¿Sujetos de derecho u objetos de compasión?: la evolución

¿Sujetos de derecho u objetos de compasión?: la evolución reciente de la cooperación al
desarrollo en el África
Artur Colom Jaén1
Departament d’Economia Aplicada, UAB
ARDA (Agrupament de Recerca i Docència d’Àfrica)
“ ‘El paternalismo es el mayor despotismo imaginable’. Esto es así porque trata a los hombres
como si no fueran libres, sino material humano para mí, el reformador benevolente, listo para
moldearlo de acuerdo con los objetivos adoptados libremente por mi, no por ellos”.2
1. Introducción: ¿sujetos de derecho u objetos de compasión?
La cooperación al desarrollo en África es sin duda uno de los territorios más contradictorios de
la economía política internacional. En él entra en juego la solidaridad, pero también aparecen la
geopolítica, los intereses económicos, el paternalismo etnocentrista, la compasión, e incluso la
fe religiosa y el racismo. En la ciudadanía occidental predomina una visión del papel de la
cooperación en África sesgada por mitos seudo-racistas, según los cuales la cooperación es
necesaria por la pobreza generalizada en el continente y por la incapacidad de los africanos para
gobernarse por sí mismos. Sin embargo, reflexiones informadas acerca de las causas de esa
pobreza, o de las dificultades estructurales que deben abordar las sociedades africanas para
coger el tren del desarrollo, son muy raramente tenidas en cuenta en los debates públicos a pesar
de existir. Los mayores esfuerzos que se llevan a cabo en este sentido por parte de los
principales donantes de ayuda al desarrollo en África (agencias públicas y ONGs) no son
suficientes, la percepción del africano como alguien desvalido que precisa de ayuda continúa
bien presente.
Una de las consecuencias visibles de este sentir es el notable crecimiento de los fondos
dedicados a cooperación al desarrollo en África en los últimos años. Este incremento se registra
en el marco de los tradicionales programas y proyectos, pero también en iniciativas novedosas
como la condonación de una parte sustancial de la deuda pública externa que mantienen
numerosos países africanos. La mayor parte del incremento corresponde a donantes
tradicionales (agencias públicas bilaterales de países desarrollados, u organizaciones
multilaterales), pero a éste hay que añadir también el crecimiento de los fondos privados
vehiculados a través de ONGs. Y más recientemente, donantes no tradicionales, como la China
o países árabes (grandes productores de petróleo como Kuwait o Arabia Saudí), también han
aumentado sus aportaciones económicas a numerosos países africanos.
En este capítulo vamos a desgranar algunos de los elementos más relevantes de los cambios que
se observan en los últimos años en el sistema de cooperación al desarrollo en África, fijándonos
sobre todo en los cambios de discurso y las prácticas de los grandes actores. Haremos especial
hincapié en el discurso de la apropiación, según el cual los gobiernos africanos y otros actores
de la sociedad civil africana ahora tienen mayor capacidad para determinar el modelo de
desarrollo que quieren para sus sociedades, así como los instrumentos necesarios. Nos
preguntaremos, pues, si realmente se está abriendo el camino para que los africanos pasen de
objetos de compasión a sujetos de derecho en el marco de las políticas de cooperación al
desarrollo.
1
Contacto: [email protected]
Isaiah Berlin (1958): Two concepts of liberty, Oxford: Clarendon Press, p. 22, citando a Immanuel Kant,
traducción propia.
2
1
2. La evolución reciente de la cooperación al desarrollo en África
A nivel global, en 2008 se alcanzó la mayor cifra de la historia en Ayuda Oficial al Desarrollo
(AOD)3, 119.800 M$4. De éstos, cerca de 40.000 correspondieron a África, el doble que en
1999. Y como hemos indicado antes, a ello hay que añadir las cifras (mal conocidas), de otros
donantes como la China, también de las ONGs que trabajan en el continente.
Gráfico 1: AOD de los miembros del CAD 1990-2008
Fuente: OCDE
a. Los planes de ajuste estructural: la crisis del desarrollo
Los proyectos de modernización postcoloniales fracasaron en muchos aspectos. A pesar del
crecimiento económico generalizado en África entre 1960 y finales de los 70, la dependencia
estructural de los mercados internacionales y de los flujos de ayuda de las antiguas metrópolis
no permitieron consolidar los planes de modernización. A pesar de algunos éxitos, como Costa
de Marfil, los desequilibrios macroeconómicos y sociales eran bien patentes y preocupantes
Gráfico 2: Crecimiento del PIB en África, 1961-2005
Fuente: Banco Mundial
A partir de la crisis de la segunda mitad de los setenta, reorientar las estrategias de desarrollo en
África se convirtió en un imperativo inaplazable. Una vez admitida la evidencia de la crisis, la
3
La definición de Ayuda Oficial al Desarrollo (AOD), y las mejores estadísticas al respecto se encuentran
en la página web del Comité de Ayuda al Desarrollo (CAD, http://www.oecd.org/dac), dependiente de la
Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE).
4
Millones de dólares.
2
discusión se centró en los elementos centrales de esa nueva estrategia. En el marco de la OUA
se pone encima de la mesa el Plan de Lagos (1980), que pone el capítulo del diagnóstico pone el
acento en los problemas estructurales heredados de la colonización, así como la consecuente
inserción periférica de África en la economía mundial. A partir de este diagnóstico, la estrategia
que se proponía era la conocida como “self-reliance” (autosuficiencia), basada en la
transformación de la estructura productiva y la integración de mercados a nivel regional5.
