RESPONSABILIDAD FISCAL

Artículo referido al tema: Responsabilidad Fiscal
Autor: Patricia de Francesco
Matrícula: T° XLVII- F° 118 C.A.L.P.
Título: Transparencia versus Federalismo
Materia: Derecho Tributario y Financiero
Resumen: Este documento contiene una breve reseña del plexo normativo vigente
respecto al tema de Responsabilidad Fiscal, tanto a nivel nacional como provincial
y municipal.
Instituto de Derecho Tributario y Financiero
Palabra clave: Responsabilidad Fiscal
Transparencia versus federalismo
Hace aproximadamente un año, se sanciona en el Congreso la ley n°
25.917 creando el Régimen Federal de Responsabilidad Fiscal, con la finalidad de
establecer reglas de comportamiento fiscal y dotar de una mayor transparencia a
la gestión pública.
Esta norma contiene diversas pautas destinadas a cumplir con dicho
objetivo, entre algunas de las cuales se destacan las siguientes:
¾ El Gobierno Nacional deberá presentar antes del 31 de agosto de cada año el
marco macrofiscal para el posterior ejercicio. Ello se hará ante el Consejo
Federal de Responsabilidad Fiscal (organismo creado por la misma ley), sobre
la base de requisitos allí detallados.
¾ Las
leyes
presupuestarias
de
todas
las
jurisdicciones
-incluida
la
Administración Nacional- deberán contener la autorización de la totalidad de
los gastos y la previsión de sus recursos para todos sus organismos.
¾ Deben establecerce conversores para ser utilizados por las Provincias a fin de
obtener clasificadores presupuestarios homogéneos con los aplicados en el
ámbito del Gobierno Nacional.
¾ Se impone la presentación -antes del 30 de noviembre- en las respectivas
legislaturas provinciales y de la Ciudad de Buenos Aires, de Presupuestos
Plurianuales para el trienio subsiguiente. Idéntica medida debe aplicar el
Gobierno Nacional en el momento de presentar el Mensaje Anual de Elevación
del Presupuesto General de la Administración Nacional.
¾ Una vez aprobado el Presupuesto Anual -o prorrogado el anterior- las distintas
jurisdicciones deberán publicarlo en su página web conjuntamente con las
proyecciones del Presupuesto Plurianual, sumando a ello el nivel de ocupación
del sector público.
¾ Se exige a las jurisdicciones, la toma de medidas necesarias para calcular
parámetros e indicadores homogéneos de gestión pública que permitan medir
la eficiencia y la eficacia en la recaudación y la eficiencia en el gasto.
¾ La Nación, las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires deberán ejecutar sus
presupuestos preservando el equilibrio financiero.
¾ Las Provincias y la Ciudad de Buenos Aires se encuentran obligadas a que el
nivel de endeudamiento de sus jurisdicciones sea tal que en cada ejercicio
fiscal los servicios de la deuda instrumentada no superen el 15% de los
recursos corrientes netos de transferencias por coparticipación a municipios.
Sobre la base de la invitación realizada, la Provincia de Buenos Aires ha
adherido a este régimen mediante la ley n° 13.295, la que en términos generales
traza un paralelismo con la norma nacional. Ello así, por cuanto convoca a las
comunas a adoptar similares pautas de control en el ámbito municipal, sólo que
con algunas marcadas diferencias. Esto debido a que ya existían determinadas
restricciones a escala local, no así para las jurisdicciones provinciales, razón por la
cual, si el ánimo del legislador fue el control fiscal, debieron insertarse en esta
oportunidad para éstas últimas.
Básicamente, los límites que preexistían para los municipios se refieren, el
primero al equilibrio fiscal al que deben tender las comunas, el cual consiste en
que la cantidad total de gastos autorizados en un presupuesto, sea igual a la suma
total de los recursos estimados para ese mismo año financiero 1 (artículo 31° de la
Ley Orgánica de las Municipalidades) siendo el segundo, la obligación de no
comprometer más del 25% de los recursos ordinarios sin afectación para los
servicios de amortización e intereses cuando el municipio contrate empréstitos
(artículo 193° inc. 3 de la Constitución de la Provincia y su concordante artículo
49° de la Ley Orgánica de las Municipalidades). Estas dos restricciones se
complementan con una limitación al incremento del gasto público primario,
incorporada recientemente por la norma en estudio. Específicamente, se dispone
que la tasa nominal de incremento del gasto público primario 2 del municipio no
podrá superar la tasa de aumento nominal del PBI. Cuando el incremento nominal
de los recursos supere el incremento del PBI y cuando los servicios de la deuda
superen el 15% de los recursos corrientes netos de afectación del ejercicio, el
1
Al respecto, Keynes -autor de la reelaboración de dicho principio- interpretó que el equilibrio
presupuestario debía entenderse en función del equilibrio de la economía nacional.
