Brasil en América del Sur

Fuerza Tarea
Brasil en América del Sur
Informe Final
La constitución de la Fuerza de Tarea Brasil en América del Sur tuvo como objetivo
reunir las diversas visiones de académicos, consultores, periodistas y directivos de
empresas brasileñas para someter a un debate público en Brasil un documento con
diagnósticos sobre aspectos políticos y económicos de las relaciones del país con sus
vecinos sudamericanos y ofrecer recomendaciones para la estrategia brasileña en la
región. Los participantes de esta iniciativa fueron invitados debido a su experiencia e
interés personal en el tema, independientemente de sus vinculaciones institucionales.
Participantes:
Adilson Oliveira
Alcides Vaz
Amaury de Souza
Carlos Mariani Bittencourt
Cezar Facciolli
Christiane Aché
Débora Thomé
Décio Fabrício Oddone da Costa
Denise Gregory
Domenica Bluna
Eduardo Viola
Flávio Henrique Drummond
Mattos
João Paulo Veiga
José Botafogo Gonçalves
Lia Valls Pereira
Lúcia Maduro
Luís Marcelo Coelho Acosta
Marcelo Coutinho
Maria Regina Soares de Lima
Octavio Amorim Neto
Pedro da Motta Veiga
Ricardo Sennes
Roberto Iglesias
Sandra Polónia Rios
Las actividades de la Fuerza de Tarea fueron coordinadas por Maria Regina Soares de
Lima, Pedro da Motta Veiga y Sandra Polônia Rios y posibles gracias al apoyo
financiero de la Agencia Suiza para la Cooperación al Desarrollo (SDC).
El presente informe es el resultado de un esfuerzo para sintetizar las visiones no siempre
convergentes, manifestadas en los debates de la Fuerza de Tarea por sus participantes.
El informe no pretende reflejar opiniones individuales. Ninguna de las afirmaciones o
recomendaciones aquí presentadas puede ser atribuida a cualquiera de los participantes
en particular.
Apoio:
1. Introducción
La estrategia brasileña en América del Sur ha ganado destaque en el debate sobre
política externa de Brasil. Las reacciones brasileñas ante las iniciativas políticas y
económicas de países vecinos y las decisiones del gobierno sobre el manejo de
conflictos y tensiones con algunos de dichos países, han alimentado la intensa
controversia en el ámbito doméstico.
Para algunos, la actual política brasileña en la región sacrifica los intereses económicos
y políticos del país en beneficio de alianzas inspiradas por visiones ideológicas. Para
otros, ella preserva los intereses nacionales a largo plazo al preocuparse con la
estabilidad y el desarrollo de los países vecinos, lo que acabaría beneficiando a Brasil.
Además de la polarización de posiciones, el debate doméstico manifiesta también un
claro déficit de reflexión en Brasil sobre las relaciones del país con sus vecinos
inmediatos. En ese sentido, hay un conjunto de cuestiones que deben ser respondidas:
(i)
(ii)
(iii)
¿Cuáles son los objetivos económicos y políticos de Brasil en América del
Sur?
¿Cuáles deben ser las prioridades en la agenda brasileña de la región, en
función de los objetivos identificados?
¿Cómo afectan esos objetivos al posicionamiento brasileño ante el tema de la
integración regional?
En realidad, esta reflexión apenas se ha iniciado. La entrada de América del Sur en la
agenda de prioridades de la política externa brasileña es un proceso históricamente
reciente, que se dio en simultáneo con el “adensamiento” de la agenda de intereses
brasileños en la región, y ha sido incentivado en los últimos tiempos por eventos que
revelan las intensas transformaciones que atraviesan los países sudamericanos.
Los intereses brasileños en América del Sur son actualmente variados y crecientes e
involucran intereses y actores diversificados: la región absorbe cerca del 20% de las
exportaciones brasileñas y es un destino importante para las manufacturas; las
inversiones de empresas brasileñas han aumentado de forma expresiva en los últimos
años; los flujos migratorios intraregionales se expanden desde y hacia Brasil; y la
integración energética regional, que dio sus primeros pasos en los años 90, es una
creciente necesidad.
La cuestión ambiental, el papel de la Amazonía y la expansión del ilícito transaccional
constituyen temas de interés compartidos por Brasil y varios de sus vecinos. Más
recientemente, el tema del cambio climático ha ganado importancia en la región y el
último informe del Intergovernamental Panel on Climate Change (IPCC) identifica la
gran vulnerabilidad de América del Sur al calentamiento global y a sus efectos.
Esta agenda relevante y diversificada, no es compatible con el pequeño espacio que
ocupa en las prioridades de Brasil en términos de política externa. Históricamente, la
tradición diplomática del país otorga poca importancia a las relaciones de Brasil con
América del Sur. Tal tendencia empieza a cambiar a partir de los años 90, con la gradual
2
promoción de la región en la escala de prioridades de la política externa brasileña. La
prioridad dada a la política sudamericana es un fenómeno que se origina y se manifiesta
casi exclusivamente dentro del aparato estatal y, aun así, de forma muy heterogénea. La
mayor parte de las elites brasileñas no considera a la región como un área prioritaria y
no hay en el país esfuerzos significativos para discutir la configuración que debería
asumir la política brasileña en América del Sur.
