Adaptación al cambio climático en las ciudades, ¿cuáles son

CUESTIÓN
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DE DESARROLLO
SÍNTESIS DE ESTUDIOS E INVESTIGACIONES DE LA AFD
Hasta hace poco tiempo las acciones en favor de la adaptación al cambio
climático se plasmaban por lo esencial a través de proyectos puntuales. Trataban
de la reducción de diversas vulnerabilidades (infraestructuras de drenaje pluvial,
sistemas de alerta anticipada...). Ahora bien, para disponer de una eficacia mayor
en la acción se debe preferir, por un lado, la elaboración de verdaderas políticas
públicas consagradas a ese tema, y, por otro lado, la integración de esa preocupación en el seno de otras políticas sectoriales y de estrategias nacionales. De este
modo, la AFD ha lanzado tres estudios de investigación destinados a una mejor
apreciación de las condiciones para una adaptación eficaz.
Los tres estudios examinan factores institucionales, políticos y sociales susceptibles
de traducir en éxito o fracaso los programas de adaptación a escala de una ciudad.
Las ciudades estudiadas lo fueron por haber comenzado gestiones de adaptación,
lo que permite una recolección de experiencias relativas a la integración de la
adaptación en las prioridades locales así como a la efectiva puesta en obra de las
estrategias. Esto último constituye un tema de investigación relativamente nuevo.
El estudio Institutional Pathways for Local Climate Adaptation fue realizado por académicos
sudafricanos de la universidad de Ciudad del Cabo y de KwaZulu-Natal en 2012-2013.
Dicho estudio identifica las dimensiones políticas, institucionales y sociales de una
adaptación eficaz a escala municipal en tres ciudades sudafricanas (Durban, Ciudad
del Cabo, Theewaterskloof).
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Para que las ciudades puedan
protegerse contra los desajustes
climáticos se precisa un fuerte
compromiso político. Pero no es
suficiente, también es imprescindible
todo un conjunto de factores
institucionales, estratégicos y sociales.
El siguiente artículo expone las
condiciones coadyuvantes a exitosas
políticas locales de adaptación
identificadas a través de tres estudios
de investigación dirigidos por la AFD
sobre el tema.
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ECOS DE EXPERIENCIAS
PROVENIENTES DE ÁFRICA
SUBSAHARIANA,
SUDÁFRICA, COLOMBIA
Adaptación al cambio
climático en las
ciudades, ¿cuáles
son las condiciones
para su éxito?
Ciudades
de su implementación. Los tres estudios hacen hincapié en los
numerosos obstáculos que traban el éxito de esas dos etapas
y de qué modo las ciudades estudiadas los han sorteado.
africanas vulnerables a la elevación
del nivel del mar
Porcentaje de la población urbana nacional presente
en zonas costeras de escasa elevación
Obligaciones financieras, humanas y técnicas
En primer lugar, las entidades locales estudiadas son aún
dependientes en demasía del apoyo internacional para lanzar
iniciativas de adaptación.
La vertiente positiva de esa constatación proviene de que
dichas iniciativas son propiciadas en asociaciones con actores
internacionales. Con éstos, los intercambios pueden revelarse
muy beneficiosos. Así, en Sudáfrica, “el éxito de la adaptación casi
siempre incluye una forma de asociación entre la municipalidad y los
donantes, las instituciones de investigación y las ONG”. Con todo,
mucho ganarían las entidades al entablar vínculos de asociación
con sociedades, grupos de investigación, empresas, universidades y think tanks locales, susceptibles de fortalecer su papel
de apoyo a las iniciativas locales.
No costera
0.0 - 5.0
5.1 - 10.0
10.1 - 15.0
15.1 - 20.0
20.1 - 25.0
> 25.0
La vertiente negativa de esta dependencia proviene de la
crucial falta de capacidades financieras y humanas de las
entidades en el campo de la adaptación. La asignación de
financiamientos en la materia se opera a menudo a nivel
nacional y regional, redistribuida a escala municipal, pero aún
de modo insuficiente.
Pequeña
Mediana
Grande
Población de las ciudades
Pequeña : 100 000 - 500 000
Mediana : 500 000 - 1 millón
Grande : más de 1 millón
Sin embargo, la gestión local de los financiamientos (a nivel
municipal o comunitario) desempeña un papel clave en el
reforzamiento de las capacidades de las ciudades en materia
de gobernanza climática. A menudo dicha gestión resulta más
eficaz que la financiación de estrategias nacionales debido a
que las ciudades comprenden mejor lo que realmente está en
juego, aportando así las respuestas más pertinentes.
