Informe - Ambito.com
Anuncio
¿Qué significa resignar 15% de “precoparticipación” para las finanzas provinciales? Autores: Nadin Argañaraz Ariel Barraud María E. Pierrepont INFORME ECONÓMICO Nº 133 Córdoba, 20 de Octubre de 2011 Juan Cruz Varela 2255 (5009) Ciudad de Córdoba www.iaraf.org ‐ Tel. (0351) ‐4815037 / 4825661 / 4824859 ‐ e‐mail: [email protected] 1 Claves Actualmente, se encuentra en debate la necesidad de mantener o no uno de los componentes del financiamento tributario de la seguridad social, esto es, el 15% de la precoparticipación. Su eliminación es una alternativa planteada por algunas provincias para lograr obtener un mayor caudal de fondos de manera automática. El esquema de coparticipación de recursos fiscales entre la nación y las provincias de Argentina actualmente vigente comenzó a regir en el año 1988. A lo largo de su existencia, el régimen sufrió numerosas modificaciones que fueron erosionando el total de recursos que correspondían a las provincias. El sistema previsional ha constituido históricamente un elemento crucial en la evolución de las relaciones financieras interjurisdiccionales. En función al sistema de coordinación fiscal vigente, del total de la recaudación tributaria de impuestos nacionales, a la ANSES le correspondió un 20% en virtud del financiamiento tributario de la Seguridad Social. Actualmente, el sistema previsional se encuentra financiado en parte de manera contributiva, con los aportes y contribuciones de beneficiarios y empleadores; y por otra parte, de forma no contributiva con fondos públicos aportados por la población en general a través de diferentes gravámenes con afectación específica a este fin. En 1992, se firmó el Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales que permitía al Estado Nacional la retención del 15% de la masa coparticipable bruta para atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos, más una suma fija mensual de $43,8 millones, para ser distribuida entre los Estados provinciales suscriptores del convenio, con el objeto de cubrir desequilibrios fiscales. La misma se sumó a un conjunto de detracciones específicas ya existente (por ej: parte de la recaudación de IVA y Bienes Personales) Estas detracciones de recursos sobre la masa coparticipable previas a la distribución primaria (también denominadas pre‐coparticipaciones) continúan realizándose en la 2 actualidad, afectando gran parte de los recursos a la Previsión Social, que de otro modo deberían repartirse entre nación y provincias. El traspaso de los aportes de los afiliados a la AFJP a la Nación, o re‐estatización de la seguridad social a finales de 2008, implica que estas resignaciones de recursos fiscales que realizan la nación (en rigor, el Tesoro nacional) y las provincias, hayan visto erosionada en gran parte su principal justificación original, que era la de cubrir los déficits de financiamiento del sistema de seguridad social, agravados desde 1994 con la cesión de los aportes hacia las administradoras de fondos privadas. Para un grupo de provincias, en general asociado a un menor desarrollo económico, se estima que la contribución al financiamiento de la ANSES por medio del 15% de precoparticipación las ha privado de montos equivalentes a más de un 10% del propio gasto provincial en 2010. Se estima que los montos de los recursos recaudados en el país que no serán enviados automáticamente a las provincias en 2011 en virtud de la detracción del 15% de la masa bruta coparticipable, rondarían los $ 19.400 millones. La situación de las finanzas del consolidado de provincias marca la muy probable vuelta al déficit fiscal para el presente año, situación que podría mantenerse el año próximo. La magnitud de los fondos que las provincias dejan de percibir como ingresos, resulta tal que permitiría modificar el signo del resultado fiscal del consolidado. 