2
Se entiende por gasto público primario, la suma de los gastos corrientes y de capital, excluidos
los intereses de la deuda pública, los gastos financiados con préstamos de organismos
internacionales y los gastos de capital destinados a infraestructura social básica.
límite sólo regirá para el gasto corriente primario. De ello se deduce, que cuando
el incremento nominal de los recursos supere el incremento del PBI pero los
servicios de la deuda no superen el 15% de los recursos corrientes netos de
afectación del ejercicio, no rige el límite para el gasto primario. Asimismo, cuando
la tasa nominal de variación del PBI sea negativa, el gasto primario sólo podrá
permanecer constante.
En la norma nacional, se incorporan las tres limitaciones arriba comentadas,
ya que -como adelantamos- las provincias, a diferencia de los municipios
bonaerenses, carecían de estas restricciones. Es oportuno destacar que, estas
exigencias destinadas a la Administración Nacional, las jurisdicciones provinciales
y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, son mayores que para las comunas, dado
que a éstas les está permitido aumentar el gasto corriente más que el PBI
mientras que aquéllas se ven imposibilitadas de tal premisa. Por otra parte,
también para el caso de endeudamiento en el orden provincial, los servicios de la
deuda no podrán superar el 15% de los recursos corrientes netos de
transferencias por coparticipación a municipios, lo que refleja un porcentaje menor
que el tenido en cuenta para las comunas. Por último, en cuanto a la preservación
del equilibrio financiero, la pauta es similar a la de los municipios.
Continuando con las medidas destinadas a brindar transparencia a la
gestión pública, tanto la norma nacional como la provincial, obligan a los distintos
niveles de gobierno (Provincias, Ciudad Autónoma de Buenos Aires y Municipios),
por un lado a presentar las proyecciones de presupuestos plurianuales para el
trienio subsiguiente -los municipios juntamente con el Presupuesto Anual, no así
las provincias- y a publicar en su página web tanto el presupuesto anual -o el
prorrogado- los presupuestos plurianuales, como así también a informar sobre la
ejecución presupuestaria, el stock de deuda pública y el pago de los servicios. En
el ámbito provincial además, deberá difundirse el nivel de ocupación del sector
público.
Otra de las condiciones que deberán implantar las comunas, será la de
aplicar el Régimen de Administración Financiera y Recursos Reales para los
Municipios de la Provincia de Buenos Aires (RAFAM). Esta reforma integral dentro
de la administración en el ámbito municipal, aprobada por el Decreto n° 2980/00,
al ser incluida en esta norma, adquiere ahora jerarquía de ley, actuando a modo
de reglamentación de la Ley Orgánica Municipal. Dicho modelo de gestión recoge
los postulados básicos que en la materia han sido desarrollados por el Estado
Nacional desde el año 1992, con la sanción de la Ley n° 24.156. Dentro del mismo
se incorporaron los criterios de interrelación de sistemas (vale decir que los
sistemas
operen
en
forma
integrada)
y
la
centralización
normativa
y
descentralización operativa, lo cual implica que haya órganos rectores con la
responsabilidad de centralizar la producción de las normas y procedimientos que
serán implementados de modo descentralizado. El esquema propuesto fue una
adaptación del instaurado en el orden nacional, dado que se desarrolló
considerando las particularidades del sector público municipal. A la vez, fue más
amplio, ya que el macromodelo incorporó nueve sistemas: Presupuesto,
contabilidad, tesorería, crédito público, contrataciones, administración de bienes
físicos, inversión pública, administración de personal y administración de ingresos
públicos. Se observa que estamos en presencia de una visión ampliada de la
administración financiera, puesto que a los módulos tradicionales de contabilidad,
presupuesto, tesorería y crédito público, se anexan el de administración de los
ingresos, por el que los municipios gestionan las tasas, contribuciones y derechos
de origen comunal y los sistemas de gestión de los recursos reales, tales como
recursos humanos, suministros y bienes de activo fijo incluidos o no en los
proyectos de inversión. El propósito de esta modernización, ha sido conformar un
producto simple, práctico y flexible a fin de que pueda implantarse en cualquiera
de los municipios bonaerenses con relativa sencillez. Es dable destacar que, la
incorporación de los sistemas mencionados hace que el macromodelo de gestión
propuesto no tenga antecedentes en el nivel nacional, provincial o municipal.
También se impone a las comunas otro requisito más a la hora de
endeudarse. El mismo consiste en obtener la anuencia del Gobierno Nacional,
medida no establecida en el plexo de normas que regulan la toma de empréstitos
municipales, en las cuales sólo se dispone que las municipalidades deberán
remitir sus antecedentes al Ministerio de Economía para que éste realice un
informe técnico y de evaluación sobre la contratación del préstamo, con el objeto
de brindar al Municipio elementos de análisis acerca de la implicancia económica y
financiera de la operatoria proyectada, enviándose luego el expediente al
Honorable Tribunal de Cuentas a los fines de que el mismo se pronuncie sobre la
legalidad de la operación y las posibilidades financieras del municipio.
