UNA VISIÓN GENERAL DE LA POLITICA COMERCIAL

Estudios Económicos
UNA VISIÓN GENERAL DE LA POLITICA COMERCIAL COLOMBIANA ENTRE 1950-2012*
*Este es el resumen del informe del Banco de la República, denominado: Una visión general de la política comercial Colombiana entre
1950-2012. Borrador de Economía No. 817, año 2014.
El presente artículo muestra un breve recuento de la política comercial adoptada por el gobierno
colombiano en los últimos 62 años, donde es importante mostrar las restricciones al comercio,
apertura económica y medidas no arancelarias. La política comercial característica durante el
período de 1950-2012, fue el proteccionismo; aunque su intensidad durante ese periodo no fue
constante.
La política comercial de Colombia tiene antecedentes en 1931; época donde se suspendió el libre
comercio y exportación del oro, se prohibió la importación de numerosas mercancías, y en
noviembre de 1931 se estableció la Oficina de Control de Cambios y Exportaciones como
dependencia del Banco de la República.
I.
BASES DE LAS RESTRICCIONES AL COMERCIO 1950-1967
A. Primera Fase: 1950-1967
Para 1950 habían restricciones como: lista prohibida de importación, impuestos ad-valorem,
impuestos específicos, licencias de importación y exportación, la venta de divisas al Banco de la
República era obligatoria (con algunas excepciones), licencias de cambio para realizar pagos en el
exterior. Todas estas restricciones muestran la dificultad de los colombianos para comerciar en el
exterior y de los extranjeros para comerciar con Colombia.
Los nacionales necesitaban permisos para importar y exportar bienes y servicios y sus
transacciones en moneda extranjera estaban sujetas a gran cantidad de trámites, reglamentos e
impuestos.
Se hicieron modificaciones al sistema pero en esencia no cambiaron las restricciones. Cambios
como la publicación de una lista de artículos que se podían importar por fuera de las cuotas
establecidas, aumentó la lista de artículos no esenciales que se podían importar con certificados
de cambio. Las tasas de cambio efectivas para las exportaciones de 1950 eran dos y pasaron a
cinco, y las tasas de cambio para importaciones pasaron de 13 a 11.
Para 1951, se reemplazó el permiso de importación y exportación, por una solicitud de importar y
exportar. Para finales de 1951, había dos tasas de cambio efectivas para exportaciones y cuatro
tasas de cambio para importaciones.
Durante el período 1952-1953, las restricciones a las importaciones se redujeron; se permitió
importar productos de prohibida importación provenientes de países con los que Colombia tuviera
acuerdos comerciales. En julio de 1953, se autorizó el libre comercio del oro, y sus manufacturas
Estudios Económicos
se sacaron del sistema de comprobantes de exportación; además, se permitió la libre
negociabilidad de las divisas provenientes de las exportaciones de oro.
En 1954 se eliminó la lista prohibida de importación y se crearon 2 grupos: en el grupo II se
encontraban los productos de la lista de prohibida importación y aquellos que se podían importar
bajo el régimen de comprobantes de exportación; y en el grupo I: todos los otros bienes. Sin
embargo, para este mismo año, la política comercial y cambiaria se complicó, se agregaron más
instrumentos, se definieron más categorías para el mismo instrumento y las restricciones
crecieron en cantidad e intensidad.
En febrero de 1955, el gobierno restringió las importaciones para hacer frente a los menores
ingresos de las divisas ocasionados por la caída del café. Se presentaron dos avances en materia
cambiaria, el primero fue la eliminación de la tasa de cambio diferencial para las exportaciones de
café y el segundo, eliminaba el sistema de comprobantes de exportación; además, se creaba un
mercado libre de divisas, donde la oferta de divisas provenía de los ingresos generados por las
exportaciones de bananos y exportaciones de servicios.
El sistema cambiario y la multiplicidad de tasas se mantuvieron hasta finales de 1955. Los
siguientes años la política comercial sufrió remezones por la reducción de ingresos de divisas a
causa de la caída del precio del café y por los malos manejos fiscales y cambiarios que
aumentaban los desequilibrios externos.