3 ¿Qué significa resignar 15% de “precoparticipación” para las finanzas provinciales? Un esquema federal como el de Argentina, requiere de un mecanismo que distribuya los recursos fiscales entre los diferentes niveles de gobierno (Nación, Provincia y Municipios), de modo tal que permita equiparar la prestación de bienes públicos a lo largo de todo el país. En Argentina este mecanismo de distribución de recursos ente gobiernos se conoce como la Coparticipación Federal de Impuestos, y consiste en que la Nación concentra la recaudación de los impuestos más importantes y luego los distribuye entre las Provincias1. La distribución primaria tiene que ver con cómo se realiza el reparto entre la Nación y el conjunto de provincias, es decir qué porcentaje del total de fondos recaudados se queda la Nación y cuánto va para el consolidado provincial. Lo que se conoce como la distribución secundaria hace referencia a cómo se distribuye entre cada provincia esta masa de recursos, esto es, qué porcentaje de fondos le corresponde a cada jurisdicción. El esquema de reparto actualmente vigente comenzó a regir en el año 1988. Fue implementado a través de la Ley Nº 23.548 que inicialmente se planteó como transitoria para la distribución de recursos. A lo largo de su existencia, el régimen sufrió numerosas modificaciones que fueron erosionando el total de recursos que correspondían a las provincias. 1 El gobierno federal no distribuye todos los recursos que recibe en concepto de gravámenes. Entre los casos más importantes por su magnitud se encuentran los impuestos al comercio exterior, que la Constitución fijó como potestad exclusiva de la Nación, y los aportes y contribuciones que tienen como destino la financiación del Sistema de Seguridad Social. En la actualidad, la masa de recursos bajo régimen general a coparticipar tampoco incluye impuestos con destino específico, o regímenes especiales de distribución, como el impuesto a los combustibles. 4 A lo largo de la década de 1990, a través de sucesivos acuerdos y pactos entre los gobiernos federal y provincial, se destinaron recursos extra al financiamiento del Sistema de Seguridad Social. Durante la crisis de los años 2001 y 2002, se creó el Impuesto a los Débitos y Créditos Bancarios, que se destinó exclusivamente al Tesoro Nacional no obstante luego ser coparticipado en parte. El último cambio de relevancia fue la creación de un Fondo Federal Solidario mediante el cual el 30% de los recursos obtenidos de la recaudación de Derechos de exportación (también reaparecidos luego de la crisis de 2001/2002) sobre el complejo sojero son transferidos a las provincias bajo el esquema legal vigente, con destino específico a la realización de obras de infraestructura. De esta manera las relaciones fiscales federales se fueron transfigurando cada vez más en la dirección de una complejización de la distribución de recursos entre niveles. Para contar con un orden de magnitud, puede tomarse el último año completo para el cual se dispone de datos. El total de la recaudación tributaria de impuestos nacionales del año 2010 fue de $309 mil millones (neta de los recursos de la Seguridad Social). Esta cifra fue repartida, en función al sistema de coordinación fiscal vigente, entre el conjunto de provincias (incluyendo CABA), el Tesoro Nacional y la ANSES. Las provincias recibieron en forma automática, es decir considerando la Coparticipación y leyes especiales más el Fondo Federal Solidario, un monto equivalente al 35,2% de la mencionada cifra. A la ANSES le correspondió un 20,3% en virtud del financiamiento tributario de la Seguridad Social, mientras que el Tesoro Nacional fue quien decidió el destino del 44,5% restante. Cabe mencionar aquí, dado que se está considerando el reparto de recursos entre los distintos actores, que dentro de este último componente están los fondos con los que finalmente el gobierno federal realiza las transferencias corrientes y de capital a las jurisdicciones subnacionales (rubro Transferencias no automáticas en el gráfico), que en el 2010 representaron un 8,4% de los recursos tributarios. 5 Participación en los Ingresos Tributarios. Año 2010 Tesoro 36,1% Coparticipación 32,8% Provincias y CABA 35,2% Transf. No automáticas a provincias 8,4% ANSES 20,3% FFS 2,4% Fuente: IARAF en base a datos de MECON. Ingresos tributarios corresponde a la recaudación nacional total del año 2010 exceptuando los recursos de la Seguridad Social. Como puede observarse, la participación de la ANSES no es menor, ya que recibe $2 de cada $10 del total de impuestos recaudados a nivel nacional. Financiamiento del Sistema Previsional El sistema previsional ha constituido históricamente un elemento crucial en la evolución de las relaciones financieras interjurisdiccionales. Actualmente, el sistema se encuentra