respecta a si la experiencia yugoslava
apunta a un cambio de dirección duradero en relación con la larga
tradición de silencio y de inacción por lo que atañe a la violencia
sexual contra la mujer en los conflictos armados. Tras escuchar el
testimonio de mujeres acerca del grado de violencia sexual de
que fueron objeto en el conflicto de Rwanda, la relatora especial
sobre la violencia contra la mujer dijo: «es absolutamente horrendo
que el primer auto de procesamiento por violencia sexual en el
Tribunal Penal Internacional para Rwanda haya sido dictado sólo
en agosto de 1997, y ello gracias a la fuerte presión internacional
de grupos de mujeres» [34].
100
A pesar de estas reservas, la criminalización de la violencia sexual
contra las mujeres en los conflictos armados internos en virtud
de los estatutos del Tribunal Penal Internacional para Rwanda es
un importante progreso, y es el resultado, en gran parte, de los
esfuerzos de militantes y especialistas de derechos humanos.
Tradicionalmente, en el derecho internacional humanitario se ha
hecho una distinción entre conflictos armados internacionales y
conflictos internos, centrándose en los primeros. Sin embargo, al
trazarse nuevamente las fronteras de los derechos humanos, se
ha incluido la aplicación de los derechos humanos de la mujer y
la influencia de este enfoque se ejerce actualmente sobre el derecho
humanitario. Toda consideración de la violencia contra la mujer
abarca naturalmente tanto los conflictos internacionales como los
conflictos internos sin distinción (división que está cada vez más
34. Ibíd.
Cruz Roja Colombiana
fuera de lugar en cualquier contexto). Los estatutos del Tribunal
Penal Internacional para Rwanda reflejan este punto de vista al
prever el castigo de la práctica de violación como crimen de lesa
humanidad y al poner esa práctica bajo la jurisdicción del tribunal, dado que, junto con la prostitución forzosa y el atentado contra el pudor, se la designa específicamente como crimen de
conformidad con el artículo 3 común a los Convenios de Ginebra.
Las violaciones del artículo 3, el así llamado «minicódigo» para
los conflictos internos, tradicionalmente no se han considerado
como crímenes de guerra constitutivos.
35. V. Prosecutor v Tadic, Decision on the Prosecutor’s motion requesting protective measures for victims and witnesses, UN Doc. IT-94-1-T (10 de agosto de 1995).
V. también, C.Chinkin, «Due process and witness anonymity», American Journal
of International law, vol. 91, 1997, p. 75.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Los progresos en el derecho humanitario con respecto a la
aplicación de las disposiciones que protegen a la mujer contra la
violencia sexual tienen su origen en el conflicto de Yugoslavia y
la práctica del Tribunal Penal Internacional para ex Yugoslavia.
Desde hace tiempo se reconoce que, para ser eficaz en el contexto
de los derechos humanos de la mujer, todo régimen de aplicación
de las prohibiciones de violencia sexual en los conflictos armados
debe incluir reformas de procedimiento. Este punto de vista está
poco a poco siendo objeto de mayor aceptación por parte de la
comunidad internacional y se han realizado algunos avances al
tener en cuenta las preocupaciones específicas de las mujeres en
relación con el procesamiento de los delitos sexuales. Cuestiones
como el anonimato de los testigos y de las víctimas en las acciones
penales por violencia sexual y la prestación de apoyo y servicios
de asesoría se han planteado en el marco del Tribunal Penal
Internacional para ex Yugoslavia [35]. Pero, estos cambios no han
sido aceptados de buena gana. Por ejemplo, se habla de
incompatibilidad entre las solicitudes de un juicio justo y la
101
COMPILACION
DE
LECTURAS
protección de las mujeres como víctimas y testigos [36]. Sin embargo, no hay necesariamente incompatibilidad entre estas dos
cuestiones: lo que se pide es un equilibrio adecuado entre las dos
[37].
También se reconoce la importancia de que haya un equilibrio
de género en la composición de los tribunales encargados de
controlar la aplicación y en su personal de apoyo.