Para octubre de 1956 se detuvo el registro de importaciones, es decir, casi todas las importaciones
se permitían automáticamente. Este sistema rigió hasta inicios de 1957 donde el Banco de la
república a través de la Oficina de Registros de Cambios controlaba las importaciones y pagos al
exterior. Esto demuestra que entre 1950-1957, con excepción de los años 1952-1953, el manejo
del comercio exterior se hizo más complejo.
B. La Consolidación Del Sistema: 1957-1967
A inicios de 1957 se reanudó el registro de importaciones. Se crearon títulos de divisas que
permitían que los exportadores los recibieran al reintegrar las divisas y pudieran negociarlos
libremente; sin embargo, su aplicación era limitada. Este mismo año un nuevo sistema enfatizó en
el uso de restricciones cuantitativas para restringir o liberar las importaciones, donde las
importaciones que estaban en lista previa libre o prohibida podían cambiar de lista dependiendo
de la coyuntura cambiaria que presentara el país.
Este nuevo sistema establecido de manera temporal, permite crear la Superintendencia de
Importaciones en 1957. Y cuando adquiere carácter permanente debido a la constante escasez de
divisas, lleva al gobierno en 1964 a abolir la Superintendencia y reemplazarla por la de Comercio
Exterior.
En 1967 con la Ley 444 vinieron algunas reformas como la eliminación del mercado libre de divisas
que permitió al Banco de Republica asumir el monopolio de compra y venta de divisas, y se
Estudios Económicos
prohibió a los colombianos tener cuentas en moneda extranjera y activos en el exterior (excepto
para la Federación de cafeteros). Estas reformas condujeron una menor libertad económica, sin
embargo, otros creen que la prosperidad de los años siguientes fue gracias a estos cambios legales
y no al manejo prudente de políticas monetaria, cambiaria y fiscal.
Esto demuestra que entre 1958 y 1979, Colombia vivió bajo un régimen de altas restricciones al
comercio, excluyendo unos meses de 1966 donde hubo un intento de liberación mayor pero
insostenible.
II.
LAS RESTRICCIONES, SU MANEJO Y SUS POSIBLES EFECTOS
A. Restricciones Cuantitativas
Durante este periodo, las restricciones cuantitativas fueron:
i) Presupuesto de importación: La junta monetaria establecía el presupuesto de divisas para
asignación de las licencias. El INCOMEX, siempre operó con un presupuesto de importaciones
mensual que el Banco de la Republica (hasta 1964) y la Junta Monetaria (desde 1964)
determinaban. La Junta Monetaria no publicaba el presupuesto autorizado.
ii) Cobertura: que se clasificaba en insignificante, baja, media y alta; donde el tipo de intensidad se
define como el porcentaje de productos del universo arancelario que se clasifican en las categorías
de previa y prohibida sin importar su distribución entre las dos listas. Una cobertura insignificante
corresponde al 2% o menos de estos productos están clasificados en una de las listas, una
cobertura baja donde el 2% a 15% están en una de las dos listas. Una cobertura media
corresponde a más del 15% a 40%, y una alta cobertura corresponde al 40% que están en la
categoría de previa o prohibida.
La intensidad de la cobertura cae estrepitosamente, en 1991-1999, es decir, una cobertura con
intensidad insignificante, como resultado de la apertura de 1991, que eliminó la lista de prohibida
importación y restringió severamente el tamaño de la lista de licencia previa. (Cuadro 1.)
iii) Solicitudes de importación que se dividen en dos: solicitudes para importar productos bajo el
régimen de licencia previa y solicitudes para importar productos de la lista de libre importación,
las primeras, pasaban a estudio de la junta de importaciones que denegaba la solicitud o la
aprobaba total o parcialmente. Las solicitudes para importar productos de la lista de libre
importación, se aprobaban casi automáticamente.
Estas tres restricciones cuantitativas, fueron los instrumentos de control más importantes durante
el periodo de 1950-1990. Las intensas restricciones cuantitativas repercutieron en la asignación de
recursos entre sectores y regiones, y en el nivel de bienestar económico de los colombianos.
Estudios Económicos
Cuadro 1. Intensidad de cobertura de restricciones: 1950-1999(porcentaje de lista previa más
prohibida)
B. Aranceles
Por otro lado, otro tipo de restricciones al comercio exterior es el arancel; aunque su importancia
estaba sujeta a las restricciones cuantitativas, dado que estas tenían mayor preponderancia en el
control del comercio.