Fuente : Base de datos sobre litorales elaborada a partir de reseñas sobre población y de superficie de propiedad
provenientes del proyecto GRUMP ( CIESIN, 2006) y de la definición de zonas costeras de escasa elevación
según el parámetro de SRTM (CIESIN, 2006). El GRUM (Global Rural-Urban Mapping Project) es un proyecto del
Centro Internacional de Información de Ciencias de la Tierra (CIESIN) del Instituto de la Tierra de la Universidad
de Columbia.
Definición : Las zonas costeras de escasa elevación son aquéllas contiguas al contorno de la costa que no sobrepasan
los 10 metros de elevación respecto al nivel del mar.
Fuente : UN-HABITAT Global Urban Observatory 2008.
El estudio Understanding the Assessment and Reduction of Vulnerability to Climate Change in African Cities del instituto de
investigación británico International Institute for Environment and
Development (IIED), del año 2014, de enfoque sociológico, se
centra en la vulnerabilidad social al cambio climático en las
ciudades africanas, especialmente en los asentamientos
precarios (estudio de los casos de Kampala, Accra y Dakar).
Por otra parte, las entidades no disponen de capacidad suficiente
para encontrar nuevos financiamientos. Un experto de la oficina
de estudios colombiana explica que: “El punto decisivo radica en
colocar el plan [de adaptación] en el seno de las prioridades de financiamiento de la ciudad a fin de obrar para que los funcionarios municipales
se ejerzan buscando fuentes de financiamiento (no necesariamente
estatales) y, en definitiva, aprendan a montar proyectos para acceder a esos
recursos”.
Por último, el conjunto de documentos Ciudades y cambio
climático en Colombia, resultado del trabajo del instituto de investigación colombiano Fedesarrollo y del Instituto de investigación
y debate sobre la gobernanza (IRG) en 2013, comporta un
diagnóstico institucional sobre la gestión del cambio climático
en once ciudades colombianas.
Las entidades carecen asimismo de herramientas y datos
científicos sobre el clima a su propia escala, lo cual acentúa el
sentimiento de incertidumbre y, por lo tanto, el inmovilismo
de gran cantidad de los actores locales.
Para reducir las consecuencias de esa falta de datos y contar
con informaciones más precisas sobre los riesgos locales, la
municipalidad de Ciudad del Cabo solicitó a un equipo de
investigadores de la universidad que transpusiera, a escala local,
las proyecciones climáticas nacionales del Grupo Internacional
de Expertos para el Clima (GIEC).
Incluye también una síntesis desde el punto de vista de la
gobernanza, sobre ecos de experiencias concretas rotulada
“mitigación y adaptación” en esas ciudades.
El éxito de una acción o política de adaptación estriba en la
efectiva consideración de las estrategias locales y en la eficacia
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Sin embargo, la integración de los objetivos de desarrollo y de
adaptación, en el ámbito de estrategias o políticas sectoriales
existentes (no específicamente medioambientales) representa
una de las más seguras vías para la prosecución eficaz y exitosa
de medidas de adaptación. Dentro de esta lógica varias
ciudades colombianas, entre ellas Bogotá y Montería, optaron
por integrar explícitamente la adaptación a sus planes de
desarrollo local. El acercamiento de adaptación y gestión de
riesgos, competencia transversal ya reconocida por las
entidades propició un enfoque relativamente integrado de
todo lo referente a la adaptación.
Se puede compensar parcialmente la falta de datos “cuantitativos” a través de evaluaciones cualitativas. En ciertas ciudades
africanas, las herramientas de evaluación participativas
resultaron muy eficaces para reconstruir acontecimientos
climáticos, estimar su relativa severidad y el alcance de los
cambios provocados en la sociedad. Los investigadores asignan
a la complementariedad de datos cuantitativos y cualitativos
un papel fundamental en la adopción de medidas por parte
de quienes deciden.
Desarrollo y adaptación climática: una separación
contraproducente
La integración de objetivos de desarrollo y de adaptación
implica asimismo una más eficiente articulación de los servicios
involucrados en el cambio climático: fomento, agua,
transportes, gestión de riesgos. La experiencia colombiana
indica que los dispositivos de coordinación en esos temas son
de difícil implementación. Pese a la impulsión nacional en favor
de la creación de grupos de trabajo regionales, la articulación
con el gobierno nacional se revela, a menudo, poco significativa; con la región, se encuentra en ciernes o es inexistente.