Seguidamente el Banco Mundial publicó el Informe Berg6, donde se desplegaba la retórica
neoliberal que se acabaría aplicando en los años siguientes. En este documento, la crisis se
explicaba por la excesiva intervención pública, que distorsionaba el funcionamiento de los
mercados. Por lo tanto, la propuesta estratégica consistía en minimizar la presencia del estado en
la economía, dejar que los mercados funcionasen según la magia smithiana, y la apertura
exterior. Los problemas de balanza de pagos y la necesidad perentoria de financiación para
muchos países llevaron a que progresivamente los gobiernos africanos fueran aceptando
Programas de Ajuste Estructural (PAE) liderados por el FMI y el Banco Mundial, lo que
acabaría determinando fuertemente la agenda del sistema de cooperación, ya que con mayor o
menor intensidad, el resto de grandes donantes se alinearon con este enfoque7. Aunque más
adelante, en 1989, por iniciativa de Adebayo Adedeji, desde la Comisión Económica para
África de las Naciones Unidas (UNECA) se propuso un plan alternativo que buscaba recuperar
algunos planteamientos del Plan de Lagos8, la fuerza del enfoque neoliberal contenido en los
PAE acabó predominando hasta finales de los 90.
b. Nuevos enfoques: la condonación de la deuda y la pobreza
Ante la falta de resultados del enfoque del ajuste estructural en África, y el aluvión de críticas
que se vertían a las instituciones promotoras de éste, particularmente el Banco Mundial y el
FMI, a mediados de los 90 las cosas empezaron a cambiar. Los problemas socioeconómicos
africanos eran muy agudos en muchos casos. Si bien la situación no puede generalizarse, en
numerosos países africanos la extensión de la pobreza y de malestar social constituía el principal
problema9. Además de la crisis del desarrollo en África, las crisis financieras de México (199495), y la del sudeste asiático (1997-98), pusieron en cuestión el modelo de desarrollo que se
promovía desde Washington. Ante esta situación, el entonces presidente del Banco Mundial,
James Wolfensohn, puso en marcha una serie de reformas que tenían por objeto recuperar la
legitimidad de la principal institución del sistema de cooperación. De la mano de Joseph
Stiglitz10, quien fue nombrado economista-jefe del Banco, las estrategias fueron abandonando el
enfoque duro neoliberal de principios de los 8011, para adoptar enfoques más flexibles, aunque
por supuesto sin renunciar al libre mercado. Muy significativamente, el término “ajuste
estructural” desapareció del vocabulario al uso, y todo se convirtió en “reducción de la
pobreza”. Asimismo, las fuertes e intrusivas condicionalidades a que se habían sometido los
5
OAU (1980).
Publicado en 1981 y denominado Accelerated development in sub-Saharan Africa, an agenda for action.
7
Mkandawire (2005).
8
Este plan fue denominado African Alternative Framework to Structural Adjustment Programs for SocioEconomic Recovery and Transformation (AAF-SAF).
9
No es el objetivo de este artículo abundar en esta cuestión, para ello remitimos al lector a Mkandawire
(2005).
10
Economista que posteriormente fue conocido por sus críticas feroces al FMI en el contexto de la crisis
asiática de 1997-98, que luego relató en su best-seller “Globalization and its discontents” (2003). En
castellano se publicó como “El malestar de la globalización”, y en catalán como “El malestar de la
globalització”.
11
Lo que entonces se denominó “Reaganomics”
6
3
países receptores de ayuda durante los años duros del ajuste estructural, debían dar paso a
enfoques más participativos12.
Desde el punto de vista operativo, el Banco Mundial, conjuntamente con el FMI accedió por
primera vez en 1996 a condonar parcialmente deuda externa a los países más pobres, en el
marco de la denominada Iniciativa HIPC13 Las consecuencias de esta decisión tuvieron un
amplio impacto en África, ya que la mayor parte de la deuda externa de los países africanos
corresponde a créditos concedidos por estas instituciones. Ante la presión de la opinión pública
mundial y la escasez de resultados, en 1999 se optó por reforzarla, naciendo la Iniciativa HIPC
Reforzada, que continúa vigente. Uno de los cambios relevantes que ello supuso fue que los
países potencialmente beneficiarios de la condonación estaban obligados a elaborar una
estrategia global de reducción de la pobreza para sus países, que debía contenerse en una
especie de libro blanco, que iba a servir de guía para las políticas gubernamentales. Los
conocidos como Poverty Reduction Strategy Papers (PRSP), empezaron generalizarse a partir
de ese momento, constituyendo actualmente un elemento clave en la economía política africana.
En principio, tanto la condonación de la deuda como los PRSP debían ser instrumentos que
aumentaran el margen de maniobra de los gobiernos beneficiarios (la mayor parte de ellos
africanos). Sin embargo, en la medida en que la condonación de la deuda está condicionada a la
elaboración de un PRSP, y que éste debe ser aprobado en Washington, los gobiernos se ven
compelidos a escribir en el PRSP algo aceptable en Washington, que necesariamente tiene que
ser compatible con el enfoque del libre mercado14. Posteriormente, el Banco Mundial y el FMI
extendieron la obligación de elaborar un PRSP a todo gobierno que quiera acceder a sus
ventanillas blandas. Ello significa que actualmente, la mayor parte de países en desarrollo están
implicados en la elaboración e implementación de un PRSP, que se configura como un
instrumento de uniformización de las estrategias y políticas de desarrollo. En la actualidad, 27
países africanos están recibiendo condonaciones de su deuda externa en el marco de la Iniciativa
HIPC, y hay otros 6 que podrían recibirla en el futuro si cumplieran una serie de condiciones15.
Por otra parte, actualmente hay 34 países africanos que tienen un marcha un PRSP o están en el
camino de hacerlo16.
En la reunión del G8 de 2005 en Gleneagles, se decidió dar un paso más en la reducción de la
deuda ante la presión de la opinión pública mundial, y el compromiso internacional con la
reducción de la pobreza expresado en la formulación en el año 2000 de los Objetivos de
Desarrollo del Milenio. La Multilateral Debt Relief Initiative (MDRI) aprobada en Gleneagles,
tiene como beneficiarios a los países que han alcanzado la última etapa de la Iniciativa HIPC, y
supone la condonación del 100% de la deuda multilateral contraída por estos países a 31 de
diciembre de 2004. Así, puede considerarse la MDRI una suerte de segunda fase de la Iniciativa
HIPC.
c. Los Objetivos de Desarrollo del Milenio: la post-crisis del desarrollo
Un elemento fundamental para entender la economía política del sistema de cooperación en
África son los Objetivos del Milenio. Establecidos en el año 2000 en el marco de las Naciones
Unidas, los oficialmente denominados Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM), han logrado
construir un consenso que agrupa a todos los actores del sistema de cooperación, desde el Banco
Mundial y el FMI hasta las Naciones Unidas. La pugna ideológica entre las instituciones de
Bretton Woods y otros actores de corte más progresista, como la UNCTAD, el PNUD, o
12
Ello quedó recogido en el nuevo Comprehensive Development Framework (ver
http://www.worldbank.org/cdf ). Una revisión sucinta de estos cambios la puede consultar el lector en
Colom (2005).