financiado en parte de manera contributiva, es decir, con los aportes y contribuciones de beneficiarios y empleadores; y por otra parte, de forma no contributiva con fondos públicos aportados por la población en general a través de diferentes gravámenes con afectación específica a este fin. Centrando el análisis específicamente en los fondos tributarios, éstos tienen su origen en asignaciones específicas y en el mecanismo de coparticipación. En 1991, la sanción de la Ley 23.966, de Financiamiento del Régimen Nacional de Previsión Social, introdujo nuevas modificaciones a lo dispuesto por la 23.548. Entre sus disposiciones, esta nueva ley establecía que los montos o porcentajes de las retenciones fijadas por o en virtud de 6 convenios de corresponsabilidad gremial con destino al Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI), quedarían transferidos al Régimen Nacional de Previsión Social2. Por otro lado, se afectó también a dicho régimen y a los regímenes de previsión social provinciales, una parte de la recaudación de IVA y el total de un nuevo gravamen, el Impuesto sobre Bienes Personales. En 1992, se firmó el Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales. Con relación al régimen de coparticipación, la disposición más importante fue la de permitir al Estado Nacional la retención del 15% de la masa coparticipable bruta para atender el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos, más una suma fija mensual de $43,8 millones, para ser distribuida entre los Estados provinciales suscriptores del convenio, con el objeto de cubrir desequilibrios fiscales. Estas detracciones de recursos sobre la masa coparticipable previas a la distribución primaria (también denominadas pre‐coparticipaciones) continúan realizándose en la actualidad, afectando gran parte de los recursos a la Previsión Social, que de otro modo deberían repartirse entre nación (en rigor, el Tesoro nacional) y provincias. El traspaso de los aportes de los afiliados a las administradoras de fondos privadas (AFJP) a la Nación, o re‐estatización de la seguridad social a fines del año 2008, conlleva a que estas resignaciones de recursos fiscales que realizan el Tesoro nacional y las provincias, hayan visto erosionada en gran parte su principal justificación original, que era la de cubrir los déficits de financiamiento del sistema de seguridad social, agravados desde 1994 con la cesión de los aportes hacia las administradoras de fondos privadas. ANSES presentó en los últimos años un superávit creciente y de hecho es actualmente el principal generador de los resultados fiscales primarios positivos a nivel del sector público nacional (ver gráfico inferior); aún cuando el fuerte flujo de fondos que implicó 2 Como compensación, se asignó al FONAVI un porcentaje del Impuesto sobre los Combustibles Líquidos y el Gas Natural Comprimido, estableciéndose asimismo el criterio de distribución de la parte restante, entre la Nación y las Provincias. 7 el reingreso de los aportes jubilatorios de las AFJP se vio en parte contrarrestado con incrementos en los gastos con motivo de las recientes políticas de transferencias y subsidios de ANSES al sector familias. Resultado Primario del mes de agosto de cada año. Composición institucional. En millones de pesos 24.100 19.100 14.100 9.100 4.100 ‐900 Ago‐07 Ago‐08 Ago‐09 Tesoro Nacional Otros Ago‐10 Ago‐11 Instit. De Seg Social Resultado primario Fuente: IARAF en base a MECON Frente al debate actual acerca de una posible eliminación de uno de los componentes del financiamento tributario de la seguridad social, esto es, del 15% de la precoparticipación, planteado como alternativa por algunas provincias para lograr obtener un mayor caudal de fondos de manera automática; resulta útil poner en perspectiva cuáles son los montos que fueron resignando por este concepto las jurisdicciones subnacionales desde su instauración. El cuadro a continuación acumula, a valores corrientes de cada año, los montos que hubiera recibido cada provincia de no haber existido la norma acerca de la precoparticipación. Particularmente, se distingue entre dos subperíodos: antes y después de la re‐estatización del sistema jubilatorio. Precisamente en el último subperíodo es en donde se resignó el 45% de los cerca de $100 mil millones totales de fondos aportados por las provincias para financiar a la seguridad social por medio de la precoparticipación del 15%, desde su inicio. 