Condiciones para las reformas institucionales de organismos de

Condiciones para las reformas institucionales de organismos
de rendición de cuentas*
Galván Cecilia
1. Introducción:
El presente trabajo tiene como objetivo encontrar pistas que nos
permitan acercarnos a una respuesta a la pregunta general: ¿Cuáles son las condiciones
necesarias y suficientes para llevar adelante una reforma institucional en las
democracias latinoamericanas actuales que integre el control efectivo del ejercicio de la
autoridad pública? Para dicho objetivo se realizará un análisis de dos procesos de
creación de instituciones de rendición de cuentas horizontales, la Auditoría General de
la Nación y la Oficina Anticorrupción en Argentina en el período 1992- 2000, el
primero durante el gobierno de Menem (PJ) y el segundo durante el gobierno de De la
Rua (UCR).
Esta pregunta surge a partir del seguimiento de los debates
académicos actuales. Por una parte están las interpretaciones sobre el control de la
corrupción y los distintos tipos de accountabilities, donde el énfasis se sitúa en la
identificación de la naturaleza de los déficits institucionales en Latinoamérica
(O´Donnell: 1994, 1999 y 2000; Schedler, Diamond, Plattner:1999; Smulovitz y
Peruzotti: 2002; Shugart: 2000). O por otra parte, se hace hincapié en que la nueva
conceptualización del Estado como un órgano destinado a satisfacer las necesidades de
los ciudadanos ha contribuido a reconocer la importancia de exigir transparencia y
responsabilidad a los funcionarios públicos en el manejo de los fondos (Avritzer: 2000,
Cohen: 2000; Bohman: 2000). Pocos estudios explican la temática de la creación de las
instituciones de rendición de cuentas como variables dependientes. En efecto, el estudio
predominante de la corrupción sitúa a los contextos institucionales como variables
independientes, que una vez establecidos, generarán diferentes incentivos para las
conductas afines o contrarias a la corrupción o a los abusos de la autoridad.
Sin desestimar la importancia de aquellos estudios con los cuales
coincido1, el presente proyecto, por lo contrario, intenta rescatar la literatura que estudia
*
trabajo realizado en el marco de la Beca estímulo de la Universidad Católica Argentina.
los procesos de reformas institucionales y vincula al éxito o fracaso de las mismas, es
decir el efectivo control horizontal , a la particularidad de la relación entre el Poder
Ejecutivo y el Poder Legislativo. Dentro de estos estudios, la tesis propuesta por
Manzetti y Morgenstern2 nos acerca al estudio de procesos de reformas, es decir, la
creación de instituciones de control horizontal.
El análisis de los casos arriba mencionados de creación
institucional ( Auditoría General de la Nación y Oficina Anticorrupción), nos enriquece
el estudio de los procesos de reforma de las instituciones democráticas en diferentes
dimensiones del fenómeno. En primer lugar, nos permite poner a prueba la hipótesis de
Manzetti y Morgerstern, es decir, su estudio nos permitirá verificar si son condiciones
necesarias y suficientes las variables explicativas que ellos utilizan para el éxito de las
reformas. En segundo lugar, con interés sobre el horizonte de posibilidad de aplicar
teorías desarrolladas a partir del estudio del caso americano, y en obvia relación a lo
anterior, ¿debemos utilizar como espejo explicativo de las condiciones de los procesos
de reforma en los Estados Unidos y/u otros países o debemos detenernos en condiciones
específicas, es decir, los contextos institucionales y actores propios del país en estudio?
Por último, ¿los procesos actuales de reforma en Argentina, obedecen a la lógica del
sistema de pesos y contrapesos, o la inclusión de organismos de rendición de cuentas en
la estructura institucional democrática posee una lógica distinta?
En el estudio de estos autores se encuentra una afinidad
positiva entre el gobierno dividido ( competencia entre Poder Ejecutivo y Poder
Legislativo) y las reformas exitosas de control institucional. Aquí argumentaremos que
si bien la condición de gobierno dividido puede ser necesaria no es suficiente.
Fundamentalmente debido a que las reformas se inician en el ejecutivo. Es decir, en el
caso argentino, las variables relacionadas al poder legislativo como lugar en el que se
sitúan las motivaciones de control político deben sumar a variables relacionadas a las
motivaciones del poder ejecutivo para iniciar dichas reformas.