Por otra parte, se crea a nivel nacional, un órgano llamado Consejo Federal
de Responsabilidad Fiscal, el cual estará integrado por los Ministros de Economía
del Gobierno Nacional, los gobiernos provinciales y de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires, que será el encargado de evaluar el cumplimiento de las
disposiciones establecidas en la norma. A nivel provincial, se crea un órgano
similar denominado Consejo Provincial de Coordinación Presupuestaria y Fiscal
Municipal, aunque con mayores competencias, ya que el mismo tiene como misión
elaborar el marco macrofiscal que sea de utilidad para planificar el presupuesto de
los municipios; elaborar reglas para la formulación de las proyecciones
presupuestarias plurianuales; establecer procedimientos para la estimación del
gasto tributario; formular recomendaciones en materia de política fiscal y
financiera, de recursos humanos, tributarias y de compras y contrataciones, etc;
constituir un ámbito de investigación y difusión de conocimientos técnicos, en
materia de política fiscal y financiera, recursos, presupuesto, etc., entre otros.
Actualmente, sólo en el ámbito nacional existen sanciones por el
incumplimiento de estas premisas, dado que la norma provincial no está
reglamentada aún, estimándose que las mismas se volcarán en un futuro en el
decreto que regule las disposiciones de la Ley n° 13.295.
Comentario
Varias han sido las críticas vertidas al respecto. Por un lado, se ha afirmado
que esta ley atenta contra la estructura federal de gobierno, atacando el derecho
presupuestario de las jurisdicciones locales, las cuales deberían aplicar sus
propias normas, ejerciendo así sus propias facultades dado que es materia no
delegada al gobierno nacional. Por eso, se sostiene que hubiera resultado más
conveniente acordar previamente la instrumentación de la responsabilidad fiscal
federal, mediante una ley-convenio entre las provincias y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires con la Nación.
Un antecedente importante de este régimen lo encontramos en la Ley n°
25.152, denominada de solvencia fiscal, norma dirigida a los poderes del Estado
Nacional, a fin de obligarlos a que ajusten la administración de sus recursos
públicos a las disposiciones emanadas de aquélla.
También se la cuestiona por redundancia normativa, reglamentando
materias ya contenidas en las constituciones locales y en legislación específica
sobre contabilidad pública. Por ejemplo, la ley de administración financiera y
sistemas de control de los organismos de la administración pública nacional n°24.156- exige que los presupuestos contengan todos los gastos previstos para
el ejercicio, debiendo figurar al igual que los recursos, por separado y por sus
montos íntegros, sin compensaciones entre sí. Por otra parte, la citada ley 25.152
-que aún continúa vigente- dispone que la ley de presupuesto general de la
administración nacional deberá contener todos los gastos corrientes y de capital a
ser financiados mediante impuestos, tasas y otras contribuciones obligatorias
establecidas por legislación específica, endeudamiento público y tarifas por
prestación de servicios fijadas por autoridades gubernamentales. Estos conceptos
están incluidos nuevamente en la ley 25.917 al preceptuar que los recursos y
gastos figurarán por sus montos íntegros, sin compensaciones entre sí.
Con la ley de coparticipación federal de impuestos, existe también
superposición legislativa, al señalar que el Gobierno Nacional deberá presentar
ante el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal el marco macrofiscal para el
ejercicio posterior incluyendo las proyecciones de recursos de origen nacional,
detallando su distribución por régimen y por provincia y Ciudad Autónoma de
Buenos Aires.
No obstante lo expuesto, actualmente están adheridas la mayoría de las
provincias y conformado el Consejo Federal de Responsabilidad Fiscal.
Finalmente, es oportuno destacar, que existe un fallo de la Cámara Civil y
Comercial Federal del día 30 de junio del corriente, desestimando el amparo
presentado hace meses atrás por varios diputados nacionales que pretendían la
declaración de inconstitucionalidad de la ley 25.917 por entenderla violatoria del
sistema federal. Pero los jueces evidenciaron que en la acción los actores no
habían demostrado su legitimación activa puesto que se limitaron a asegurar su
calidad de legisladores. El juez de primera instancia, que rechazó in limine la
acción intentada, agregó que la única forma de sustanciar la acción sería ante la
instancia originaria de la Corte Suprema de Justicia de la Nación, dado que los
actores piden la citación al juicio de todos los Estados Provinciales así como de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Por ende, el interrogante queda abierto, debiendo estar alertas a
eventuales planteos ante nuestro Máximo Tribunal y sobre todo a la posible
decisión de éste: Transparencia o federalismo.