13
Heavily Indebted Poor Countries.
14
Fraser y Whitfield (2009).
15
Para los detalles de la Iniciativa, ver http://www.worldbank.org/debt. Para un enfoque crítico, ver
Colom (2006).
16
consultado en abril de 2009 en http://www.worldbank.org/poverty
4
algunas agencias públicas de cooperación (DANIDA, SIDA), ha acabo sublimándose en los
ODM. Dicho consenso ha suscitado una gran adhesión con poca crítica. El carácter
eminentemente social y apolítico de los ODM (por ejemplo ninguno de los ocho ODM hace
referencia alguna al tema de la desigualdad), hace que no puedan considerarse una estrategia
integral de desarrollo. No es nuestro objetivo extendernos en el contenido de los ODM y sus
limitaciones17, pero no podemos resistirnos a señalar, por ejemplo, el hecho de que no se
establezca vínculo alguno entre pobreza y empleo, pobreza y desigualdad, o entre pobreza y
cambio estructural, lo que permite afirmar que los ODM esconden algunos de los vínculos más
delicados y conflictivos de cualquier estrategia de desarrollo en África. Son críticas que pueden
considerarse paralelas a las que recibió el enfoque de las necesidades básicas en los años 70
desde posiciones estructuralistas.
Tabla 1: Objetivos de Desarrollo del Milenio (resumen)18
1. Erradicar la pobreza extrema y el hambre
2. Lograr la enseñanza primaria universal
3. Promover la igualdad entre los géneros y la autonomía de la mujer
4. Reducir la mortalidad infantil
5. Mejorar la salud materna
6. Combatir el VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades
7. Garantizar la sostenibilidad del medio ambiente
8. Fomentar una asociación mundial para el desarrollo
Fuente: Naciones Unidas
d. El Consenso de Monterrey
Otro de los elementos importantes que precisamos tener en cuenta para hacernos una idea global
del conjunto del sistema de cooperación al desarrollo en África es la conferencia que Naciones
Unidas organizó en Monterrey (México) en marzo de 2002. La oficialmente denominada
Conferencia Internacional sobre la Financiación para el Desarrollo, tuvo como objetivo
principal revertir la situación de caída de los flujos de AOD que era patente desde mediados de
los años 90. La conferencia trató de esto, pero también incorporó numerosos debates relativos a
la financiación del desarrollo, no únicamente de AOD. De todo ello surgió el Consenso de
Monterrey, que incluía acuerdos internacionales sobre a) la movilización de recursos
domésticos; b) la movilización de recursos internacionales privados; c) comercio y desarrollo;
d) incremento de la AOD, retomándose el viejo objetivo del Informe Pearson de las Naciones
Unidas (1969) de que los países ricos dediquen el 0,7% de su PNB a AOD, que solamente
cumplían los países escandinavos; e) deuda externa; y f) coherencia sistémica. La importancia
del Consenso reside en que se tomaron acuerdos cuantificables, en particular en al ámbito del
incremento de la AOD, con unos indicadores verificables que periódicamente se van
revisando19. Sin duda la reunión de Monterrey supuso la consolidación y el impulso de una
tendencia al aumento de los fondos de AOD que se venía registrando en los años anteriores. Si
bien hubo compromisos, cabe señalar que la conferencia de Monterrey llegó en un momento en
que la coyuntura política internacional era muy delicada, ya que escasos meses antes tuvo lugar
el atentado de las Torres Gemelas de Nueva York, y EEUU, el principal donante del sistema de
cooperación, era reacio a adquirir grandes compromisos financieros.
17
Saith (2006) ofrece una amplia panorámica de las limitaciones de los ODM.
Para un mayor detalle, ver el website oficial de Naciones Unidades dedicado a los Objetivos del
Milenio, en él se encuentran la cuantificación de las metas y los informes periódicos de progreso
(http://www.un.org/milleniumgoals/ )
19
Ver http://www.un.org/ffd
18
5
3. Nuevos enfoques y modalidades de cooperación en África: ¿de objeto a sujeto?
Uno de los puntos más encendidos en el debate acerca de la cooperación en África sin duda es el
de la apropiación de las políticas, los proyectos y los programas que se diseñan y se
implementan gracias a la financiación internacional. El enfoque tradicional de las políticas de
ayuda implicaba que el donante tenía el control prácticamente total de lo que se hacía con el
dinero, y ello redundaba en muchos casos en falta de resultados de esos proyectos y
programas20. En los últimos años se han impulsado una serie de iniciativas que en muchos casos
tienen como denominador común, al menos en el discurso, la voluntad de ceder más
protagonismo a los receptores de ayuda.
a. La agenda de París
Tras los debates y los acuerdos internacionales acerca del volumen de ayuda, y de los objetivos
del sistema de ayuda (Objetivos de Desarrollo del Milenio), las discusiones se vinieron a centrar
en la eficacia. En el marco del Comité de Ayuda al Desarrollo de la OCDE, desde los primeros
años de este siglo se llevaban a cabo debates acerca de la mejora de la efectividad de la ayuda.
Una primera reunión de alto nivel tuvo lugar en 2003 en Roma, pero el punto de inflexión de
estos debates tuvo lugar en marzo de 2005 en París, cuando todos los grandes donantes del
sistema de cooperación (y también la mayor parte de receptores) se comprometieron a
implementar una serie de cambios en su modo de gestionar sus programas de ayuda, en el
oficialmente denominado Paris High-Level Forum. Con el objetivo final de aumentar la calidad
de la ayuda, y con la vista puesta en la consecución de los Objetivos del Milenio, se pusieron en
marcha una serie de instrumentos basados en un conjunto de conceptos plasmados en la
denominada “pirámide de efectividad de la ayuda”.