1
Ver Galván, Cecilia: (2003) “ Sobre los organismos de control de la corrupción” “ Trabajo presentado
en el 6º Congreso Nacional de Ciencia Política de la Sociedad Argentina de Análisis Político”. Rosario,
del 5 al 8 de noviembre de 2003.
2
“Legislative Oversight: interest and institutions in the United States and Latin America” Ponencia
presentada en la conferencia “Institutions, accountability and democractic governance in Latin America”,
Kellog Institute for International Studies, Universidad de Notre Dame, 8y 9 de mayo de 2000.
2
La metodología propuesta es a) la contrastación de todas
variables de la teoría de reforma de Manzetti y Morgerstern a partir del estudio de los
dos casos propuestos con el fin de ver si los sucesos se desarrollan de la manera
predicha, b) utilización del método de diferencia propuesto por John Stuart Mill
(comparar casos con características generales similares pero valores diferentes de la
variable en estudio, buscando otras diferencias entre los mismos ).
La variable en estudio, en este caso variable dependiente, es el
proceso de reforma institucional. Durante el periodo del gobierno de Menem se
estudiará el caso de la Auditoría General de la Nación y durante el gobierno de De la
Rua, el caso de la Oficina Anticorrupción. En ambos procesos se tendrá en cuenta como
variables independientes: nivel de demanda pública para la reforma, existencia de
gobierno dividido/ gobierno unificado, grado de independencia de los legisladores del
Poder Ejecutivo ( teoría de Manzetti y Morgenstern) y además se incluirá el grado de
motivación del poder ejecutivo en la reforma.
2. Los organismos de control horizontal: accountabilities y checks and balances.
En el trabajo clásico de O´Donnell sobre la accountability horizontal3, la
preocupación reside en la calidad de las nuevas democracias. Aquí lo relevante es
resaltar como problema la falta de accountability horizontal, entendida como el control
rutinario de la validez y la legalidad de las acciones del ejecutivo por parte de otras
agencias públicas. Este déficit de accountability horizontal resiente la calidad de la
democracia distorsionando el intercambio político entre los actores, potenciando unos y
silenciando, otros contribuyendo finalmente a lesionar también la accountability
vertical.
Lo relevante para este estudio es que según O´Donnell (2000) estas
características de las nuevas poliarquías las tornan en un tipo diferente: poliarquías
informalmente institucionalizadas. Sin embargo, en el caso argentino, tenemos dos
momentos de creación de instituciones de control horizontal . Las agencias de control
horizontal pueden ser divididas en agencias de balance y en agencias asignadas. Las
primeras tienen como actores a los poderes ejecutivo, legislativo y judicial encarnando
3
“Accountability horizontal” en Agora, 1998, núm 8, pp. 5-34.
3
de este modo la tríada clásica del sistema de check and balances del modelo
estadounidense. Las agencias asignadas, por su parte, son las agencias de control
Ombudsman, Tribunal de Cuentas, Fiscalías, Contralorías y en esta sección incluimos la
Auditoría General de la Nación y la Oficina Anticorrupción. ( más adelante
resaltaremos las diferencias de funcionamiento).
En el trabajo de Luigi Manzetti y Scott Morgenstern se intenta explicar la
emergencia de controles por parte de los legisladores al ejecutivo a partir de una
configuración de variables ( interest in overseeing): nivel de demanda pública para la
reforma, existencia de gobierno dividido/ gobierno unificado, grado de independencia
de los legisladores del Poder Ejecutivo. En contextos de presidencialismos
democráticos, el interés para controlar la autoridad debe provenir de los legisladores y
de esta forma hacer efectivo el modelo de control clásico del sistema de pesos y
contrapesos, sostienen estos autores. De aquí surgen diferentes preguntas: ¿es el
presidencialismo norteamericano comparable con el presidencialismo argentino? Y en
este sentido, ¿la debilidad del control horizontal y de las instituciones democráticas
permiten realizar una explicación a partir de los incentivos institucionales? ¿Es el
control horizontal sólo control sobre el ejecutivo, qué pasa cuando también el poder
legislativo se intenta controlar?