Los aranceles consistían en impuestos ad-valorem y específicos, en 1964 el gobierno abolió los
impuestos específicos del arancel. Entre 1950-1970 los aranceles se fijaban por ley, pero para 1971
hubo una reforma legal (Ley 6ª) que establecía que los aranceles se podían cambiar por decreto.
Otro avance en cuestión de arancel es que a partir de septiembre de 1971, las reformas
arancelarias se hacen sin trámite legislativo teniendo en cuenta que el gobierno debe seguir los
lineamientos de la Ley 6ª, esto permitió que los aranceles se pudieran modificar con mayor
frecuencia.
Durante el mayor tiempo de los 62 años analizados de la política comercial, los aranceles fueron
altos y dispersos. El sistema arancelario buscaba proteger al sector industrial a expensas de los
otros sectores de la economía (agricultura y minería). Adicionalmente, la política arancelaria
buscaba favorecer la producción de bienes de consumo y desincentivaba la producción de bienes
intermedios y de capital.
Adicionalmente otro mecanismo de protección fue: el esquema de franja de precios, convenios de
absorción y los precios de referencia.
La franja de precios, se estableció en 1993 para productos agrícolas denominados “sensibles”
como: trigo, maíz, aceite de palma, leche, pollo, soya, azúcar y arroz. Consiste en un esquema de
aranceles variables que se modifican según la evolución de los precios internacionales; además de
proteger la producción doméstica, el esquema buscaba estabilizar los precios internos de estos
productos, puesto que sus cotizaciones internacionales se consideran altamente volátiles.
Los convenios de absorción se establecieron en 1994 para algunos de los productos bajo el
régimen de franjas de precios; con los convenios los usuarios se comprometían a adquirir las
materias primas agropecuarias de producción doméstica antes de importarlas. Para hacer cumplir
Estudios Económicos
los convenios se estableció un sistema de licencias previas administradas por el Ministerio de
Agricultura el cual debía certificar la absorción para permitir que se importara las materias primas.
A su vez, se encuentran los precios de referencia en que se encontraban los productos no
cobijados por las franjas de precios y convenios de absorción. Consiste en establecer un precio al
cual se debía liquidar el arancel del producto importado, si su precio de importación era inferior al
precio de referencia.
Otros mecanismos utilizados tradicionalmente fueron las licencias previas y la lista de prohibida
importación.
El comercio de importación colombiano ha estado sujeto a numerosas intervenciones y el periodo
que se conoce como apertura no fue tan diferente del periodo de 1976-1978 donde se redujeron
los aranceles pero se mantuvieron las restricciones cuantitativas. Los mecanismos de protección
cobijaron sobre todo a productos agrícolas y agroindustriales
C. Avances y retrocesos: 1968-1990
Durante esta etapa se presentaron cambios institucionales. La Superintendencia de Comercio
Exterior creada en 1964, fue reemplazada en 1968 por el INCOMEX y a comienzos de los 90’s por
el Ministerio de Comercio Exterior; El INCOMEX es un organismo descentralizado de carácter
nacional, su máxima autoridad era el Director que tenía voz y voto en la Junta Monetaria, CONPES,
Consejo de Política Aduanera y Consejo Directivo de Comercio exterior.
Este periodo se caracterizó por aumentos y disminuciones en las restricciones; a finales de los 60’s
aumentaron las tasas de aprobación de solicitudes, en 1971 y 1972 disminuyeron las tasas de
aprobación, y 1973 y 1974 aumentaron la aprobación de solicitudes debido a la eliminación de la
lista prohibida. No obstante, en 1976 y 1977 se revirtieron estos intentos de liberación dado que
los gremios industriales se oponían a la liberación comercial que proponía la administración de
López Michelsen.
Ya al inicio de los 80’s, la protección volvió a intensificarse dado que se presentó la crisis de la
deuda externa, en la que la mayoría de los países latinoamericanos estaban involucrados. Esto
afectó el sector externo de Colombia, como el caso específico de Venezuela en el que su moneda
estaba devaluada afectando el comercio fronterizo.