La superficialidad y la polarización del debate interno en Brasil en nada contribuyen a la
consolidación de una visión brasileña sobre América del Sur. En este contexto, Brasil ha
enfrentado dificultades para establecer y consolidar una relación estratégica con sus
vecinos inmediatos y para formular e implementar políticas que contribuyan a la
integración sudamericana.
La constitución de la Fuerza de Tarea Brasil en América del Sur pretende contribuir
para profundizar el debate sobre el tema, reuniendo académicos, consultores,
representantes de empresas y periodistas. Esta iniciativa tiene el objetivo de recoger las
visiones y experiencias variadas de los miembros de la Fuerza de Tarea para someter al
debate público en Brasil un documento con diagnósticos sobre los aspectos políticos y
económicos de las relaciones del país con sus vecinos y ofrecer recomendaciones para
la estrategia brasileña en la región.
2. Antecedentes: América del Sur en la agenda brasileña de política externa y
comercial
Brasil tiene fronteras con prácticamente todos los países sudamericanos, excepto
Ecuador y Chile. La combinación de la proximidad geográfica ineludible con la
disparidad del tamaño del país frente los demás, acabó generando un síndrome de
desconfianza entre Brasil y los países de la región, alimentado por las diferencias de
idioma, de trayectorias sociopolíticas y de sustrato cultural.
Un reflejo de esa mutua desconfianza es el lugar que la región ocupa en las tradiciones
de la política externa brasileña moderna. Brasil experimentó dos modelos de política
externa en el siglo XX: el de una relación especial con los Estados Unidos y el de la
búsqueda de una autonomía ante la estructura de poder internacional. Sin embargo, aun
en los momentos en que predominó la tendencia autonomista y la diversificación de
aliados políticos y económicos, el movimiento equilibrador ante los Estados Unidos se
buscó primordialmente fuera de la región.
A partir de los años 90, con la redemocratización y la construcción de una alianza
estratégica con Argentina, América del Sur fue gradualmente convirtiéndose en uno de
los principales focos de la política externa brasileña. Al mismo tiempo en que se
ocupaba del proceso de construcción del Mercosur, Brasil procuró promover diversas
iniciativas diplomáticas en la esfera sudamericana. Algunas de ellas tenían como eje la
dimensión económico-comercial (ALCSA, acuerdos comerciales de Mercosur con
países de la región: Chile, Bolivia y, más tarde, la CAN), otras, la dimensión
infraestructural (IIRSA) y otras, la esfera política (mediación de conflictos entre Perú y
Ecuador), además del intento de fortalecer la cooperación amazónica con la creación de
la Organización del Tratado de Cooperación Económica (OTCA) en 1998. A pesar de la
3
diversidad de iniciativas, la dimensión comercial fue el principal eje a partir del cual se
expresó la política sudamericana de Brasil en los años 90.
Las motivaciones brasileñas para promover el modelo de unión aduanera del Mercosur
se centraban en la preservación de mercados y en el fortalecimiento del poder de
negociación del país con los países del Norte. El eje central de la integración, bajo la
visión oficial de Brasil, era la defensa del Arancel Externo Común, lo que garantizaría
negociaciones comerciales pautadas en el espacio Mercosur. Esa opción, sin embargo,
ignoraba la lógica de la integración económica con el aprovechamiento de las
economías de escala y de escopo y la consecuente especialización e integración de las
cadenas productivas. La combinación del déficit de implementación de la agenda de
libre comercio con la falta de coordinación de políticas económicas en un modelo de
unión aduanera no ha sido capaz de generar una dinámica positiva de las exportaciones
de los socios menores hacia los mercados de los socios mayores.
¿Cuál es el beneficio de la opción del “modelo Mercosur”, identificado con la unión
aduanera y su arancel externo común?. Fue el de contribuir, hasta el final de la década
de los 90, al refuerzo de la posición negociadora brasileña en foros comerciales
internacionales y atraer el interés negociador de la Unión Europea a una negociación
interregional. Sin embargo, esta opción, al relegar a un segundo plano las cuestiones
relativas a la generación de una dinámica positiva para los socios menores, se ha
convertido en uno de los principales factores que alimenta las actuales quejas de dichos
socios acerca de los escasos beneficios que el bloque ha traído para su crecimiento
económico.
La crisis en el Mercosur, que se prolonga y se agrava desde 1999, se ha traducido en
crecientes dificultades para tratar la agenda interna del bloque y para coordinar con los
países miembros la formulación de la agenda externa de negociaciones. Esta evolución,
aliada a las evaluaciones críticas sobre el énfasis excesivo dado a la dimensión
comercial del proceso de integración, ha estimulado la discusión de nuevas estrategias
brasileñas para la integración sudamericana.