3. Enfoques e instituciones:
En los comienzos de los ochentas, las instituciones volvieron al debate
académico como variables claves para explicar el surgimiento de cierto orden y de
determinados resultados (outcomes) asociados a él, así como su persistencia en el
tiempo. Estos enfoques denominados neo-institucionalistas pretendían construir una
teoría a partir de los arreglos institucionales que subyacían a los intercambios entre los
actores políticos en contextos donde las instituciones estructuraban fuertemente la
política y sus resultados.
4
El nuevo institucionalismo apareció como teoría central a partir del estudio de la
política americana, especialmente con gran foco en el accionar del Congreso
norteamericano (Riker, 1980)4, Este enfoque se centra en la atribución de la estabilidad
a las instituciones que se encuentran entre las preferencias de los actores y los
resultados.
La preocupación del presente artículo nos lleva a la pregunta: ¿es posible
explicar a partir de las instituciones (sistemas electorales, relaciones ejecutivolegislativo) determinados resultados, en este caso reformas institucionales exitosas/no
exitosas de control horizontal en el caso argentino, entendiendo que se caracteriza por
ser una democracias “con problemas de institucionalización” donde conviven
instituciones formales e informales? La postura aquí adoptada es, siguiendo a Helmke y
Levitky5, que las instituciones informales son reglas compartidas, “que son creadas,
comunicadas y fortalecidas por fuera de los canales oficiales”6. Lo relevante de esta
caracterización es que se diferencia a las instituciones informales de las instituciones
débiles (ineficientes), de la cultura política y de las organizaciones informales, en tanto
que se debe separar “las reglas” de “los jugadores”, y por tanto nos permite entrar a
comprender sistemas políticos donde las reglas formales y las reglas informales
constriñen el accionar de los actores políticos y evitar el abordaje de regímenes
débilmente institucionalizados7.
Gobierno separado: Legisladores independientes y control efectivo
Como se sostiene más arriba, un modelo de explicación de la emergencia del
interés de los legisladores en controlar al ejecutivo de acuerdo al modelo
norteamericano se encuentra en función de: la existencia de demanda pública para las
reformas, la independencia de los legisladores del ejecutivo y un sistema electoral que
premie a los políticos reformistas. (cuadro 1)
4
Riker, W: “ Implications from the disequilibrium of majority rule for the study of institutions”
American political Science Review, 74 ( 1980)
5
“Informal institutions an comparative politics: a research agenda” Paper for the conference “ Informal
Institutions and politics in Latin America “ UN, april 2003.
6
Op cit p.11
7
Feldman, Eduardo: “Building conceptual bridges between institutional theory and governance”, mimeo.
5
Cuadro 1 : Modelo Manzetti-Morgenstern
Variables independientes
•
Demanda
pública
Variable dependiente (A)
de
reforma
política
•
Interés en controlar al ejecutivo
Independencia de los legislativos
del ejecutivo
•
Sistema electoral a fin con el
cambio político
La dicotomía en los casos en estudio (Estados Unidos y Argentina) se observaría
de la siguiente manera:
Variables en estudio
EEUU
Argentina
a
sí
sí
b
sí
no
c
sí
no
Resultado
Incentivos para vigilar
Sin incentivos para vigilar
=Reformas efectivas
=Reformas débiles
De acuerdo a una primera comparación y siguiendo el método de la
diferencia, es claro que en una primera aproximación resalta la hipótesis que las
variables clave son la independencia legislativa (presidente como opositor) y un sistema
electoral con voto australiano y primarias directas. Es decir, la dinámica del gobierno
dividido combinado con alta competencia en la formación de las candidaturas.
6
Lo anterior nos sugieren dos situaciones: por un lado, que encontraríamos una
eficaz creación institucional en dinámicas similares al gobiernos dividido8, pero también
que en un contexto de gobierno unificado las condiciones de reforma efectiva son
inesperadas.
Relaciones poder ejecutivo -poder legislativo en la Argentina:
A partir del estudio del funcionamiento del Congreso Argentino de Jones,
Saiegh, Spiller y Tommassi (2000)9, podemos concluir que se dan dos características
básicas que nos acercan a comprender las diferencias entre los comportamientos de los
legisladores norteamericanos y los argentinos. En primer lugar, las reglas electorales
argentinas ponen la decisión de la reelección del legislador en manos del gobernador
provincial o de los jefes partidarios locales más que en las de los votantes del distrito.
