la participación del estado brasileño en la sociedad

LA PARTICIPACIÓN DEL
ESTADO BRASILEÑO EN
LA SOCIEDAD
Percepciones de la población en relación al
proceso de privatización
2007
Hélio Gastaldi, IBOPE Inteligência
Mauricio Garcia, IBOPE Inteligência
2
INTRODUCCIÓN
La idea de la privatización de empresas estatales surge más claramente a
mediados del siglo pasado y deja marcas importantes en la historia
económica de diferentes países, tanto en los desarrollados como en
aquellos en desarrollo.
En Brasil tuvo su punto culminante a finales de los 80, con la
redemocratización, cuando la economía dejada por los militares se mostró
extremadamente grande e ineficaz para el direccionamiento de las
demandas de la sociedad. En este período de transición la privatización fue
apuntada como uno de los remedios para solucionar el gran problema
económico del período: la inflación.
El objetivo de nuestro trabajo es mostrar cuánto este tema fue aceptado
por la opinión pública brasileña en el período económico más turbulento de
Brasil y cómo hoy la población brasileña se posiciona ante el mismo.
Básicamente, queremos mostrar que la opinión pública cambió. Es posible
que hoy la población no tenga los conocimientos técnico - económicos
sólidos sobre el tema, pero sí tiene una postura muy clara y definida sobre
lo que representó en su vida cotidiana la privatización de empresas en lo
que se refiere a la provisión de servicios básicos.
Para cumplimentar este objetivo, presentaremos datos de encuestas
nacionales, todas ellas realizadas por IBOPE, que abordaron el tema desde
finales de los 80 hasta hoy1. (1) Por otro lado, y especialmente para este
estudio, fue realizada una encuesta nacional cuyos datos serán presentados
aquí. La encuesta se basó en 2002 entrevistas personales y el trabajo de
campo fue realizado entre el 14 y el 22 de marzo de 2007.
1
Muestra probabilística por conglomerado, con selección de las ciudades por sorteo
PPT (probabilidad proporcional al tamaño) y sorteo de unidades censales dentro de
las ciudades, utilizando el mismo método PPT. Selección de los entrevistados
dentro de las unidades a través de cuotas de sexo, edad, grado de instrucción y
ramo de actividad. Base de datos: Censo IBGE 2000, actualizados con datos de la
PNAD (Pesquisa Nacional por Muestra de Domicilios – IBGE). Esta es la
metodología básica utilizada para las pesquisas electorales en IBOPE.
3
BREVE HISTÓRICO DEL TEMA: EL CASO BRASILEÑO
En Brasil, el desarrollo dirigido por el Estado a comienzos del siglo pasado e
iniciado prácticamente por Getúlio Vargas, fue un éxito: permitió la
industrialización nacional, un largo período de crecimiento sustentado, y la
modernización de la sociedad, trayendo una gran movilidad social pese a
haber generado grandes desigualdades sociales.
Las empresas públicas, durante la primera mitad del siglo pasado, fueron
decisivas para las estrategias de cambio y de crecimiento económico a
largo plazo. Por ello, fueron altamente valoradas, tanto por las elites, como
por la población más necesitada. Se convirtieron en símbolos nacionales (y
Petrobrás es el mayor de todos): eran la prueba material de la aptitud de
Brasil, país agrario que, en algunas generaciones, estaba logrando
transformarse en una sociedad altamente urbanizada y moderna.
Durante su segundo mandato, Getúlio Vargas creó también, en 1952, un
importante órgano con la finalidad de financiar emprendimientos privados,
el entonces BNDE, hoy BNDES, el Banco Nacional de Desarrollo Económico
y Social, con capital totalmente suscripto por el estado nacional.
Al término de la Era Vargas, surge en el país una nueva era “desarrollista”, esta vez liderada
por Juscelino Kubitschek. Fue él quien al final de la década de los 50 e inicio de los 60,
personificó ostensiblemente una tendencia que supo captar con maestría: la idea de un país
desarrollándose a un ritmo acelerado (50 años en 5), impulsado por la optimización de la
utilización de sus reservas naturales y la creación de un parque industrial fuerte, buscando
estratégicamente estar presente en todos los sectores relevantes e intentando colocarse
próximo de las naciones mejor estructuradas.
Durante el período militar, el Estado brasileño creció aún más al hacerse cargo de empresas
privadas que estaban quebradas, pero que el Estado consideraba de uso “estratégico”, lo que
aumentó aún más su participación en la economía.
Pasó a ser muy difícil para el Estado controlar el presupuesto de cada empresa, así como
dimensionar correctamente la participación de las empresas en su presupuesto. Una forma de
interferencia que persistió, acentuada hasta la exacerbación, fue la prerrogativa de
nombramiento de personas para ocupar puestos en las empresas estatales, e incluso en las
de economía mixta. En este aspecto el gobierno no actuaba de manera uniforme,
produciéndose nombramientos y presiones de diferentes origen, que generaban un gran
aumento de cargos y de personal en las empresas, contribuyendo así en gran medida a la
disminución de su eficiencia.
4
La ruptura del consenso estatista, que prevaleció durante mucho tiempo, fue un proceso de
cambio en dos niveles: en la manera como la opinión pública y los grupos organizados
percibían al sector público, y en las ideas económicas de las elites gubernamentales sobre el
papel del Estado y de sus empresas. La ruptura de este consenso fue un proceso largo y
gradual que acompañó a la crisis del autoritarismo y a la transición hacia la democracia,
durante toda la década de los 80.