El proyecto de creación del ALCSA (Área de Libre Comercio Sudmericana) fue
presentado por Brasil a los países del Mercosur al inicio de 1994. El comunicado
conjunto de los gobiernos de los países del Mercosur apoyando la creación del ALCSA
afirma que "los ministros del Exterior y de Finanzas del Mercosur confirmaron su apoyo
completo a la liberalización comercial entre todos los países de América del Sur, como
un fin en sí mismo, para facilitar la entrada de la región en la economía del hemisferio y
del mundo". Aunque no haya seguido adelante, también en esta iniciativa se hizo
evidente el objetivo de fortalecer la región – y la posición relativa brasileña – para
negociar con los Estados Unidos en el ámbito del proyecto de integración hemisférica y,
posteriormente, con otras regiones del mundo.
Tras la creación del Mercosur y la negociación de los acuerdos con Chile y Bolivia
(1996-1997), Brasil tuvo dificultades para avanzar con el proyecto de integración
regional. Las negociaciones entre el Mercosur y la CAN fueron mucho más difíciles de
lo que se preveía y un acuerdo poco ambicioso se firmó recién en 2003.
La participación brasileña en el lanzamiento de la Iniciativa para la Integración de la
Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA) durante la reunión de presidentes de
4
América del Sur en Brasilia en 2000, representa un esfuerzo del país en contribuir con la
adopción de una agenda positiva para la región, desplazándose del campo de las
negociaciones comerciales hacia la incorporación de otras dimensiones a la estrategia
brasileña en la región. La intervención de Brasil como mediador en el conflicto
Ecuador-Perú y los esfuerzos para fortalecer el Tratado de Cooperación Amazónica al
final de la década de los 90 fueron otros movimientos en dirección a la diversificación
de la agenda brasileña en la región.
La evaluación crítica de las reformas liberales y de las experiencias de integración
regional de los años 90, inspiradas en los modelos de “regionalismo abierto”, ha
influido más recientemente en las nuevas iniciativas brasileñas en la región. Como
resultado de esta evaluación, en estas iniciativas se observan una reducción de énfasis
en la agenda comercial y la introducción de temas de diferentes matices (temas
económicos no comerciales, como la integración energética y la infraestructura, además
de temas sociales y culturales).
La creación de la Comunidad Sudamericana de Naciones en diciembre de 2004 – ahora
rebautizada como Unión Sudamericana de Naciones (Unasur) – es una de esas
iniciativas. A lo largo de los dos últimos años, las negociaciones para la definición de la
agenda temática de ese proyecto de integración han ido incorporando una gran
diversidad de temas y diluyendo la importancia de la dimensión comercial.
La reducción de la importancia dada a la dimensión comercial de la integración y la
“revaloración” del Mercosur, por parte de la diplomacia brasileña, como plataforma de
fortalecimiento del poder de negociación de Brasil en sus relaciones con los países del
Norte se reflejan en las negociaciones para la adhesión de Venezuela al Mercosur. Las
implicaciones de dicha adhesión para la agenda de negociaciones internas y externas de
Brasil y del bloque – que ciertamente serán significativas – no han sido siquiera
discutidas en Brasil. El Protocolo de adhesión ha sido negociado de forma
sorprendentemente rápida, presentando escaso detallamiento de cronogramas y
condiciones para el cumplimiento de las obligaciones comerciales y económicas por
Venezuela.
La falta de prioridad conferida a los temas comerciales y la expansión de la agenda
temática suscitan la discusión sobre la falta de foco en los procesos de integración
sudamericana y en las estrategias brasileñas en la región.
3. El diagnóstico
3.1. La creciente importancia de los países vecinos para los intereses brasileños
Actualmente los intereses brasileños en América del Sur (políticos, económicos,
culturales y de seguridad y defensa) son más significativos y más diversificados que
antes y la región pasa por un período de importantes cambios económicos, políticos y
sociales que, si generan nuevas oportunidades, también pueden llegar a representar
amenazas para los intereses del país. A pesar de ello, el país enfrenta importantes
dificultades de coordinación en los planos regional y doméstico para la implementación
de políticas cooperativas. Este marco se agrava con la fragilidad de las instituciones
regionales sudamericanas, y conribuye para politizar los conflictos en la región.
5
En contraste con la diversidad de la agenda, hay una escasa presencia de las cuestiones
relacionadas con la integración sudamericana en el debate público en Brasil. No se
conocen, de forma sistematizada, los intereses de un gran número de sectores y grupos
sociales brasileños en la región. Hay dudas acerca del espacio que América del Sur
debería ocupar en la agenda de política externa brasileña. Por lo tanto, no se sabe cuál
es el grado de institucionalidad y de profundidad que Brasil debería proponer para el
proceso de integración regional. Estas dudas permean los diversos segmentos de la
sociedad y de la burocracia estatal.