Figura 1: La pirámide de efectividad de la ayuda
Fuente: OCDE
De este mapa conceptual, cabe destacar que del protagonismo recae en el receptor de la ayuda,
lo que hay que interpretar como un intento de aumentar la capacidad de maniobra de éste. En el
ápex de la pirámide encontramos el término “apropiación” (ownership), consistente en que los
socios (partners, ya no se habla de receptores o recipients) determinen la agenda, las estrategias
de desarrollo, y por lo tanto deberán ser los donantes los que se adapten a ella. A continuación
vemos que se habla de “alineación” (alignment), que consiste en que los donantes moldeen sus
estrategias en función de la agenda de los socios, y que además usen los sistemas políticoadministrativos del país para vehicular la ayuda, dejando de lado la habitual práctica de soslayar
tanto como se pudiera los gobiernos receptores en virtud de la agenda neoliberal de
minimización del estado. Ello conducía al establecimiento de multitud de proyectos en diversos
20
El tradicional enfoque del Marco Lógico todavía es ampliamente usado por muchas agencias de
cooperación, públicas o privadas, y de hecho se enseña en muchos cursos de postgrado dedicados a la
cooperación al desarrollo.
6
sectores, dirigidos por donantes diferentes y con poco o nulo control gubernamental, con
consecuencias negativas sobre los resultados por la dificultad en articular programas
estratégicos globales o sectoriales, ya que en ocasiones los objetivos de los donantes podían ser
divergentes. Por ejemplo, en Tanzania, en 2005 se estaban ejecutando más de 700 proyectos,
gestionados por 56 unidades administrativas paralelas a la administración pública (Project
Implementation Unit), según pone de manifiesto un informe de seguimiento de la Agenda de
París publicado por la OCDE21. En la base de la pirámide aparece el concepto de
“armonización” (harmonisation), consistente precisamente en que los donantes armonicen sus
estrategias para que sean coherentes entre ellas y con la estrategia global formulada por el
gobierno del país receptor. En este punto se pueden hacer dos lecturas, ya que por un lado la
búsqueda de la efectividad se puede basar en el hecho de que los costes de transacción pueden
ser elevados por la falta de coordinación de los donantes entre ellos, como ocurre cuando por
ejemplo el gobierno tanzano en 2005 recibió 541 misiones de donantes, y únicamente un 17%
de ellas implicó a más de uno. Pero por otro lado, la armonización puede llevar a que el donante
más fuerte imponga su agenda al resto (Banco Mundial o FMI), y también cabe añadir que los
donantes se pueden cartelizar, como ocurre en Mozambique, donde los grandes donantes se
agrupan en el denominado Programme Aid Partner (PAP), un especie de G19 que agrupa a los
19 grandes donantes presentes en el país y comprometidos con la Agenda de París, más EEUU,
Japón y el FMI como observadores22. El 4º punto relevante
Recientemente, en septiembre de 2008 tuvo lugar en Ghana el Third High-Level Forum, en el
que se hizo un seguimiento de los resultados de la Agenda de París, y se añadieron algunos
elementos más de reforma para reforzar la efectividad de la ayuda, y que van en la misma línea
que de las discusiones anteriores,
• “Predictibilidad”. La ayuda debe ser predecible de manera que los países receptores
puedan planificar a medio plazo.
• “Ayuda ligada”. Esa práctica consistente en ligar la ayuda a la compra de productos
del país donante debe minimizarse y en la medida de lo posible eliminarse.
• “Fragmentación de la ayuda”. La proliferación de donantes en los últimos años
puede poner en cuestión los esfuerzos de armonización, especialmente con los
denominados “fondos verticales”23, de modo que los donantes se comprometen a no
crear más canales de ayuda.
• “Transparencia”. Donantes y receptores pondrán en marcha mecanismos de
evaluación mutua para 2010. Ello deberá implicar a parlamentos y sociedad civil.
b. Programme Based Approaches
Uno de los compromisos establecidos en París consiste en progresivamente abandonar la
modalidad de proyectos y canalizar la AOD a través de programas. Tomando la terminología al
uso, ahora debemos hablar de PBA (Programme Based Approaches). Los PBA quedan
definidos en París como programas en los que (OECD, 2006a): a) el liderazgo corresponde al
país receptor; b) hay un único programa y presupuesto; c) hay un proceso formalizado para que
los donantes se coordinen y armonicen sus procedimientos de programación, gestión financiera
y licitación; y d) hay esfuerzos para incrementar el uso de sistemas locales de diseño de
programas e implementación, gestión fiscal, monitoreo y evaluación.
A grandes rasgos, cuando hablamos de PBA estamos hablando de un enfoque de la ayuda
mucho más basado en la confianza y en el protagonismo de los receptores de la ayuda, porque
ahora serán éstos los que definirán las prioridades, y no tanto los donantes. Además, hay otro
aspecto relevante, que es la recuperación del concepto de planificación, después de muchos años
21
OCDE (2006).
Di Renzio y Hanlon (2007:15).
23
Los “fondos verticales” son aquellos fondos de cooperación dedicados a una problemática específica.
Los más conocidos son el Global Fund to Fight AIDS, Tuberculosis and Malaria
(http://www.theglobalfund.org , que es un partenariado publico/privado), y la GAVI Alliance for Vaccines
and Immunisation (http://www.gavialliance.org, que es otro partenariado de este tipo).
22
7
de políticas, sobre todo impulsadas por el BM y el FMI, contrarias a la planificación, y por
extensión al protagonismo del estado en el proceso de desarrollo.
Dentro de la categoría de PBA entran diversas metodologías de programación de la ayuda que
ya se venían utilizando desde los años 90, sobre todo por parte de agencias bilaterales nórdicos.
Acaso las más populares sean el enfoque conocido como Sector-Wide Approach (SWAp), y el
Apoyo Presupuestario (Budget Support).