El examen a fondo de la cuestión de la violencia sexual contra las
mujeres en los conflictos armados que llevan a cabo los grupos
de derechos humanos ha dado lugar a la nueva percepción de
que de esos actos deben ocuparse los principales organismos
encargados de la aplicación del derecho internacional
humanitario. Durante las negociaciones relativas al proyecto de
estatutos para el tribunal penal internacional permanente se
examinó la posibilidad de incluir diversas formas de violencia
sexual contra las mujeres en la definición de crímenes de guerra,
así como entre las infracciones graves contra el artículo 3 común
a los Convenios de Ginebra. Otras cuestiones que preocupan a
las mujeres en relación con el procedimiento de aplicación en
general también fueron examinadas en ese contexto: equilibrio
de género en la composición de ese tribunal, protección de los
testigos y de las víctimas, estudio de los delitos de violencia sexual.
En su reunión de marzo de 1988, la Comisión de la condición
jurídica y social de la mujer exhortó a los Estados a que apoyasen
estas iniciativas en relación con el futuro tribunal penal
internacional permanente.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Es cada vez mayor el reconocimiento por parte del CICR de que
la situación de las mujeres en los conflictos armados plantea, para
el derecho humanitario, problemas específicos. El año 1993, en la
Declaración Final de la Conferencia Internacional para la
Protección de las Víctimas de la Guerra se dio un grito de alarma
ante «el gran aumento de actos de violencia sexual dirigidos
particularmente contra las mujeres y los niños» y se reafirmó «que
102
36. V. Monroe Leigh, «The Yugooslav Tribunal: Use of unnamed witnesses against
accused», American Journal of International Law, vol. 90, 1996, p. 235.
37. Chinkin, supra (n. 35), pp. 78-79.
Cruz Roja Colombiana
tales actos son infracciones graves contra el derecho internacional
humanitario» [38]. En 1995, la XXVI Conferencia Internacional de
la Cruz Roja y de la Media Luna Roja aprobó por consenso una
resolución en la que se aborda por separado la cuestión de la
violencia sexual contra las mujeres [39] y se condenan estas
prácticas, reafirmando que los actos de violación sexual en la
conducción de los conflictos armados es un crimen de guerra y se
ponen de relieve la importancia de la aplicación de medidas
pertinentes y la necesidad de impartir formación adecuada a las
personas que actúan en esos procesos. Además, hay un creciente
reconocimiento de la índole más amplia del problema, que antes
no aparecía claramente en la labor de los organismos de derechos
humanos. Por ejemplo, en recientes publicaciones del CICR, se
destaca que los conflictos armados exacerban las desigualdades
que ya existen de diferentes formas y en diversos grados en todas
las sociedades [40].
Conclusión
38. Declaración Final de la Conferencia Internacional para la Protección de las
Víctimas de la Guerra, apartado 3 del párr. I, reproducida en la RICR, nº. 119,
septiembre-octubre de 1993, pp. 398 y 399.
39. Párrafo B de la Resolución 2, reproducida en RICR, nº. 133, enero-febrero de
1996, p. 65.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
La cuestión de la mujer y los derechos humanos, que ha estado al
margen de los derechos humanos durante años, está mereciendo
un respeto cada vez mayor como ámbito de preocupación aparte
en la actual orientación del derecho internacional. Por otra parte,
aunque los derechos humanos de la mujer se encuentran más
bien en una fase de desarrollo tanto desde el punto de vista del
marco como del fondo, cada año que pasa permite discernir una
elaboración más afinada de sus principios orientadores. Sin embargo, el nuevo interés que merecen los derechos humanos de la
mujer y las repercusiones, aunque de poca monta, que ha tenido
esta cuestión en el derecho humanitario no han dado lugar a un
reconocimiento general de la necesidad de que los derechos
103
COMPILACION
DE
LECTURAS
humanos de la mujer ocupen un lugar especial en el derecho
internacional humanitario. No obstante, se trata sólo de una
cuestión de tiempo. Esperamos que ese reconocimiento, cuando
llegue, irá acompañado de un nuevo examen del derecho
humanitario para el que se tenga en cuenta la experiencia real de
las mujeres en situaciones de conflicto armado.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Judith Gardam es miembro del profesorado del Departamento de
Derecho de la Universidad de Adelaida, Australia. Es profesora de
derecho internacional, incluido el derecho internacional humanitario.