Esto lleva a que se limite la capacidad de los legisladores de desarrollar una carrera
legislativa profesional, reducir los incentivos para la especialización y para desarrollar
instituciones legislativas fuertes. Además incentiva acuerdos políticos cruciales laterales
entre la rama ejecutiva nacional y los gobernadores provinciales.
Por otra parte, las débiles restricciones (constitucionales y judiciales) impuestas
a la capacidad del Ejecutivo para emprender acciones unilaterales, limita la capacidad
de los legisladores de “entrar en acuerdos duraderos, reduciendo el valor de su
pertenencia, y por ende, refuerza la tendencia hacia carreras legislativas más cortas,
debilitando aún más los incentivos para desarrollar instituciones legislativas”. A estas
conclusiones llegan a partir de un enfoque transaccional para entender el
funcionamiento del Congreso Argentino (Spiller y Tommasi: 2000) que interpreta a las
políticas públicas como el resultado de intercambios intertemporales (a menudo
complejos) entre los políticos. Siguiendo a estos autores, los ambientes que no son
propicios para el desarrollo de intercambios políticos intertemporales eficientes van a
estar caracterizados por corto-placismo, reglas inflexibles, indecisión, y baja inversión
8
Nos interesa recalar que preferimos utilizar el concepto de “ dinámicas de gobierno dividido“ al uso del
concepto llano gobierno dividido en tanto creemos que tiene mayor potencial de operacionalización en
relación a los legisladores como oposición al ejecutivo, puesto que la dinámica permanece aún en
períodos de gobierno unificado.
9
“Políticos profesionales – legisladores “amateurs”: el congreso argentino en el siglo XX”. Documento
CEDI nº 45. (2000)
7
en capacidades, derivando en políticas de baja calidad. La Argentina es uno de estos
casos. En particular, el Congreso argentino es visto como el eslabón más débil en el
proceso de creación de política pública.
Esta perspectiva de transacciones obliga a observar los incentivos de los actores
claves para lograr intercambios intertemporales. En el caso de la generación de políticas
por el Legislativo, los incentivos de los actores políticos clave están determinados por
dos factores fundamentales: las reglas electorales, que afectan sus estrategias dado que
se relacionan con los incentivos electorales y el ascenso político; y las reglas del juego
dentro y entre las principales ramas del gobierno.
Y aquí reside entonces la diferencia entre ambos países en estudio: en Argentina
son los líderes partidarios regionales los que asignan los cargos gubernamentales,
limitando el control que poseen los legisladores sobre su futuro político y por ende sus
incentivos para establecer una carrera legislativa, mientras que en el caso americano los
legisladores poseen independencia y por lo tanto poseen incentivos para la carrera
legislativa, constituyendo legisladores profesionales.
Sumado a esto, en el caso argentino la existencia de restricciones débiles (tanto
constitucionales como judiciales) a las acciones unilaterales del Ejecutivo tienden a
socavar los derechos de propiedad política de los legisladores, y consecuentemente sus
incentivos de carrera y legislativos, mientras que el equilibrio de poderes en el caso del
país del norte, provee incentivos contrarios.
Reglas electorales y el acceso de los legisladores a la boleta10
En Argentina los diputados son elegidos vía listas partidarias regionales cerradas
Esto incentiva a los diputados a adoptar comportamientos que aumentan las
expectativas electorales de su partido regional (Molinelli, 1991).
Tres grupos partidarios ejercen influencia sobre el armado de las listas
regionales de los partidos, definiendo quiénes integran las listas partidarias y que
posición ocupan para la elección de diputados: el nivel distrital de la organización del
partido, la organización nacional del partido y los miembros rasos del partido (esto es,
los meramente afiliados al partido) Los líderes partidarios locales son jugadores claves
10
Esta sección sigue la investigación de Jones et al. (2000)
8
en el proceso de nominación11. Como es probable que los gobernadores deban cargar
con una porción desproporcionada de los costos de una primaria divisoria, éstos tienen
tanto los incentivos como los medios para arreglar una lista de candidatos negociada. El
gobernador debería ser capaz ya de imponer sus propios candidatos, de cooptar a
potenciales oponentes, y/o negociar exitosamente un acuerdo con otras facciones del
partido. Dado el alto grado de reelección de aquellos gobernadores que la persiguen, el
poder de los gobernadores depende, en parte, de si la constitución provincial restringe o
no la reelección.