Independientemente de la falta de claridad de la estrategia de Brasil en la región, la
disparidad de tamaño del país en relación con sus vecinos provoca impactos que no
dependen de las intenciones brasileñas. Los movimientos brasileños tienen
repercusiones en la región, aunque no estén incorporados en políticas e iniciativas
explícitas. Los países sudamericanos no pueden ignorar a Brasil, independientemente de
la postura que éste adopte y de la relativa indiferencia que la sociedad brasileña todavía
manifieste en relación a lo que ocurre en la región. Hay una expectativa difusa en
algunos países sobre una contribución brasileña a los desafíos y carencias regionales,
combinada con un temor también difuso en relación con la eventual ambición de
hegemonía regional de Brasil.
Los vectores de la integración real de Brasil con sus vecinos sudamericanos son
crecientemente diversificados. El mercado sudamericano continúa siendo muy relevante
como destino de los productos industrializados brasileños, aunque esté perdiendo
importancia relativa como destino de las exportaciones totales brasileñas en los últimos
años. Dicha pérdida relativa se explica en gran parte por el auge de las exportaciones
brasileñas hacia el mundo, y particularmente, por el fuerte dinamismo de la demanda
mundial por commodities exportadas por Brasil.
Además del comercio, otros temas económicos están ganando espacio. La expansión de
las inversiones directas de empresas brasileñas en la región se relaciona con la búsqueda
de condiciones estables de acceso a mercados, defensa contra movimientos de
apreciación cambial en Brasil, aprovechamiento de recursos naturales o incluso de
preferencias comerciales negociadas por países sudamericanos con terceros mercados.
Esta expansión se da en un momento en que – a partir de la experiencia reciente de
empresas brasileñas y no brasileñas en algunos países de la región – aumentan las
percepciones de riesgo político en algunos de estos países y, por lo tanto, crecen las
preocupaciones con la protección de estas inversiones.
Importante para el desarrollo del comercio intraregional, para las estrategias de las
empresas brasileñas en la región y para abaratar el flete de productos brasileños
destinados a otros mercados, el desarrollo de la infraestructura física es otro tema que
gana espacio en la agenda.
La integración energética también emerge como tema de gran interés para Brasil. Ante
el creciente temor de una nueva crisis energética en el país, gana importancia la cuestión
de la seguridad del suministro energético de los países vecinos, tema que va más allá de
las posibilidades de aumento del comercio y de la explotación conjunta de recursos
energéticos. El surgimiento de conflictos sobre el tema entre Brasil y los países vecinos
estimula el debate sobre la dimensión energética de las estrategias brasileñas en la
región.
6
Nuevas cuestiones de naturaleza no económica están ganando importancia en la agenda
brasileña. Una de ellas es el crecimiento del ilícito transnacional en la región, facilitada
por las fronteras extensas y permeables, poco controladas y sujetas a problemas
específicos, que van desde el narcotráfico a la fiebre aftosa, involucrando autoridades
públicas diversas y actores diferenciados. Está también la cuestión de la Triple Frontera
y las dudas sobre actividades de financiamiento a grupos terroristas.
Otra cuestión importante son as migraciones ilegales y los problemas enfrentados por
comunidades brasileñas en los países vecinos. El crecimiento de la migración brasileña
hacia países como Surinam, Guyana y Bolivia y el desarrollo de brasileños en esos
países genera oportunidades y problemas que no pueden ser ignorados.
Crece, entonces, la “demanda” por una estrategia brasileña en la región y parte de esa
demanda se origina en el hecho de que la agenda brasileña de “temas globales” – medio
ambiente y Amazonía – tiene forzosamente una dimensión regional muy importante. El
Tratado de Cooperación Amazónica ha sido una oportunidad desperdiciada para la
articulación de políticas en esas áreas. Las autoridades brasileñas crearon algunos
movimientos formales para el fortalecimiento institucional de la iniciativa, como la
OTCA, pero no fueron capaces de implementar una agenda para promover las
actividades de la organización.
La dimensión regional también es relevante para atraer inversiones directas hacia Brasil.
Muchas empresas multinacionales ven a América del Sur como una región integrada en
sus decisiones de inversiones. Para muchas de ellas, la dimensión regional tiene impacto
en sus estructuras organizacionales, en el destino de los recursos y en la distribución de
la producción. Los innúmeros obstáculos a la circulación de mercadurías, las diferencias
en los ambientes reguladores y la precariedad de la infraestructura de transportes tienen
impactos negativos sobre la capacidad de atraer esos capitales hacia Brasil.
Los cambios en la geografía económica mundial con la emergencia de China y de India
y sus impactos sobre los sectores productivos de los países sudamericanos constituyen
también un tema de la agenda global con implicaciones para la estrategia brasileña en la
región. Los productos industriales brasileños están perdiendo espacio ante competidores
asiáticos en los países de América del Sur. Este riesgo es agravado por la negociación
de acuerdos comerciales entre algunos países de la región con países asiáticos.
3..2. Dificultades persistentes para formular una estrategia regional
A pesar de las evidencias de la relativa indiferencia de la opinión pública brasileña en
relación con la región y de que los mecanismos de cooperación comercial creados en los
años 90 ya no dan abasto a la complejidad de la agenda sudamericana del Brasil real, la
revisión de la postura tradicional del país en la región enfrenta dificultades en una serie
de factores domésticos.