Original : inglés
104
Cruz Roja Colombiana
2. PROTECCIÓN DEBIDA
A LAS MUJERES EN LOS
CONFLICTOS ARMADOS
15-09-1995 Informe
Tomado de “La protección de la población civil en período de conflicto
armado
1. Introducción
2. Protección de las mujeres en le derecho internacional
humanitario
2.1 Principios: no discriminación y deber de diferenciación
2.2 Protección específica de las mujeres en el derecho
internacional humanitario
2.2.1 Normas aplicables en tiempo de conflicto armado
internacional
a) Protección como mujer contra todo atentato a su dignidad
b) Protección como madre o futura madre
3. Actividades del CICR, de la Federación Internacional y de
las Sociedades Nacionales de la Cruz Roja o de la Media
Luna Roja
4. Recomendaciones
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
2.2.2 Normas aplicables en tiempo de conflicto armado no
internacional
105
COMPILACION
DE
LECTURAS
1. INTRODUCCIÓN
Las mujeres se ven afectadas por todos los males que soporta la
población civil en tiempo de conflicto armado: violaciones del
derecho internacional humanitario cuando están en poder del
enemigo: ejecuciones sumarias, tortura, internamiento arbitrario,
traslados forzados, toma de rehenes e intimidación. Efectos
directos o indirectos de las hostilidades: bombardeos, a menudo
indiscriminados, hambruna, epidemias...
Junto con los niños, las mujeres forman la mayoría de la población
civil, a menudo desplazada o refugiada. El papel de la mujeres se
transforma frecuentemente, dada la ausencia del esposo. La mujer
debe asumir, las más de las veces, crecientes responsabilidades
con respecto a sus hijos o a sus ancianos padres, convirtiéndose
en la única y última garante de la unidad familiar.
Las mujeres encintas, las parturientas o las madres lactantes son
particularmente vulnerables a causa de su situación. En período
de conflicto armado, su tasa de mortalidad se incrementa en
alarmantes proporciones.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Son también, con aterradora frecuencia, las víctimas de
infracciones específicas y graves contra el derecho internacional
humanitario, como la violación, en todas sus formas (violación,
prostitución forzada, explotación sexual, fecundación forzada).
En todas las guerras, se atenta contra sus derechos fundamentales
de manera esporádica e incontrolada, debido a la negligencia
culpable de los jefes de fuerzas o de grupos armados. Pero tales
actos de barbarie se han cometido también de manera repetida,
incluso sistemática y, en algunas situaciones, las mujeres se
convierten en el verdadero objetivo de los hombres armados cuya
intención es, mediante esas prácticas, aterrorizar, humillar o
destruir a comunidades enteras.
106
Frente a ello, en el derecho internacional humanitario, por el que
se protege prioritariamente a los más vulnerables, se confiere a
las mujeres una protección especial que los Estados tienen el deber
de respetar y hacer respetar.
Cruz Roja Colombiana
2. PROTECCIÓN DE LAS MUJERES EN EL
DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO
2.1 Principios: no discriminación y deber de diferenciación
El principio fundamental por el que se rigen los derechos de que
se benefician las mujeres en tiempo de conflicto armado es el de
la no discriminación. Hombres y mujeres civiles tienen derechos
iguales. (Convenio IV, artículo 27, párr. 1; Protocolo I, artículo 75,
párr. 1).
Pero, para garantizar a las mujeres el disfrute de derechos
equivalentes a los de los hombres, hay que prestarles, a veces,
una protección especial, teniendo en cuenta sus especificidades
fisiológicas y psicológicas, su gran vulnerabilidad en ciertas
circunstancias, sus necesidades, etc.
