13 III.2- VALORACIÓN DE LA CONSISTENCIA DE LA ESTRATEGIA

Evaluación Ex_ante: Programa de Desarrollo Rural de Navarra 2000-2006
III.2- VALORACIÓN
PROPUESTA.
DE
LA
CONSISTENCIA
DE
LA
ESTRATEGIA
1. Justificación de la estrategia y de las prioridades de las acciones
El Programa de Desarrollo Rural 2000-2006 es un programa de continuidad del tipo
de acciones que ya se venían realizando anteriormente. En el se agrupan distintos tipos
de intervenciones que se venían desarrollando en el mundo rural. Mantiene, por tanto,
la coherencia con la política rural del Gobierno de Navarra de estos últimos
años y la refuerza hasta el punto de presentar un programa que excede la dimensión
de la asignación cofinanciada.
Introduce algunos aspectos de interés, en parte nuevos como resultado de la
experiencia adquirida, de las evaluaciones realizadas y de las nuevas prioridades, cuya
eficacia real deberá ser controlada. Tales cambios se dan en cuanto:
·
Mayor precisión en metas a conseguir que aparecen ahora en todos las
medidas
·
Prioridad otorgada a la ocupación femenina
·
Prioridad para los agricultores a titulo principal
·
Mantenimiento de la estrategia de la implantación de sistemas de
producción sustentables
·
Incorporación de ayudas por perdidas en restricciones ambientales (oso
pardo)
·
Se definen métodos de buenas prácticas
Posteriormente, en otros apartados de este informe se incide sobre estos aspectos.
En contrapartida, las acciones incluidas en el programa no permiten abarcar una
intervención integral como correspondería a un programa de Desarrollo Rural
y como se venia desarrollando en el Objetivo 5b. Sin duda esta nueva situación
introduce un mayor riesgo para el establecimiento de la coherencia de intervención en el
mundo rural.
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Evaluación Ex_ante: Programa de Desarrollo Rural de Navarra 2000-2006
Esta limitación, sin embargo, no puede ser atribuida a este programa en exclusiva, sino
a la misma Reglamentación comunitaria que rompe con la integración de fondos
anterior. Sin embargo el artículo 33 del Reglamento (CE) 1257/99 da cabida a un tipo de
medidas menos ligadas directamente a la actividad agraria (que fomentan una
reconversión del mundo rural con creación de nuevas actividades en el medio rural, tales
como servicios de abastecimiento básico para la economía rural y población rural,
renovación y desarrollo de pueblos y protección y conservación del patrimonio; fomento
de turismo y artesanado) que no se han abordado y que se han sido cedidas al Objetivo
2, para su financiación con fondos FEDER. Esta misma situación se da en los temas de
formación que quedan ligados exclusivamente a las acciones que se desarrollen desde el
Objetivo 3.
Esta división facilita considerablemente a nivel administrativo la labor de gestión
de los programas ya que se reduce de manera significativa el número de departamentos
y organismos implicados, en perjuicio del mayor riesgo de sectorialización y
descoordinación que puede indicir en la coherencia de intervención.
El Programa de Desarrollo Rural, no obstante, demuestra plena consciencia de
esta situación delimitando claramente los objetivos de la política rural – y los
propios del programa, siguiendo el esquema que se presenta a continuación.
OBJETIVOS DE LA POLÍTICA RURAL NAVARRA
Mejorar las condiciones de vida y el trabajo
de la
población rural a fin de mantener éstas en similares
OBJETIVOS SOCIALES
condiciones sociales y económicas del resto de Navarra
Impulsar el sector agrario y agroalimentario para que
OBJETIVOS ECONÓMICOS
sea competitivo
Apoyar el desarrollo de una agricultura profesional
Contribuir al mantenimiento y creación del empleo en
el medio rural fomentando la diversidad económica
Promover un desarrollo sostenible del medio rural
OBJETIVOS AMBIENTALES
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OBJETIVOS PDR
EJE 1: MEJORA EFICACIA DE LAS EXPLOTACIONES Impulsar la mejora de la eficacia de las explotaciones
AGRARIAS.
