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CONSTRUYENDO UN MÉXICO FUERTE
CON OPORTUNIDADES PARA TODOS
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CONTENIDO
I.- JUSTIFICACIÓN…………………………………………………………………..1
2.- OBJETIVO…………………………………………………………………………7
3.- ANTECEDENTES…………………………………………………………………9
a) La gestión ambiental en materia de océanos y costas en México…………………………..9
b) Situación de la zona costera y el contexto de su marco institucional
y normativo, nacional e internacional……………………………………………………….…62
4.- HACIA UNA GESTIÓN INTEGRADA DE LA ZONA COSTERA
a) Procesos, programas y acciones referentes a los temas del deterioro, conservación y
manejo sustentable que la SEMARNAT generó e impulso en la presente administración
(2001-2006)
Planeación y Política Ambiental…………………………………………………75
I.-.
i.
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
vii.
II.
Política Ambiental para el desarrollo sustentable de océanos y costas……… 82
Política para la conservación y manejo integral de los manglares……………..83
Ordenamiento ecológico marino y costero………………………………………..104
Gran ecosistema marino del Golfo de México……………………………………115
Plan de Acción Global (GPA) de Naciones Unidas para la prevención de la
contaminación del medio marino por actividades generadas en tierra…………133
Lineamientos para el manejo costero en México…………………………………137
Dimensión socioeconómica del aprovechamiento de los recursos naturales en la
región Alto golfo de California……………………………………………………….151
Normatividad ambiental
i.
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
III.
i.
ii.
iii.
iv.
v.
Norma para el Área de refugio de la Vaquita Marina (Phocoena sinus)………167
Normas de Certificación de playas y selección del sitio, construcción y operación
de marinas………………………………………………………………………...…171
Normas en materia de pesca (tiburón)……………………………………………173
Norma de requisitos ambientales para campos de golf…………………………175.
Norma para la elaboración de planos que permitan la delimitación y ubicación
cartográfica de la zona ZOFEMAT…………………….......................................178
Norma para la preservación, conservación y aprovechamiento sustentable de los
humedales costeros en zonas de manglar………………………………………….181
Gestión Ambiental y de los recursos naturales de la zona costera
Áreas Naturales Protegidas (Costeras y Marinas)…………………..………..…193
Inventario Nacional de humedales (incluye costeros)…………………….….…221
Vida silvestre…………………………………………………………………..……..227
Impacto y riesgo ambiental…………………………………………………………247
Zona Federal Marítimo Terrestre………………………………………….….……263
5.- INTEGRALIDAD DE LA GESTIÓN AMBIENTAL
i.
ii.
iii.
iv.
v.
vi.
Revisión del marco jurídico y propuesta de evolución para el desarrollo
económico y social de la zona costera………………………………………………..271
Marco jurídico en materia de océanos y costas. Dictamen y elementos para la
creación de una ley general de costas (INE)………………………………………....289
Instrumentos de política Ambiental…………………………………………………….311
Valoración ampliada de los bienes y servicios de la zona costera. (INE)…………322
Análisis de la gestión ambiental de océanos y costas y su prospectiva…………..330
Actuación institucional en los foros internacionales y nacionales………………….345
6.-LITERATURA CITADA……………………………………………………..…..356
Foto: Francisco Arámburo Salas
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares.
1.- Justificación
Históricamente, las zonas costeras (interfase océano–tierra) han sido
una frontera a través de la cual muchas civilizaciones se han
desarrollado a partir del comercio y el intercambio cultural con otros
pueblos. Actualmente, la importancia de las zonas costeras es
estratégica, tanto desde el punto de vista del desarrollo económico
como de la seguridad nacional, al albergar una alta diversidad de
actividades económicas como la producción de energéticos, la
extracción de hidrocarburos y minerales, la pesca y acuacultura, la
transportación marítima y el turismo, por citar algunos, y que suelen
presentar conflictos por el uso y apropiamiento de los recursos, tales
como el suelo, el agua y el paisaje.
Se estima que más de la mitad de la población mundial vive dentro de
una franja de 100 km de costa, y se prevé que para el año 2025, el
75% de la población mundial podría habitar en las zonas costeras,
conformando megalópolis con problemas de marginación y pobreza,
así como los consecuentes impactos ambientales derivados del abasto
para las mismas y la generación de enormes volúmenes de desechos,
contaminación de acuíferos y deterioro generalizado.
A diferencia de la tendencia de crecimiento costero mundial, en
México se estima que una cuarta parte de la población habita en las
planicies costeras. Se ha señalado que nuestro país carece de una
cultura marítima y cuyo desarrollo, hasta tiempos recientes, se dio “de
espaldas al mar”, está cimentado en actividades económicas
establecidas en el interior.
Este hecho, representa sin duda alguna una oportunidad para la
planeación actual del desarrollo en las regiones costeras del país.
Sin embargo, el desarrollo acelerado de ciertas actividades
económicas como la industria petrolera, la generación de energía, el
turismo, el desarrollo agropecuario y el transporte marítimo, han
inducido un crecimiento desordenado en la zona costera y zonas
urbanas de la costa, con los consecuentes conflictos ambientales
derivados de la competencia por el espacio, el uso de los recursos y la
generación de residuos y contaminantes.
1
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Entre
los
principales
problemas que atañen a las
zonas costeras de México se
encuentran: la pérdida del
hábitat
en
zonas
intermareales,
dunas
o
acantilados debido a la
deforestación, al cambio de
uso
de
suelo
para
desarrollos
urbanos,
portuarios y turísticos, a la
minería o al relleno para
construcción;
y
la
desaparición o disminución
de humedales (marismas, manglares, petenes y ceibadales), por
azolvamiento y sedimentación, producto de la alteración de los cauces
cuenca arriba (presas, deforestación).
Existe también un mayor riesgo de los asentamientos humanos a los
desastres naturales debido a su emplazamiento en zonas inundables,
y por la eliminación o el deterioro de la vegetación ribereña que
estabiliza el sustrato y previene las avenidas; un deterioro del paisaje y
de la calidad del agua; conflictos entre los sectores agropecuario,
turístico, industrial, pesquero, acuícola y minero; y el déficit en el
empleo y problemas de delimitación, de regularización y de inspección
y vigilancia, debido a la ocupación irregular de la zona federal marítimo
terrestre.
La problemática en la zona costera ha sido abordada por la gestión
pública de manera desarticulada y los esfuerzos institucionales por
manejar la franja costera, han sido planteados desde visiones
sectoriales aisladas. De este modo, los planes y programas vinculados
a la zona costera se encuentran dispersos en distintas instituciones
públicas, sin articulación evidente y sin voluntad para actuar en forma
conjunta. Asimismo, la información existente sobre nuestros océanos y
costas es heterogénea y fragmentaria debido a que ha sido generada
para cumplir objetivos parciales y dispersos.
2
CIIDIR -Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares.
Analizando esta problemática,
iniciaremos por definir la zona de
interés. Podemos decir que en su
sentido básico, la línea de costa
representa el límite entre los
ambientes marinos y terrestres, el
lugar donde la tierra se encuentra
con el mar. Esta definición
simplista puede describir a la
costa
como
un
aspecto
geográfico, pero no destaca su
complejidad; la costa no es una
línea permanente que se pueda
trazar en un mapa, sino un
ambiente dinámico en el cual la
tierra y el mar están interactuando constantemente (erosionando y
acrecionando), en respuesta a los factores externos, ambos naturales
y antropogénicos y actuando en todas las escalas temporales.
Debido a esta complejidad, el grupo de Océanos y Costas de la
SEMARNAT, desarrolló un concepto de zona costera más amplio y
que define con mayor precisión la interacción de diferentes elementos:
“La zona costera es el espacio geográfico de interacción mutua entre
el medio marino, el medio terrestre y la atmósfera, comprendido por: a)
una porción continental definida por 263 municipios costeros; 150 con
frente de playa y 113 municipios interiores adyacentes a estos con
influencia costera alta y media, b) una porción marina definida a partir
de la plataforma continental delimitada por la isobata de los 200 m y,
c) una porción insular representada por las islas nacionales.”