La noción de derecho al desarrollo se halla tan profundamente
enraizada en Sudáfrica que los políticos no se atreven a
implementar medidas medioambientales, ni a adoptar
“normas sustentables”, antes de encarar las medidas de recuperación económica ansiadas por la población. Los
investigadores lo han denominado “fractura entre medioambiente
y desarrollo”. “La adaptación no se presenta todavía conceptualizada
como un imperativo de desarrollo”, declara uno de ellos. Una consecuencia directa de esta separación se manifiesta a menudo en
la connotación negativa que conlleva esta temática. Y, ello,
tanto más que las iniciativas vinculadas al cambio climático son
manejadas por autoridades medioambientales precisamente
a nivel municipal.
Por otra parte, la acción en materia de adaptación no es
monopolio de las instituciones públicas. Téngase en cuenta
también la interacción de actores institucionales públicos con
actores privados y sociales (empresas, ONG...), sin lo cual las
instituciones no podrían llevar adelante la temática de la
adaptación (Launay et O’Rirdan, 2013).
CONDICIONES DE ÉXITO DE LAS POLÍTICAS DE ADAPTACIÓN
Agenda
Implementación
de los asuntos medioambientales
• ySeparación
de desarrollo
Financiamiento esencialmente externo
• de
la adaptación
Obstáculos
• Obligaciones financieras y humanas
• Dificultades en la asignación de financiamientos
Involucramiento
político
insuficiente
político demasiado exiguo
•
• Involucramiento
el medio y largo plazo/alternancia política
• Falta de datos a nivel local acerca de los riesgos en
• Obligaciones financieras y humanas
de articulación ciudad/gobierno
• yProblemas
ciudades/regiones
de formación de los equipos municipales
• yFalta
de educación de los ciudadanos
• Tiempo excesivo en materia de adaptación
Acontecimientos (catástrofes, World Cup,
• COP
17...) como rampa mediática
Voluntad de innovación, deseo de llevar
• adelante
proyectos piloto
de las asociaciones locales
• eImportancia
internacionales
lanzadas como respuesta
• aPolíticas
consideraciones locales
Conjunción de datos científicos y datos
• sociales
(indagación de campo)
Ségolène Davin
de las asociaciones internacionales
• yImportancia
locales/mediática fortalecimiento
de capacidades, concertación
• Integración a las políticas, planes preexistentes
Voluntad política, liderazgo de una o varias
• personas
• Iniciativas hechas a la medida
• Enfoque territorial, integrado/planificación
Sabrina Archambault
CONSULTORA ANTE LA DIVISIÓN COLECTIVIDADES
LOCALES Y DESARROLLO URbANO, AFD
JEFA DE PROYECTO, DIVISIÓN ENTIDADES
LOCALES Y DESARROLLO URBANO, AFD
MARION JOUBERT
Irène Salenson
JEFA DE PROYECTO, DIVISIÓN COLECTIVIDADES
LOCALES Y DESARROLLO URBANO, AFD
ENCARGADA DE ESTUDIOS, DIVISIÓN
INVESTIGACIONES Y DESARROLLO , AFD
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Impulsos
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Un involucramiento político insuficiente
Pocas son las autoridades locales en el África Subsahariana
incluida la Sudáfrica implicadas a fondo en el asunto de la
adapatación. En Colombia, los actores locales involucrados de
modo permanente en los grupos de trabajo sobre el cambio
climático no son numerosos. Lo cual se debe, en primer lugar,
a la alternancia política. Las escasas reuniones, por otra parte,
agudizan el fenómeno generando discontinuidad en las
políticas y proyectos, además de producir una pérdida de la
« memoria institucional », desalentando así capacidades técnicas.
Esa falta de involucramiento político se explica por un desconocimiento de los desafíos que conlleva el cambio climático a
todos los niveles de gobernanza. Pero, también, por la contradicción existente entre el corto plazo de los mandatos
municipales y el mediano o largo plazo necesarios a la implementación de proyectos de adaptación eficaces, estructurados
sobre datos precisos, con un diagnóstico pormenorizado, la
elaboración de concertados planes de acción, etc.
No obstante, los acontecimientos (catástrofes naturales,
conferencia internacional sobre el clima...) suscitan con
frecuencia una toma de conciencia por parte de ciertos
políticos. Estos se ven compelidos a colocar el tema en el orden
del día. Así pues, el reto consiste en que el interés por el asunto
perdure, yendo más allá de un mero enfoque a la actualidad
mediática.