Los dos métodos primarios más importantes en Argentina son las primarias
cerradas, donde la participación está restringida a miembros del partido, y primarias
abiertas, donde pueden participar los no afiliados. Aun en los casos en que se realizan
primarias, el partido en algunas oportunidades cambia el orden de los candidatos en la
lista que surja del proceso primario
Como consecuencia, las organizaciones de nivel nacional tienen más influencia
en la composición de la lista provincial, y las posibilidades de realizar una elección
interna son mayores (De Luca, Jones y Tula, 2000)
Restricciones débiles y presidentes proactivos
La diferencia fundamental entre los casos en estudio radica en el funcionamiento
del gobierno separado. Mientras que en el caso americano las tendencias a la
presidencialización se ven contrarrestadas por una dinámica estructural (Fabbrini):
“(…) In fact, in the last two decades, the personalization of the electoral
process has led to the depresidentialization of the governmental process – because the
President found it difficult to govern with an hostile Congress and an extremely
complex Presidency. The candidate-centred politics, weakening the party- in-theelectorate, made electoral re-alignments implausible. The candidate’s party, at the
presidential as well as at the congressional levels, made the party- in-the-government
impossible. Thus, the increased autonomy acquired by the presidential candidate in the
11
De Luca, Jones y Tula (2000) muestran que la decisión (dentro del PJ y la UCR) de realizar internas
depende primero y principal de si el partido controla el gobierno a nivel provincial, y en segundo lugar,
de si el gobernador en ejercicio está en condiciones de buscar la reelección o no.
9
electoral process ended up in being matched by a decreased governmental power of the
president once in office.” ,
En el caso argentino “el presidencialismo ha evolucionado en su dinámica institucional
hacia una concentración enorme del poder en manos del presidente.....Hecho que no ha
redundado en una mayor eficacia en el ejercicio del gobierno”12.
La consecuencia de esta diferencia es que mientras que el lugar del accionar
político queda fundamentalmente en el lugar del Ejecutivo, restando un lugar “reactivo”
al Poder Legislativo, en obvio detrimento de un sistema de separación y equilibrio de
poderes.
La Auditoría General de La Nación: entre la independencia funcional y las comisiones
legislativas
La Auditoría General de la Nación se crea en 1992 a partir de la ley 24.156 (que
luego obtendrá estatus institucional en 1994, en la reforma constitucional, cuando se
incorpore en la sección correspondiente al Poder Legislativo). La Constitución
reformada la define como un “organismo de asistencia técnica al Congreso”, siendo el
control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos,
financieros y operativos, una atribución propia del poder Legislativo (art. 85 CN). Su
función es la de auxiliar al congreso en el control que realiza de la ejecución del
presupuesto y de la gestión económica financiera del Estado nacional. Es preciso
recalcar que si bien está ligada orgánicamente al PL, no lo está funcionalmente, pero
“su estructura orgánica, sus bases internas, la distribución de funciones serán
establecidas por resoluciones conjuntas de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora
de cuentas y de presupuesto y de hacienda de ambas cámaras del Congreso de la
Nación, por vez primera...” ( art. 116 Ley de Administración Financiera y sistemas de
control del sector Público Nacional -LAFSC)13. La AGN viene a completar el esquema
12
Sabsay, Daniel y Onaida José ( 1994) La constitución de los argentinos , ERREPAR, Buenos Aires,
1994.
13
Mack, Adriana: “La Auditoria General de la Nación ( su papel contra la corrupción y la mala gestión)”
Paper presentado en el & Congreso Nacional de Ciencia Política, Rosario (2003).
10
de coordinación de poderes, tratando de consolidar el delicado equilibrio entre los
poderes.