Un SWAp es una modalidad de PBA que se caracteriza por estar dirigida a un solo sector,
normalmente salud o educación (Brown et al., 2001). Más allá de su contenido, supone un par
de cambios notables respecto a las prácticas anteriores (OECD, 2006a: cap. 3). En primer lugar,
hay una recuperación evidente del estado como actor principal de la política sectorial en
cuestión: la estrategia a implementar debe haber nacido desde el propio gobierno, y es a éste a
quien corresponde ejecutarla. Los donantes pasan a un segundo plano, y se limitan a dar
asistencia financiera y técnica. Así se pretende evitar prácticas hasta ahora habituales, como el
establecimiento de oficinas específicas de gestión técnica y financiera para cada proyecto por
parte de cada donante, alquilando su propio personal y desconfiando de las estructuras
administrativas locales.
El segundo de los elementos relevantes en el SWAp es que se vuelve a la planificación, tanto
estratégica como fiscal. Un SWAp suele ser un programa pensado para 4 años mínimo, lo que
implica que los donantes deben programar su ayuda financiera pensando en el medio plazo, y no
de año en año como habitualmente sucede. Esto redunda en un aumento de la calidad de la
ayuda, ya que uno de los problemas con que suelen encontrarse muchos gobiernos receptores es
la volatilidad de los fondos de ayuda, que obliga a reprogramaciones sobre la marcha o a
abandonar proyectos a medias. El SWAp suele estar apoyado en una programación financiera de
medio plazo bendecida por el FMI (Medium-Term Expenditure Framework).
El otro enfoque a considerar es el Apoyo Presupuestario, que va un paso más allá del SWAp, ya
que es una modalidad en la que el donante da directamente los fondos al gobierno receptor, para
que éste los integre en su presupuesto general. Ello supone por parte del donante fijarse
únicamente en los resultados de la ayuda financiera, soslayando el control del proceso de
implementación de las políticas. Lo que importa es qué resultados finales arroja la ayuda en
términos de desarrollo, y no cómo se alcanzan éstos. Sin duda es una modalidad que exige una
gran dosis de confianza en el gobierno receptor (OECD, 2006: cap.2).
Tanto los SWAp como el Apoyo Presupuestario se configuran como modalidades de
programación de la ayuda que están teniendo una presencia creciente en el sistema de
cooperación. Por ejemplo la Comisión Europea vehicula una parte importante y creciente de sus
programas de asistencia a través del Apoyo Presupuestario.
4. ¿Más o menos cooperación con África?
Desde el punto de vista occidental, un debate ha surgido con fuerza en estos últimos tiempos
acerca de los volúmenes de ayuda al desarrollo. Sustentados en posiciones más o menos
clásicas, desde el bando neokeynesiano, se aboga por más ayuda, mientras que desde el bando
neoliberal se cuestiona el aumento de de las aportaciones públicas a la cooperación al desarrollo
en África. La posición actualmente “políticamente correcta” es la neokeynesiana, en Occidente
poca gente se atreve a poner en cuestión la necesidad de aumentar los presupuestos públicos
dedicados a cooperación. El argumento de base de esta posición tiene que ver con la experiencia
histórica del Plan Marshall y las teorías del “Big Push” de Rosenstein-Rodan, consistente en la
promoción del crecimiento económico a través de una gran inyección externa de recursos, un
enfoque típicamente keynesiano. De hecho, las expresiones “Plan Marshall para África” o
“African Big Push” son recurrentes en la historia reciente de las iniciativas de cooperación para
África. Por otra parte, los argumentos en contra de la ayuda se basan en la experiencia histórica
de haber dedicado miles de millones de dólares a cooperación con África desde los años 60 con
resultados limitados, así como en la teoría económica más liberal. Los argumentos teóricos de
este segundo punto de vista tienen que ver con que la cooperación al desarrollo no deja de ser
una inyección de fondos públicos que rompe con el modelo de una economía de libre mercado.
Generalizar estas subvenciones a gobiernos supuestamente poco eficientes tiene el efecto de
8
desincentivar la adopción de medidas más basadas en recursos propios, y en generar una cultura
del subsidio que perpetúa la incompetencia y la corrupción. Para redondear el argumento,
también se suele añadir la dependencia que crea respecto de los países donantes, y que sirve
para imponer modelos de desarrollo y de gestión de fondos públicos que se han revelado
ineficaces en África. En suma, estaríamos ante una posición optimista (la neokeynesiana), y otra
pesimista en cuanto a la efectividad de la cooperación al desarrollo. Como vemos, la postura
contraria a la ayuda tiene que ver en este contexto con los enfoques neoliberales. Aunque el
debate ahora está resurgiendo por las numerosas iniciativas de cooperación en África que han
surgido en los últimos años, y que están significando un aumento notable de los recursos
dedicados a ella, en realidad no es nuevo. En noviembre de 1998 el Congreso de los Estados
Unidos estableció la oficialmente denominada International Financial Institution Advisory
Comission, más conocida como la Meltzer Comission (por el nombre de su presidente, el
banquero Allan Meltzer), que tenía como objetivo evaluar la eficacia de las organizaciones de
cooperación más relevantes, y en las que el gobierno de Estados Unidos participaba activamente
y proveía de fondos: el Banco Mundial, el FMI, el Banco Interamericano de Desarrollo, el
Banco Africano de Desarrollo, el Banco Asiático de Desarrollo24. Los resultados se dieron a
conocer en el año 2000, y en ellos se identifican numerosos problemas de funcionamiento en
dichas instituciones, que pone en cuestión su eficacia como agencias de desarrollo25. Aunque los
resultados no fueran excesivamente sorprendentes, sirvieron de munición para que desde las
posiciones más liberal-conservadoras del Congreso de Estados Unidos se llegara a pedir una
menor participación en esas instituciones. Este ejemplo (no precisamente anecdótico), pone de
manifiesto que el sistema de cooperación tiene críticos no sólo en la izquierda.