Por esta concepción de la costa, y en virtud de los crecientes usos que
se hacen de la zona costera, los humedales y el manglar aún cuando
son aspectos principales, no son los únicos que debemos proteger en
el ambiente costero.
French (1997), analiza cuáles son las amenazas en el espacio y en el
tiempo que afectan a nuestra costa, considerando los procesos
naturales y los generados por el hombre (Tabla 1).
3
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Tabla 1. Escala temporal de cambios costeros con relación a escalas de tiempo
absoluto y humanas (French, 1997 en Aranda-Cirerol, 2004).
TIEMPO DE ESCALA
ABSOLUTO
TIEMPO DE ESCALA HUMANA
PROCESO COSTERO
Milenio
-----
Respuesta del nivel del mar a la
glaciación y tectónica
Siglos
Décadas
Años
Meses
Semanas
Días
Horas
Cambios en asentamientos
Evolución costera histórica pérdidas
de ciudades y aldeas
Defensas costeras
Formación y pérdida de hábitats.
Respuestas costeras a defensas.
Ciclos de erosión y acreción
Defensas costeras
Manejo costero
Desarrollo costero
Repuesta costeras a defensas
Deriva a lo largo de la línea de
costa
Ajuste natural estacional
Ajuste del perfil de la línea de costa
Acreción /erosión costera
Ajustes del perfil de la línea de
costa
Ciclos de marea Acreción/erosión
costera
Marejadas de tormenta
aberturas de defensa
erosión de playa
Impactos de la
industria y turismo
población,
Impactos de población Trabajos
emergentes de protección
trabajos de emergencia
defensa contra inundación
en
Descarga aguas residuales
basura
Minutos
------
Segundos
------
Ciclos de marea, movimiento
normal de los sedimentos en la
línea de costa, actividad de
tormenta
Actividades de olas y corrientes
Desprendimiento de acantilados
Movimiento
sedimentarios
4
CIIDIR -Unidad Sinaloa
de
granos
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares.
Otro factor a considerar en las costas de México es la realización de
una serie de actividades económicas de las que dependen el grado y
tipo de desarrollo económico regional. El turismo (45% de la actividad
está emplazada en la costa), la pesca ribereña e industrial, la
extracción mineral, incluyendo sal, arena, caliza, petróleo y gas
(principal actividad generadora de divisas para el país), la agricultura y
ganadería de tierras bajas, la extracción forestal, la navegación y el
comercio, son las principales. Sin embargo, estas actividades se han
llevado a cabo sin una planeación de largo plazo y sin un orden
dirigido a la sustentabilidad de las mismas.
El crecimiento desordenado de actividades productivas y
asentamientos humanos en la zona costera ha propiciado el daño, en
ocasiones irreversible, de muchos de los ecosistemas y recursos
naturales en los cuales se sustentan todas las actividades económicas
de la región, lo cual resulta en un deterioro de la calidad de vida, la
salud de las personas y en el arraigo de la pobreza.
En virtud de lo anterior, la zona costera de México debe ser
considerada como una zona prioritaria, y su gestión debe abordarse
integralmente como un tema de seguridad nacional, que incluye a los
riesgos naturales y la vulnerabilidad de la población e infraestructura a
estos, así como de autosuficiencia alimentaría, manejo hídrico,
soberanía, entre otros, impulsando una política ambiental nacional
sobre océanos y costas que proporcione las bases para su desarrollo
sustentable.
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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
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CIIDIR -Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares.
2.- Objetivo:
Documentar los procesos y acciones llevadas a cabo por la
SEMARNAT para el manejo y la conservación de la zona costera y
marina, en particular humedales costeros y manglares en el periodo
2001-2006.
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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
8
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
3.- Antecedentes:
a) La gestión ambiental en materia de océanos y costas en
México.
México, a pesar de contar con más de once mil kilómetros de costa, no
es considerado por sus habitantes como un país costero. Esta es una
percepción que ha resultado en un abandono y relativo olvido en el
que se ha tenido desde hace mucho tiempo a la zona costera.
La Cumbre de Río en 1992, brindó la oportunidad de volver los ojos a
la zona costera y marina, y ayudó a que México desarrollará una
nueva forma de abordar la problemática tan compleja de esta zona,
creando procesos y mecanismos de gestión, desarrollando marcos
legales específicos para la zona costera, y creando una entidad dentro
del marco de gobernanza, específico para atender a la costa de
México.
Desde entonces, en el país se ha creado una sinergia en torno a la
zona costera que ha producido numerosas iniciativas de gestión para
las diversas actividades y sectores productivos de la costa.
Los esfuerzos que se han hecho hasta ahora en México para manejar
a la zona costera y a sus recursos y actividades, se ponen de
manifiesto en el libro “El Manejo Costero en México” (Rivera-Arriaga et
al., 2004), del que presentamos un resumen ejecutivo, dividido en siete
capítulos escritos por 73 autores de México, Estados Unidos y
Canadá.
Los siete capítulos tratan la definición y el contexto histórico de la zona
costera, su gobernanza, el manejo de la infraestructura, la protección
de la costa, diversos casos de estudio, los errores, aciertos y las
lecciones aprendidas del manejo costero en México, y el futuro de la
gestión y las políticas públicas para la costa del país.
9
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Otra obra que nos habla de la situación de la zona costera y su
manejo, en particular en la zona del Golfo de México (INE/SEMARNAT,
2004) es el libro “Diagnostico Ambiental del Golfo de México”, cuya
síntesis ejecutiva resume los aportes de los 38 capítulos resultantes
de la participación de 96 autores provenientes de 55 instituciones tanto
de México como de Estados Unidos. En algunos capítulos participan
profesionales de Cuba, España, Francia y Venezuela. La información
se ha reunido en cuatro secciones: 1) escenario ambiental, 2)
escenario socio económico, 3) normatividad y perspectivas de gestión
y manejo y, 4) identificación de problemas y áreas de atención
prioritaria.
El Manejo costero en México:
Definición y contexto histórico de la zona costera:
El interés creciente sobre los ambientes y recursos costeros ha
generado diversos enfoques sobre la definición de la zona costera,
que se apoyan en criterios técnicos de carácter geomorfológico o
ecológico principalmente, si bien no hay hasta la fecha un concepto
común.
La ZOFEMATAC propone la zona costera en los siguientes términos:
“Hacia el mar la zona costera abarca desde el límite marino de la
plataforma continental y mar territorial-fronteras ecosistémicas y
jurídicas-hasta los límites geopolíticos tierra adentro de los municipios
que tienen frente litoral o están contiguos-fronteras sociodemográficas
(INE, 2000)”.
Una definición equivalente, formada con base a conceptos geoecológicos, describiría la zona costera como el conjunto donde mar y
tierra ejercen una intensa influencia mutua, formado por las aguas
marinas hasta el límite de la plataforma continental y la franja de tierra
adyacente hasta el límite municipal, incluida en este conjunto la
totalidad de las islas, cayos y arrecifes, las zonas de transición e
intermareales, las marismas, los humedales, las playas, el suelo y
subsuelo de los vasos marinos y el espacio aéreo correspondiente.
10
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Una definición con sustento operativo, considera la zona costera como
el área del manejo integrado, es decir la franja de tierra y el espacio
del océano adyacente a ésta, incluyendo el área intermareal, que tiene
como característica institucional, estar sujeta a decisiones “integrales“
para autorizar e inducir el aprovechamiento sustentable y la
conservación de sus recursos.
Actualmente ninguna ley o
reglamento define lo que
legalmente debe entenderse
por costa, pero el sistema
jurídico
es
claro.
Los
instrumentos para la gestión
ambiental
proceden
fundamentalmente del Artículo
27 constitucional.
En la zona costera, los problemas ambientales se generan y avanzan
con mucha frecuencia, con mayor rapidez que la capacidad de
respuesta de las autoridades, bajo la influencia dinámica de proyectos
productivos; más aún, proyectos altamente productivos, que destruyen
dunas, manglares y humedales, cuando el crecimiento en las costas
ocurre de manera desordenada y causando impactos en las
estructuras socioeconómicas y culturales de las poblaciones.