Hacia
una
agricultura
competitiva
y agrarias
profesionalizada
Fomentar el empleo en el sector agrario y el relevo
generacional
EJE 2: INDUSTRIAS AGROALIMENTARIAS: Hacia la Mantener y consolidar la industria agroalimentaria
consolidación del sector agroalimentario
Aumentar la calidad de los productos agrarios
Mejorar la transformación y comercialización de los
productos agrícolas
EJE 3: INFRAESTRUCTURAS AGRARIAS: Hacia una red de Mejorar la reparcelación de las tierras agrícolas para la
infraestructuras agrarias más modernas y eficaces
constitución de explotaciones viables
Fomentar la gestión racional de los recursos hídricos
EJE 4: MEDIDAS DE ACOMPAÑAMIENTO: Hacia una Contribuir
agricultura social, sostenible e integradora
a
la
conservación
del
campo
y
al
mantenimiento de la población rural
Establecer un modelo sostenible de desarrollo y gestión
de las actividades agrarias sobre el medio
Fomento del relevo generacional
EJE 5: SILVICULTURA, MEDIO NATURAL Y PAISAJE: Conservación y mejora de los bosques de Navarra y
Hacia un modelo de desarrollo sostenible respetuoso con ampliar la superficie arbolada
la capacidad de acogida del medio.
Conservar los valores ambientales de interés
En consecuencia:
·
Se considera que la estrategia propia de este programa, dentro de las
limitaciones de NO SER UN PROGRAMA DE INTERVENCIÓN INTEGRAL, SINO
AGRARIO Y AGROALIMENTARIO, está bien justificada y bien articulada a
partir del DIAGNÓSTICO Y DEL DAFO.
·
Se considera de gran importancia la aportación respecto a distintos
niveles de intervención según zonas y medidas, marcando así
prioridades de ejecución. Sin embargo tal y como se apuntaba también en el
apartado anterior, dado el nivel del diagnóstico territorial seria bueno
contrastar estas prioridades con el nivel de demanda que se produzca y el
seguimiento comarcal de las macromagnitudes .
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2. Consistencia entre los objetivos globales y los operativos. Como asegurar la
compatibilidad cuando hay más de un Plan
El Plan de Desarrollo Rural presentado constituye el único Plan de Desarrollo Rural, como
tal que interviene en la zona. Sin embargo, como se manifiesta en el diagnóstico, existen
actuaciones prioritarias para la zona –muy especialmente en el sector servicios, de
calidad de vida y de formación- que no tienen respuesta dentro del PDR.
Estas
actuaciones recaen en la intervención del Programa del Objetivo 2, con fondos FEDER,
del Objetivo 3, con fondos del FSE u otros.
De no canalizar apropiadamente estas demandas a través de otros programas en la zona
rural, existe un riesgo cierto de que se produzcan estrangulamientos que
comporten finalmente una ruptura de la conexión entre los objetivos específicos
(por ejes) y los objetivos finales del programa. Estos objetivos finales distinguen
tres ámbitos: económico, social y ambiental, según los define el Gobierno de Navarra
para la zona rural.
A un segundo nivel, de objetivos específicos, el PDR adopta la clasificación por ejes como
se detalla en el Reglamento 1750/99 y fija en cada caso objetivos cuantificados,
resultados.
Esta agrupación por ejes, según el Reglamento, mientras facilita el seguimiento y la
integración suprarregional de todos los programas también impone algunas
limitaciones en la lógica de la estrategia. La mayoría de las agrupaciones:
inversión..., jóvenes..., agroindustria...., incluyen acciones diversas que inciden sobre un
mismo colectivo o que tienen una función clara y permiten detallar indicadores de
impacto
específico,
o
de
resultados.