Una muestra más contemporánea de este debate es la conocida polémica entre Jeffrey Sachs y
William Easterly. El primero es profesor de la Columbia University, y más allá de eso, es el
director del Programa de los Objetivos del Milenio de Naciones Unidas, y por lo tanto, uno de
los más destacados defensores del incremento de los presupuestos de cooperación en el marco
de la consecución de los Objetivos del Milenio. Sachs es un personaje polémico por haber sido
en su momento uno de los defensores de la “terapia de shock” en economías con pronunciados
desequilibrios macroeconómicos26, frente a enfoques más gradualistas. Ahora sin embargo,
defiende postulados más alejados del ajuste macroeconómico y más de inversión masiva en
sectores sociales en países en desarrollo. En 2005 publicó un influyente libro de divulgación,
“The End of Poverty”27, en el que haciendo gala de un gran optimismo, sostiene que estamos en
condiciones de dar solución a la pobreza generalizada en muchos países en desarrollo,
particularmente en África, con un “Big Push” canalizado a través del sistema de cooperación28.
Frente a esta postura, encontramos a William Easterly, profesor de la New York University, que
mantiene posiciones alejadas en el sentido de que el sistema de cooperación no solamente no ha
conseguido promover el desarrollo, sino que ha empeorado las cosas. En un reciente libro, “The
White Man’s Burden”29, cuyo subtítulo (Why the west’s efforts to aid the rest have done so
24
La Organización Mundial de Comercio y el Banco de Pagos Internacionales también entraron a formar
parte de las instituciones a evaluar, aunque no son considerados propiamente organismos de cooperación.
25
Meltzer Comission (2000)
26
Son conocidos sus trabajos de consultoría en Bolivia a mediados de los ochenta, a partir de los cuales
se implementó un estricto programa de estabilización y ajuste macroeconómico que acabó con la
hiperinflación…y con la economía boliviana. También fue uno de los artífices de los dolorosos programas
de transición hacia una economía de mercado en Polonia y Rusia a principios de los 90.
27
Sachs (2005)
28
La idea del “Big Push” no es original, es de los años 40 (Rosenstein-Rodan, 1943; UNCTAD, 2006).
Explícitamente, Sachs y su equipo justifican la necesidad de esta aportación masiva externa de capital en
base al modelo Harrod-Domar (o modelo AK) (Sachs et al, 2004: 127). Un modelo que también es de los
años 40, y que muestra como una economía puede enquistarse en una “trampa de pobreza”: un equilibrio
de bajo nivel sin pleno empleo. Para romper esa “trampa”, hace falta un incremento masivo del stock de
capital disponible (público, privado y humano) hasta niveles donde las fuerzas del mercado empiecen a
operar, y la economía quede liberada de la “trampa”.
29
Easterly (2006). El título no puede pasar inadvertido, ya que es el mismo del conocido poema de
Rudyard Kipling, y de algún modo una réplica al “Black Man’s Burden” neodependentista de Davidson.
9
much ill and so little good) ya dice muchas cosas, defiende precisamente que tantos recursos
dedicados a ayuda pública no incentivan a los gobiernos receptores. Además de divertido,
resulta interesante seguir los debates entre los dos economistas, ya que en ellos salen muchas de
las claves sobre las que estamos discutiendo en este artículo30. Por último, una joven voz se ha
unido a esta polémica, la economista zambiana Dambisa Moyo, que con su libro publicado en
2009, “Dead Aid: Why Aid Is Not Working and How There is Another Way for Africa”, se ha
sumado al debate, tomando claramente partido, como el título indica.
5. Perspectivas futuras: hacia una menor dependencia de la cooperación occidental?
No quisiéramos pasar por alto cuatro cuestiones relevantes respecto las finanzas africanas
(públicas y privadas) que en los próximos años van a tener impacto sobre los debates acerca del
papel de la cooperación y también de la magnitud de los flujos financieros asociados. Lo que
queremos subrayar son las sólidas perspectivas de que en los próximos años el volumen de
AOD procedente de los países desarrollados va a significar en África un porcentaje cada vez
menor de las fuentes de financiación del desarrollo aunque esté creciendo como hemos indicado
más arriba. Ello puede desembocar en una mayor autonomía africana a la hora de diseñar y
financiar sus estrategias de desarrollo.
a. Las migraciones
En primer lugar hay que poner de manifiesto las consecuencias financieras de las migraciones,
uno de los fenómenos más relevantes de la reciente economía política internacional. En África,
como en todo el mundo, las migraciones se han intensificado en los últimos años. Éstas se dan
dentro de los países (reproduciendo el clásico esquema de migraciones campo-ciudad), dentro
de África (países como Mauritania o Sudáfrica son notables receptores de emigrantes africanos),
y también, como no, África emite emigración hacia el mundo desarrollado. Sin duda es este
último tipo de movimiento poblacional el que más atención recibe en nuestro entorno social y
de los media, pero no podemos soslayar que es un fenómeno que se inscribe en otro más amplio,
del aumento de la movilidad de las comunidades humanas. Las consecuencias financieras de las
migraciones son de alto interés para el tema que nos ocupa, en la medida en que las remesas de
los emigrantes han crecido espectacularmente en los últimos años, y ello está significando una
aportación externa de recursos que en muchos casos supera las aportaciones de Ayuda Oficial al
Desarrollo. En términos globales, no sólo para África, desde finales de los 90 las remesas de los
trabajadores emigrados superan el monto total dedicado por los países desarrollados a AOD, en
2008 las remesas hacia los países en desarrollo significaron 283 M$ frente a los 119,8 M$ de
AOD31. En el caso particular de África subsahariana, la misma fuente estima el monto de
remesas en 20 M$, todavía por debajo de la AOD total vehiculada hacia África. Ello no es óbice
para que países como Gambia, Cabo Verde o Malí reciban más recursos a partir de las remesas
que de la AOD32. Las consecuencias de este fenómeno son relevantes, y más en la medida en
que éste va a verse reforzado por la fuerza de las corrientes migratorias. Alguna de las ventajas
que tiene este tipo de flujo procedente del exterior es una menor volatilidad respecto las
inversiones extranjeras e incluso que la AOD. Aunque las estadísticas del FMI basadas en las
balanzas de pagos de los países (las que se suelen usar) registran para el África subsahariana un
crecimiento más bajo respecto de otras regiones en desarrollo, probablemente son cifras
subestimadas por la cantidad de canales informales existentes y de difícil captura para las
estadísticas oficiales. Es posible que en el futuro el volumen de las remesas no crezca tanto
30
http://www.elmundo.es/mundodinero/2007/05/25/economia/1180106731.html También vale la pena
visitar el blog que Easterly mantiene sobre la ayuda “Aid Watch”, http://blogs.nyu.edu/fas/dri/aidwatch/ .