La primera señal de descontento con las empresas estatales fue la
“Campaña de Desestatización”, promovida por empresarios privados,
alrededor de 1976/1977. Así, la campaña dio el puntapié inicial, no sólo a
la discusión sobre la fuerza del Estado en la economía, sino, sobre todo, a
su relevancia en la sociedad como un todo, y también ayudó a dar inicio,
dentro de un segmento hasta entonces favorable políticamente al gobierno
militar, a una discusión sobre el fin del régimen autoritario en el país.
A pesar de esto, desde el comienzo de su gobierno, Figueiredo (el último
Presidente militar) crea la SEST – Secretaría de control de las empresas
Estatales, subordinada a la Secretaría Extraordinaria de Planificación de la
Presidencia de la República- e inicia un embate contra las empresas
intentando conocer y controlar sus gastos, e interfiriendo incluso en los
criterios y límites de los sueldos de sus dirigentes.
Al principio, sin embargo, se escogieron empresas pequeñas, con
resultados económicos poco ilustrativos. Durante el período se recaudaron
US$ 700 millones a partir de la privatización de 38 empresas, siendo el
principal objetivo evitar que el gobierno ampliase aún más su presencia en
el sector productivo, mas que generar rentas para el Tesoro.
La privatización entró en la agenda de los diseñadores de política
económica, primero como instrumento de la deuda pública - inclusive con
el uso de títulos de esa deuda como moneda - y, en segundo lugar, como
medio para posibilitar nuevas inversiones en las empresas estatales,
inversiones que el gobierno ya no podía hacer.
Se sabía claramente que, aún cuando el sector productivo estatal no fuese
el mayor responsable del desequilibrio financiero del sector público, su
transferencia al sector privado podría tener un impacto modesto, aunque
no despreciable, en la reducción del déficit público. En los años 80, y a
medida que las empresas eran sometidas a crecientes controles
burocráticos y enfrentaban dificultades para conseguir nuevos recursos,
parte de los dirigentes de estas empresas estatales pasaba a aceptar la
idea de la privatización.
5
Por otro lado, la idea de que los dirigentes de las empresas estatales
perseguían sus propias metas -lo que requería la expansión de esas
empresas- constituyó el núcleo del argumento acerca de la existencia de
una tecnoburocracia de las empresas de propiedad del Estado, o una
“burguesía estatal”. Este término fue acuñado por el economista y
diplomático Roberto Campos, ex ministro de Planificación del gobierno
militar de Castelo Branco y el principal defensor de las ideas ultraliberales
en Brasil.
El presidente José Sarney, primer presidente civil desde el golpe militar de
1964, heredó este escenario, conjuntamente con la percepción, que
comenzaba a difundirse, que debería cambiarlo. Entre sus intentos más
visibles debe ser citado, inclusive como marco, la creación del Programa de
Privatización, en 1985 (decreto 91.991, de 28 de noviembre de 1985) para
sustituir a la Comisión Especial por el Consejo Interministerial de
Privatización. Casi al final de su gobierno, en 1989, Sarney envió al
Congreso una medida provisoria que autorizó la privatización de todas las
empresas del Estado, con excepción de las protegidas por la Constitución.
La propuesta fue rechazada por amplia mayoría, desde el momento en que
no había sido debidamente negociada con el Legislativo, o con cualquier
otro segmento de la sociedad.
Sea por falta de empeño o de condiciones, Sarney logró pocos cambios en
el escenario descripto. Por otro lado, quedaba caracterizada con más
fuerza, y tal vez ya predominaba, la faz negativa de este sistema,
haciendo a las empresas estatales blanco de críticas que se constituirían en
alguna de las frases hechas de aquel período: ineficientes, corruptas,
mastodónticas, atrasadas, monopolistas, etc.
LA OPINIÓN PÚBLICA Y LAS PRIVATIZACIONES
Esta imagen de las empresas estatales pasó a ser captada por las
encuestas de opinión pública sobre un tema que, aunque poco conocido por
la sociedad en general, comenzaba a ganar espacio en las discusiones.
Las encuestas indicaban que el tema privatización constituía, en aquel
momento, una novedad para la inmensa mayoría de los brasileños, y el
abordaje de la época describía la cuestión como acciones de desestatización
de la economía. Lentamente el término privatización se popularizó y pasó a
ser utilizado corrientemente para describir dicho proceso.
6
A continuación presentamos el resultado de dos encuestas realizadas en el
último año del gobierno José Sarney y que muestran el alto nivel de
desconocimiento del tema y hasta qué punto la población estaba dividida
acerca de los beneficios que podría traer al país. En el balance general, a
pesar de la gran desinformación sobre lo que de hecho significaban y,
principalmente, sobre sus consecuencias, se percibe una mayor
receptividad hacia la idea de privatización (33%) que hacia la de
estatización (20%).
Tabla 1 - SENTIMIENTO EN RELACIÓN A CADA TÉRMINO (%)
Estatización Privatización
Le gusta la idea
20
33
No le gusta la idea
28
27
Indiferente
16
12
No sabe/ No opinó
36
29
IBOPE – Muestra Nacional – 2750 entrevistas – 21 a 26 de abril de 1989
Dado que la inflación constituía el problema más crítico para la sociedad en
aquella época, fue principalmente a través de ella que la idea de la
privatización pasó a ser difundida. En aquel momento, la inflación era el fin
y la privatización el medio. Más adelante, a medida que se creó algún
control sobre la inflación, otros factores fueron agregados como
justificaciones - sobredimensionamiento de las empresas estatales, baja
productividad, corrupción, altos sueldos, falta de inversión, atraso
tecnológico, etc. – dando lugar a que la privatización pasase a ser tratada
casi como un fin en si misma. Los datos muestran que para esta cuestión
más específica es importante el porcentaje de los que no saben o no emiten
una opinión al respecto.