La gestión de los ecosistemas costeros y marinos que sea compatible
con el desarrollo sustentable, implica una visión global e integradora,
que no se ha logrado. La noción de integralidad hace referencia a una
profunda
corresponsabilidad
intergubernamental,
sectorial
o
intersectorial, institucional, profesional y de los ciudadanos
interesados.
11
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Ningún instrumento o conjunto de instrumentos de gestión ambiental y
de los recursos y ambientes costeros podrá tener resultados óptimos,
si no se parte de una plataforma de participación corresponsable de
quienes de una u otra forma inciden en la afectación del medio y el
uso de los recursos ambientales.
Menos del 25% de la población de México vive en las costas, sin
embargo, en nuestros litorales está ocurriendo una concentración y
crecimiento urbano que puede verse como una serie de nodos y
espacios inter-urbanos discontinuos, cuyo aumento demográfico no
iguala el peso que tienen en la economía (cerca del 4% del Producto
Interno Bruto).
Existe una creciente preocupación entre los especialistas para
determinar, o por lo menos, estimar el valor de las costas ya sea en
términos de políticas públicas, de mercados, o de percepción social.
¿Que pasa en esas franjas del territorio, y qué nexos hay entre ellas y
el resto del país? ¿Cuál es el peso relativo de las costas, y qué
pasaría si repentinamente desaparecieran?
De las 126 ciudades más grandes del país, aproximadamente 30%
son netamente costeras, de ahí que el manejo costero se vuelve,
como el resto del territorio, una amalgama de retos económicos y
territoriales, cuyas políticas cruzan necesariamente los umbrales
urbanos; la sustentabilidad de las costas pasa también por la
necesidad de pensar en la sustentabilidad urbana.
El manejo integral costero se puede definir como un proceso continuo
y dinámico que reconoce el carácter único de la zona costera como un
recurso natural insustituible, y que en la práctica permite tomar
decisiones para el uso, desarrollo y protección de los recursos
litorales, asegurando que las propuestas sectoriales y decisiones
gubernamentales sean consistentes y armónicas con las políticas
nacionales.
Diversos son los niveles de análisis que deben considerarse
implícitamente en el contexto del manejo integral costero: macro,
estructural, micro, de integración, operacional y de evaluación (escalas
temporales); dimensión social, económica, política y ambiental
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
(escalas espaciales). Este tipo de análisis permite caracterizar una
zona o proceso particular, al tiempo que se pueden establecer las
carencias, necesidades, interacciones o puntos de atención
prioritarios.
Los lineamientos generales que se requieren para desarrollar e
implementar un Plan de Manejo Costero deberán considerar la
variabilidad propia de los fenómenos o procesos rectores y la
disponibilidad de información en dichos periodos, tanto en los
diferentes niveles propuestos, como en las disciplinas de las distintas
dimensiones de la gestión costera, antes de generar programas o
líneas de acción.
La falta de planificación y de un manejo integral, ha provocado en las
últimas décadas la degradación ambiental y la pérdida de valiosos
ecosistemas y recursos de la zona costera de México, muy valiosa en
términos ecológicos, sociales y económicos.
Los principales instrumentos
que se utilizan para la
administración, manejo y
planeación de la zona
costero-marina en México
son
el
Ordenamiento
Ecológico, Evaluación de
Impacto
Ambiental,
las
Áreas Naturales Protegidas
y la Zona Federal Marítimo
Terrestre, cuyas limitaciones
y
necesidades
son
analizadas con detalle.
La Gestión Integrada de las Zonas Costeras (GIZC) ha sido
establecida como un enfoque modelo para la ordenación y gestión de
la zona, sin embargo, frente al creciente deterioro de las zonas
costeras en todo el mundo, se requiere del desarrollo y aplicación de
indicadores para monitorear la implementación de la GIZC en términos
de procesos y resultados que permitan informar sobre el progreso de
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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
la gestión, de manera comparable, en diferentes países, regiones y
proyectos.
Gobernanza:
Las leyes y disposiciones legales enfocadas directamente a los
aspectos ambientales y de beneficio social, se consideran como
elementos esenciales para poder establecer mecanismos de solución
a la problemática existente en las zonas costeras.
Este conjunto de leyes que regulan directamente el acceso y uso de
los recursos naturales, ha sido concebido desde distintas perspectivas
de administración con una aplicación sectorial, lo que dificulta una
regulación integral que garantice la permanencia de los recursos
naturales.
La promulgación y actualización de diversas leyes ambientales o con
el enfoque de sustentabilidad, representa un enorme avance, sin
embargo, es importante compatibilizar y actualizar los ámbitos de
competencia de otros ordenamientos jurídicos.
Tal es el caso de la legislación naval y mercante en lo tocante a la
protección, conservación y planeación de la zona costera, enfocada a
uno de los principales problemas, la contaminación, con especial
atención al hombre y a las especies marinas. Los principales
instrumentos jurídicos son : la Ley de la Administración Pública
Federal, la Ley Federal del Mar, la Ley de Aguas Nacionales, La Ley
Orgánica de la Armada de México, el Reglamento para prevenir y
controlar la contaminación d el mar por vertimientos de desechos y
otras materias, y la Ley de Navegación entre otros.
Para el caso de México, las disposiciones que regulan la protección y
manejo de los ecosistemas marinos emanan de lo dispuesto en
nuestra Carta Magna y se instrumentan en leyes generales y
específicas, delimitadas en un campo de competencia prácticamente
exclusivo del Nivel Federal de gobierno y sólo en circunstancias
expresas le quedan conferidas facultades de manejo de estos
recursos a los estados y/o los municipios.
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
La gestión y conservación de los recursos marinos y costeros es
relativamente reciente, más aún la participación social, incipiente en
México, que se registra como uno de los países con menor
participación social organizada del mundo.
La situación de los recursos costeros en México es tal, que sólo un
nuevo esquema de manejo y aprovechamiento de los mismos,
continuarán siendo importantes componentes para el desarrollo social
y económico del país, enfoque que puede encontrar en las
organizaciones civiles un importante instrumento de planeación e
instrumentación.
Conceptualización, identificación y caracterización de los conflictos
ambientales dentro de la zona costero-marina de México. Factores,
actores y soluciones, así como el análisis del contexto y dinámica de
los conflictos.
En el marco de la cooperación internacional, resalta el interés de
programas instrumentados dentro del contexto nacional y que se
traducen en un mayor balance entre la responsabilidad federal y la
participación local.
Este desarrollo de la
capacidad estatal y local
para implementar las
responsabilidades
de
competencia
federal,
con el soporte de la
colaboración
internacional
y
el
involucramiento público,
ofrece los cimientos
para
el
desarrollo
sustentable de la zona
costera en México.
Infraestructura
y
protección
de
zona
costera:
Foto: Francisco Arámburo Salas
15
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Si bien en México diversas culturas establecidas muy cerca de la costa
conocieron la canoa, el remo y la vela, no fue sino hasta la llegada de
los españoles cuando realmente se inicia la actividad marítima y la
construcción de infraestructura portuaria de manera significativa;
durante la época de la colonia se fundan muchos de los puertos que
fueron estratégicos para la salida y llegada de bienes entre Asia,
América y Europa.
La actividad de los puertos mexicanos es muy importante: el 70% de
las reservas petroleras se extrae o está en el mar; en el campo del
turismo llegan alrededor de 10 millones de turistas, al menos 6 de
cada 10 visitan el litoral y casi el 35% del total tiene como destino
único alguna playa; el 36% de la capacidad instalada en la generación
de energía eléctrica se ubica en el litoral nacional y el 80% de las
exportaciones mexicanas transita por los 64 puertos de altura.
A pesar de considerar a la infraestructura portuaria nacional de suma
importancia, dista mucho de ser la adecuada si consideramos que la
cultura marítima nacional es muy pobre, se tiene deficiencia en
cantidad y calidad de especialistas abocados a abordar los problemas
del mar, hay grandes desequilibrios sociales en las comunidades
costeras, centralismo en las decisiones y conflicto de intereses.
La infraestructura de protección costera surgió de la necesidad del ser
humano por protegerse del embate de las inclemencias marina en el
litoral, pero en general se reduce a proteger estructuras cercanas a la
costa o a proteger la costa misma.