Hay, en derecho internacional humanitario, un deber de
diferenciación; incumbe a los Estados Partes en los Convenios de
Ginebra y, por ende, a todos los combatientes conferir a las mujeres
un respeto particular.
La protección especial que los Estados han de otorgar a las
mujeres, y particularmente a algunas categorías de ellas, se añade
a la protección general debida al conjunto de la población civil.
2.2 Protección específica de las mujeres en el derecho
internacional humanitario
Las mujeres son protegidas, de manera general como mujeres,
contra todo atentado a su integridad física y a su dignidad. Otras
disposiciones del derecho humanitario tienden a garantizar, por
su mediación, la protección del hijo que va a nacer o de corta
edad. Mediante la protección de mujeres encintas, parturientas o
lactantes o madres de niños pequeños, se salvaguarda, pues, la
maternidad y la unidad familiar.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
2.2.1 Normas aplicables en tiempo de conflicto armado
internacional
107
COMPILACION
DE
LECTURAS
a) Protección como mujer contra todo atentado a su dignidad
Todas las mujeres son protegidas contra todo atentado a su honor,
en particular la violación, la prostitución forzada y cualquier forma
de atentado al pudor (IV Convenio, art.27, párr.2; Protocolo I, art.
75, párr.2 y art. 76, párr.1).
Las mujeres internadas, detenidas o arrestadas por
razones relacionadas con el conflicto armado deben ser
alojadas en locales separados de los ocupados por los
hombres, salvo en los casos en que deba preservarse la
unidad familiar. Su vigilancia inmediata estará a cargo de
mujeres (IV Convenio, art. 76, párr. 4; Protocolo I, art. 75,
párr.5).
Deberán beneficiarse, en todo caso, de dormitorios e
instalaciones sanitarias separados (IV Convenio, art. 85,
párr.4).
Una mujer internada solo podrá ser registrada por una
mujer (IV Convenio, art. 97, párr.4).
Para las penas disciplinarias se deberá tener en cuenta el
sexo de la persona castigada (IV Convenio, art. 119, párr.2).
b) Protección como madre o futura madre
* Protección contra los efectos de las hostilidades
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Las mujeres encintas o parturientas, las madres de niños de corta
edad y las madres lactantes se benefician, especialmente, de
algunas medidas que se insta encarecidamente a los Estados a
tomar para garantizar la protección de las personas civiles contra
los efectos, directos o indirectos, de las hostilidades:
108
se insta encarecidamente a las partes en un conflicto a
concertar acuerdos locales para evacuar de las zonas de
conflicto a las categorías de personas más vulnerables, en-
Cruz Roja Colombiana
tre ellas las mujeres encintas y las parturientas (IV
Convenio, art. 17);
se insta encarecidamente a las partes en conflicto a
concertar, ya en tiempo de paz, acuerdos con miras a
designar zonas y localidades sanitarias y de seguridad, lejos
de las posibles zonas de combate, para prestar cobijo a los
más vulnerables, incluidas las mujeres encintas y las
madres de niños menores de siete años (IV Convenio, art.
14, párr.1);
las mujeres encintas, las parturientas y las madres
lactantes son las beneficiarias prioritarias de los envíos de
socorros. Esta prioridad es una obligación que se impone a
todas las personas encargadas de la distribución de los
socorros (IV Convenio, art. 23, párr.1; Protocolo I, art. 70,
párr.1);
Las madres o las futuras madres arrestadas, detenidas o
internadas por razones relacionadas con un conflicto
armado se benefician de normas de protección específicas:
las autoridades detenedoras atenderán con prioridad
absoluta los casos de mujeres encintas y de madres de niños
de corta edad a su cargo (Protocolo I, art. 76, párr.2);
las mujeres encintas o parturientas recibirán suplementos
de alimentación proporcionados según sus necesidades
fisiológicas (IV Convenio, art. 89, párr.5);
esas mismas personas serán admitidas en todo
establecimiento calificado para su tratamiento (hospitales,
maternidades, etc.) y recibirán asistencia, que no será inferior a la que se presta al conjunto de la población (IV
Convenio, art. 91, párr.2);
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
* Protección de las personas arrestadas, detenidas o internadas
109
COMPILACION
DE
LECTURAS
en cuanto al traslado de los internados, las parturientas
no serán trasladadas mientras su estado de salud no corra
peligro a causa del viaje, a no ser que lo requiera
imperativamente su seguridad (IV Convenio, art. 127,
párr.3);
se insta encarecidamente a las autoridades detenedoras
a concertar acuerdos con la parte adversaria, en los que se
prevean la liberación, la repatriación, el regreso al lugar de
domicilio o la hospitalización en país neutral de las mujeres
encintas y de las madres con bebés lactantes y niños de
corta edad (IV Convenio, art. 132, párr.2);
no podrá ejecutarse la pena de muerte contra las mujeres
encintas o las madres de niños de corta edad. Se
recomienda, por lo demás, que no se dicte tal sentencia
contra ellas (Protocolo I, art. 76, párr.3).