7
Tabla 2 - FAVORABILIDAD HACIA LA PRIVATIZACIÓN DE EMPRESAS
PARA LA DISMINUCIÓN DE LA INFLACIÓN (%)
La privatización de las empresas estatales sería
suficiente para disminuir la inflación
10
La privatización ayudaría a disminuir la inflación, si
fuera adoptada junto con otras medidas
32
La privatización de las empresas estatales no
ayudaría en nada para disminuir la inflación
29
No sabe/ No opinó
30
IBOPE – Muestra Nacional – 2750 entrevistas – 6 a 12 de julho de 1989
Fernando Collor de Melo asumió el gobierno em 1990 sacudiendo al país con medidas de gran
impacto. Brasil vivía un momento de fuerte inflación y descontrol de la economía que
castigaban tremendamente a la población y la hacía receptiva a medidas drásticas, y
presentadas de manera convincentes. La privatización era parte integrante y fundamental de
las reformas estructurales a ser implementadas en su gestión, iniciando la segunda fase del
programa con la creación del Programa Nacional de Desestatización (PND).
Así, en el discurso de asunción de Fernando Collor de Mello, escrito por el diplomático
liberal José Guilherme Merquior, quedan claras sus intenciones: el Estado brasileño de
entonces es tildado de forma extremamente negativa y los casi 500 años de nuestra historia
son tratados como una sucesión de desastres, en contraposición a las concepciones que
valoran la dimensión nacional, la historia y la cultura brasileña.
En síntesis, esta propuesta de modernización económica con la privatización
y apertura es la esperanza de completar la libertad política reconquistada
con la transición democrática, con la más amplia y efectiva libertad
económica.
(...)
La privatización debe ser completada por la menor reglamentación de la
actividad económica. Esto incentiva a la economía de mercado, genera
beneficios y alivia el déficit gubernamental, sustentando mejor la lucha
antiinflacionaria. Esto hace que la corrupción ceda lugar a la competencia.
Inmediatamente después de su toma, Fernando Collor promovió la edición
de una serie de medidas provisorias, para encaminar su plan económico
(denominado Plan Brasil pero llamado por la población Plan Collor), que
implicó entre otras numerosas acciones, la confiscación de los depósitos en
caja de ahorros y limitaciones para los retiros de las cuentas corrientes de
personas físicas o jurídicas. Contenía también definiciones para la
privatización de empresas estatales, factor considerado fundamental para
8
establecer un nuevo programa económico, como bien ejemplifican los
extractos del discurso citado.
El tratamiento de estas medidas por el Congreso redundó en la Ley número
8.031, del 4 de abril de 1990, que creó el Programa Nacional de
Desestatización. Esta ley trajo efectivamente algunas definiciones cruciales
para el inicio del proceso de privatización en Brasil:
-
Instituyó una lista de empresas a ser privatizadas.
Concedió al Poder Ejecutivo la prerrogativa de promover alteraciones
en esta lista, agregando o excluyendo empresas.
Definió las reglas básicas para los remates de empresas.
Transfirió al BNDES (Banco Nacional de Desarrollo Económico y
Social) la administración del programa.
Permitió la utilización de títulos públicos como moneda para la
compra de empresas.
El tamaño y el ámbito del Programa fueron de mayor alcance si lo
comparamos con el período anterior: preveía la privatización de 34
empresas del sector productivo estatal y 32 participaciones minoritarias.
Solo la venta de Usiminas, en octubre de 1991, permitió la recaudación de
más del doble de lo obtenido hasta entonces en todos los demás procesos.
Así, entre 1991 y 1993, el Programa Nacional de Desestatización concentró
los esfuerzos en la venta de las empresas estatales consideradas
estratégicas por el antiguo modelo nacional-desarrollista de los años 70, lo
que explica la gran participación de los sectores siderúrgico, petroquímico y
de fertilizantes.
En este periodo, los títulos de la deuda pública federal fueron utilizados
como la moneda casi exclusiva en la privatización. El gobierno Collor
consiguió recaudar, al privatizar 15 empresas, US$ 3,5 billones siendo
apenas US$ 16 millones en moneda corriente.
El inicio del gobierno Collor se caracterizó por el auge favorable hacia la
privatización de las empresas en Brasil. Al final de su gobierno, apenas dos
años después, este indicador se mostraba mucho menos positivo (ver
gráfico 1), manteniendo esta tendencia hasta los días de hoy, como se
observará a lo largo del trabajo.
9
Gráfico 1 - FAVORABILIDAD A LA PRIVATIZACIÓN DE LAS
EMPRESAS ESTATALES DURANTE EL GOBIERNO COLLOR (%).