Asimismo recomendamos al lector visitar el foro que muy recientemente ha abierto el Financial Times en
su website acerca de la efectividad de la ayuda: http://blogs.ft.com/arena/2009/06/01/is-aid-working/ .
31
World Bank (2008).
32
UNCTAD (2007): 26
10
como en los últimos años, pero los flujos van a mantenerse y difícilmente declinarán. Más allá
de las consecuencias microeconómicas derivadas de esta “lluvia fina” que en buena medida se
localiza en las áreas rurales, necesariamente tiene que conducir a una reflexión en los países
donantes acerca de la atención que reciben en el debate sociopolítico los flujos de ayuda, en
contraposición con la escaso interés que suscitan las remesas como instrumento de financiación
del desarrollo. Deberíamos preguntarnos si no sería más interesante para la promoción del
desarrollo en África mejorar las condiciones en las que los inmigrantes africanos llevan a cabo
su proyecto migratorio, vinculándolo al desarrollo en sus países y facilitando el flujo de
remesas, que simplemente aumentando anualmente en un determinado porcentaje el volumen de
AOD dedicado a África. El fenómeno es muy reciente y todavía no hay demasiada evidencia,
pero va ganando importancia con lo que el debate se hace necesario33.
b. La base fiscal
La segunda de las cuestiones que queremos resaltar es la ampliación de la base fiscal en los
últimos años en África. Como consecuencia de la aplicación de enfoques más favorables a la
presencia del estado en la economía, de manera insoslayable se aprecia un crecimiento de los
ingresos fiscales, fruto de la generalización de algunos impuestos como el IVA. Aunque en el
mismo período ha habido también un aumento de la AOD, ésta constituye ahora un porcentaje
menor de los ingresos públicos. En 2007, el ingreso fiscal doméstico en África subsahariana
alcanzó los 250M$, mientras la AOD supuso algo más de 31M$. Únicamente 4 años antes, en
2003, los ingresos fiscales fueron de algo más de 100M$, mientras que la AOD se situó en los
25M$34. Como vemos, en muy poco tiempo el peso relativo en el conjunto de las finanzas
públicas de la AOD procedente del mundo desarrollado va cayendo, y de hecho todavía queda
margen para incrementar la base fiscal. Según datos del Banco Mundial (2005), en 2002 las
exacciones fiscales en el África subsahariana supusieron de media el 20% del PIB, y si se
excluye Sudáfrica, este porcentaje se queda en un 16%, justo la mitad del 32% de media de los
países OCDE. Si bien las medias esconden fuertes dispersiones (más de un 38% en Angola
frente a menos de un 10% en el Chad, Níger y Sudán), el panorama general es el de unas
economías con punciones fiscales limitadas y por lo tanto con potencial todavía poco
aprovechado.
c. La fuga de capitales
En tercer lugar, y para terminar con la cuestión de las potencialidades de la financiación interna,
cabe señalar la cuestión de la fuga de capitales, puesta de relieve en dos conocidos artículos de
Boyce y Ndikumana (2001 y 2008), en los que se argumenta que África subsahariana es de
hecho acreedor neto vis-à-vis el resto del mundo, en base al hecho de que el stock acumulado de
salidas de capital es mayor que la deuda externa acumulada por el subcontinente. Dicho de otro
modo, producto de la fuga de capitales sostenida en el tiempo, en el resto de mundo (sobre todo
en el mundo desarrollado) hay depositados activos en manos de africanos por un valor mayor
que los pasivos que el África subsahariana mantiene con el exterior (la deuda externa). Según
los autores citados, la estabilidad financiera y el nivel de endeudamiento son factores que se
correlacionan positivamente y alimentan el fenómeno de la fuga, por lo que una arquitectura
financiera internacional más favorable a los intereses de los países en desarrollo (y en particular
de África, (con más regulaciones que evitaran la fuga sistemática de capitales, sería clave para
aumentar la disponibilidad de recursos en los sistemas financieros africanos, lo que redundaría
en una menor necesidad de financiación procedente del exterior. Como en el primero de los
aspectos que analizábamos en este punto (las remesas), las recientes iniciativas de condonación
de la deuda externa (que de hecho forman parte del conjunto de políticas de cooperación al
33
No en vano, el Banco Mundial ha establecido un grupo de trabajo al respecto: Migration and
Remittances Team (dentro del Development Prospects Group de la misma institución,). Además, dicha
institución publica anualmente Migrations and Remittances Factbook. Por su parte, Naciones Unidas,
dentro del Internacional Fund for Agricultural Development (IFAD), institución enfocada a la lucha
contra la pobreza rural, ha establecido un programa de trabajo al respecto
(http://www.ifad.org/remittances).
34
UNECA y OECD (2008:7).