Sin
embargo,
se mantienen algunas
agrupaciones heterogéneas para las que no se consigue encontrar una unidad de
impacto clara. Sobre este particular se ha trabajado codo a codo con el Sección
responsable, hasta consensuar, evaluadores y gestores, indicadores sin que se haya
parecido factible establecer una meta por eje, más allá de la mera agregación de las
metas por medidas o acciones.
Por último, se introduce un tercer nivel que corresponde a los objetivos operativos, o
medidas concretas en las que se divide cada eje.
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Con las salvedades apuntadas, la estrategia del PDR puede considerarse bien
estructurada y con unos objetivos bien jerarquizados. El gráfico adjunto muestra
la ordenación jerárquica que subyace en la estrategia finalmente incluida en el PDR.
Ahora bien, el buen diseño de las distintas intervenciones en la zona no garantiza
totalmente esta compatibilidad. Esta dependerá, sin lugar a dudas, de la puesta
en marcha de mecanismos adecuados para ello y que permitan un trabajo
coordinado.
EST RAT EG IA DE LA PO LÍT ICA RURAL DE NAVARRA
Sociales
O bjetivos
bien
identificados
PROGRAM ACIÓN
PROG RAM ACIÓN
OBJET IVO 2
OBJET IVO 3
Crear condiciones compet.
Inserción y reinserc. Ocup.
Ambientales
PRO G RAM A
DESARRO LLO RURAL
OT RAS
INT ERVENCIONES
LEADER PLUS
Apoyo empresas
Refuerzo capc. Empresar.
Desarrollo zonas rurales
Refuerzo estab. Empleo
EXPLO T ACIO NES AG RIC.
Refuerzo ed. T ecn. Profes.
T G ANADERAS
Refuerzo pot.humano I+D
Economicos
EJE 1: MEJO RA EFICACIA
O bjetivos identificados
EJE 2: INDUST RIAS
AG ROALIMENT ARIAS
O bjetivos identificados
EJE 3: INFRAEST RUCT .
AG RARIAS
Objetivos identificados
EJE 4: MEDIDAS
ACO MPAÑAMIENTO
O bjetivos identificados
EJE 5: SILVICULTURA Y
INT ERREG
CONSERVACIÓ N VALO -
PRO GRAMAS SECTO RIALES
RES AMBIENT ALES
....
O bjetivos identificados
Participación mujeres
Integración laboral esp. Dif.
Medida 1.1.
Medida 2.1.
Medida 3.1.
Medida 4.1.
Medida 5.1.
Medida 3.2.
Medida 4.2.
Medida 5.2.
Fomento iniciativas locales
Medida 1.2.
Medida 4.3.
Medida 4.4.
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3. Balance entre las medidas
El PDR justifica la distribución de recursos y la detección de las actuaciones según la
experiencia pasada y los aspectos a completar en el período 2000-2006. De hecho, el
PDR incluye además de los recursos cofinanciados por el
FEOGA-G una
cantidad adicional de aportación nacional o suplementaria hasta completar
un presupuesto total del PDR de 77.274 millones de pesetas, de tal forma que
los indicadores y los objetivos cuantificados se refieren a esta totalidad de
recursos.
Por ejes, y para la totalidad del PDR, la distribución financiera pone de relieve la
prioridad otorgada a las medidas de concentración parcelaria y de
regadíos (eje nº3) que en total concentran un 38% del total del programa.
En segundo lugar el eje de industrias agroalimentarias alcanza prácticamente
un 20% del programa en el intento de reforzar una sector completamente
complementario y una diversificación de la actividad agraria que aporta un
importante valor añadido y tiene una capacidad de empleo superior.
A continuación el eje número 4 con las medidas de acompañamiento supera el
18% y a continuación, con pesos cercanos al 15% se define el eje nº1 mejora
de la eficacia de explotaciones agrarias, para terminar con el eje nº5 de
silvicultura con un 11% del presupuesto total.
Como ya se ha comentado, este presupuesto total incorpora las ayudas
suplementarias, denominadas también ayudas de Estado, sin cofinanciación del
FEOGA-G. Esta aportación de la ayuda nacional se concentra especialmente en el eje
nº 3, del que aporta una cantidad equivalente a la correspondiente como
cofinanciada. En segundo lugar el eje nº 2, de industrias agroalimentarias, tiene
prevista una aportación adicional de 2/3 del presupuesto cofinaciado.