49
50%
39
40%
34
27
30%
27
24
20%
10%
0%
Contra la privatización de
empresas estatales
1990
Favorable a la
privatización de
empresas estatales
No tiene opinión formada
1992
1990 – IBOPE – Muestra Nacional – 3643 entrevistas – 17 a 30 de agosto
1992 – IBOPE – Muestra Nacional – 3650 entrevistas – 17 a 21 de abril
El gráfico 2 muestra claramente la disparidad entre la imagen percibida en
relación a las empresas estatales y las privadas (más adelante veremos un
dato reciente que demuestra una evolución positiva en la imagen de las
empresas estatales). La corrupción en las empresas públicas es citada por
más de la mitad de los entrevistados y prácticamente 4 de cada diez
consideran que este tipo de empresa funciona de forma abusiva en la
contratación de empleos. Al mismo tiempo en las empresas privadas se
destacan ítems como: Modernización, Eficiencia, Productividad y Productos
de buena calidad.
Fernando Collor, por lo tanto, encontró un escenario bastante favorable a
las medidas que pretendía implementar, buscando acentuar en sus
acciones de comunicación y de posicionamiento los aspectos peor
evaluados de las empresas estatales y del poder público en general y
presentándose como el personaje que resolvería los problemas de la
inflación y de la corrupción con acciones moralizantes y saneadoras.
10
Gráfico 2 -IMAGEN DE LAS EMPRESAS ESTATALES Y PRIVADAS
(1990) (%)
14
Corrupción
Nepotismo/ exceso de funcionarios
3
51
8
21
Seguridad en el empleo
37
25
Buenos sueldos
Buenas condiciones de trabajo
25
Productos de buena calidad
31
28
34
16
14
16
Productos a precios bajos
Eficiencia
14
Modernización
14
Buena productividad
34
34
30
12
Ninguna
2
4
No sabe/ No opina
12
0%
10%
Del Gobierno
16
20%
30%
40%
50%
60%
Particulares
1990 – IBOPE – Muestra Nacional – 3643 entrevistas – 17 a 30 de agosto
Como sabemos, el Gobierno Collor sucumbió antes de su mandato y a
finales de 1992 el Presidente renunció, un poco antes de que el congreso
votara su impeachment. Así, el vicepresidente, Itamar Franco, a pesar de
estar en contra de algunas privatizaciones del Gobierno Collor, no dejó de
dar continuidad (o no consiguió evitar), el proceso iniciado por su
antecesor. Así y todo dejando que el programa continuase de forma
básicamente inercial, el saldo final de empresas privatizadas durante su
gobierno acabó siendo mayor que durante el de Collor, por el hecho de que
algunas industrias siderúrgicas fueron privatizadas en su gobierno (ver
tabla 3).
El Gobierno de Itamar Franco inició, por lo tanto, una tercera fase del
Programa Nacional de Desestatización buscando dar más énfasis a aspectos
como la utilización de moneda corriente en un porcentaje mayor, el
impacto social de la privatización, la amplitud de la distribución de acciones
y formas innovadoras de ofertas públicas de acciones, entre otros. Con el
objetivo de ampliar y democratizar el Programa, fueron introducidos
cambios en la legislación, tales como la ampliación del uso de créditos
11
contra el Tesoro Nacional como moneda para la privatización, la venta de
participaciones minoritarias retenidas directa o indirectamente por el
Estado y la eliminación de la discriminación contra inversores extranjeros.
Como resumen del período iniciado por Fernando Collor, el Programa
Nacional de Desestatización recaudó, en 1994, cerca de US$ 2 billones 72% en moneda corriente-, siendo eficiente en el objetivo de reducción del
endeudamiento del sector público, en la medida que los recursos
recaudados fueron usados para rescatar deuda pública a corto plazo.
Cabe resaltar, además, que el 89% de lo recibido en moneda corriente por
el Programa Nacional de Desestatización tuvo lugar en 1994, elevando la
participación de los recursos en moneda corriente de prácticamente cero en
1991-92 a 18,6% en el período 1991-94. El Gobierno ltamar Franco
promovió la desestatización de 18 empresas, recaudando US$ 5,1 billones.
Tabla 3 - BALANCE DEL PND (a Diciembre de 1994)
Gobierno
Número de
empresas
desestatizadas
Valores obtenidos en
moneda corriente
(US$ millones)
Total obtenido
(US$ millones)
COLLOR
15
16
3,494
ITAMAR
18
1,589
5,113
TOTAL
33
1,605
8,607
Fuente: BNDES
En 1995, con el inicio del Gobierno de Fernando Enrique Cardoso, el
proceso neoliberal vuelve a acentuarse, esta vez de forma más sólida y
contundente. Las privatizaciones fueron mantenidas, así como la estructura
de administración del dinero recaudado por el gobierno nacional y su
distribución entre los gobiernos de los Estados, haciendo que éstos
quedaran cada vez más sometidos al gobierno nacional (se advierte que la
intención es sacar atribuciones y empresas a los estados y transferirlos a la
iniciativa privada).
A pesar de esta postura proneoliberal, el Presidente Fernando Henrique
Cardoso no menciona el tema de la privatización durante su discurso de
asunción (diferente de Fernando Collor), y habla muy poco sobre la
12
necesidad de cambio de postura del Estado frente a la sociedad. Así y todo,
en contactos con la prensa deja claro su simpatía con el neoliberalismo:
“Otra área vital en el proceso de reformas en curso es el de las
privatizaciones (...). En el primer trimestre de este año, contamos
con privatizar la compañía Vale do Rio Doce (CVRD), una de las
mayores empresas mineras del mundo, y la segunda empresa
estatal brasileña más importante. (...) Hasta el final de 1998,
habremos encaminado la venta de las grandes empresas del sector
energético y de telecomunicaciones, cuyo valor patrimonial es
incomparablemente superior al que ya obtuvimos con el Programa
Nacional de Desestatización. Esta modalidad se extiende también a
los gobiernos estaduales, que tienen sus propios e importantes
proyectos de privatización” (Discurso del Presidente de la
República, Fernando Henrique Cardoso, en ocasión del seminario
organizado por la CONFINDUSTRIA. Roma, Italia – 11/02/1997)
Al comienzo de su gobierno, Fernando Henrique encuentra un clima todavía
positivo en relación a la privatización de empresas, pero la tendencia
desfavorable iniciada en el gobierno Collor permanece y, al final de su
primer mandato, en 1998, encontramos una proporción mayor de personas
en contra de la privatización de empresas en el país.