Entre ellos, están: una cultura política internacional parroquial (volcada hacia adentro,
como suele ocurrir en países de dimensiones territoriales como Brasil); el predominio
de una práctica soberanista, que se rehúsa a delegar poderes a instancias
supranacionales, por parte un gran sector de las elites brasileñas (elites políticas,
empresariales, académicas y sindicales, inclusive); además de la poca identidad
7
sudamericana de las mismas. También son significativas las dificultades de
coordinación interburocrática; el proteccionismo difuso de sectores empresariales y
segmentos burocráticos; la poca relevancia de las cuestiones regionales para las elites
políticas, apenas movilizadas en situaciones críticas; y el aislamiento en la formulación
de la política externa en relación con el juego de los intereses sociales y económicos
domésticos.
Sobresale, entre estas dificultades, la escasa incorporación por parte de la burocracia
brasileña de una visión positiva sobre los beneficios de la integración regional, inclusive
sobre la importancia del cumplimiento de obligaciones ya asumidas en los acuerdos con
los países de la región. Con excepción del Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE),
la mayoría de los órganos del gobierno que son responsables o interfieren en las
relaciones con los países vecinos no lleva en cuenta la idea de integración en las
decisiones operacionales o en la formulación de políticas. Es decir, la dimensión
regional todavía no hace parte de la matriz de políticas públicas para la casi la totalidad
del Poder Ejecutivo, incluso cuando se admite que habría beneficios, en términos de
eficacia y de legitimidad de esas políticas, caso ellas integrasen, en su diseño e
implementación, la dimensión transfronteriza (regional, subregional o bilateral, según el
caso).
Esta situación se refleja en el hecho de que, a pesar de los acuerdos de libre comercio
negociados por Brasil con casi todos los países de la región (excepto Guyana y
Surinam), permanecen ciertos obstáculos (barreras no arancelarias, exigencias
sanitarias, problemas de certificación, normas técnicas, procedimientos aduaneros) que
dificultan o impiden sus exportaciones hacia Brasil. Tales barreras son resultantes de
acciones de la burocracia brasileña, que mantienen exigencias muchas veces
innecesarias que impiden el crecimiento del comercio. Estas dificultades también
afectan el buen funcionamiento de la logística y la integración física de la región.
El objetivo de coordinar internamente los esfuerzos brasileños en el frente regional de
política externa también sufre influencia de otros factores. Por un lado, la importancia
atribuida por el gobierno actual al protagonismo brasileño en la escena internacional
(asiento en el Consejo de Seguridad de la ONU, el comando de organismos
internacionales, la prioridad a la conclusión de la Ronda de Doha, etc.) reduce el
espacio de la región en la política externa brasileña y genera conflictos con los países
vecinos en torno a la convergencia de posiciones y apoyo a las pretensiones brasileñas
en esos foros internacionales, en particular, en el caso de la postulación a un asiento
permanente en el Consejo de Seguridad.
Por otro lado, el significativo crecimiento de las exportaciones brasileñas, apoyado en la
fuerte contribución del agronegocio, reduce la importancia de la región en términos
agregados en el comercio exterior brasileño y prioriza la apertura de mercados
relevantes para productos agrícolas, que no están en América del Sur.
En esta agenda, interfieren actores con intereses muy diversos y grados de inserción
regional variados. En la esfera comercial, por ejemplo, la región atrae el interés de
empresas industriales y de prestación de servicios, particularmente de ingeniería y
construcción civil. Por su parte, los productores de alimentos y materia prima, que han
sido beneficiados por el crecimiento de la demanda fuera de la región, consideran que
8
los esfuerzos brasileños deberían estar dirigidos hacia la apertura de grandes mercados
consumidores, tanto de países desarrollados como de emergentes.
La extensión territorial y la diversidad de intereses que de ella deriva alimentan visiones
distintas entre estados y regiones brasileños sobre las prioridades de América del Sur
para cada uno de ellos. Mientras para los estados del Sur el Mercosur es prioritario, los
del Norte y Nordeste están interesados en estrechar lazos con los países al norte de
América del Sur. Para algunos, dichas iniciativas no son complementarias, sino
conflictivas.
Es posible encontrar esa heterogeneidad de intereses inclusive en el limitado segmento
de actores para los cuales América del Sur es relevante: el Ejecutivo Federal, en
particular el MRE; las empresas públicas y privadas con inversiones en la región; las
comunidades brasileñas que viven en los países vecinos y sus redes nacionales, e
intelectuales y políticos integracionistas de diversos matices.
Además de las dificultades internas que Brasil enfrenta para definir una estrategia en la
región que tenga legitimidad social y política – y no sea apenas la expresión de intereses
privados y visiones públicas muy específicas – hay obstáculos que derivan de procesos
e iniciativas sobre los cuales Brasil tiene poca o ninguna capacidad de intervención y
que dificultan la emergencia de un ambiente cooperativo en la región.
