El "nuevo" juicio de amparo y la igualdad ante la ley

Alfredo Narváez Medécigo
Universidad Humboldt de Berlín
Doctorado en Derecho Público
https://twitter.com/narvichas
El "nuevo" juicio de amparo y la igualdad ante la ley
Igualdad formal como condición necesaria
Construir igualdad de derechos en México definitivamente no es un problema que se pueda
solucionar simplemente estableciendo las normas jurídicas adecuadas. Si el Estado de Derecho
―aquél en donde todos somos iguales ante la ley― se redujera al derecho mismo, y no a las
mujeres y hombres encargados de cumplirlo, bastaría tener buenas reglas para asegurar la
consecución de sus fines. No obstante, también es evidente que sin normas jurídicas adecuadas será
muy difícil que objetivos tan fundamentales como el “trato igual a iguales” se hagan realidad en
nuestro país.
Aunque la Constitución haya sido reformada tantas veces con el ánimo ―por lo menos así se ha
dicho oficialmente― de hacer de nuestra sociedad una más igualitaria, la percepción de que el
derecho en México está allí para servir a los intereses de los económica y políticamente poderosos
sigue más vigente que nunca. Por otro lado, la discriminación hacia los grupos más vulnerables o
hacia las minorías “incómodas”, el influyentismo y la corrupción; representan el día a día de nuestra
sociedad.
Independientemente de sus
causas políticas,
socio-económicas o
culturales,
importantísimas sin duda, este estado de cosas se debe en buena medida a que las normas jurídicas
encaminadas a proteger nuestros derechos fundamentales han estado mal diseñadas desde su origen.
Entre ellas se encuentra el mecanismo que en México ha fungido históricamente como el medio de
protección de derechos por antonomasia: el juicio de amparo.
Nueva ley de amparo, vieja “fórmula Otero”
Apenas el dos de abril pasado ―después de un largo proceso que duró más de 10 años desde la
primera propuesta seria― se publicó la nueva Ley de Amparo. Ella pretende ser el colofón a las
reformas constitucionales en materia de Derechos Humanos y Amparo aprobadas en junio de 2011
y que han sido tan aclamadas por la comunidad académica y la sociedad mexicana en general. Uno
de los propósitos originales de estas modificaciones era modernizar el juicio de amparo para
“permitirle volver a ser un instrumento eficaz para la protección de derechos fundamentales.” 1
Incluso antes de que se promulgara la nueva ley, el Poder Legislativo y el Poder Judicial Federal no
paraban de festejar estos cambios legales en medios impresos y electrónicos. Los describen todavía
como “un verdadero cambio de paradigma” en la realización de los derechos en México e invierten
sustancialmente para difundirlos entre los llamados “operadores jurídicos” (v.gr. fiscales, jueces y
magistrados). Estimo conveniente, sin embargo, cuestionarse si las nuevas reglas efectivamente son
propicias para fomentar esa igualdad formal ―igualdad en el derecho, en las leyes― que,
considero, es condición necesaria para obtener igualdad material en nuestro país.
Si bien algunos de los cambios específicos 2 quizás agilizarán la tramitación del juicio en sí, creo
que en este caso es muy importante ver qué es lo que no cambió, o que, quizás cambiando un poco,
no tiene repercusiones sustanciales y seguirá siendo un factor de desigualdad jurídica y, por ende,
material. Como es bien sabido, desde que en México se creó el juicio de amparo, las sentencias
dictadas en este procedimiento habían tenido efectos únicamente para las partes en el litigio. De
acuerdo con la conocida “fórmula Otero”, una ley considerada inconstitucional lo era sólo para
quien lo hubiera alegado ante un tribunal federal pero no así para los demás individuos que se
encontraran en el mismo supuesto legal. Así, no era inusual enterarse de algún “suertudo” que
estaba amparado contra la tenencia vehicular, contra el “Hoy no Circula”, o contra la Ley del
Impuesto sobre la Renta y, por ende, quedaba eximido de estas obligaciones, mientras que el resto
de la ciudadanía continuaba sujeto a una legislación de dudosa constitucionalidad. Incluso
existiendo jurisprudencia sobre la inconstitucionalidad de una ley, había que promover un amparo
para evitar su aplicación. 3
Esta situación generó un incentivo pernicioso a las autoridades
mexicanas para violar derechos durante más de siglo y medio. El probable número de amparos
contra determinada política pública entraba en el cálculo del legislador para tomar una decisión. Al
ciudadano respetuoso de la ley se le trataba como incauto.