Tabla 4 -FAVORABILIDAD A LA PRIVATIZACIÓN (%)
Gobierno
Año
Collor
FHC
1990
1992
1995
1998
Contra
24
27
34
51
A favor
49
39
43
31
No sabe/ No opinó
27
34
24
18
1990 – IBOPE – Muestra Nacional – 3643 entrevistas – 17 a 30 de agosto
1992 – IBOPE – Muestra Nacional – 3650 entrevistas – 17 a 21 de abril
1995 – IBOPE – Muestra Nacional – 2000 entrevistas – 27 de marzo a 01 de abril
1998 – IBOPE – Muestra Nacional – 3000 entrevistas – 04 a 08 de agosto
En una encuesta nacional realizada en diciembre de 1994, casi tres cuartos
de la población (72%) declaraban no poseer informaciones suficientes
sobre lo que significa privatizar.
Durante el Gobierno de Fernando Henrique Cardoso los remates de las
privatizaciones pasaron a ser públicos y tuvieron lugar en la Bolsa de
Valores de Río de Janeiro, con algunas manifestaciones sociales bastante
contundentes y violentas. A pesar de esta áurea democrática y abierta del
proceso, algunas ventas ocurrieron de forma bastante controvertida y
13
cuestionable, como fue el caso de Eletropaulo, empresa de distribución de
energía del Estado de São Paulo, que fue vendida integralmente a la
norteamericana AES, que en aquel momento ya estaba en situación de
prequiebra (quebró pocos años después) y recibió un financiamiento de
100% del BNDES.
Durante sus dos mandatos -8 años de gobierno-, la administración de
Fernando Henrique recaudó, a través de las privatizaciones, US$ 78,61
billones, siendo el 95% en moneda corriente y el 53% de inversores
extranjeros. De este total, 38% correspondieron al sector de
telecomunicaciones y 28% al sector eléctrico, es decir que las 2/3 partes
del total privatizado se concentró en apenas dos sectores.
Otro sector que se destacó durante las privatizaciones del gobierno de
Fernando Henrique Cardoso fue el de los bancos estatales. Durante el
proceso, en un primer momento, los bancos fueron “federalizados”, esto es,
pasaron al estado nacional y “saneados” por administradores relacionados
al Ministerio de Hacienda y recién entonces fueron a remate. Durante los
remates, los bancos Itaú y Bradesco, los dos mayores bancos privados
brasileños, fueron los grandes compradores de los ex bancos estatales. La
opinión pública, como muestra la tabla 5, aceptaba positivamente la idea.
Tabla 5 - FAVORABILIDAD A LA PRIVATIZACIÓN DE LOS BANCOS
ESTATALES (%)
A favor de la privatización de todos
14
A favor de la privatización de los que están en déficit
43
Contra la privatización de cualquier banco estatal
31
No sabe/ No opinó
13
IBOPE – Muestra Nacional – 2000 entrevistas – 15 a 20 de diciembre de 1994
La gran excepción fue el Banespa, el mayor de todos los bancos estatales,
relacionado al Gobierno del Estado de São Paulo, y que terminó siendo
adquirido por el Banco Santander, de origen español que hacía poco tiempo
se había instalado en Brasil y que aprovechó la compra de Banespa para
aumentar su participación en el mercado financiero brasileño.
A pesar de esta aceptación parcial de las privatizaciones de los bancos en
general, la población también tenía conciencia de las consecuencias
negativas de esta transferencia de bienes públicos al control privado, y la
principal de ellas, en la visión de la opinión pública, era el aumento del
desempleo, consecuencia que, no puede negarse, alcanzaba directamente a
toda la sociedad.
14
Se observa claramente en la Tabla 6 que la población no estaba muy
preocuparada con la cuestión de la desnacionalización de la economía o de
una amenaza a la soberanía nacional (enfáticamente, el discurso de la
izquierda en aquel momento), sino que estaba pensando de forma
totalmente racional en las ganancias y pérdidas de su día a día o en su
“bolsillo”.
Tabla 6 - PRINCIPALES DESVENTAJAS PERCIBIDAS CON LA
PRIVATIZACIÓN (%)
Aumento del desempleo
38
Aumento del precio de los productos y servicios privatizados
28
Debilitamiento del poder público
24
Menor eficiencia y productividad en los servicios prestados a
la sociedad
14
Desnacionalización o amenaza a la soberanía nacional
14
Ninguna
No sabe/ No opinó
6
27
IBOPE – Muestra Nacional – 2000 entrevistas – 13 a 18 de septiembre de 1995
La opinión pública identificaba claramente quién era el beneficiario de este
programa: el gobierno, los empresarios de una manera general, y los
compradores de las empresas (tabla 7). Al apuntar al gobierno como
principal beneficiado y a la población en general en cuarto lugar, era obvio
que la sociedad estaba disociando claramente al gobierno de la población,
mostrando que para una cantidad significativa de personas ambos tenían
intereses distintos. Inversamente, la población en general y los
trabajadores (una vez más ellos) de las empresas privatizadas serían los
más perjudicados.
