es es documento de trabajo

Parlamento Europeo
2014-2019
Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior
26.1.2016
DOCUMENTO DE TRABAJO
sobre el establecimiento de un mecanismo de la UE para la democracia, el
Estado de Derecho y los derechos fundamentales - Métodos y mecanismos
existentes
Comisión de Libertades Civiles, Justicia y Asuntos de Interior
Ulrike Lunacek
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Unida en la diversidad
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I. Mecanismos en el marco de Derecho de la UE
1. Mecanismos del artículo 7 del TUE
El artículo 7 del TUE se compone de dos mecanismos:
a) Mecanismo preventivo:
Fundamento jurídico de la acción: Artículo 7, apartado 1, del TUE;
Qué tipo de cuestiones se aborda con: un riesgo claro de violación grave por parte de un
Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 del TUE (respeto de la dignidad
humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos
humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías);
Quién puede poner en marcha la acción: un tercio de los Estados miembros, el Parlamento
Europeo (PE) (el PE se pronunciará por mayoría de dos tercios de los votos emitidos, que
representen la mayoría de los miembros que lo integran) o la Comisión;
Quién decide sobre la acción: el Consejo, por mayoría de cuatro quintos de sus miembros,
previa aprobación del PE (el PE se pronunciará por mayoría de dos tercios de los votos
emitidos, que representen la mayoría de los miembros que lo integran);
Cómo puede verse el resultado: recomendaciones y supervisión; aplicación del mecanismo de
sanción.
b) Mecanismo de sanción:
Fundamento jurídico: Artículo 7, apartado 2, del TUE;
Cuestiones abordadas: la existencia de una violación grave y persistente por parte de un
Estado miembro de los valores contemplados en el artículo 2 del TUE (respeto de la dignidad
humana, libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos
humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías);
Quién pone en marcha la acción: un tercio de los Estados miembros o la Comisión;
Quién decide: el Consejo Europeo, por unanimidad, a propuesta de un tercio de los Estados
miembros o de la Comisión y previa aprobación del Parlamento Europeo (el PE se
pronunciará por mayoría de dos tercios de los votos emitidos, que representen la mayoría de
los miembros que lo integran);
Resultado posible: posibilidad de que el Consejo, por mayoría cualificada, decida que se
suspendan determinados derechos derivados de la aplicación de los Tratados al Estado
miembro de que se trate, incluidos los derechos de voto del representante del gobierno de
dicho Estado miembro en el Consejo.
2. Marco del Estado de Derecho
Fundamento jurídico: Comunicación de la Comisión - Un nuevo marco de la UE para reforzar
el Estado de Derecho (COM(2014)0158 final de 11 de marzo de 2014);
Cuestiones abordadas: amenaza sistémica para el Estado de Derecho en un Estado miembro
(en particular, las amenazas a los principios de un proceso legislativo transparente,
responsable, democrático y pluralista, la seguridad jurídica, la prohibición de la arbitrariedad
de los poderes ejecutivos, unos tribunales independientes e imparciales, la revisión judicial
efectiva, incluido el respeto de los derechos fundamentales y la igualdad ante la ley);
Quién pone en marcha la acción: la Comisión;
Quién decide: la Comisión;
Resultado posible: Evaluación de la Comisión; Recomendación de la Comisión; seguimiento
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de la Recomendación de la Comisión; en particular, aplicación de los mecanismos del artículo
7 del TUE.
3. Procedimientos de infracción
Fundamento jurídico: Artículos 258 y 260 del TFUE;
Temas abordados: incumplimiento de una obligación en virtud de los Tratados por parte de un
Estado miembro;
Quién pone en marcha la acción: la Comisión (también sobre la base de una denuncia
individual);
Quién decide: el Tribunal de Justicia;
Resultado posible: Carta de requerimiento de la Comisión; Dictamen motivado de la
Comisión; sentencia del Tribunal de Justicia; imposición de una suma a tanto alzado o de una
multa coercitiva al Estado miembro de que se trate por el Tribunal de Justicia.
4. Acción directa por un Estado miembro
Fundamento jurídico: Artículos 259 y 260 del TFUE;
Cuestiones abordadas: incumplimiento de una obligación en virtud de los Tratados por parte
de un Estado miembro;
Quién pone en marcha la acción: un Estado miembro;
Quién decide: el Tribunal de Justicia;
Resultado posible: Carta de requerimiento de la Comisión; Dictamen motivado de la
Comisión; sentencia del Tribunal de Justicia.
5. Un diálogo en el Consejo para promover y salvaguardar el Estado de Derecho
Fundamento jurídico: Conclusiones del Consejo y de los Estados miembros reunidos en el
seno del Consejo para garantizar el respeto del Estado de Derecho de 16 de diciembre de
2014;
Cuestiones abordadas: el respeto del Estado de Derecho;
Quién pone en marcha la acción: la Presidencia;
Quién decide: el Consejo;
Resultado posible: debates sobre cuestiones temáticas una vez al año.