La relación de la AGN con la Comisión Parlamentaria Revisora de Cuentas es de
gran dependencia. Esta comisión tiene a su cargo el control de las actividades
desarrolladas por la Auditoría. Para el desempeño de sus funciones la comisión debe:
a) aprobar conjuntamente con las Comisiones de Presupuesto y hacienda de ambas
cámaras el programa de acción anual, de control externo a desarrollar por la
AGN
b) analizar el proyecto de presupuesto y remitirlo al Poder Ejecutivo
c) encomendar a la AGN la realización de estudios, investigaciones y dictámenes,
fijando plazos de realización
d) requerir de la AGN toda la información que estime oportuno sobre actividades
realizadas por dicho ente
e) analizar los informes periódicos, pudiendo indicar las modificaciones que estime
conveniente introducir
f) analizar la memoria anual de la AGN que deberá elevar el 1º de mayo de cada
año.
Las variables en estudio se encuentran de la siguiente manera:
Variables independientes en la creación de la AGN
Variables independientes
Dinámicas
de
valor
gobierno
no
Sistema electoral a fin con
no
dividido
cambio político
Actor reformista
Poder Legislativo
Lo que encontramos como resultado de estas dinámicas es un caso de reforma
institucional frustrada.
11
La Oficina Anticorrupción : gobierno dividido y presidente proactivo
La Oficina Anticorrupción se crea14 mediante la ley 25.233 en el ámbito del
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos. Días después de la asunción del Presidente
De la Rúa, el decreto 102/99 reglamentó las competencias y facultades. El diseño
institucional de la misma consistió en darle jerarquía legal (que contó con el voto
justicialista en el Senado) y asignarle funciones y funcionarios por decreto.
Según la Oficina Anticorrupción la corrupción es “un fenómeno complejo,
cambiante y que se adapta a las circunstancias del medio ambiente. Existen diversos
tipos de corrupción y se deben instrumentar políticas de estado por separado o
complementarias para poder disminuir su ocurrencia. (...) Esta es una de las razones
principales que llevaron a crear una Oficina Anticorrupción en la Argentina que sea a la
vez preventiva y represiva conformada mediante una estructura que sea adaptable a las
diversas circunstancias que el contexto externo (político, social y económico) e interno
impongan a lo largo del tiempo15.
La Oficina se compone de dos áreas bien diferenciadas y complementarias, pero
que poseen independencia funcional. La Dirección de Investigaciones, encargada de
recibir denuncias y llevar adelante investigaciones, presentar dichas denuncias ante el
Poder Judicial y constituirse como querellante; y la Dirección de Planificación de
Políticas de Transparencia, cuya tarea es la definición de políticas públicas de
prevención. La Oficina es presidida por el Fiscal de Control Administrativo cuya tarea
es coordinar las actividades de ambas Direcciones y fijar las políticas generales de
trabajo y supervisión. Refleja la división general que presenta la Convención
Interamericana contra la Corrupción, que establece definiciones de tipo preventivo, así
como cuestiones tradicionalmente asociadas a la esfera penal.
14
Sobre el contexto político de la creación de la OA ver Charosky, H (2002).
De Michele, R.: Aprendizaje en materia anticorrupción a través su actuación. Oficina Anticorrupción
Argentina.
15
12
Algunas de las soluciones propuestas incluyen estrategias que amplían el acceso
a la información, reducen la discrecionalidad y mejoran la calidad de la decisión
administrativas (se trata de mecanismos tales como las audiencias públicas, elaboración
participada de normas, mecanismos de consultas sobre prestaciones, mecanismos de
consulta sobre cualidades de los documentos licitatorios, etc.)16
La Oficina Anticorrupción en Argentina desde su creación en 1999 trabaja en
dos frentes: impulsando los controles horizontales y mejorando la transparencia y el
acceso a la información.
Las funciones de la OA son:
•
Recibir denuncias que hicieran particulares o agentes públicos sobre situaciones
y/o entes donde se sospecha pudo haber actos de corrupción.
•
Investigar preliminarmente a los agentes a los que se atribuya la comisión de
alguno de los hecho de corrupción
•
Investigar preliminarmente a toda institución o asociación que tenga como
principal fuente de recursos e aporte estatal, en caso de sospecha razonable sobre
irregularidades de la administración.
•
Denunciar ante la justicia competente los hechos que, como consecuencia de las
investigaciones practicadas, pudieren constituir delitos.