15
Tabla 7 - GRUPOS MÁS y MENOS BENEFICIADOS CON LAS
PRIVATIZACIONES (%)
MÁS
MENOS
El gobierno
24
9
Los empresarios
18
5
Los compradores de las empresas
18
2
La población en general
14
30
Los trabajadores de las empresas
privatizadas
8
27
Los sindicatos
4
8
Nadie / Todos
1
3
No sabe/No opinó
14
17
IBOPE – Muestra Nacional – 2000 entrevistas – 13 a 18 de septiembre de 1995
Sin embargo la esperanza de mejores servicios enturbiaba el índice de
aprobación que las privatizaciones tenían hasta entonces: de acuerdo con
una encuesta nacional realizada en septiembre de 1995, dos de cada tres
encuestados creían que los servicios mejorarían después del proceso (40%)
o por lo menos mantendrían los niveles existentes hasta aquel período
(27%). Tan sólo el 14% de los entrevistados brasileños creían que los
servicios empeorarían después de la privatización.
Esta esperanza de mejora se basaba en la expectativa de que el sector
privado tendría condiciones de administrar mejor las empresas, disminuir la
corrupción y aumentar la competitividad, dos de estos motivos claramente
consecuencia de la imagen, consolidada en aquel momento sobre que el
Estado brasileño era incompetente como gestor de empresas, además de
ser vulnerable a la corrupción.
Tabla 8 - PERCEPCIÓN DE CAMBIOS EN LAS EMPRESAS POS
PRIVATIZACIÓN (%)
Las empresas serán mejor administradas
32
Habrá menos corrupción
26
Habrá más competitividad
22
Habrá más inversión en el sector
16
No sabe/No opinó
3
IBOPE – Muestra Nacional – 2000 entrevistas – 13 a 18 de septiembre 1995
16
Específicamente en relación al sector de telefonía, uno de los más
relacionados directamente al día a día de la población y de los más
necesitados de inversiones, la expectativa de mejoras en la eficiencia y en
la oferta de líneas era mayoritaria, como muestra la tabla 9:
Tabla 9 - PERCEPCIÓN DEL IMPACTO DE LA PRIVATIZACIÓN DE LAS
TELECOMUNICACIONES (%)
(encuesta realizada un mes antes de la privatización del sector)
Cree
No cree
No sabe
Disminución en los precios y tarifas
40
50
11
Mayor eficiencia en la prestación de
servicios
55
32
14
Fin de la espera por líneas telefónicas
52
36
12
IBOPE – Muestra Nacional – 2000 entrevistas – 17 a 23 de julio de 1998
Sin embargo se observa un temor mayor en relación al precio de estos
beneficios, lo que muestra una vez más que la población sabía evaluar con
sabiduría los beneficios que el proceso podía traerle pero temía que un
conjunto de desventajas específicas pudiesen transformar lo que
aparentemente sería positivo, en algo negativo en su totalidad.
El período del Presidente Fernando Henrique también quedó marcado por la
creación de las agencias reguladoras -órganos, en teoría, totalmente
independientes del gobierno Federal (aunque sus principales representantes
eran designados por el Presidente de la República) -, que tiene el papel de
fiscalizar la prestación de servicios esenciales de las empresas privatizadas.
Así, se crea ANA - Agencia Nacional de Aguas, ANATEL - Agencia Nacional
de Telecomunicaciones, ANEEL - Agencia Nacional de Energía Eléctrica,
ANP - Agencia Nacional de Petróleo, ANS - Agencia Nacional de Salud,
ANTAQ - Agencia Nacional de Transportes Marítimos, ANTT - Agencia
Nacional de Transportes Terrestres, ANVISA - Agencia Nacional de
Vigilancia Sanitaria, además de una serie de otras agencias reguladoras en
los Estados.
También durante su gobierno, Fernando Henrique Cardoso consiguió
flexibilizar el monopolio estatal del petróleo a través de una enmienda
constitucional.
Las privatizaciones se sucedieron hasta el último año del gobierno de
Fernando Enrique; el último remate ocurrió el 15 de agosto de 2002. En
17
muchos casos la venta de servicios públicos se convirtió en un problema
cuando los servicios ofrecidos, por lo menos en un primer momento, en vez
de mejorar, resultaron peores, contradiciendo la expectativa creada por la
sociedad.
Varios años después de iniciado este proceso, en 1999, una encuesta
nacional realizada en el mes de junio, muestra en qué medida el precio de
los servicios contribuía negativamente a la evaluación general del proceso,
y cual fue su impacto en la formación de la opinión pública brasileña sobre
el tema. Más de la mitad (52%) de los encuestados creía que los precios
aumentaron más de lo que se esperaba, y apenas un cuarto (23%) tenían
la impresión de que los reajustes habían sido normales.
Además de los efectos directos sobre el consumidor, la privatización
también contribuyó fuertemente al desempleo en Brasil, temor que la
población ya había expresado en una encuesta de 1995, y desde el
momento en que las empresas recién privatizadas empezaron a despedir
empleados. Según datos oficiales, el número de trabajadores despedidos de
las empresas estatales en la década del 90 superó la marca de los 100 mil.
El aspecto positivo fue que las industrias privatizadas aumentaron
rápidamente su eficiencia y sus márgenes de lucro, y los recursos
recaudados con la venta de las empresas estatales fueron usados para
reducir parte del enorme déficit público.