Si se considera exclusivamente el presupuesto cofinanciado, lo cuál parece más
apropiado para poder comparar con otros programas de desarrollo rural regionales,
se producen algunos cambios de interés. Principalmente, es de destacar la reducción
del eje nº 3 en casi 10 puntos (27%) y de 2,5 puntos porcentuales en el eje nº2
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(17,5%), industrias agroalimentarias. En contraposición aumenta la incidencia relativa
de las medidas de acompañamiento, de la silvicultura y de las mejora de las eficacia
de las explotaciones.
CUADRO DE PLANIFICACIÓN FINANCIERA (MILLONES DE PESETAS)
DISTRIBUCIÓN (%)
COSTE PÚBLICO TOTAL PDR
COFINANCIADO
EJE PRIORITARIO NÚM.1: MEJORA EFICACIA EXPLOTACIONES AGRARIAS
16,41
14,20
1.1. INVERSIONES EN LAS EXPLOTACIONES AGRARIAS
10,79
8,70
1.2. INSTALACIONES DE JOVENES AGRICULTURES
5,63
5,50
EJE PRIORITARIO NÚM.2: INDUSTRIAS AGROALIMENTARIAS
17,54
19,97
2.1.1. MEJORA DE LA TRANSF. Y COMERC. PROD. AGRARIOS
17,00
19,39
2.1.2. MEJORA DE LA TRANSR. Y COMERC. PROD. FORESTALES
0,54
0,58
EJE PRIORITARIO NÚM.3: INFRAESTRUCTURAS AGRARIAS
26,98
36,85
3.1. REPARCELACIÓN DE TIERRAS
14,73
15,89
3.2. GESTIÓN DE RECURSOS HIDRICOS
12,25
20,96
EJE PRIORITARIO NÚM. 4: MEDIDAS DE ACOMPAÑAMIENTO
26,36
18,12
4,40
3,02
4.1. CESE ANTICIPADO DE LA ACTIVIDAD AGRARIA
4.2. ZONAS DESFAVORECIDAS
7,52
5,17
4.3. MEDIDAS AGROAMBIENTALES
6,81
4,68
4.4. FORESTACIÓN DE TIERRAS AGRARIAS
7,63
5,25
EJE PRIORITARIO NÚM 5: SILVICULTURA, MEDIO NATURAL Y PAISAJE
12,71
10,87
5.1. SILVICULTURA
10,52
9,06
5.2. CONSERVACIÓN DE VALORES AMBIENTALES
TOTAL
2,18
1,81
100,00
100,00
Valorar la idoneidad de la distribución supone valorar la calidad de las prioridades
establecidas ya que dada la limitación de recursos las demandas rurales serán, con
bastante probabilidad, capaces de absorber la asignación de cada medida. Por ello,
para valorar la adecuación en la distribución de recursos se consideran distintos
aspectos:
·
En primer lugar, los cambios que supone la distribución actual respecto a
las intervenciones en períodos anteriores, lo que permite ver el cambio de
orientación y las políticas prioritarias.
·
En segundo lugar, la relación entre las medidas que permitirá ver cuales
pueden ser las fuerzas motoras y por tanto los elementos más
dinamizadores en la economía de la zona.
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·
En tercer lugar, los indicios sobre las necesidades y la percepción de los
agentes sociales al respecto.