En México, con diversos tipos de playa y costas, las obras de
protección costera deben planearse y diseñarse de acuerdo a la
diversidad de ambientes. Desde el punto de vista técnico, la protección
costera ha sido una actividad cuyo diseño se ha enfocado
principalmente a la solución inmediata de problemas costeros
puntuales específicos, sin considerar la aplicación ni el marco de
referencia del manejo integral de la zona costera.
16
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
La protección de la zona costera del país inicia en 1922 cuando se
establece “Isla de Guadalupe” como la primera área natural protegida
que incluyó áreas marinas, seguida de “Lagunas de Chacahua” en
1937, cuando se establece un área natural protegida costera.
Existen actualmente 55 áreas naturales protegidas costeras y marinas
federales que cuentan con un instrumento jurídico vigente y que
constituyen el 37% del número total de áreas naturales protegidas
federales y representan con sus 11,791,824 ha, el 67.8% de la
superficie total de las mismas.
Sólo el 45.5% de estas áreas comprenden ecosistemas marinos, con
una superficie total de 3, 575, 630 ha. y el resto 8, 216, 194 ha
incluyen exclusivamente ecosistemas costeros. Siete de los estados
costeros han establecido áreas naturales protegidas costeras y cuatro
de ellos han incluido superficies marinas, estas últimas de atribución
exclusivamente de orden federal.
Las áreas naturales protegidas costeras, federales y estatales,
representan el 6.1% de la superficie terrestre de la República
Mexicana; mientras que las marinas abarcan el 16.5% de la superficie
de su Mar Territorial, el 9.7% de su plataforma continental y el 1.2% de
su Zona Económica Exclusiva.
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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Otro mecanismo de protección de la zona costera es la planeación de
las actividades humanas según las capacidades del territorio, tema
central del ordenamiento territorial, que en la búsqueda de mejores
condiciones de vida, procura lograr una distribución geográfica de la
población y de sus actividades de acuerdo con la integridad y
potencialidades de los recursos naturales que conforman el entorno
físico y biótico.
La zona costera es un espacio que impone fuertes demandas a los
esfuerzos de planeación y manejo, pero los logros reales del manejo
costero integrado aún son cuestionables. Se presenta un análisis
sistémico-paisajístico del espacio de zona costera del Pacífico
mexicano, con el fin de facilitar su tratamiento analítico e integración a
la planeación y al manejo costero.
En México no se conoce con exactitud el grado de vulnerabilidad que
presentan sus litorales respecto a los cambios que ocurren de manera
natural o de forma inducida por el hombre en la morfología costera.
Para gestionar y manejar los cambios que ocurren en la zona costera,
es necesario poder generar escenarios futuros de la configuración que
adquirirá ante diferentes condiciones de forzamiento (e.g. cambios en
la energía y dirección del oleaje), condiciones de frontera (e.g.
presencia de estructuras de protección normales a la costa) y
modificaciones en los términos fuente (e.g. aportes de ríos).
La generación de dichos escenarios requiere el uso de modelos que
simulen los cambios que pueden ocurrir en las costas; estos son
básicamente a escala o físicos, los empíricos y los teóricos.
La implementación de programas de largo plazo y carácter nacional
para el manejo de los cambios costeros se hace necesario y deberá
involucrar a diversos actores, así como a los 3 órdenes de gobierno
en la elaboración, implementación y evaluación de políticas,
programas y estrategias.
18
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Otro aspecto importante que debe contemplar la protección de la zona
costera, es la contaminación de las aguas, que para el caso de
nuestros litorales se presenta en mayor o menor medida, en todas las
zonas costeras.
Acorde con los esfuerzos que a nivel mundial, se están llevando en
materia de investigación y adopción de políticas públicas necesarias
para controlar la contaminación puntual y difusa del agua, México está
adoptando un nuevo enfoque para el manejo integral de sus cuencas a
través de los Consejos de Cuenca.
Paralelamente al desarrollo científico y tecnológico aplicado al
saneamiento de las aguas costeras (metodologías de bajo costo como
la utilización de biomarcadores), es importante inducir el desarrollo de
una nueva cultura de participación ciudadana enfocada a la
prevención y control de la contaminación en las zonas costeras del
mundo.
De fundamental importancia se considera el análisis de riesgos por
huracanes en la zona costera, en virtud del impacto socioeconómico.
Se considera particularmente en este apartado la susceptibilidad del
terreno como expresión territorial de la capacidad del paisaje para
absorber o retroalimentar los efectos destructivos de los huracanes en
tierra, contribuyendo así a la planificación territorial costera, regional y
local.
La vulnerabilidad al ascenso del nivel del mar y sus implicaciones a lo
largo del litoral mexicano del Golfo de México, es analizada mediante
la caracterización geomorfológica del litoral en el que se identifican
áreas vulnerables a las variaciones del nivel medio del mar. Se hace
una caracterización de los procesos geodinámicos y de los tipos de
costa, lo que permite sugerir algunas políticas como medidas de
prevención.
19
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Manejo Costero (Casos de estudio)
Océano Pacífico:
La propuesta de desarrollo de turismo náutico en la región costera del
Golfo de California y Pacífico Norte de México para impulsar, ordenar
y regular el desarrollo turístico de la región, promovió, frente a lo
establecido por el Reglamento de la Ley de Equilibrio Ecológico, un
ordenamiento ecológico en la modalidad regional, primero de su tipo
en el país.
Los resultados del estudio técnico son la base de información científica
para realizar el complejo ordenamiento territorial, en el que se
involucran los principales actores sociales de la región, dichos
resultados podrán ser incorporados en el diseño de las políticas de
desarrollo económico, regional y sectorial, así como en la búsqueda de
una verdadera integración de este espacio geográfico basada en una
visión regional compartida de futuro.
En virtud de lo novedoso y de la poca experiencia de las instituciones
relacionadas con los diversos instrumentos de política pública
ambiental (Ordenamiento Marino, Ordenamiento Ecológico Regional,
Manifestación de Impacto Regional, Ordenamientos Ecológicos
Regionales; Planes de Desarrollo Urbano, etc.), se analizan las
debilidades y contradicciones asociadas a estos instrumentos y se
explora la articulación institucional que se requiere para impulsar el
desarrollo costero.
En esta región, el manejo de los territorios insulares está lejos de ser
considerado dentro de los temas centrales de atención en la política
ambiental de nuestro país, se cuantifican más de 3 mil accidentes
insulares, entre islas, cayos y arrecifes, de los cuales entre el 30 o
hasta el 50% se localizan en el Golfo de California.
Grandes ecosistemas se localizan en esta zona, tal es el caso de
Sinaloa, con vocación eminentemente marítima y agrícola y cuyo
ecosistema con una superficie total de 58,092 km², representa el 2.9%
de la superficie total del país.
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
La intensa actividad productiva y el crecimiento poblacional de su zona
costera (el 80% de la población estatal se encuentra localizada en
estos ambientes), ha originado numerosos problemas en las costas,
tales como modificación de aportes de agua dulce por construcción de
presas, introducción de especies exóticas a islas, conflictos agrícolas,
pesqueros, acuícolas y turísticos, desarrollo urbano no planificado, tala
de manglar, relleno de áreas, cambio de barreras y azolvamiento entre
otros.
En el proceso de manejo costero, diversas experiencias han sido
consideradas, tal es el caso de los procesos dirigidos a controlar los
vertimientos de nitrógeno y fósforo a los cuerpos de agua costeros con
el propósito de establecer una Declaratoria de Clasificación (DC) del
cuerpo costero que incluiría las metas de reducción de las cargas de
nutrientes y los plazos de cumplimiento (e.g. Bahía de Guaymas,
Sonora).
Golfo de México:
La Península de Yucatán no es la excepción en la problemática
costera, los intensos cambios de uso de suelo a lo largo de sus 1,250
km de costa han tenido lugar en los últimos 40 años, al igual que la
población que reside en la costa cuyo número de habitantes ha
crecido casi 5 veces de 1960 a 2000.