•
Constituirse en parte querellante en los procesos en que se encuentre afectado el
patrimonio del estado
•
Llevar el registro de declaraciones juradas de los agentes públicos y evaluar y
controlar el contenido y las situaciones que pudieran constituir enriquecimiento
ilícito o incompatibilidad en el ejercicio de la función .
•
Elaborar programas de prevención de la corrupción y de promoción de la
transparencia en la gestión pública.
•
Asesorar a los organismos del Estado para implementar políticas o programas
preventivos de hechos de corrupción.
16
Ver www.anticorrupcion.jus.gov.ar
13
Asimismo, en la Argentina la Oficina Anticorrupción desempeña tareas
sumando dos grupos indispensables a la hora de actuar contra la corrupción: la
comunidad internacional y organizaciones de la sociedad civil. La vinculación
internacional le permitió trabajar para la adopción por parte de los Estados Miembro de
la CICC de un mecanismo de Seguimiento para evaluar la efectividad en el
cumplimiento de dicho acuerdo y con organizaciones de la sociedad civil, se elaboró el
Primer informe de la comisión de seguimiento del cumplimiento de la Convención
Interamericana contra la Corrupción . Este ejemplo permite conjeturar la eficacia de la
misma para mejorar los niveles de transparencia en la gestión pública, incorporando las
dimensiones de acceso a la información, participación ciudadana y monitoreo entre
estados.
De acuerdo al interés del trabajo es necesario identificar las variables en estudio de
acuerdo al presente caso:
Variables independientes en la creación de la OA
Variables independientes
Dinámicas
de
valor
gobierno
sí
Sistema electoral a fin con
no
dividido
cambio político
actor reformista
Poder Ejecutivo
Lo que encontramos como resultado de estas dinámicas es un caso de reforma
institucional exitosa.
Conclusiones y una agenda de investigación:
Los casos presentados nos presentan distintas relaciones de las variables. Por un
lado, en el caso de la AGN, en un contexto de gobierno unificado, los legisladores no
poseen incentivos para controlar, confirmando la predicción de Manzetti y Morgenstern;
14
por otra parte, en el caso de la OA, si bien nos encontramos en un contexto de gobierno
dividido, el actor que instaura la reforma creando el organismo de control es el
Ejecutivo, por lo que no se confirma la teoría puesto que los legisladores no poseen
incentivos independientes del Ejecutivo por controlar.
Distintas conclusiones se nos acercan. En contextos institucionales disímiles,
donde las configuraciones institucionales operan diferentemente, los actores a tener en
cuenta pueden variar. Los incentivos para el cambio institucional, lejos de ser propiedad
del Poder legislativo, en Argentina provienen del Ejecutivo (cualquiera fuera su
orientación).
La debilidad del Legislativo, como consecuencia de carrera políticas por fuera
del ámbito parlamentario, atestigua la relación entre un sistema de nominación de las
candidaturas regido por líderes regionales y pocos incentivos para desarrollar carreras
legislativas.
Cabe aquí agregar que entre otros aspectos17, desde el institucionalismo histórico
se proclama en contra de estudiar las instituciones sin tener en cuenta el contexto en el
cual se originan y en el cual interactúan. Esto, sostienen, no sólo lleva a no comprender
cómo se origina el cambio institucional sino que también puede llevar a sobreestimar
algunas instituciones en detrimento de otras.
Recogiendo esta recomendación, podríamos agregar, que una propuesta de
agenda de investigación relevante para países que no funcionan “a la americana”
debería contemplar un estudio minucioso sobre las configuraciones institucionales, con
el objeto de detectar cuáles son las instituciones relevantes para estudiar el cambio y de
qué modo son relevantes18.
17
18
Thelen y Steinmo, 1992.
“which institutions matter and how they matter?” (Hall and Taylor, 1998:16)
15
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Legislación:
-Ley 24.759 Convención Interamericana contra la Corrupción.
-Ley 25.188 Ley de Ética de la Función Pública
Decreto 152/97 Oficina Nacional de Ética Pública
-Ley 25.233 Ley de Ministerios
Decreto 102/99 Oficina Anticorrupción
Decreto 808/2000 Ética en el ejercicio de la Función Pública
Resolución 1000 del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos Ética en el ejercicio
de la Función Pública
-Ley 24.759 Convención Interamericana contra la Corrupción.
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