* Medidas preferenciales
Las medidas preferenciales son las disposiciones promulgadas
en los países en guerra en favor de personas cuya vulnerabilidad
justifique una solicitud especial. Por ejemplo: vales suplementarios
de alimentación, facilidades para la asistencia médica, asistencia
social especial, dispensa de ciertos trabajos, etc.
Con respecto a los extranjeros en el territorio de una parte
en conflicto, las mujeres encintas y las madres de niños
menores de siete años se beneficiarán de todo trato
preferencial, en la misma medida que los nacionales del
Estado concernido
(IV Convenio, art. 38, párr.5)
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
110
En territorio ocupado, la potencia ocupante tiene la
obligación de no entorpecer la aplicación de las medidas
preferenciales por lo que atañe a la nutrición, a la asistencia
médica y a la protección contra los efectos de la guerra,
que hayan podido adoptarse en favor de las mujeres
encintas y de los niños de corta edad (IV Convenio, art. 50,
párr.4).
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2.2.2 Normas aplicables en tiempo de conflicto armado no
internacional
El principio de no discriminación y la protección especial debida
a las mujeres son válidos en las situaciones de conflicto armado,
tanto internacional como no internacional (Convenios I a IV, art.
3, párr.1; Protocolo II, art. 2, párr.1).
Las normas son menos pormenorizadas, pero los principios que
deben respetarse son idénticos:
las mujeres son específicamente protegidas contra la
violación, la prostitución forzada y cualquier forma de
atentado al pudor (Protocolo II, art. 4, párr.2);
las mujeres internadas, detenidas o arrestadas por razones
relacionadas con el conflicto armado serán custodiadas en
locales separados de los ocupados por los hombres y su
vigilancia inmediata estará a cargo de mujeres (Protocolo
II, art. 5 párr.2);
No se ejecutará la pena de muerte contra las mujeres
encintas y las madres de niños de corta edad (Protocolo II,
art. 6, párr.4).
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Por último, las mujeres que no participen directamente en las
hostilidades serán, en todas las circunstancias, tratadas con
humanidad, sin distinción alguna de índole desfavorable fundada
en el sexo o en cualquier otra consideración (IV Convenio, art. 3,
párr.1).
111
COMPILACION
DE
LECTURAS
3. ACTIVIDADES DEL CICR, DE LA
FEDERACIÓN INTERNACIONAL Y DE LAS
SOCIEDADES NACIONALES DE LA CRUZ
ROJA O DE LA MEDIA LUNA ROJA
El principio de imparcialidad obliga al CICR a privilegiar a las
víctimas de la guerra que tienen necesidades más urgentes. En
virtud del derecho internacional humanitario, la protección especial que se presta a las mujeres ocupa un lugar importante en
las acciones de protección y de asistencia del CICR.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Protección de la población civil
112
Rememoración a los Estados, por vía diplomática o
mediante llamamiento público, de sus obligaciones
relativas a la inmunidad general de que se benefician las
personas civiles, así como a la protección especial debida a
las mujeres.
Cometido de intermediario neutral para obtener acuerdos
de tregua y de evacuación de las personas vulnerables en
las zonas asediadas, incluidas las parturientas. Supervisión
de esas evacuaciones.