Por tal motivo en el período 1982-1984 la administración Betancur volvió a restringir el comercio
con la justificación de que Colombia estaba atravesando una difícil situación fiscal, financiera y
externa. No obstante, en los años siguientes hasta 1986 las restricciones disminuyeron
principalmente por el acelerado ritmo de la devaluación. A finales de los 80’s se buscó sustituir
controles cuantitativos por restricciones basadas en precios, que incentivaría la liberalización del
sistema.
Estudios Económicos
Estos primeros avances de liberación se debieron al establecimiento de un cronograma para
desmontar la mayor parte de las restricciones cuantitativas. No obstante, algunos bienes de
consumo tradicionalmente restringidos mantuvieron las cuotas. Otra de las medidas para la
liberación, fue la reducción de los aranceles que sería efectiva dentro de los cuatro años
siguientes; este anuncio casi paralizó las importaciones, pues los empresarios decidieron reducir
sus importaciones esperando que se diera la efectiva reducción de los aranceles; ante esta
situación el gobierno tuvo que liberar el comercio exterior de forma significativa.
Ya para 1986 en un contexto de bonanza cafetera y dado que el precio del café comenzó a
aumentar, disminuyeron las restricciones y continuaron disminuyendo los siguientes periodos
presidenciales (Barco y Gaviria), llegando así a eliminar la lista prohibida y el 99% de productos del
universo arancelario quedaron en la lista libre de importación.
III.
APERTURA ECONÓMICA DE 1991 : REFORMA Y CONTRARREFORMA
La apertura económica de 1991, buscaba reducir o eliminar restricciones y cuellos de botella en
sectores claves de la economía como el de puertos, el financiero, entre otros. Esta liberación del
comercio permitió que se abriera la cuenta de capitales debido al flujo de recursos financieros.
La apertura coincidió con una apreciación real del peso, lo que condujo a un aumento notorio de
las importaciones, estancamiento de las exportaciones y deterioro de la cuenta corriente de la
balanza de pagos.
A. Barreras Y Medidas No Arancelarias
Aparte de las medidas restrictivas mencionadas anteriormente, se presentaron también barreras y
medidas no arancelarias.
Las barreras no arancelarias (BNA), son medidas públicas o privadas que causa que los bienes y
servicios comerciados a nivel internacional o los recursos destinados a la producción de estos
bienes y servicios se asignen de una manera que reduzca el ingreso potencial del mundo.
Las medidas no arancelarias (MNA), son medidas de política distintas a los aranceles aduaneros
ordinarios, que potencialmente pueden tener un efecto sobre el comercio internacional de
bienes, cambiando las cantidades comerciadas o los precios, o ambos.
Siguiendo las recomendaciones de la Conferencia de Naciones Unidas para el Comercio y el
Desarrollo, UNCTAD, se utilizará el término de medidas no arancelarias en vez de barreras. Las
MNA, carecieron de importancia hasta comienzos de los 90’s.
La UNTACD 2012, divide las MNA entre medidas de exportación e importación, las medidas de
importación las clasifica en 15 categorías que corresponden a medidas técnicas y no técnicas. Las
medidas técnicas se encuentran las sanitarias y fitosanitarias, las barreras técnicas al comercio y la
inspección pre-embarque y otras formalidades. En las medidas no técnicas se encuentran, los
Estudios Económicos
controles de precios, las licencias, las cuotas, las prohibiciones y otras medidas de control de
cantidad. Gráfico 1.
Gráfico 1. Medidas no arancelarias según la clasificación UNCTAD de 2012
Fuente: UNCTAD (2012 P. 3)
Los organismos que imponen alguna restricción no arancelaria son: Ministerio de Comercio,
Industria y Turismo, Instituto Colombiano de Comercio Exterior, Instituto Nacional de Vigilancia de
Medicamentos y Alimentos (INVIMA), Dirección de Impuestos y Aduanas e Impuestos Nacionales
(DIAN), Ministerio de Agricultura, Instituto Colombiano Agropecuario (ICA).
B. La contrarreforma en la agricultura y en el sector manufacturero.
Algunos sectores no estaban conforme a la apertura por lo que requerían mayor protección
mediante algunas herramientas como la franja de precios, convenios de absorción y precios de
referencia.