Entre ellos sobresalen la oferta a los países sudamericanos de tratados de libre comercio
y acuerdos preferenciales con terceros países situados fuera de la región; la prioridad
concedida a las agendas domésticas que perjudica la agenda regional; la diplomacia de
los petrodólares y el nacionalismo en relación con recursos naturales que tiende a
producir tensiones entre productores y consumidores de dichos recursos; y el aumento
de los gastos militares en algunos países de la región.
La competencia con áreas de libre comercio entre países de la región y los Estados
Unidos o los países asiáticos produce efectos significativos en Brasil. En primer lugar,
aumenta el poder de negociación de países menores que demandan iniciativas de Brasil
para reducir las disparidades estructurales. En segundo lugar, al estimular la
competencia extraregional enfrentada en los mercados sudamericanos por los intereses
empresariales brasileños en la región, estimula, en el medio empresarial nacional,
posiciones favorables a la integración regional. En contrapartida, en el medio
gubernamental, la estrategia de algunos países de la región en el sentido de profundizar
la integración con aliados extra regionales, tiende a ser percibida como un factor que
limita las posibilidades de incluir la dimensión comercial y económica en la agenda de
la integración regional.
Por otro lado, la coexistencia del nacionalismo económico en algunos países con
políticas económicas de corte liberal en otros territorios de la región, ha conducido a
divergencias que dificultan la formulación de propuestas de integración en varias áreas.
Visiones muy distintas sobre el papel del Estado en la economía y sobre prioridades de
inserción internacional dificultan, cuando no imposibilitan, la integración en algunas
áreas donde se encuentran grandes oportunidades económicas, como la concesión de
servicios públicos y la cooperación energética.
9
La nacionalización de los recursos naturales, como en el caso de los hidrocarburos en
Bolivia, la prioridad a objetivos domésticos sobre la cooperación regional, ejemplificada
por el conflicto de las papeleras entre Uruguay y Argentina, y el aumento de los gastos
militares en países vecinos, que puede generar una carrera armamentista en la región,
son factores que traen nuevos desafíos para Brasil, en la medida en que van en dirección
contraria a los objetivos de estabilidad económica y política regional. En un contexto de
restricción fiscal, una de las dificultades brasileñas en el ejercicio de la coordinación
regional está asociada a la escasa capacidad del país para reunir recursos orientados a
financiar iniciativas de integración, espacio que está siendo ampliamente ocupado por la
diplomacia de Venezuela, a través de acciones principalmente de cuño bilateral.
La diplomacia de los petrodólares – practicada activamente en la región por la
República Bolivariana de Venezuela- plantea algunos desafíos relevantes para la
política externa brasileña. A uno de ellos ya se ha hecho referencia: la entrada de
Venezuela al Mercosur representará una dificultad adicional para que el bloque trate su
agenda de negociaciones, especialmente en el frente externo. Y más aún, la postura de
la Venezuela bolivariana “promueve” la polarización entre países de la región, al
politizar las divergencias entre las políticas económicas y comerciales de los países de
la región y al intentar “pautar” la agenda de la integración regional según sus
preferencias políticas.
Finalmente, el aumento de los gastos militares de países vecinos afecta la política de
seguridad nacional y la capacidad de disuasión militar de Brasil en la región, con
relevantes repercusiones sobre la política externa brasileña.
Este conjunto de factores externos o “ambientales” condicionan de forma significativa
las perspectivas de una redefinición ambiciosa de la agenda brasileña en la región:
indica que el margen de maniobra de la política externa brasileña en la región es
limitada y no apenas como consecuencia de las restricciones domésticas identificadas
anteriormente. Hay un razonable potencial de tensiones y conflictos de origen
económico y político entre los países de la región (y Brasil es uno de ellos).
Ciertamente, este marco no favorece ni a la revisión ambiciosa de la postura brasileña
en relación con la región, ni a los objetivos de una integración regional.
3.3 Síntesis del diagnóstico
Entre los diversos aspectos levantados en el diagnóstico, algunos son esenciales para
diseñar sugerencias para una nueva política brasileña en América del Sur:
i.
La percepción de que los intereses brasileños en la región se están
diversificando y que hay un proceso de “adensamiento” de las relaciones de
Brasil con los países de la región que no puede ser gerenciado en los marcos
de la política “reactiva” que ha caracterizado históricamente la política
regional de Brasil.
a. Además del comercio, inversiones, integración energética y desarrollo de
infraestructura demandan nuevos enfoques para la política brasileña en
América del Sur;
10
b. La emersión de cuestiones transfronterizas de gran relevancia para
Brasil, como el narcotráfico, el tráfico de armas, la seguridad regional, la
migración, el control de plagas en actividades agropecuarias, etc., exigen
acciones cooperativas;
c. La necesidad de tratar temas de la agenda internacional de interés de
Brasil, como calentamiento global y preservación del medio ambiente,
demandan iniciativas de ámbito regional.
ii.
El reconocimiento de que los mecanismos desarrollados en los años 90 son
insuficientes para tratar la complejidad de los temas de interés de Brasil en la
región.
iii.