Cometido de intermediario neutral en la concertación de
acuerdos relativos a la designación de zonas y localidades
sanitarias y de seguridad. Gestión de esas zonas.
Gestiones en caso de alegación, comprobada por los
delegados del CICR, de malos tratos infligidos a las mujeres
durante operaciones militares o de mantenimiento del
orden.
Protección de las personas arrestadas, detenidas o
internadas
Control de las condiciones de detención, mediante
reiteradas visitas de los delegados del CICR y sus
entrevistas sin testigos con las mujeres detenidas o
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internadas.
Protección contra los malos tratos durante la detención.
Gestiones en caso de alegaciones, comprobadas por los
delegados del CICR durante sus visitas, de malos tratos
infligidos a las mujeres en cautiverio o durante los
interrogatorios.
Supervisión de las raciones alimentarias y de la asistencia
médica proporcionadas a las mujeres encintas.
Control del traslado de mujeres internadas a punto de
dar a luz a establecimientos especializados.
Repatriación anticipada de algunas mujeres (mujeres
encintas, madres lactantes o con niños de corta edad),
prisioneras de guerra, detenidas o internadas civiles.
Apoyo financiero a las mujeres de detenidos para las
visitas al lugar de detención y, a veces, para mantener a la
familia.
Socorros: suministro, en las zonas asediadas o que son
objeto de un bloqueo y en los campamentos de personas
desplazadas, de medicamentos, alimentos y otros artículos
indispensables para la supervivencia. Las mujeres encintas,
las parturientas, las madres lactantes y los niños son los
beneficiarios prioritarios de las distribuciones.
Programas de asistencia a las viudas de guerra.
Suministro de alimentos, jabón, material de cocina, tiendas
de campaña, mantas, etc.
Programas de rehabilitación agrícola y veterinaria de
urgencia. En varias sociedades, las mujeres se encargan de
trabajar la tierra o cuidar el ganado. Son, pues, las
principales interlocutoras del CICR y las primeras
beneficiarias de estos programas.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Asistencia
113
COMPILACION
DE
LECTURAS
Higiene pública: construcción de pozos que permitan a
las mujeres, en algunos lugares del mundo, evitar hacer
viajes demasiado largos, y a veces peligrosos, para ir a
buscar agua potable.
Asistencia médica: las mujeres son las interlocutoras
prioritarias del CICR por lo que respecta a las cuestiones
relativas a la salud de los hijos. El CICR ha realizado,
además, programas de vacunación de mujeres que estaban
para dar a luz, con objeto de prevenir el tétanos neonatal.
Asimismo, garantiza con frecuencia el suministro de
suplementos de yodo a las mujeres encintas para luchar
contra algunas enfermedades de niños por nacer, como el
cretinismo.
A fin de mejorar la situación de las personas más vulnerables, la
Federación Internacional y las Sociedades Nacionales prestan
particular atención a las necesidades de esas mujeres, que
representan el mayor porcentaje de los más vulnerables en todo
el mundo.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
La cambiante naturaleza de los conflictos, tanto internos como
internacionales, surte un efecto cada vez más importante para la
población civil, causando la desintegración de las estructuras
sociales y económicas y pudiendo dar paso a la total destrucción
de las infraestructuras básicas de salud, de suministro de agua y
de saneamiento. Las consecuencias físicas y psicológicas para
mujeres y niños son totalmente desproporcionadas. En particular, las jóvenes son, a menudo, el blanco de violencia y de
explotación sexuales en el marco de conflictos armados.
114
Millones de mujeres sufren como consecuencia del círculo vicioso
de la pobreza y de la discriminación y tienden a ser las que más
sufren en tiempo de conflicto armado, en parte por las
desigualdades ya existentes por lo que atañe a su sexo en los
ámbitos de la alfabetización, la salud y los ingresos. Así pues, es
indispensable intensificar los esfuerzos para prevenir y reducir
los factores particulares que aumentan la vulnerabilidad específica
de las mujeres en tiempo de guerra y en las situaciones conflictivas.