Se identifican tres grandes grupos de uso de suelo en la península: la
conservación en conjunción con el uso no intensivo de recursos en el
Noroeste y Norte, que incluye lagunas costeras, playas, manglares y
humedales; el uso semi-intensivo que se practica en las costas del
Norte, Suroeste y Sureste, y el turismo intensivo que tiene lugar a lo
largo de 120 km de la costa Noreste.
Un claro ejemplo de iniciativas que la sociedad propone para la
protección de áreas de importancia ecológica lo constituye la
denominada: “Protección de la Ecorregión de los Petenes-Celestún-El
Palmar”, en respuesta ante la aparente inmovilidad de las autoridades
federales con respecto a la aplicación de los programas de manejo de
Los Petenes y Ría Celestún, decretadas actualmente como Reservas
de la Biosfera.
21
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
La carencia de recursos es la principal limitante para enfrentar la
calidad ambiental de la zona costera en diferentes regiones, en
particular lo detectado por la Secretaría de Marina-Armada de México
en la ciudad y puerto de Campeche.
El amplio espectro de actividades en la zona costera de Campeche ha
propiciado que la gestión ambiental sea más dinámica y forzosamente
coordinada entre los tres niveles de gobierno, por ello se ha
constituido el Comité Local del Plan Nacional de Contingencias que
ha permitido que las acciones de coordinación se extiendan para
incluir al sector educativo y centros de investigación locales, para
avanzar en la percepción de la problemática ambiental de la zona
costera.
La Laguna de Términos, decretada como Área de Protección de
Fauna y Flora en 1994, presenta a 12 años de su creación,
ecosistemas y hábitats críticos en buen grado de conservación; sin
embargo esta situación corre peligro frente al acelerado crecimiento de
Ciudad del Carmen, la instalación de un complejo industrial dentro de
la isla, un acelerado crecimiento urbano y la falta de alternativas
económico-productivos para los pobladores locales, dueños de los
recursos naturales.
Caribe Mexicano:
Alguno de los valiosos recursos pesqueros
en el Caribe mexicano han presentado
serios problemas para su regulación y
manejo, tal es el caso del coral negro que
habita el arrecife profundo, principal causa
por la cual se ignoran muchos aspectos de
su biología y ecología.
El diagnóstico de la condición actual de las
poblaciones de coral sujetas a explotación
comercial en el Estado de Quintana Roo, a
través de un modelo de dinámica
poblacional, establece que la pesquería del
coral es una actividad que no puede
soportar una explotación comercial bajo las
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
normas existentes, proponiendo que dichas especies sean incluidas
en la nueva revisión de la NOM-059-ECOL-2001, bajo el régimen de
protección especial.
Sian Ka’an, localizada en la zona costera central del Estado de
Quintana Roo, con una superficie de 528,000 ha, de las cuales
aproximadamente 120,000 son marinas, ha sido decretada como
Reserva de Biosfera, y constituye un sitio en el que se han
desarrollado instrumentos de planeación de usos del suelo, de
coordinación interinstitucional, de vinculación comunitaria, y en el que
se ha experimentado el enfoque del manejo integrado. Es una
importante zona que ocupa una planicie calcárea parcialmente
emergida que desciende gradualmente hacia el mar, formando un
gradiente de sitios secos a inundables en el que se desarrollan selvas
medianas, selvas bajas, marisma y manglares, lagunas de agua dulce,
salobre, zonas oceánicas someras y arrecifes coralinos.
El manejo costero comunitario se hace presente en diversas regiones
del país, donde se conjugan esfuerzos de líderes comunitarios,
autoridades municipales y usuarios, tal es el caso de la Bahía de
Santa María en Sinaloa, donde se ha planteado una iniciativa
innovadora para diseñar una “Estrategia de Conservación y
Desarrollo” que conjugue las políticas sectoriales y la administración
de los recursos de la bahía, dentro de una visión coherente y una
estructura integral en la toma de decisiones.
Bahía Santa María ha sido identificada entre los 32 humedales con
mayor prioridad de conservación en el país. Fue declarada en el 2000
como Reserva Hemisférica de Aves Playeras, y en 2004 como un sitio
RAMSAR.
En el Estado de Oaxaca se creó en 1995 una sociedad de servicios
ecoturísticos como una alternativa a la explotación de las tortugas
marinas. Dicho modelo de ecoturismo comunitario, ubicado en la
población de Ventanilla, presenta indicadores positivos como cohesión
social, soberanía, conservación de los atributos ecológicos, beneficios
económicos derivados del ecoturismo, distribución equitativa de los
mismos y una coordinación con instituciones estatales, municipales y
federales.
23
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Las lecciones aprendidas muestran que el caso de Ventanilla, es un
ejemplo exitoso de manejo comunitario ecoturístico que debe ser
considerado como una estrategia de desarrollo rural.
En la zona costera del municipio
de Actopan, Veracruz se concibe
un plan de manejo integral,
colaborativo
y
participativo,
basado en unidades territoriales
como son las cuencas, con
importante participación tanto
comunitaria como técnica, donde
conjuntamente con pobladores y
autoridades locales, se analizará
la problemática ambiental.
Foto. Nancy Aranda
Dicho plan, conocido como el “Plan de Manejo Comunitario La
Mancha-El Llano”, tiene como objetivo el transcurrir hacia un
desarrollo sustentable en el Municipio de Actopan, basado en la
elevación del nivel y calidad de vida de sus habitantes, la
diversificación de alternativas productivas sustentables y la
conservación de la biodiversidad y del funcionamiento de los
ecosistemas.
La costa de Yucatán, escenario de constantes transformaciones
socioeconómicas, da origen a un estudio en el que se invita a
considerar los estudios socio-históricos como sustrato para la
implementación de cualquier estrategia de manejo de recursos
costeros, considerando que la ciencia del manejo integrado de
recursos costeros ha estado impregnada de una visión tecnocrática y
matemática de la realidad social. La necesidad de invertir en ingeniería
social debe tenerse en cuenta en cualquier esquema o trabajo sobre
manejo costero en nuestro país.
En el tema del manejo costero binacional se tratan tres casos. Por un
lado la problemática ambiental que se da en la Cuenca del Río El
Bravo/Río Grande, y por el otro, el Golfo de México con enorme valor
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
económico, político, social y ambiental, y finalmente la Bahía de
Chetumal-Corozal.
En la cuenca del Río Bravo/Río Grande, gran parte de la problemática
ambiental se da por los índices de crecimiento de población de
ciudades fronterizas. A lo largo de la frontera entre México y Estados
Unidos se da una concentración de 11.8 millones de habitantes y una
actividad industrial que al 2001 tenía 2,700 plantas maquiladoras,
problemática magnificada por diferencias socioeconómicas y culturales
entre ambos países, reflejándose en esquemas de pobreza e
inmigración no controlada. Se plantea un ordenamiento ecológico
como solución potencial.
El Golfo de México, mar semi-cerrado y compartido por tres países,
tiene enorme valor para cada uno. Se hace una revisión de las
acciones conjuntas, así como de los acuerdos binacionales signados.
Se analizan los problemas ambientales para el Golfo que deberían ser
atendidos dentro de una agenda bilateral: delimitación de la frontera
marítima, manejo de pesquerías migratorias, exploración y explotación
petrolera y contaminación transfronteriza.
La Bahía de Chetumal-Corozal, área compartida entre México y
Belice, es un sitio relevante de presencia de manatíes en el Caribe,
que con dos decretos, el de Conservación Ecológica y el de Santuario
de Vida Silvestre, constituye un sistema bajo protección que a siete
años de su creación, ha sufrido cambios en la tenencia de la tierra,
deforestación, fragmentación de áreas, incremento de infraestructura
urbana y de desechos urbanos, apatía social y descoordinación
binacional.
Actividades Productivas
Las actividades productivas en las costas mexicanas son diversas y
muy importantes, entre ellas, la pesca artesanal cuya problemática es
analizada desde varios puntos de vista: el estado del arte en la
materia, la política y la administración pesquera y las especificaciones
para la pesca artesanal.
25
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Se enfatiza que las políticas actuales no favorecen el desarrollo de
esta actividad, existiendo carencias en el ordenamiento de las
pesquerías con el consecuente uso/explotación no sustentable de los
recursos pesqueros.