Algunos « campeones del cambio climático » han surgido
mediante iniciativas locales. Por ejemplo en la ciudad de
Theewaterskloof, en Sudáfrica, un grupo de cerca de quince
personalidades locales, políticas, empresariales y simples agricultores legitimó la toma de iniciativas sobre la adaptación.
Aunque la implicación política a alto nivel es muy importante,
no basta. Una iniciativa local inspirada por la población o, al
menos, por ella llevada adelante, tiene mayores posibilidades
de ser eficaz que una política de adaptación impuesta « desde
arriba » pero poco operativa. Los investigadores sostienen que
las autoridades públicas deben respaldar iniciativas de la
ciudadanía inspiradas « por » las comunidades « para » sí
mismas, y por ello consideradas como legítimas y eficaces.
Mencionan así iniciativas suscitadas por las municipalidades,
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Dodman, D., K. Soltesova. D. Satterhwaite y C. Tacoli (de próxima publicación),
Understanding the Assessment and Reduction of Vulnerability to Climate Change in African Cities :
A focus on low-income and informal settlements, AFD, París.
IPCC (2014), Fifth Assessment Synthesis Report, Ginebra.
Launay, C . y E. O’Riordan (2013) Sistematización de experiencias sobre mitigación y
adaptación al cambio climático en once ciudades de Colombia – Análisis transversal, IRG, Bogotá.
Taylor, A., A. Cartwright y C . Sutherland (2014), Institutional Pathways for Local Climate
Adaptation : A comparison of Three South African Municipalities, Focales N° 18, AFD, París.
por la cooperación internacional, por el ámbito académico o
por asociaciones locales: iniciativas que fomentan la construcción, las infraestructuras de drenaje, la reforestación ...
Las autoridades municipales deben facilitar, sostener e incluso
financiar esas iniciativas para responder a una necesidad local
identificada. Además, los desafíos planteados de vulnerabilidad
al cambio climático tienen que integrarse en las gestiones de
planificación urbana general (esquemas de urbanismo,
ordenación de desplazamientos urbanos, etc) para suscitar una
mayor repercusión.
Conclusión
Sin dispersarse en ya trillados debates acerca de la adaptación de
las ciudades al cambio climático, los tres estudios se centraron,
cada uno de modo diferenciado, en la descripción de los
elementos de contextos sociales en un determinado territorio
expuesto a la vulnerabilidad. Los tres examinan las recientes
tentativas institucionales en materia de adaptación, sean cuales
sean su escala y estado de progresión : políticas nacionales,
programas regionales, iniciativas de la ciudadanía.
La cuestión de la adaptación sigue siendo compleja y aún poco
abordada. La visión restrictiva de la adaptación encara principalmente asuntos agrícolas y la gestión de recursos en agua.
Apoyándose en reflexiones provenientes de sus propios
trabajos, la AFD propone cuatro recomendaciones más generales
sobre el desarrollo urbano sustentable (ver el Foco abajo). Pero
el mayor reto precisamente reside en integrar los desafíos de la
adaptación en las gestiones de ordenación urbana y territorial.
foco
Cuatro recomendaciones
para la adaptación de las ciudades
Fortalecer las capacidades técnicas y financieras
de las colectividades ;
Integrar la adaptación de una gestión de
desarrollo urbano integrado a largo plazo,
como en el proyecto Green and Sustainable Urban
Planning (GSUP) en el que la AFD contribuyó a la
implementación de planes locales para la adaptación
y la prevención de riesgos en tres ciudades de las Islas
Filipinas ;
Articular mejor las escalas, los actores y los
documentos de planificación referentes a la
adaptación ;
Desarrollar los enfoques participativos y, de modo
más general, la concertación.
CUESTIÓN DE DESARROLLO es una publicación de la AFD . Tiene por vocación presentar síntesis de estudios, evaluaciones e investigaciones iniciadas y promovidas por la Agencia. La presente serie apunta a
resumir las problemática, gestión, enseñanzas y perspectivas del estudio examinado. Todo ello con el cometido de abrir nuevas sendas de acción y reflexión. Los análisis y conclusiones de este documento
han sido formulados bajo la exclusiva responsabilidad de sus autores y no refleja, necesariamente, el punto de vista de la AFD o de sus intituciones asociadas •
Directora de la publicación : Anne PAUGAM • Director de la redacción : Alain HENRY • Agence Française de Développement : 5, rue Roland Barthes - 75598 Paris Cedex 12 •
Depósito legal : Noviembre de 2014 • ISSN : 2271-7404 • Concepción :
• Realización : Ferrari / Elm