6. Informe anual sobre la situación de los derechos fundamentales por el PE
Fundamento jurídico: Anexo I a la Decisión de la Conferencia de Presidentes de 12 de
diciembre de 2012;
Cuestiones abordadas: respeto de los derechos fundamentales;
Quién pone en marcha la acción: el PE;
Quién decide: el PE;
Resultado posible: resumen de asuntos temáticos una vez al año (habitualmente sin nombrar a
Estados miembros en concreto).
7. Informe anual sobre la aplicación de la Carta de los Derechos Fundamentales por la
Comisión;
Fundamento jurídico: Comunicación de la Comisión - Estrategia para la aplicación efectiva de
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la Carta de los Derechos Fundamentales por la Unión Europea (COM(2010)0573 final de 19
de octubre de 2010);
Cuestiones abordadas: aplicación de la Carta;
Quién pone en marcha la acción: la Comisión;
Quién decide: la Comisión;
Resultado posible: resumen de asuntos temáticos una vez al año (los Estados miembros se
mencionan en ocasiones).
8. Cuadro de indicadores para la justicia
Fundamento jurídico: Comunicación de la Comisión - Cuadro de indicadores de la justicia en
la UE Una herramienta para promover una justicia efectiva y fomentar el crecimiento
(COM(2013)0160 final de 27 de marzo de 2013);
Cuestiones abordadas: parámetros de los sistemas de justicia no penales;
Quién pone en marcha la acción: la Comisión;
Quién decide: la Comisión;
Resultado posible: resumen de asuntos temáticos una vez al año (los Estados miembros se
mencionan en ocasiones).
9. Petición al PE
Fundamento jurídico: artículo 227 del TFUE;
Cuestiones abordadas: asunto propio de los ámbitos de actuación de la Unión y que afecta
directamente al peticionario;
Quién pone en marcha la acción: cualquier ciudadano de la Unión, así como cualquier persona
física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro;
Quién decide: el PE;
Resultado posible: dictamen y recomendación; informe de propia iniciativa; resolución.
10. Sentencia preliminar del Tribunal de Justicia
Fundamento jurídico: artículo 267 del TFUE;
Cuestiones abordadas: la interpretación de los Tratados; la validez e interpretación de los
actos adoptados por las instituciones, órganos u organismos de la Unión;
Quién pone en marcha la acción: un órgano jurisdiccional de uno de los Estados miembros;
Quién decide: el Tribunal de Justicia;
Resultado posible: sentencia prejudicial del Tribunal de Justicia.
11. Conclusiones y dictámenes de la Agencia de los Derechos Fundamentales
Fundamento jurídico: Reglamento (CE) n.º 168/2007 del Consejo, de 15 de febrero de 2007,
por el que se crea una Agencia de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea;
Cuestiones abordadas: cuestiones de derechos fundamentales (normalmente dentro de las
áreas temáticas mencionadas en el marco plurianual);
Quién pone en marcha la acción: la Agencia de los Derechos Fundamentales, el PE, el
Consejo o la Comisión;
Quién decide: la Agencia de los Derechos Fundamentales;
Resultado posible: conclusiones y dictámenes sobre temas específicos, para las instituciones
de la Unión y los Estados miembros cuando apliquen la legislación de la UE.
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II. Mecanismos en el marco del derecho internacional
Es posible la aplicación de varios mecanismos para abordar las cuestiones relacionadas con la
democracia, el Estado de Derecho y los derechos fundamentales en los Estados miembros de
la UE. Estos mecanismos operan con diferentes métodos.
En primer lugar, existe un proceso impulsado por el Estado del examen periódico universal,
bajo los auspicios del Consejo de Derechos Humanos de la ONU. Los exámenes se realizan a
través de un debate interactivo entre el Estado sujeto a examen y otros Estados miembros de
la ONU. Tras la revisión, se prepara un informe. Se compone de las preguntas, comentarios y
recomendaciones formuladas por los Estados para el país sujeto a examen, así como de las
respuestas del Estado examinado.
En segundo lugar, hay organismos de derechos humanos creados sobre la base de un tratado
determinado. En el seno del Consejo de Europa (CdE), dicho organismo es el Tribunal
Europeo de Derechos Humanos, que consta de jueces independientes, que deciden sobre las
solicitudes individuales. También hay organismos compuestos por expertos independientes
que vigilan la aplicación de los tratados específicos sobre la base de informes estatales e
información adicional, como el Comité Consultivo del Convenio Marco para la Protección de
las Minorías Nacionales, el Comité de Expertos de la Carta Europea de Lenguas Regionales o
Minoritarias y el Comité Europeo de Derechos Sociales (este último también tiene derecho a
examinar las denuncias colectivas). Se utilizan métodos por parte de los diez organismos de
tratados de derechos humanos de la ONU integrados por expertos independientes (por
ejemplo, el Comité de Derechos Humanos). Los organismos de tratados de derechos humanos
son comités que supervisan la aplicación de los tratados específicos sobre la base de informes
estatales e información adicional. Seis de los comités pueden recibir peticiones de individuos.