Sirvan algunos datos como referencia a la dimensión de la actividad prevista por ejes:
La inversión anual prevista en concentración parcelaria supone una inversión anual 5
veces superior a la del DOCUP 1994-1999 y en el caso de regadíos llega a ser de más
de 32 veces la del programa anterior. Si se analiza exclusivamente la parte
presupuestada para la cofinanciación esta relación se reduce a 2,8 veces superior
para la medida de concentración y 13 veces superior para regadíos1. Se trata de
niveles muy superiores a lo correspondiente por la estricta ampliación de superficie
de actuación del nuevo plan2
También es cierto, que la actuación de regadíos, enmarcada en el Plan de Regadíos
nacional, constituye una medida de choque de gran impacto en el programa y no
puede compararse con la asignación presupuestaria de períodos anteriores. De la
misma forma, las actuaciones en concentración van estrechamente ligadas al plan de
regadíos, y ello explica su peso en el conjunto del programa.
Por otro lado, el seguimiento y la evaluación de los impactos de las
concentraciones realizadas en el programa anterior también vendrían a
confirmar la importancia de estas actuaciones estructurales en la
competitividad del sector agrario, y su incidencia como elementos motores.
En contrapartida, los estudios de evaluación realizados para el primer programa
operativo y el seguimiento del segundo ponen de manifiesto algunos riesgos a
controlar. En primer lugar, el riesgo de que la actuación en tierras de bajo valor
agronómico no garanticen el retorno de la inversión y en segundo lugar, y más
importante, que la mejora favorezca usos no agrarios y, en última instancia, el
abandono de la actividad agraria. La conclusión que se deriva de todo ellos es
que las actuaciones en regadíos y concentración han de garantizar la
viabilidad socio-económica y asegurar la estabilidad de la explotación.
1
Los cálculos se han realizado a partir de la dotación establecida para cada programa divida por el número de años que lo
integran
2
La zona 5b representa el 67% de la superficie de toda Navarra. El nuevo PDR abarca prácticamente toda la Comunidad menos
la ciudad de Pamplona.
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Otro aspecto importante para poder valorar la adecuación presupuestaria es la
importancia estratégica de las distintas medidas para los objetivos finales
del PDR. En realidad, el análisis de la interacción entre ellas permite determinar las
complementariedades más significativas e identificación de las medidas motoras. En
este sentido, la limitación en aquellas que concentran mayor nivel de
relaciones de las que dependen la transformación, comercialización, etc., puede
poner en peligro la eficacia de la totalidad del programa, y puede llevar a
estrangulamientos o como mínimo a la reducción de los efectos deseados.
En el diagrama siguiente se pretenden reflejar aquellas conexiones que parecen, a
priori, más importantes entre medidas. En él se pueden apreciar la integración de las
medidas según el flujo que se produce entre ellas. Sin embargo conviene distinguir
distintas intensidades de interrelaciones que aparecen marcadas en el diagrama con
dos intensidades en el grosor de las flechas de relación, y por tanto denotan niveles
de dependencia mayores.
En este sentido cabe destacar medidas motoras de cuyo impacto depende en
mayor medida las posibilidades de éxito del resto y que coincide con las
principales de cada eje. Este diagrama pone en evidencia la necesidad de una
coordinación más allá del nivel de ejecución de acciones y medidas, que
incluya intercambio de incidencias para ir orientado en paralelo el conjunto
de las medidas con mayor relación y obtener así la máxima eficacia del programa.
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RELACIONES QUE SE ESTABLECEN ENTRE MEDIDAS
1.1
Inver. explot agrarias
1.2
Instal jóvenes agric
4.2
Zonas Desfavorecidas
2.1.
Industrias agroalim.
4.1
Cese Anticipado
Agric. Integrada
3.1
Reparcelación
5.1
Silvicultura
3.2.
Gest.Recursos Hídricos
4.3
Agric. Ecológica
Medidas agroambientales Razas en Extinción
Monoculitvo
4.4.
Forestación T.agrarias
5.2
Conservación Valores Ambientales
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En cuanto a las interacciones, aparecen como fundamentales en la red de conexiones
la cadena del sistema agro-alimentario: transformación de regadíos y la
concentración aparejada, con la inversión en explotaciones agrarias, con las
medidas agroambientales y estas a la vez con la industria agroalimentaria
conectándose estas dos últimas con la silvicultura. En este primer bloque de
conexiones tiene especialmente importancia la sinergia a nivel de diversificación
económica del medio rural y del desarrollo de una agricultura respetuosa con el
medio
Un segundo bloque de conexiones respecto a la dinamización social lo constituye
el fomento de la instalación de los jóvenes especialmente en áreas más
desfavorecidas donde las aspectos de preservación del medio y de mantenimiento de
éste son las fundamentales.