8 Precoparticipación del 15%. Fondos aportados por Provincia. A valores corrientes. Años 1993‐2011* Resignación Resignación Resignación 1993‐2008 2009‐2011 1993‐2011 en millones de $ Buenos Aires 11.495 9.452 20.947 Catamarca 1.442 1.185 2.627 Córdoba 4.648 3.822 8.470 Corrientes 1.946 1.600 3.546 Chaco 2.612 2.148 4.759 Chubut 828 681 1.509 Entre Ríos 2.556 2.102 4.657 Formosa 1.905 1.567 3.472 Jujuy 1.487 1.223 2.710 La Pampa 983 808 1.791 La Rioja 1.084 891 1.975 Mendoza 2.183 1.795 3.978 Misiones 1.729 1.422 3.151 Neuquén 908 747 1.655 Rio Negro 1.321 1.086 2.407 Salta 2.006 1.650 3.656 San Juan 1.769 1.455 3.224 San Luis 1.195 983 2.178 Santa Cruz 828 681 1.509 Santa Fe 4.678 3.847 8.525 Sgo. Del Estero 2.163 1.779 3.941 Tucumán 2.490 2.048 4.538 Tierra Del Fuego 645 531 1.176 C.A.B.A. 1.291 1.062 2.353 TOTAL 54.194 44.564 *2011 Estimado Fuente: IARAF en base a datos de MECON 98.758 Para tomar dimensión de la importancia relativa de los fondos resignados por cada provincia, en el siguiente cuadro se comparan las resignaciones como porcentaje del gasto total de las mismas en el último año. Del cuadro siguiente surge claramente que las desigualdades económicas y fiscales de las distintas provincias argentinas llevan a que cada una de ellas resulte afectada de diversa manera por la resignación de fondos para financiar el funcionamiento de la seguridad social. No resulta menor el hecho de que para un grupo de provincias, en 9 general asociado a un menor desarrollo económico, la contribución al financiamiento de la ANSES mediante el 15% de la precoparticipación las haya privado de montos equivalentes a más de un 10% del propio gasto provincial. Precoparticipación del 15%. Fondos aportados por Provincia en relación al Gasto total provincial. Año 2010 Resignación Precopart. 15% en millones en % del de $ Gasto Total Corrientes 518 12% San Juan 471 11% Catamarca 383 10% Sgo. Del Estero 575 10% Formosa 507 10% San Luis 318 10% Chaco 695 9% Salta 534 9% La Rioja 288 9% Jujuy 396 9% Entre Ríos 680 8% Misiones 460 8% Tucumán 662 8% Santa Fe 1.244 8% Rio Negro 351 8% La Pampa 261 7% Córdoba 1.236 7% Tierra Del Fuego 172 7% Mendoza 581 6% 5% Buenos Aires 3.058 Chubut 220 4% Neuquén 242 4% Santa Cruz 220 3% C.A.B.A. 344 2% TOTAL 14.415 6% Fuente: IARAF en base a datos de MECON y Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias Se pueden estimar finalmente los montos de los recursos recaudados en el país que finalmente no serán enviados automáticamente a las provincias en 2011 en virtud de la detracción del 15% de la masa bruta coparticipable. 10 Precoparticipación del 15%. Fondos aportados por Provincia. En millones de $. Año 2011* Buenos Aires 4.120 Santa Fe 1.677 Córdoba 1.666 Chaco 936 Entre Ríos 916 Tucumán 893 Mendoza 782 Sgo. Del Estero 775 Salta 719 Corrientes 698 Formosa 683 San Juan 634 Misiones 620 Jujuy 533 Catamarca 517 Rio Negro 473 C.A.B.A. 463 San Luis 428 La Rioja 389 La Pampa 352 Neuquén 326 Santa Cruz 297 Chubut 297 Tierra Del Fuego 231 Consolidado Provincial: $19.426 millones *Estimado Fuente: IARAF en base a datos de la Dirección Nacional de Coordinación Fiscal con las Provincias La situación de las finanzas provinciales marca una probable vuelta al déficit fiscal para el presente año (ver Informe Económico 132, IARAF). La magnitud de los fondos que las provincias dejan de percibir como ingresos por la existencia de uno de los componentes del financiamiento tributario de la seguridad social 3 , como el 15% de la precoparticipación, resulta tal que permitiría modificar claramente el signo del resultado fiscal para dichas jurisdicciones. 3 Debe quedar clara la existencia de otros mecanismos de financiamiento tributario de la seguridad social (una fracción de IVA, Bienes personales, tributos afectados de manera específica) que no son analizados en este informe, pero cuya magnitud iguala aproximadamente en importancia a la de la precoparticipación del 15%. 11 Esto marca la relevancia de que los análisis de las finanzas públicas sean hechos de manera integral o consolidada, teniendo en cuenta tanto los montos de los ingresos y gastos, como la manera en que se distribuyen entre los distintos componentes del sector público en nuestro país. 12