11
desarrollo) deben ser complementadas con otras medidas, que quizás no tengan sean tan
espectaculares como la condonación de la deuda, pero que son sin duda necesarias, como
regulaciones internacionales (y también de reforma de los sistemas financieros africanos), que
eviten que parte de la financiación que entra del exterior salga por la puerta de atrás. Aquí
deberíamos añadir también los beneficios de muchas empresas (transnacionales o no) que salen
de África.
d. El retorno de China
Por último, la presencia de nuevos socios económicos, particularmente la China, está poniendo
en entredicho la estrategia de los donantes tradicionales. Como es bien conocido, el gigante
asiático, que ya es la segunda economía mundial35, desde el inicio de siglo está retornando al
África con renovado ímpetu. Decimos retornando porque en realidad, desde las independencias
siempre ha estado presente en África36. En el año 2000 se establece el Forum on China-Africa
Cooperation (FOCAC), que celebró su primera reunión ministerial en Beijing. No fue hasta la
tercera reunión del FOCAC, en noviembre de 2006, que el mundo reparó en la notable apuesta
estratégica china hacia África. En esta ocasión, a las reuniones ministeriales de perfil técnico se
añadió una cumbre de jefes de estado a la que acudieron la práctica totalidad de los presidentes
africanos. Más allá del FOCAC, los continuos viajes oficiales en estos últimos años del
Presidente Hu Jintao, el Primer Ministro Wen Jiabao, y el Ministro de Asuntos Exteriores Li
Zhaoxing, han tejido también una densa red de relaciones bilaterales. La asociación estratégica
sino-africana se basa en la economía y el desarrollo, y de momento mantiene una agenda
política de perfil bajo. Las enormes necesidades energéticas y de materias primas que tiene una
economía como la china, con tasas de crecimiento económico espectaculares en las dos últimas
décadas, han conducido a sus autoridades a buscar alianzas estratégicas que garanticen el
suministro de la base material y energética de su modelo de desarrollo. En este contexto, África
se convierte en socio privilegiado por la abundancia de recursos naturales que posee y puede
ofrecer a China, además de ser un mercado emergente para las manufacturas chinas. A cambio,
África recibe inversiones en infraestructura, ayuda pública al desarrollo y la garantía de no
interferencia política en los asuntos internos. Hay algunas ventajas para África en esta
asociación: la ayuda se centra más en los sectores productivos que en los sectores sociales; y
también que la China no deja de ser también un país en desarrollo, por lo que puede haber
complicidades en términos de modelos de desarrollo y también en foros internacionales clave
como la Organización Mundial de Comercio. Otro punto relevante es el que tiene que ver con la
cláusula de no interferencia, ya que por un lado puede contribuir a que los países africanos
tengan mayor margen de maniobra en la elaboración e implementación de sus políticas, pero por
otro lado puede significar un apoyo relevante a gobiernos poco (o nada) democráticos, como
estamos viendo en Sudán, Chad o Zimbabwe.
En lo que se refiere a la ayuda pública al desarrollo, las cifras de la cooperación china en África
no se conocen al detalle. Una amalgama de instrumentos se han puesto en marcha en los últimos
años por parte del gobierno chino, desde los créditos blandos (con especial protagonismo del
EximBank) hasta la reducción de la deuda, pasando por programas de asistencia técnica.
Diferentes estimaciones afirman que en 2006 el montante global de la ayuda china a África fue
de unos 4.500 millones de $, poco al lado de los 43.400 millones de los países del CAD37. Una
característica fundamental de la cooperación china es que el habitual paquete de
condicionalidades macroeconómicas y políticas exigido por los donantes occidentales, ahora es
soslayado. La cooperación oficial china hace bandera del “no strings attached”, de modo que el
margen de maniobra que tienen los gobiernos africanos receptores de ayuda china es sin duda
mayor que en el caso de donantes occidentales. Como es natural, la ayuda china es
especialmente bienvenida por los gobiernos africanos, básicamente por este último motivo, por
la ausencia de condicionalidades macroeconómicas y políticas. En diciembre de 2007, en la
cumbre Unión Europea-África y en el marco de la discusión acerca de la puesta en marcha de
35
En términos de PIB (contabilizado en Paridad del Poder Adquisitivo), según datos del Banco Mundial.
Alden (2008).
37
Davies (2008:6)
36
12
los Economic Partnership Agreements (EPA), algunos líderes africanos, como el presidente
senegalés Abdoulaye Wade, pusieron sobre la mesa la cantidad de condiciones que les exige la
cooperación con la Unión Europea en contraposición con el enfoque de la cooperación china.
No en vano la cumbre del FOCAC, que había tenido lugar escasamente un mes antes, reforzó la
posición de la parte africana. A otro nivel, también cabe señalar que socios nuevos como Brasil,
junto con otros más “tradicionales” como Cuba, Vietnam o la India, también tienen su papel en
esta evolución hacia una cooperación en África menos condicionada por los enfoques
occidentales.
Conclusiones
Como hemos visto, la cooperación al desarrollo es uno de los aspectos más relevantes de la
economía política africana desde las independencias. Su evolución responde a la evolución de
los intereses occidentales en África, y al modelo de desarrollo que en cada momento Occidente
ha querido promover.
La evidencia de una profunda crisis del desarrollo en África a finales de los 90 generalizó el
afropesimismo, y fueron muchos los bienintencionados que hicieron de África su lugar de
compasión, lo que tuvo su expresión en el sistema de cooperación. La imagen de los africanos
empobrecidos, sumada a unos mitos neoracistas que subsisten, más una imperativo moral de
tipo pseudoreligioso, ha acabado en muchos casos en convertir a los africanos en objetos de
compasión descontextualizados y deconstruídos. Sin embargo, si a lo que aspiramos es a un
mundo inclusivo basado en el respeto de los derechos de las personas, estos impulsos hay que
sustituirlos por un enfoque racional apoyado en la política y en la noción de ciudadanía. Que un
niño senegalés vaya a la escuela, o una joven tanzana tenga empleo no debe depender de si
despierta más o menos compasión, sino de sus derechos como ciudadanos. Son sujetos, no
objetos.
Así, la conclusión no puede ser pesimista, ya que es evidente que en los últimos años se están
abriendo nuevos espacios para que en África se establezcan las bases y los instrumentos para un
modelo de desarrollo más de acuerdo con prioridades establecidas en África, ya sea a nivel de
alta política, o de sociedad civil. Que estos espacios se estén abriendo no significa que no haya
dificultades. Las condicionalidades exigidas por los grandes donantes, explícitas o no, continúan
determinando muchas cosas. Y por encima de esto, se encuentra el contexto de globalización de
la economía, dominado por transnacionales y mercados financieros indomables, que constituyen
una restricción imposible de soslayar. En suma, la cooperación en África tiene su lugar en el
proceso de desarrollo del continente, pero su papel debe redimensionarse y redefinirse,
abandonando paternalismos bienintencionados.
13
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