El colapso de las grandes pesquerías del mundo y la continua
demanda de productos del mar de alto valor comercial, han propiciado
que los cultivos acuáticos se conviertan en una de las actividades
productivas de más rápido crecimiento a nivel mundial, una buena
parte de ellos establecidos en la zona costera.
Diversas experiencias han mostrado que es difícil mantener un
balance de la actividad con el ambiente, por lo que se analiza la
acuacultura costera y el concepto de manejo integral con el fin de
identificar acciones de investigación, planeación y de gestión para un
desarrollo de largo plazo.
Uno de los principales factores que afectan la sostenibilidad de la
acuacultura, lo constituye la presencia de enfermedades en los
organismos sujetos a cultivo, considerando que en muchos casos,
dichas enfermedades han jugado un papel crucial en el abatimiento de
esta actividad. Se describe el estatus de la sanidad acuícola en el país
y la vulnerabilidad de la acuacultura costera en el Golfo de México.
En Cabo Pulmo, único sistema arrecifal del Golfo de California, la
pesca fue durante lustros una actividad de suma importancia hasta
que empezó a disminuir gradualmente, produciendo efectos negativos
en el arrecife coralino mas septentrional del Pacífico Oriental.
Siendo el turismo, particularmente el ecoturismo, una fuente
generadora de empleos y divisas con la posibilidad de convertirse en
una buena alternativa a los procesos extractivos, se aporta una
estrategia de desarrollo y manejo sustentable, que con mínimo
impacto ambiental posibilite el mejoramiento en la calidad de vida de
los pobladores de este sistema.
Sin duda alguna, una de las actividades más relevantes en el Golfo de
México, es la relacionada con la producción de petróleo. Su desarrollo
ha implicado la interacción con ecosistemas y recursos oceánicos,
costeros e insulares de características relevantes, tanto ambientales
como de aprovechamiento por otros sectores productivos.
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
PEMEX Exploración y Producción ha desarrollado estudios enfocados
principalmente hacia el monitoreo oceanográfico, evaluaciones
integrales y sobre la calidad del aire; el resto se enfoca a temas como
el manejo integral de residuos, el monitoreo de descargas de aguas
residuales, la evaluación y control de derrames, y la evaluación y
monitoreo de ecosistemas críticos.
El Futuro del Manejo Costero en México
Se analiza la situación de México ante los acuerdos de Johannesburgo
para los mares y costas, presentando una revisión del concepto de
desarrollo sostenible dentro del contexto de nuestro país.
México es un país en vías de
desarrollo, con todas las
carencias y los retos que
resultan de esta condición.
Los acuerdos políticos y
compromisos establecidos en
la Declaración Política de la
Cumbre y su Plan de
Implementación, han tendido
ante México una senda que le
promete al país lograr las
metas
en
los
tiempos
acordados para alcanzar el desarrollo sustentable para el 2015. La
zona costera representa uno de los mayores retos a los que se
enfrenta el país.
El manejo costero requiere de un enfoque interdisciplinario, la
formación de recursos humanos y la instrumentación de programas de
manejo costero. Se analiza la complejidad de los sistemas costeros,
las dimensiones-natural, cultural y económico que confluyen en su
desarrollo, y la necesidad de información para la planeación y el
manejo. Se presentan algunos aspectos organizacionales tradicionales
en la academia y las limitaciones que puedan generar al trabajo
interdisciplinario.
27
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
La formación de recursos humanos en materia de Manejo Integrado de
Zona Costera (MIZC) ha experimentado un impulso considerable en la
última década. La complejidad del campo de desarrollo sustentable y
del manejo integrado de zona costera para el fortalecimiento de
capacidades, ha propiciado la propuesta de 5 categorías de
clasificación de programas de formación en MIZC, en los que se ha
identificado algunos elementos críticos para su desarrollo: contexto,
interdisciplinariedad, integración y el proceso; y otros básicos:
objetivos, balance entre conocimientos y habilidades y metodología
didáctica.
Finalmente se hace una reflexión sobre la importancia que reviste la
zona costera para México y la necesidad de desarrollar estrategias
para atender su complejidad inherente y la multiplicidad de actores y
sectores que usan esta zona.
Se revisan las políticas sectoriales ambientales, la definición de
lineamientos de política para la zona costera; la necesidad de contar
con un marco legal de gestión integrada y la propuesta de transición
entre un esquema centralizado de gestión nacional a uno de
participación participativa regional.
28
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Diagnóstico Ambiental del Golfo de México.
El Escenario Ambiental
La superficie del Golfo de México, incluyendo el cuerpo de agua y los
humedales costeros, de México y Estados Unidos, es ca. 1, 942,500
km2. Sólo el cuerpo de agua tiene una superficie aproximada de 1,
507,639 km2. La profundidad promedio del Golfo es ca. 1,615 m, y el
volumen de agua es aproximadamente 2, 434,000 km3.
La cuenca de drenaje total del Golfo de México es ca. 5,180,000 km2,
descargando más del 80% del agua dulce de los Estados Unidos a
través de más del 60% de su geografía continental, y más del 62% del
total nacional de México a través de más del 40% de su geografía
continental. Los meses de abril-mayo constituyen el periodo de mayor
descarga fluvial en las costas de Estados Unidos (después de los
deshielos y lluvias continentales). Septiembre-octubre es la época de
mayor descarga fluvial en las costas de México (después de las lluvias
continentales).
En la costa mexicana del Golfo, la estacionalidad climática
meteorológica se caracteriza por un periodo de secas de febrero a
mayo, uno de lluvias de verano de junio a octubre con presencia de
depresiones tropicales, y uno de frentes fríos anticiclónicos (nortes) de
octubre a febrero. Estos tres periodos son constantes pero se
traslapan de manera relativa, y su intensidad está variando por efectos
del cambio climático global.
La circulación oceánica en el Golfo de México se debe principalmente
al viento y al transporte de masas a través del Canal de Yucatán y del
Estrecho de la Florida. El agua cálida y salina que llega por el Canal
de Yucatán es llevada hacia el estrecho de la Florida siguiendo una
trayectoria de lazo. A mesoescala, las principales características son
la Corriente de Lazo un gran giro anticiclónico frente a la costa de
Tamaulipas, la corriente de frontera oeste, y la circulación ciclónica
sobre la plataforma de Texas-Louisiana, de Florida, de la Bahía de
Campeche y en la periferia de la Corriente de Lazo.
29
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
En el Canal de Yucatán confluyen diferentes masas de agua; el Agua
Subtropical Subsuperficial del Caribe (ASSC), el Agua Intermedia
Antártica y el Agua Profunda Noratlántica. Dentro del Golfo el ASSC
puede transformarse debido a la mezcla convectiva y dar origen a dos
masas de agua de menor salinidad; el Agua Subtropical Subsuperficial
del Golfo de México y el Agua Común del Golfo.
El flujo de masas a través del Canal de Yucatán varía
estacionalmente, aunque en promedio en la capa superior a los 500 m
se presenta un transporte de 14 x 106 m/seg, con máximos en
primavera y verano. La fricción de fondo que experimenta esta
corriente al chocar contra el talud continental, se ha propuesto como el
mecanismo que da origen a la surgencia noreste de Yucatán.
El análisis de la temperatura, salinidad, oxígeno disuelto y nutriente,
en las masas de agua y su comportamiento, permite fundamentar la
importancia de los giros en la distribución de esos parámetros,
destacando los ciclónicos por el enriquecimiento que propician en
aguas superficiales y subsuperficiales (según la intensidad del giro), y
el encarecimiento de nutrientes en los anticiclónicos.
La productividad natural del Golfo de México depende de las
interacciones de procesos terrestres y marinos que convergen en la
zona costera, condicionada por los procesos climáticos
meteorológicos e hidrológicos.
La distribución de la clorofila en aguas oceánicas sugiere que el Golfo
de México es considerado como oligotrófico (en la capa superficial), no
sólo por su concentración de nutrientes, sino por el contenido de este
pigmento, aún en el área de surgencia; pero se registran valores más
altos en las aguas costeras y en la nutriclina.