Precisamente, a partir de este esquema parece determinante el papel asignado al
regadío y la concentración, con las alertas mencionadas en los párrafos anteriores.
Destaca también la reducida dotación de las medidas agroambientales incluida
dentro del eje de medidas de acompañamiento con un peso algo inferior a la
reforestación de tierras y a las ayudas compensatorias por zona desfavorecida, a pesar
de que del diagrama se desprende un papel realmente fundamental para inducir los
cambios propuestos para la agricultura europea. Aún así, cabe señalar que se ha
producido un importante incremento respecto a la dotación del programa anteriores.
En realidad, la propuesta en la implantación de sistemas de producción
sustentables tiene dentro del programa, un limitado alcance territorial. La agricultura
integrada abarcará el 2,17% de la superficie de cultivo3 una vez finalizado el programa
y la ecológica el 0,97%. Este aspecto llama la atención dada la importancia de la
producción de calidad, puesta de relieve también en estudios previos del
Departamento de Agricultura. En este mismo sentido apuntan algunas propuestas de
los agentes sociales que consideran que las actuaciones sobre la calidad deberían tener
mayor relieve.
3
La superficie total de cultivo en toda Navarra para 1998 fue de 354.735 has mientras que las hectáreas previstas al final del
programa de agricultura integrada son 7.720 y 3450 has. de agricultura ecológica.
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Sin embargo cabe considera también que, la medida de producción integrada es una
nueva, por lo que no se conoce realmente el nivel de aceptación y, por tanto, la
administración ha preferido optar por una asignación de recursos conservadora, que le
garantice la obtención de los objetivos.
También es de resaltar la limitada incidencia de la silvicultura, medida 5.1. y la
industrial silvícola (transformación y comercialización), a pesar de la constatación
en el diagnóstico de un claro déficit de materia prima en este sector y el
interés comunitario en desarrollar este sector como una verdadera
alternativa para la dinámica económica del mundo rural. Esta cuestión también
ha sido apuntada por los agentes sociales consultados. Otro de los aspectos
fundamentales para el desarrollo de este sector es la formación forestal que como el
resto de la formación no forma parte de este programa y que debe encontrar cabida
en el Objetivo 3.
A otro nivel, destacan algunas imprecisiones sobre dotaciones económicas en
acciones más innovadoras como es la indemnización por incidencia del oso pardo
dentro de la medida de zonas desfavorecidas
Finalmente, existen, fuera del programa, actuaciones de gran impacto en la
dinámica zonal, como pueden ser las infraestructuras o claramente la
formación.
El sesgo agrario del programa no permite detectar si existe o no un
adecuado tratamiento de este tipo de intervenciones en el conjunto de la zona, pero
obliga a la conexión con los programas a cargo de estas actividades.
Ciertamente se trata de un programa relativamente largo, siete años, con lo que hay
que pensar en la necesidad de irlo adaptando conforme a la eficacia de las medidas y
los cambios en el contexto económico-social. Por ello, necesariamente el programa ha
de tener la suficiente flexibilidad para adaptarse a la situación a lo largo de su
aplicación.
Por tanto, la conclusión que se deriva, en nuestra opinión y a la luz de estos
indicios, no es tanto que la asignación sea inadecuada sino que se debe efectuar un
seguimiento riguroso de la eficacia de estas medidas, de su distribución e
incidencia en el territorio, así como de la eficiencia (coste/beneficio)
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socioeconómico. Poniendo en evidencia la necesidad de una coordinación
más allá del nivel de ejecución, que incluya un intercambio de incidencias
para poder proponer en marcha redistribuciones con la mayor agilidad
posible de detectarse ineficiencia.
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