La franja de precios se estableció en 1993 para productos agrícolas denominados “sensibles”
como: trigo, maíz, aceite de palma, leche, pollo, soya, azúcar y arroz. Consiste en un esquema de
aranceles variables que se modifican según la evolución de los precios internacionales.
Adicionalmente de proteger la producción doméstica, el esquema buscaba estabilizar los precios
internos de estos productos, puesto que sus cotizaciones internacionales se consideran altamente
volátiles.
Los convenios de absorción se establecieron en 1994 para algunos de los productos bajo el
régimen de franjas de precios, con los convenios los usuarios se comprometían a adquirir las
materias primas agropecuarias de producción doméstica antes de importarlas. Para hacer cumplir
los convenios se estableció un sistema de licencias previas administradas por el Ministerio de
Agricultura el cual debía certificar la absorción para permitir que se importara las materias primas.
A su vez, se encuentran los precios de referencia que se encontraban los productos no cobijados
por las franjas de precios y convenios de absorción. Consiste en establecer un precio al cual se
Estudios Económicos
debía liquidar el arancel del producto importado, si su precio de importación era inferior al precio
de referencia.
Si estas herramientas mencionadas anteriormente no cumplían con el objetivo de brindarle
protección a estos sectores entonces acudirían a otras herramientas como salvaguardias y
derechos anti-dumping, principalmente a productos provenientes de China.
C. ¿Cuánta protección y cuántas rentas generan las MNA?
A comienzos del S XXI, Colombia presentaba una protección relativamente alta, donde esta
protección estaba principalmente enfocada por las barreras no arancelarias (BNA); un ejemplo de
esto es que para el periodo de 2003 y 2012, del total del universo arancelario un 70% correspondía
a las MNA.
A pesar de la gran diversidad de tratados de libre comercio que tiene Colombia, la política
comercial no ha sufrido grandes cambios y es evidente que el proteccionismo continúa; las rentas
generadas por este proteccionismo se concentran en todos aquellos actores que se encuentran en
el proceso de importación (importadores, personas que conceden los permisos, personas que
tramitan el proceso de importación).
Por otro lado, mientras que los importadores ganan con las MNA, los exportadores se perjudican
dado que un impuesto a la importación equivale a un impuesto a la exportación. Esto sucede
cuando se importan materias primas o bienes intermedios, que son utilizados en un proceso de
producción en Colombia y al exportar el bien final, ya que les resultaría más costoso.
IV.
POLITICA COMERCIAL A COMIENZOS DEL SIGLO XXI
Los mecanismos de protección que cubrían a algunas industrias todavía permanecían.
Adicionalmente, el arancel continuaba y había subido en sectores como el agropecuario y bienes
textiles, cerámica y calzado.
Esta política comercial proteccionista estuvo acompañada con una política de confianza
inversionista direccionada principalmente a los sectores productivos.
A. Protección a grupos específicos-protección puntual
La política comercial no cambió sustancialmente, los mecanismos de protección a las industrias y
sectores específicos seguían vigentes y el promedio del arancel no había cambiado; sin embargo,
el arancel subió para sectores agropecuarios sensibles y para los bienes de consumo (textiles,
calzado, cerámica, y alimentos procesados).
Durante el periodo 2002-2010, se acentuó la política de otorgar beneficios especiales a grupos
específicos, donde se elevó la protección arancelaria para algunos de los sectores beneficiados
anteriormente, dado que los sectores productores se sentían poco preparados para enfrentar esa
competencia; los aranceles que se aumentaron fueron de productos como: el arroz, la leche y sus
Estudios Económicos
derivados. Adicionalmente, se estaban negociando acuerdos comerciales lo que implicó
reemplazar la protección de la franja de precios por un arancel fijo.
Durante la administración Uribe, se buscó proteger a sectores afectados por la revaluación,
competencia externa o acuerdos comerciales. Adicionalmente, acobijó con subsidios tributarios a
las exportaciones de otros sectores (calzados, alimentos, muebles, joyas, productos plásticos,
entre otros).
Dado que en el 2004 hubo una revaluación del peso, los sectores como flores, calzado, banano y
textil-confección se vieron afectados y para el año 2009, el CERT se combinó con el otorgamiento
de créditos subsidiados a esos sectores.