A partir de 2003, con primer año del gobierno de Lula, el tema de la
privatización de empresas fue absolutamente eliminado del discurso y de
las acciones gubernamentales, no recibiendo durante todo su primer
mandato ningún tipo de mención. Este tipo de actitud, además de
perfectamente congruente con el perfil histórico de este gobierno (de
origen socialista, de izquierda), probablemente también se basaba en una
percepción o conocimiento, de que el tema no encontraba respaldo y
aceptación del electorado en aquel momento.
Vale también recordar que el gran debate de la elección de 2002 fue la
fragilidad de los 8 años del gobierno de Cardoso y de su partido, el PSDB.
José Serra, ex ministro de Planificación del primer mandato de Fernando
Henrique y ministro de la Salud del segundo (es decir, un ministro con una
enorme proyección en la sociedad por diversas medidas valientes y con una
excelente evaluación) fue escogido como candidato del partido y apoyado
por Fernando Enrique. Durante todo el período electoral, Serra intentó
convencer a la población de que él no era un candidato del continuismo,
18
que era diferente de Fernando Henrique Cardoso, que tenía ideas propias, y
que no haría un gobierno igual al de su antecesor.
En este escenario, y a fin de tener hoy un cuadro mejor definido sobre
cómo el tema de las privatizaciones está en la mente de las personas,
IBOPE Opinión Pública realizó una encuesta nacional, en marzo de 2007
cuyos resultados se presentan a continuación.
Preguntar hoy, en 2007, a los electores si están a favor o en contra de la
privatización de empresas, como había sido hecho hace algunos años, no
corresponde,
dado que la cantidad de empresas estatales es bastante
reducida y además, estas pocas empresas estatales están en una situación
administrativa y financiera muy buenas. Por esto,
cuando relevamos la
opinión de los electores sobre el tema en general, preferimos evaluar las
acciones pasadas.
Tabla 10 – EVALUACIÓN DE LOS RESULTADOS DE LA
PRIVATIZACIÓN EN BRASIL (%)
Aprueba
24
Desaprueba
60
No sabe/No opinó
17
IBOPE – Muestra Nacional – 2002 entrevistas – 14 a 22 de marzo de 2007
El resultado de esta encuesta no deja dudas respecto de lo que la población
piensa sobre el proceso de privatización de las empresas públicas en Brasil:
Además del resultado total, que evidencia que sólo un cuarto de la muestra
aprueba y casi dos tercios desaprueban; la homogeneidad observada en
las respuestas de los diferentes segmentos sociodemográficos vienen a
confirmar de manera inequívoca el rechazo de este tipo de propuesta en el
país hoy. Según el nivel educativo, y como lo muestra la tabla 11, la
aprobación permanece bastante baja en todos los segmentos y la
desaprobación inclusive aumenta entre los encuestados más instruidos.
19
Tabla 11 – EVALUACIÓN LOS RESULTADOS DE LA PRIVATIZACIÓN
EN BRASIL, POR NIVEL EDUCATIVO (%)
Hasta 4
años de
educación
básica
De 5 a 8
años de Secundario
educación completo
básica
Eucación
Superior
Aprueba
20
25
26
27
Desaprueba
55
59
63
66
No sabe/No opinó
25
16
11
7
IBOPE – Muestra Nacional – 2002 entrevistas – 14 a 22 de marzo de 2007
Este mismo patrón se observa en la lectura de los resultados según región
del país, (capital, periferia, interior), según tamaño de la ciudad (pequeña,
mediana, grande), y entre personas de ingresos bajos, medios o altos.
Estas percepciones generales prácticamente no se alteran cuando se trata
de la aprobación según segmentos específicos de empresas (Tabla 12). En
efecto, la repetición de este abordaje por sector específico o tipo de
empresa, presenta un resultado similar al observado en los totales. Hay
una aprobación ligeramente mayor en relación a las empresas de telefonía
y energía eléctrica, pero la magnitud de los resultados permanece igual.
Tabla 12 - APROBACIÓN DE LA PRIVATIZACIÓN EN SEGMENTOS
ESPECÍFICOS (%)
Rutas/
Empresas
Energía
Empresas
Empresas de
Bancos
telefónicas
eléctrica
siderúrgicas
minería
estatales
Aprueba
30
30
26
24
27
27
27
Desaprueba
56
56
53
54
57
55
53
No sabe/No opinó
14
15
21
22
16
18
20
Ferrocarriles
Carreteras
IBOPE – Muestra Nacional – 2002 entrevistas – 14 a 22 de março de 2007
Esta evaluación de cada segmento está evidentemente contaminada por la
percepción general sobre los efectos del programa en tu totalidad, en la
medida que el nivel de conocimiento de la población sobre lo que puede
haber ocurrido en cada sector de actividades es bastante limitado, inclusive
20
por el tipo de contacto que el ciudadano/usuario puede tener
cotidianamente con estos servicios o actividades. En el caso de la siderurgia
y la minería, por ejemplo, el ciudadano común dispone de pocos elementos
para juzgar correctamente los beneficios y los perjuicios de la privatización.
En el caso del sector eléctrico, que está presente 24 horas por día en la
vida de cada uno, no hay indicios de cambios significativos: salvo alguna
excepción, en la gran mayoría de los casos no hay cambios significativos en
las tarifas, el alcance o la calidad de los servicios. En la primera situación,
entonces, el ciudadano desaprueba aún sin mayores informaciones; en la
segunda también desaprueba sin que hayan ocurrido cambios significativos,
sean negativos o positivos.