A pesar del gran despliegue mediático que han tenido, las reformas que recién les comento no
modificaron realmente esta situación. Si bien ahora el Pleno de la Suprema Corte (SCJN) puede
declarar con efectos generales la inconstitucionalidad de una ley como consecuencia de los amparos
promovidos por ciudadanos en lo individual, las nuevas reglas traen más caos y confusión a un de
por sí ya complicado sistema.
1
Zaldívar, Arturo, HACIA UNA NUEVA LEY DE AMPARO, México, IIJ-UNAM, 2002, pág. 10.
Inclusión del derecho internacional de los derechos humanos como estándar de regularidad constitucional, interés legítimo para
promover el juicio, impugnación de omisiones de la autoridad, actos de particulares, redefinición de los supuestos de suspensión, y
eliminación del amparo para efectos.
3
Ésta situación subsistió por lo menos hasta 2002, año en que se resolvió la contradicción de tesis 6/2002
(http://ius.scjn.gob.mx/documentos/tesis/921/921031.pdf).
2
Declaratoria general de inconstitucionalidad “a la mexicana”
Primero, la invalidación general no opera directamente. Para que la SCJN pueda iniciar este
proceso se requieren cinco resoluciones ininterrumpidas en el mismo sentido. Que la declaratoria
general de inconstitucionalidad sea producto de la denominada “jurisprudencia por reiteración”
―no así de las decisiones que resuelvan las contradicciones entre tribunales de amparo― da pie a
que tanto las autoridades administrativas como los tribunales inferiores de otros circuitos del país
sigan aplicando disposiciones inconstitucionales mientras el asunto no llegue a la SCJN.
Segundo, una vez que un asunto llegue a la Corte, se requiere una casi imposible mayoría
calificada de ocho ministros (de once) que considere inconstitucional la legislación. Al igual que en
los procedimientos que inician los entes públicos, 4 el constituyente mexicano supone que la
mayoría calificada en un órgano terminal ―que además en cierto modo reproduce la distribución
ideológica del Senado― trae alguna ventaja para defender potestades que son esencialmente
contramayoritarias (es decir, herramientas para proteger a las minorías o grupos vulnerables). En
realidad, este obsoleto requisito sólo contribuye a que haya distintas consecuencias para una misma
situación dependiendo de quién tuvo los recursos para quejarse. Piénsese, por ejemplo, en la
llamada “protección a la vida desde la concepción” (la prohibición a las mujeres de practicarse un
aborto): mientras que más de la mitad de los ministros de la SCJN la considera inconstitucional, no
reunir la mayoría calificada arroja un resultado equivalente al sentir de una población
mayoritariamente conservadora.
Tercero, y en esta exclusión voy a detenerme un poco más, la declaratoria general no procede en
leyes tributarias. 5 Esta distinción contrasta sobremanera con la forma en que las democracias
consolidadas abordan cualquier legislación que vulnere derechos fundamentales.
¿Cómo lidian con esto las democracias desarrolladas?
En mayo pasado, por ejemplo, el Tribunal Constitucional de Alemania declaró incompatible con
la Constitución de aquel país la ley que excluye a las uniones entre parejas del mismo sexo de los
beneficios fiscales otorgados a los matrimonios heterosexuales. 6 Al resolver una serie de quejas
iniciadas por ciudadanos afectados, los jueces alemanes consideraron que dicha ley violaba el
derecho constitucional de igualdad. Según el fallo, al no poder unir los ingresos de cada cónyuge
para determinar una base gravable promedio por hogar, una pareja homosexual terminaba pagando
4
Acciones de inconstitucionalidad y controversias constitucionales.
(Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, Art. 107, fracción II, párrafo 4).
6
(http://www.bverfg.de/pressemitteilungen/bvg13-041en.html).
5
más impuestos que una heterosexual que ganara exactamente lo mismo. Por ello, el tribunal ordenó
al Parlamento federal elaborar nuevas reglas tributarias que eliminasen ese tipo de discriminación.
Otro ejemplo más sonado en México: hace unos meses la Corte Suprema de los Estados Unidos
invalidó la controvertida “Ley para defender el matrimonio” (DOMA, por sus siglas en inglés). 7 En
tanto que definía la institución marital como enlace entre mujer y hombre, dicha ley impedía a los
matrimonios homosexuales obtener, entre otros beneficios, exenciones fiscales federales. El juicio
original fue iniciado por una mujer que fue obligada a pagar impuestos por heredar una finca al
morir su esposa; obligación que no se hubiera generado si su cónyuge hubiese sido varón. La Corte
consideró que la DOMA violaba la igualdad protegida por la Constitución y, por tanto, la hizo
inaplicable para todas las autoridades administrativas y judiciales estadounidenses.
El derecho solamente podrá encauzar conductas si existe la certeza de que a una misma acción le
seguirá irremediablemente la misma consecuencia jurídica independientemente del destinatario de
la norma. Por ello, en sistemas donde los jueces tienen la responsabilidad de controlar que las leyes
no violen los derechos fundamentales de las personas, también debe garantizarse que las
resoluciones judiciales sean uniformes. Justamente, una importantísima implicación práctica de
estas decisiones del tribunal alemán y de la corte estadounidense es que la legislación invalidada ya
no podrá aplicarse a persona alguna nunca más. Que su naturaleza sea tributaria o no tributaria es
completamente irrelevante.
¿Qué sucedió en México?
En nuestro país, en cambio, los encargados de “modernizar” el amparo tuvieron temor del
“impacto negativo en las finanzas públicas” 8 y excluyeron expresamente a las leyes fiscales del ya
de por sí complicado procedimiento de declaratoria general de inconstitucionalidad. Actuaron bajo
el mismo razonamiento mezquino de siempre en el que pocas quejas legitiman una medida
inconstitucional y dieron la oportunidad al Estado de seguir obteniendo recursos vulnerando
derechos fundamentales. ¿Qué diferencia habría ―para seguir con el ejemplo mencionado― entre
discriminar por preferencia sexual en un Código Civil o hacerlo en el Código Fiscal? Las parejas
homosexuales, igual que las heterosexuales, se casan principalmente para gozar de la protección de
las leyes; no para mostrar a todo mundo su acta de matrimonio. No solamente es hipócrita
reconocer igualdad jurídica y luego no asumirla donde cuesta; es también contraproducente para el
Estado de derecho.
7
8
(http://www.supremecourt.gov/opinions/12pdf/12-307_6j37.pdf).
(http://www.senado.gob.mx/sgsp/gaceta/61/1/2009-12-10-1/assets/documentos/dic_const_94.pdf, pág. 11 del dictamen).
El Estado mexicano debe hacer algo si quiere dejar de hacer pensar a sus ciudadanos que el
derecho está allí para condonar adeudos a las grandes empresas 9 o a los ayuntamientos
irresponsables; 10 para fastidiar a quienes tienen preferencias diversas a las de la mayoría; para
inculpar pobres y devolverles bienes mal habidos a los políticos corruptos. Aunque el juicio de
amparo siempre se ofrezca como solución, es también parte del problema. Cualquier reforma que
pretenda lograr igualdad y que lo deje fuera será simplemente una ilusión.
9
(http://www.eluniversal.com.mx/notas/922324.html).
10
(https://dl.dropboxusercontent.com/u/63457637/Actualizaci%C3%B3n%20Forense/Sentencia%20YO%20CONTRIBUYENTE.pdf)