La constatación de las dificultades por las que pasan los proyectos de
integración sub-regionales lleva algunos segmentos a defender una mayor
prioridad para el tratamiento de temas no comerciales y no económicos en la
agenda de la región.
iv.
El reconocimiento de que se ha hecho más explícita, en los últimos años, la
existencia de una agenda regional con características y temática propias,
asociada a la proximidad geográfica y a las oportunidades y riesgos por ella
generados. Energía e infraestructura son dos temas de dicha agenda, cuya
dimensión propiamente regional es evidente.
Estas cuestiones deben llevar en consideración aspectos del ambiente doméstico y
regional que limitan las posibilidades del éxito de propuestas muy ambiciosas para la
política brasileña para América del Sur.
En el plano doméstico, la superficialidad del debate, la dificultad en delegar o compartir
la soberanía en instituciones internacionales y la existencia de visiones divergentes
sobre la importancia de la región para la inserción internacional de Brasil, dificultan la
consolidación de una visión brasileña de América del Sur. Además, las restricciones
fiscales que enfrenta el Estado brasileño limitan el margen de maniobra para el
financiamiento de iniciativas que fomenten la integración.
En el plano externo, la crisis de los proyectos de integración en América del Sur, el
retorno del nacionalismo económico a algunos países y la divergencia de visiones sobre
el papel del Estado en la economía y las prioridades de inserción internacional – así
como la “politización” de tales divergencias en las relaciones entre los países de la
región – imponen límites al grado de ambición al que se puede aspirar para la
integración regional y para la propia revisión de la política brasileña para América del
Sur.
4. Revisando la política regional
recomendaciones comunes
de
Brasil:
visiones
diferentes,
A pesar de que hay un importante grado de convergencia entre los participantes de la
Fuerza de Tarea en cuanto a los principales aspectos del diagnóstico, no existe consenso
acerca de la mejor estrategia brasileña en América del Sur. Inclusive bajo el riesgo de
11
una excesiva simplificación, es posible identificar dos principales visiones entre los
participantes de la Fuerza de Tarea:
⎯
Integración multifacetada – Están los que ven a Brasil como parte indisociable de
América del Sur y confieren a la región la más elevada prioridad en la agenda de
política externa del país. Defienden, por lo tanto, que el país desarrolle una
estrategia de integración profunda con la región.
Para ese grupo, el modelo que debe adoptarse tiene que enfatizar un componente
desarrollista, suplantando la visión excesivamente “comercialista” de los modelos
de los años 90 y agregar, además de los nuevos temas de la agenda económica –
integración física, productiva y energética –, la implementación de mecanismos
compensatorios a las disparidades entre países, así como cuestiones sociales – como
las desigualdades – y políticas. Esta ampliación de la agenda traduciría, en la
política brasileña de América del Sur, la emergencia de fuerzas sociales y políticas
cuyos intereses no están representados en la agenda “comercialista” y en el modelo
de integración que de ella derivaría.
De manera general, los que defienden ese modelo creen que la profundización de la
integración regional es esencial para la proyección de la política externa brasileña.
La integración sudamericana se ve como un refuerzo importante para ampliar el
espacio de influencia del país en los foros internacionales, defender mejor sus
intereses en negociaciones con los países desarrollados y, en último análisis,
aumentar el peso de la región en la política mundial.
Frente a la diversidad de los modelos políticos y económicos en la actualidad, en
contraste con el predominio de los regímenes de democracia de mercado de los años
90, los defensores de esa visión tienden a privilegiar el principio de no injerencia en
los asuntos domésticos de otros países, en perjuicio de una política de promoción de
la democracia que pueda entrar en conflicto con aquel principio.
⎯
Integración selectiva - Otros reconocen la existencia de una variada gama de
intereses brasileños en la región, pero creen que la estrategia del país debe tratar de
modo específico con cada uno de esos temas.
Para ese grupo, un proyecto de integración más profunda para la región no es
inevitable ni necesariamente deseable. La integración regional no se ve como un
elemento esencial de la política externa brasileña y la importancia atribuida a la
región debe ser relativizada a la luz de los intereses crecientemente diversificados
del país, en términos geográficos. Bajo esta visión, el aumento de la integración de
Brasil con la economía mundial debería ser el principal objetivo de la estrategia de
inserción internacional de Brasil, “demarcando” su política regional.
Esta visión recomienda que la agenda brasileña para América del Sur priorice la
selección de temas – económicos o no (el combate al ilícito transnacional, por
ejemplo) – en que la dimensión regional sea efectivamente importante para las
agendas nacionales o para la solución de cuestiones que afectan a todos o a un subconjunto de países de la región. Ella da prioridad a la dimensión comercial de la
integración y atribuye igual importancia a los nuevos temas de la agenda económica
(inversiones, energía, infraestructura).
12
En las relaciones con los países de la región, esta visión valora la idea de defensa y
promoción de la democracia y relativiza el principio de no injerencia en función de
dicha idea.