En relación a la telefonía se verifica mucha discusión y controversia y de
hecho ocurrió un cambio bastante acentuado en el perfil de este sector.
Antes de la privatización, los servicios eran de acceso bastante restringido
y claramente insuficiente para la demanda existente. El costo y la espera
para las líneas telefónicas eran bastante altos, propiciando en aquel
momento incluso el surgimiento de un mercado paralelo para la
comercialización de líneas. Con la privatización se produjeron inversiones
significativas, que propiciaron el establecimiento de una infraestructura a la
altura de las necesidades y el país se colocó al día tecnológicamente. Sin
embargo, a pesar de los avances, hay una continua insatisfacción con la
calidad de los servicios prestados y, principalmente, con su costo.
Actualmente las principales empresas de telefonía ocupan frecuentemente
las primeras posiciones entre las más criticadas frente a los órganos de
defensa del consumidor.
En esta encuesta, cotejamos también en qué medida la población se ubica
como favorable a la privatización de las cuatro mayores empresas
estatales brasileñas de la actualidad: Petrobrás, Banco do Brasil, Correos y
Caixa Econômica Federal. Los datos son bastantes claros (Tabla 13).
21
Tabla 13 - FAVORABILIDAD A LA PRIVATIZACIÓN DE ESTATALES
ESPECÍFICAS (%)
Caixa
Econômica
Fed.
Banco do
Brasil
Correos
Petrobrás
A favor
19
19
20
18
En contra
70
69
68
70
Indiferente
4
4
4
4
No sabe/No opinó
7
7
8
8
IBOPE – Muestra Nacional – 2002 entrevistas – 14 a 22 de marzo de 2007
La comparación de los efectos y consecuencias del programa para cada uno
de los principales implicados trae un resultado muy interesante al
demostrar que, en la opinión de la población, no siempre lo que es bueno
para el gobierno es bueno para el pueblo: El antiguo y los nuevos
propietarios de las empresas aparecen como los grandes ganadores en este
proceso, mientras que la población y ,principalmente, los empleados de las
empresas vendidas son vistos como perjudicados (Tabla 14)
Hasta el concepto de modernidad en términos tecnológicos o económicos,
implícitos en el ítem “desarrollo del país”, no encuentra respaldo en la
población, dado que solamente un cuarto de la misma considera que el
resultado es positivo para el desarrollo del país.
Tabla 14 – EVALUACIÓN DE LAS CONSECUENCIAS DEL PROGRAMA
DE PRIVATIZACIÓN (%)
Quien
compra
El gobierno
Desarrollo
del País
La
población
Los
trabajadores
de las
empresas
vendidas
77
62
26
23
14
Malo
7
21
51
56
65
Ni Bueno, Ni Malo
5
6
12
12
8
No sabe/No opinó
10
11
11
9
12
Bueno
IBOPE – Muestra Nacional – 2002 entrevistas – 14 a 22 de marzo de 2007
Dos tercios creen que el resultado fue bueno para el gobierno brasileño y
un número todavía mayor (más de tres cuartos) creen que fue bueno para
22
los compradores de las empresas estatales rematadas y menos de un
cuarto de los entrevistados, en cambio, cree que la población también se
ha beneficiado con este proceso.
Estos resultados permiten suponer que la población tiene mayor
conocimiento y claridad sobre el proceso de privatización de lo que pueda
parecer en un primer momento, al diferenciar radicalmente los efectos
económicos de los sociales y mostrarse mucho más preocupada con los
resultados efectivos y prácticos del proceso.
23
CONCLUSIÓN
Los datos muestran claramente que en los últimos 20 años el tema de las
privatizaciones dejó de ser desconocido, fue aceptado y entendido por una
parte significativa de la opinión pública brasileña (primero como la cura de
un mal mayor: la inflación), y es hoy absolutamente rechazado por la
mayoría de la población.
Esta trayectoria puede ser observada por los datos presentados. Prueba
contundente de ello fue su utilización durante la campaña de reelección del
presidente Lula en el 2006. El tema, que estaba adormecido desde el final
de los gobiernos del Presidente Fernando Henrique Cardoso, fue
sabiamente utilizado por el equipo de Lula como estrategia de
comunicación en esa campaña electoral.
A fin de impedir el crecimiento durante la campaña de su adversario
Geraldo Alckmin, - candidato del PSDB, -el partido del ex presidente
Fernando Enrique, que había llegado a la segunda vuelta-, el Presidente
Lula “pegó” la figura del candidato adversario (y también la de su partido)
a su favorabilidad a la privatización de empresas estatales, incluyendo a las
cuatro mayores de la actualidad (Ver Tabla 13).
El resultado fue un éxito para Lula, quien logró aumentar el número de
votos en el segundo turno e hizo disminuir los de su oponente en cerca de
2 millones y medio (39.968.369 en la primera vuelta y 37.543.178 en la
segunda, esto es, una diferencia de 2.425.191 votos).
Hemos podido ver, entonces, a través de los datos de las encuestas
nacionales de IBOPE, que el tema de las privatizaciones no debe ser
abordado por los administradores públicos de Brasil, ya que su rechazo es
extremamente elevado. Pese a haber sido aceptado en un período de
nuestra historia como uno de los remedios para resolver el problema de la
inflación, sus consecuencias, principalmente para el bolsillo de los
brasileños, hace que sea hoy uno de los temas más rechazados por la
opinión pública del país.
24
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