En el 2006, el gobierno Uribe libera a Colombia del AEC (Arancel Externo Común Andino), dado
que Colombia era el único que lo cumplía, y se permitió que cada país de la Comunidad Andina
pudiera definir su arancel de manera unilateral.
B. Acuerdos comerciales y estructura arancelaria
El gobierno Uribe utilizó aranceles y subsidios directos para mejorar la situación de sectores
específicos. Se empezaron a negociar acuerdos comerciales con diferentes países, con Estados
Unidos en 2004, con países del MERCOSUR, con el Triángulo Norte de Centroamérica, con la EFTA,
profundizó tratado con Chile y Renegoció tratado con México.
Ya con la llegada del presidente Santos, 2010-2014, se realizaron cambios a la política comercial,
llevándose a cabo una reforma arancelaria en 2010. En esta reforma se estableció una reducción
de los aranceles en cinco puntos porcentuales en casi todos los productos excepto los vehículos y
mayoría de productos agropecuarios y agroindustriales; y se adopta un arancel por grados de
elaboración, en cuatro niveles 5%, 10%, 15%, 20%; el 20% de arancel corresponde a bienes de
consumo o bienes finales. El 10% y 15% corresponde a los insumos y un 5% para bienes de capital.
Adicionalmente, un 35% para los carros. (Respetando el convenio automotor andino). Entre las
importaciones libres de arancel se encuentran: papel periódico, libros, medicamentos esenciales.
No obstante, a pesar de la disminución arancelaria, el promedio arancelario de Colombia supera el
de otras economías como Chile y Perú.
VI.
CONCLUSIONES
Como se evidenció anteriormente, durante 62 años la política comercial sufrió grandes
vaivenes pero siempre mantuvo su carácter proteccionista justificado en el resguardo de
la industria nacional y el incentivo a la industrialización.
Otra de las problemáticas es la dependencia de los ingresos de divisas por las
exportaciones del café. Como este producto presentaba volatilidad en los precios
internacionales, generaba crisis cambiarias.
Estudios Económicos
La apertura de 1991 fue el mayor intento por liberar el comercio, sin embargo, los
opositores a esta apertura incidieron en que el sistema retornara al anterior esquema,
sólo que más restrictivo y disperso.
Desde mediados de los 90’s, se observa un crecimiento en medidas, reglamentaciones,
resoluciones de las normas técnicas y medidas sanitarias con el objetivo de proteger a los
consumidores; Sin embargo, estas reglamentaciones le brindaron poder a organismos y
funcionarios para que fueran utilizadas como un mecanismo de protección.
En general puede afirmarse que el régimen de comercio exterior del país es menos libre
hoy en día que en 1991. La diferencia radica en los organismos e instituciones que
administran y rigen ese régimen; antes sólo controlaba el INCOMEX, ahora el control es
disperso dado que hay una diversidad de organismos y funcionarios que tienen injerencia
en el comercio exterior.
Durante estos 62 años no se ha presentado un cambio sustancial en política comercial,
como consecuencia es evidente que no se estimulen, ni desarrollen nuevos sectores, y
sólo se promuevan sectores incapaces de competir en el mercado internacional.
GLOSARIO
CUOTAS: cantidad máxima de importación.
CERT: Certificado de Reembolso Tributario, se implementó en 1983 en reemplazo del El CAT (Certificado de Abono
Tributario, se implementó en 1967), el Banco de la República entregaba al exportador un certificado por un monto
equivalente al 15% del valor del reintegro de divisas provenientes de exportaciones.
INGRESO POTENCIAL: Nivel máximo de ingreso que se alcanza cuando se asignan los recursos de forma eficiente
MECANISMOS ANTI-DUMPING: Medidas utilizadas para proteger la economía nacional de la competencia desleal
extranjera (cobrar precios por debajo de sus costos de producción).
REVALUACIÓN: Cuando la moneda local se encarece frente a otras monedas extranjeras, esto afecta a los exportadores
porque van a recibir menos pesos por la misma cantidad de mercancía que exportan.
SALVAGUARDIAS: Restringir las importaciones de manera temporal para proteger sectores específicos de la economía
nacional.