En tercer lugar, hay organismos especiales no vinculados a ningún tratado, pero creados sobre
la base de una decisión de la organización internacional. Estos organismos no solicitan
informes periódicos de los Estados. Por ejemplo, el comisario del Consejo de Europa para los
Derechos Humanos es el responsable de un amplio espectro de cuestiones de derechos
humanos; en particular, realiza visitas a los países y publica recomendaciones. En el sistema
de la ONU, la Oficina del Alto Comisionado de la ONU para los refugiados es la responsable
de la vigilancia y la acción en el ámbito del asilo y la apatridia. Dentro de la OSCE, la Oficina
de Instituciones Democráticas y Derechos Humanos promueve elecciones democráticas, el
respeto de los derechos humanos, la tolerancia y la no discriminación y el Estado de Derecho;
el Alto Comisionado para las Minorías Nacionales aborda las tensiones interétnicas; El
Representante para la Libertad de los Medios de Comunicación ayuda a los Estados
participantes a cumplir sus compromisos con la libertad de expresión y los medios libres de
comunicación.
Puede haber también mecanismos especiales integrados por expertos independientes. Por
ejemplo, en los procedimientos especiales del Consejo de Derechos Humanos participan
expertos con mandatos para informar y asesorar sobre los derechos humanos desde una
perspectiva temática o específica de cada país. Los procedimientos especiales prevén realizar
visitas a países; actuar en casos y preocupaciones individuales de una naturaleza estructural
más amplia mediante el envío de comunicaciones a los Estados y otros en cuyo conocimiento
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se ponen presuntas violaciones o abusos. También existen organismos de expertos colectivos
en el CdE, como la Comisión de Venecia (Comisión Europea para la Democracia por el
Derecho), que ayuda a los Estados a adecuar sus estructuras jurídicas e institucionales a las
normas europeas y a la experiencia internacional en los ámbitos de la democracia, los
derechos humanos y el Estado de Derecho, y la Comisión Europea contra el Racismo y la
Intolerancia, que supervisa los problemas de racismo, xenofobia, antisemitismo, intolerancia y
discriminación racial.
III. Preguntas para el debate
1. Hay varios mecanismos que se utilizarán en el marco jurídico de la UE y que se pueden
activar si la supuesta infracción está relacionada con una violación de la legislación derivada
de la UE. Por el contrario, si tal relación no existe o es difícil de probar - como cuando se
refiere a los valores o derechos fundamentales -, podrá utilizarse un número limitado de
mecanismos (incluso si las pruebas de la propia infracción son sólidas y están confirmadas
por los mecanismos que operan en el marco del derecho internacional). ¿Cómo lidiar con
esto? ¿Cuál es la base jurídica válida para la acción de la UE en este tipo de situaciones?
2. En la mayoría de los mecanismos disponibles en el marco jurídico de la UE, los actores
políticos juegan un papel importante tanto en el lanzamiento del procedimiento como en la
decisión del resultado. Incluso si el propio organismo no es político, la discreción es amplia;
por lo tanto, las consideraciones políticas son muy importantes. Por el contrario, en la
mayoría de los mecanismos previstos en el marco del derecho internacional, los organismos
especializados y los expertos independientes lideran el proceso. ¿Cómo garantizar la
independencia y la experiencia adecuada en el marco de la UE? ¿Cuál es el papel apropiado
para la Agencia de los Derechos Fundamentales? Si este papel ha de modificarse, ¿será
necesario revisar el mandato de la Agencia? ¿Cómo garantizar que los actores políticos
confían y acatan las conclusiones de expertos independientes? ¿Debería haber un papel para
una Comisión de Copenhague como la que se menciona en el informe Tavares?
3. La mayoría de los mecanismos previstos en el marco del derecho internacional utilizan una
combinación de diferentes métodos para obtener información: informes estatales, visitas a los
países, revisiones por pares como en la OCDE en el Comité de Ayuda al Desarrollo (informes
anuales de la AOD), denuncias individuales y colectivas, comunicaciones de la sociedad civil,
etc. ¿Qué métodos serían apropiados para el mecanismo de la UE? ¿Cómo garantizar la
sinergia con los hallazgos de los mecanismos en el marco del derecho internacional? ¿Cómo
garantizar que tales hallazgos se autorizan para la UE? ¿Un futuro mecanismo tiene en cuenta
la posibilidad de que también podría crear sentimientos anti-UE en el Estado miembro de que
se trate? Y si es así, ¿cómo se puede lidiar con ello?
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