En Cuba, la información existente
sobre los ecosistemas costero
marinos de la región Noroccidental,
es muy general y enfocada en
buena
medida
a
determinar
variaciones espaciales en escala,
principalmente de decenas de
kilómetros.
Las
variaciones
temporales han sido investigadas
30
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
en forma limitada, considerando las variaciones estaciónales. Es
particularmente notoria la ausencia de investigaciones que analicen
las variaciones interanuales en la estructura y funcionamiento de los
ecosistemas costero-marinos.
En Cuba predomina la idea que los arrecifes de coral, los manglares y
las praderas de pastos marinos tienen un buen estado de
conservación; aunque existe una explotación excesiva de los peces
con importancia comercial. Esta perspectiva se basa en el hecho de
que la zona costera, en su mayor parte, está muy poco poblada; la
actividad agrícola no es muy intensa y no hay un desarrollo industrial o
turístico. Complementariamente, existe el criterio de que las aguas de
la plataforma continental (por orientación, longitud y amplitud), se
renuevan con gran eficiencia a partir de su interacción con el océano.
La zona costera del Golfo, tanto de México como de los Estados
Unidos, contiene más de 200 sistemas lagunares-estuarinos. Más del
75 % del total nacional de humedales costeros, de ambas naciones se
localiza en el Golfo de México.
Las lagunas costeras, estuarios y hábitats asociados en el Golfo de
México sirven como protección, reproducción y áreas para la crianza
de recursos pesqueros estuarino-dependientes. En Estados Unidos,
estas pesquerías proveen aproximadamente el 72% de la pesquería
de camarón, 66% de producción de ostiones, y 18% de capturas
comerciales de peces. En México, corresponde al 45% de la pesquería
de camarón, 90% de producción de ostiones y 40% de captura
comercial de peces. Actualmente todo el Golfo de México aporta
capturas pesqueras de más de 1x106 ton/año, sin considerar el
descarte de la pesca incidental o acompañante del camarón.
El complejo deltaico Usumacinta-Grijalva marca claramente la frontera
de sedimentos terrígenos costeros hacia el sur de Campeche,
Tabasco y Veracruz, y carbonatados (kársticos) hacia el norte de
Campeche y Yucatán. Esta característica se refleja no sólo en la
granulometría de las playas, sino también en ambientes sedimentarios
de la plataforma continental nerítica. Se reconoce al sistema de
Laguna de Términos como el centro de esta frontera sedimentaria.
31
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
La dinámica de las interacciones ecológicas estuario-mar en el Golfo
de México depende de la fisiografía e hidrodinámica costera,
condicionada por la geomorfología y los pulsos climáticometeorológicos.
La estructura funcional de los ecosistemas lagunares-estuarinos a lo
largo del gradiente latitudinal desde el delta del río Bravo hasta la
costa Caribe de México, sugiere tres regiones: a) una región distintiva
desde la Laguna Madre de Texas/Tamaulipas hasta la Laguna de
Tamiahua Veracruz, pudiéndose prolongar hasta el centro-norte del
estado de Veracruz, b) otra región desde la Laguna de Alvarado y
delta del Papaloapan en Veracruz hasta la Laguna de Términos y los
Pantanos de Centla delta Usumacinta/Grijalva en Tabasco y
Campeche y c) la costa norte y oriental de la Península de Yucatán.
Los niveles de productividad primaria acuática, presupuesto climático
de agua, gradientes físico químicos y estructura trófica, se
correlacionan con estas regiones.
Por el perfil de ecosistemas contrastante pero representativos de la
zona costera del Golfo de México, se sugieren cuatro categorías: a)
sistemas lagunares-estuarinos semiáridos (Laguna Madre de
Texas/Tamaulipas, y Laguna Celestún en Yucatán), dominados por
procesos marinos y limitado drenaje fluvial, b) sistemas intermedios no
dominados por ríos (Laguna de Tamiahua en Veracruz), c) sistemas
dominados por ríos (Laguna de Alvarado delta del Papaloapan en
Veracruz, Pantanos de Centla delta Grijalva/Usumacinta en Tabasco,
Laguna de Términos delta Usumacinta en Campeche), dominados por
procesos costeros y gran aporte fluvial, expresando un delta
progradante y amplia pluma estuarina sobre la plataforma continental y
d) sistemas kársticos del litoral Caribe (Laguna arrecifal Puerto
Morelos y Sistema lagunar de Sian Ka'an en Quintana Roo),
dominados por procesos marinos y con aporte freático de agua dulce.
El presupuesto climático del agua, la descarga de ríos, el tiempo de
residencia de la zona de mezcla, la concentración de nutrientes y
fertilizantes y la eficiencia del entrampamiento de sedimentos, sugiere
que los sistemas lagunares-estuarinos estudiados en la zona costera
del Golfo son altamente susceptibles a la eutrofización.
32
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Hay suficiente información para entender que la productividad acuática
de la plataforma continental nerítica, desde la Sonda del Misisipi hasta
la Sonda de Campeche, está condicionada por procesos costeros (i.e.,
descarga de ríos, circulación litoral, mareas, corrientes residuales,
vientos, cobertura vegetal costera), correlacionada con la provincia
sedimentaria terrígena, en dinámica interacción ecológica estuariomar, como reflejo de importantes frentes de plumas estuarinas.
Las lagunas costeras y los estuarios, son importantes tanto por su
biodiversidad, como por las actividades socioeconómicas que
sostienen. Por tratarse de una zona de mezcla de aguas oceánicas y
dulceacuícolas, el entendimiento de sus propiedades físico químicas
es fundamental para la comprensión de su funcionamiento y las
implicaciones para su manejo sustentable. El análisis de parámetros
como: hidrología, nutrientes y productividad primaria, en escalas
temporales y amplio rango latitudinal, permite proponer valores
"promedio" que pueden ser útiles para entender una regionalización
costera, y como valores de referencia para monitorear la salud de
estos ecosistemas.
La Laguna Madre de Texas/Tamaulipas, Laguna de Tamiahua,
Laguna de Alvarado y delta del Papaloapan, Pantanos de Centla y
delta Usumacinta/Grijalva, Laguna de Términos y delta Usumacinta/
Grijalva, Laguna Celestún, Sistema lagunar Sian Ka'an, y Laguna
arrecifal Puerto Morelos son ecosistemas, contrastantes pero
representativos, para comprender las interacciones ecológicas
estuario-mar y la estructura funcional costera del Golfo de México y
Caribe, en un gradiente latitudinal.
Las aguas protegidas mesohalinas y la plataforma continental marina
interactúan y se conectan a través de bocas estuarinas. Las islas de
barrera están interrumpidas por éstas, pero también el encuentro de
los ríos y el mar constituyen una boca estuarina. En este subsistema
ocurre un activo intercambio de organismos, agua, contaminante,
nutriente, materia orgánica y sedimentos. Esto involucra procesos de
transporte y mezcla, movimientos migratorios, variaciones en
diversidad y abundancia biótica, cambios ontogenéticos en ciclos
biológicos, dinámica en la ecología trófica, además de cambios en los
gradientes físico químicos y la productividad del ecosistema.
33
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Hay suficiente información para comprender la importancia ambiental
de la Laguna Madre en Tamaulipas y la Laguna de Términos en
Campeche; la primera con grandes restricciones de aporte fluvial y la
segunda con la mayor descarga de ríos en el Golfo. Aunque
contrastantes, ambas están identificadas como regiones prioritarias
costero-marinas por la Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso
de la Biodiversidad (CONABIO). Se requiere establecer algún tipo de
protección para el sistema de Laguna Madre y desarrollar acciones
concretas en la Laguna de Términos para fortalecer su programa de
manejo.
Los humedales se encuentran dentro de los ecosistemas más
productivos del Golfo de México.
Se establecen a lo largo de
gradientes de inundación y de
salinidad. En la frontera hacia el
mar se encuentran las lagunas
costeras
y
estuarios,
cuya
productividad depende, por una
parte, de los procesos ecológicos
que ocurren en los humedales de
la planicie costera, y por otra, de
los procesos marino-costeros en
la
plataforma
continental
adyacente.