Los escenarios para la materialización de esas visiones parecen ser hoy difícilmente
alcanzables, dadas las restricciones domésticas y externas para que Brasil implemente
una estrategia ambiciosa que rompa la tradicional política regional de las últimas
décadas.
Sin abdicar de los objetivos más ambiciosos perseguidos por ambas visiones
presentadas de forma estilizada, la estrategia brasileña debe realizar un esfuerzo de
adaptación compatible con las restricciones aquí identificadas y de construcción de
condiciones favorables al abordaje de una agenda más ambiciosa. Este esfuerzo supone
la incorporación de una buena dosis de pragmatismo en el tratamiento de la agenda
regional. Hay que abandonar la postura de “no hacer olas” de nuestra política regional,
apenas reaccionando a iniciativas de nuestros vecinos para una posición proactiva,
traducida en un conjunto de iniciativas en los planos regional, sub-regional y bilateral.
Aun partiendo de visiones distintas sobre la funcionalidad de la integración
sudamericana para los intereses brasileños, hay un conjunto de recomendaciones
consideradas importantes por los adeptos a las dos visiones descritas:
i. Los modelos de cooperación de los años 90 ya no son adecuados para el actual
ambiente en América del Sur. Hay otras áreas en las que la cooperación entre los
países de la región se hace no apenas posible, sino deseable.
ii. La agenda temática de intereses brasileños en la región se ha diversificado y hecho
más compleja y es necesario incorporar nuevos temas a la agenda brasileña para la
región.
iii. Es importante establecer criterios para la incorporación de nuevos temas en la
agenda de Brasil para la integración regional. Un criterio relevante para la
selección de temas debe ser el grado de contribución que el tratamiento regional
dará al desarrollo o a la superación de problemas específicos, en comparación con
soluciones bilaterales o de ámbito sub-regional.
iv. Uno de los principales activos que Brasil tiene para ofrecer a sus vecinos es el
tamaño de su mercado interno. A pesar de la necesidad de incorporación de
nuevos temas, la integración comercial continúa siendo el principal vector de la
política brasileña para la región. Es importante avanzar en la dimensión comercial
de la integración regional. Para ello es necesario el empeño de la burocracia
brasileña en la eliminación de barreras y obstáculos no arancelarios al comercio de
bienes. Además, Brasil podría ofrecer a los países de menor desarrollo relativo de
la región la completa eliminación de los aranceles de importación para la totalidad
de los productos.
v. La integración energética (especialmente la seguridad del suministro de energía),
el desarrollo de la infraestructura y el establecimiento de disciplinas comunes que
13
estimulen la inversión brasileña directa en los países de la región son temas que
atienden a los criterios de selectividad y requieren tratamiento regional.
vi. En relación con el tema del cambio climático, Brasil puede desempeñar un papel
central en las iniciativas para reducir en la región las emisiones de carbono
provenientes de la deforestación tropical y en la coordinación de políticas de
adaptación al cambio climático, particularmente en lo que se refiere a la Amazonía
y a las áreas de producción agrícola.
vii. Hay cuestiones transfronterizas que necesitan un tratamiento urgente, en particular
el combate al ilícito transnacional, pero también a las migraciones y el control de
plagas en las actividades agropecuarias. Estos temas exigen abordajes variados,
inclusive el bilateral, que no pueden depender de la evolución de una vasta agenda
temática de carácter regional.
viii. En varias áreas de la agenda brasileña para la región, la dimensión de la
cooperación y de la relación bilateral debe ser explorada y puede constituir una
etapa ineludible en el camino del tratamiento regional de esas áreas temáticas.
Además, hay temas que pueden no tener gran relevancia en el ámbito regional,
pero que merecen atención en el plano de las relaciones bilaterales de Brasil con
los países de la región (ciencia y tecnología, por ejemplo).
ix. Hay evidentes diferencias entre los temas que integran la agenda de intereses
brasileños al norte y al sur de América del Sur. Tales diferencias sugieren la
conveniencia de explorar también el eje de las iniciativas sub-regionales en el
marco de una nueva postura brasileña en la región.
x. El éxito de una estrategia de Brasil para América del Sur depende de un liderazgo
interno capaz de promover la coordinación interinstitucional. Dicha coordinación
involucra diferentes instancias de la burocracia del Ejecutivo, pero también una
mayor participación del Legislativo.
Una de las principales constataciones de la Fuerza de Tarea fue la falta de reflexión en
la sociedad sobre las relaciones de Brasil con sus vecinos de América del Sur. El diseño
de estrategias brasileñas para la región requiere la maduración de la visión de los
diferentes sectores domésticos sobre esa cuestión.
La elaboración de estudios, la organización de seminarios y debates involucrando
diferentes segmentos sociales, en particular, el Congreso Nacional, por su condición de
caja de resonancia de la pluralidad de visiones e intereses de la sociedad, son
fundamentales para la construcción de una visión común sobre las estrategias más
adecuadas para el desarrollo de las relaciones de Brasil con los países de la región.
14