Cruz Roja Colombiana
Las necesidades y los cometidos de las mujeres tienen que
incorporarse, a largo plazo, en todas las actividades de desarrollo,
de socorro de urgencia y de rehabilitación.
La Secretaría de la Federación Internacional promueve una amplia
gama de programas centrados en las necesidades específicas de
las mujeres, como víctimas o personas vulnerables.
El objetivo es:
a) mejora del acceso a la asistencia de salud, incluidos la
planificación familiar, los servicios relacionados con las
enfermedades sexualmente transmisibles y el apoyo
psicosocial;
b) agua potable y buenas condiciones de saneamiento;
c) aumento de las posibilidades de formación profesional
permitiendo el acceso al crédito y a un oficio generador de
ingresos;
d) mejora de la alfabetización para las mujeres y
Las cuestiones relativas al sexo, incluidas las referencias
específicas a la protección especial y las necesidades de asistencia
de las mujeres refugiadas y las jóvenes víctimas de la guerra, son
parte de la formación de los delegados y de los colaboradores de
las Sociedades Nacionales. La Federación Internacional ha
reconocido también la importancia de contar con personal
femenino en el terreno, particularmente para tratar directamente
los casos especiales, como las víctimas de violación y las mujeres
con determinados antecedentes socioculturales. Muchas
Sociedades Nacionales han establecido centros de coordinación
para abordar cuestiones relativas a las mujeres, así como para
realizar y apoyar programas destinados a mejorar la situación de
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
e) promoción de actividades en la comunidad - tanto hombres
como mujeres , incluidos los que tienen cargos influyentes,
así como la juventud -, a fin de reforzar el respeto mutuo y
favorecer prácticas más positivas.
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COMPILACION
DE
LECTURAS
las mujeres adversamente afectadas por la guerra y por otras
situaciones de conflicto.
4. RECOMENDACIONES
Es indispensable poner de relieve las violencias de índole sexual
infligidas a las mujeres y que, con indignante frecuencia, se pasan
por alto. La violación, en todas sus formas y sea cual fuere su
denominación (prostitución forzada, esclavitud sexual,
fecundación forzada...), ha sido, a lo largo de la historia, un acto
que lleva la marca de la impunidad. Ahora bien, cuando se comete
en el marco de un conflicto armado, se trata de un crimen de guerra
que los Estados tienen el deber legal y moral de reprimir.
○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
La violación tiene, sin duda, consecuencias irremediables para la
víctima superviviente; consecuencias físicas y fisiológicas, en
primer lugar: la víctima se ve afectada en lo más profundo de su
intimidad y en su capacidad de dar a luz. Luego, consecuencias
sociales: en muchas sociedades, la víctima es repudiada y
descartada, a veces, de la familia, viéndose en la incapacidad de
encontrar esposo o incluso trabajo. Hay que tomar en
consideración también la perspectiva del nacimiento de un hijo
como dolorosa consecuencia del trauma sufrido, así como el
desarrollo del embarazo, las condiciones del alumbramiento,
incluso de un aborto, la responsabilidad de criar a un hijo y las
difíciles relaciones que podrían establecerse posteriormente entre él y su madre.
116
Es, pues, necesario resaltar la necesidad de que los Estados hagan
cesar las violaciones sexuales infligidas a las mujeres, mediante
la represión penal en particular, tal como tienen el deber de hacerlo
con respecto a cualquier otra infracción contra derecho
internacional humanitario. Seguidamente, es menester garantizar
una asistencia a las víctimas supervivientes de agresiones
sexuales, teniendo en cuenta la índole y las consecuencias
específicas de tales exacciones contra esas personas.
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○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○ ○
Por último, como telón de fondo, es necesario dar a conocer a la
población civil y a las fuerzas armadas las normas de derecho
relativas a la protección especial debida a las mujeres en tiempo
de conflicto armado, contribuyendo así a consolidar el principio
del respeto de la dignidad de las mujeres que prevalece en todas
las culturas.
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