Los humedales costeros son las zonas que reciben la recarga freática
de las montañas y planicies tierra adentro. Su funcionamiento y
conservación dependen de la situación ambiental y del manejo del
agua en regiones muy alejadas. Localmente, los distintos humedales
de México se han caracterizado por su composición florística y
estructura, la cual es resultado en gran medida del hidroperiodo de los
humedales.
Las playas y dunas son ambientes de sedimentación de gran
importancia, formados por granos de arena que han sido
transportados por ríos y escurrimientos hasta la costa, así como por
corrientes litorales y vientos. Estos sedimentos circulan libremente
dentro de sus respectivas celdas costeras bajo patrones estacionales
de acumulación y erosión.
34
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Los recursos pesqueros críticos (peces, crustáceos, moluscos) en la
plataforma continental nerítica del Golfo de México dependen de la
calidad de las aguas y habitáis (i.e., descarga de ríos, superficie de
lagunas costeras y estuarios, cobertura vegetal de humedales
costeros, dinámica ecológica estuario-mar, turbidez, carga orgánica e
inorgánica, entre otros). La sustentabilidad de las pesquerías depende
de la integridad ecológica de los ecosistemas costeros.
La biodiversidad y cobertura de la vegetación de los humedales
costeros, son importantes indicadores de la salud y evolución de los
humedales del Golfo de México. Reflejan el impacto antropogénico en
una hidrología errática, la expansión de la frontera agropecuaria, el
reemplazo
de
la
vegetación
acuática
por
comunidades
monoespecíficas con características de malezas y exóticas. Sin
embargo, la vegetación también refleja su vulnerabilidad frente al
cambio climático global, por ser particularmente sensible al ascenso
relativo del nivel medio del mar.
La combinación de los factores del impacto industrial en las costas de
Luisiana ha incrementado el estrés sobre la cobertura vegetal natural y
la muerte de las plantas, dando como resultado una reducción
significativa de formación de suelo orgánico e incremento sustancial
del ascenso relativo del nivel medio del mar en la región Noroccidental
del Golfo de México.
Los humedales costeros del Golfo de México son ricos en especies
herbáceas y leñosas, y son un componente prioritario en la integridad
ecológica de la estructura funcional de la zona costera.
Las playas y dunas del Golfo de México son sumamente dinámicas y
muy frágiles. La topografía favorece la presencia de: a) ambientes de
dunas activas, b) ambientes de hondonadas húmedas e inundables y
c) ambientes estabilizados, cada uno con diferentes microambientes y
grupos florísticos distintivos.
La vegetación de las playas y dunas está conformada
estructuralmente por comunidades pioneras, pastizales, matorrales,
selvas, humedales y ambientes acuáticos, que son clave en el
funcionamiento del ecosistema.
35
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Este mosaico hace a las dunas costeras un sistema diverso y
heterogéneo. Las especies presentan adaptaciones sui generis y para
muchas de ellas todavía se conoce poco de su ecología y fisiología.
La flora de playas y dunas tiene especies que le son características, y
especies endémicas propias de esos
ambientes. Para el Golfo de México
se han registrado 429 especies y 89
familias y en el Caribe 456 y 78,
respectivamente.
Las
mayores
similitudes entre floras se dan entre
el Golfo y Caribe y entre el Golfo y la
flora del Pacífico tropical. En el Golfo
de México se han identificado 9
especies endémicas y en la
Península de Yucatán 32 especies
endémicas.
Estructuralmente, los arrecifes coralinos del Golfo de México, desde el
Banco de Campeche hasta los litorales veracruzanos, están bien
desarrollados, lo que refleja condiciones favorables para su
crecimiento durante la mayor parte de la transgresión holocénica.
Estas comunidades, que han formado los arrecifes del margen
occidental del Golfo de México (desde Antón Lizardo hasta Flower
Gardens), operan como un sistema semicerrado en escalas de tiempo
ecológicas, debido al relativo aislamiento del Golfo, así como a la
elevada influencia continental, que limitan el aporte larval. Por ello la
comunicación entre los arrecifes del Caribe mexicano y Sonda de
Campeche este restringida por efecto de la barrera temporal.
El ecosistema más característico de la región Noroccidental de Cuba
es el que se estructura en torno a los arrecifes de coral; que se
correlacionan con manglares y fondos arenosos donde crecen
fanerógamas submarinas (seibadales). Se reconoce una fuerte
interacción ecológica entre manglar-seibadal-arrecife, lo cual es clave
para la comprensión del ecosistema costero-marino de la región.
Menos significativos son los pequeños estuarios asociados a bahías y
desembocaduras de ríos.
36
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
El Golfo de México es un área de gran diversidad de especies de aves
y zona importante en las rutas migratorias del este del continente
americano. En el Golfo existen 228 especies de aves, de las cuales 50
(22.3%) son marinas, 112 (50%) acuáticas y 62 (27.7%) terrestres. Las
marinas obtienen su alimento principalmente del mar, las terrestres se
alimentan básicamente de recursos terrestres y las acuáticas son las
acuáticas-playeras que obtienen su alimento del medio acuático en la
zona costero-marina.
De estas aves, 32 especies están catalogadas en la legislación
mexicana (NOM-059-ECOL-2001), 18 se encuentran bajo protección
especial, 9 amenazadas y 5 en peligro de extinción. Otras 7 están bajo
alguna categoría de riesgo en la UICN (3 vulnerables, 2 con bajo
riesgo y 2 en peligro de extinción). De éstas, 3 especies de aves
marinas (6%), 28 especies acuáticas o playeras (25%) y 6 especies
terrestres (9.7%) se encuentran en alguna de estas categorías. Esto
constituye el 16% del total de las especies, con el 15% clasificadas por
la NOM-059 y el 3% por la UICN. Se reporta una especie acuática
probablemente extinta que migraba por las costas del Golfo, Numenius
boreales.
Entre las áreas importantes para la conservación de las aves del Golfo
de México se encuentran: el delta del río Bravo, la Laguna Madre y los
humedales del sur de Tamaulipas. Los humedales del norte de
Veracruz, el estuario del río Tecolutla, los humedales de Laguna
Tamiahua, Tuxpam, La Mancha y Alvarado con el delta del
Papaloapan. En Tabasco, la Laguna Mecoacán y los Pantanos de
Centla. En Campeche, la Laguna de Términos, Los Fetenes y las islas
en la Sonda de Campeche. Estos dos últimos estados con los
humedales del delta Usumacinta/Grijalva. En Yucatán, Dzilam de
Bravo, Ichká Ansijo, Ría Lagartos, Ria Celestún, humedales costeros
del norte de la Península de Yucatán,
Arrecife Alacranes, e Isla Contoy.
En el Golfo de México se ha registrado
la presencia de 29 especies de
mamíferos marinos: 28 especies de
cetáceos (ballenas y delfines) y una
especie de sirenio (manatí). La foca
monje del caribe Monachus tropicalis es
37
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
el único pinnípedo que habitó el Golfo. Se extinguió a mediados del
siglo XX a consecuencia de la cacería por poblaciones locales.
La mayoría de las especies de cetáceos del Golfo de México habitan
aguas oceánicas con profundidades mayores a los 200 m. Sólo
toninas y delfines moteados del Atlántico se encuentran comúnmente
cerca de la costa, sobre la plataforma continental, variando su
presencia estacional dependiendo de la época del año y de la
disponibilidad del alimento en función de la productividad de los
ecosistemas. Incluso las toninas pueden acercarse a lagunas costeras
y estuarios. Algunas especies oceánicas, como el delfín tornillo y el
delfín de dientes rugosos, han sido registradas en la plataforma
nerítica de Yucatán y en el litoral de Tabasco.
Tanto el manatí Trichechus manatus como los delfines en las costas
del Golfo de México, han reducido sus
poblaciones considerablemente, por
caza directa o incidental. En las
cuencas del Usumacinta/Grijalva y del
Papaloapan se encuentran los últimos
remanentes de manatí en la costa
mexicana
del
Golfo.
Actividades
urbanas,
industriales
y
turísticas
costeras, como la extracción de
petróleo, el tráfico marítimo, las aguas
residuales
contaminantes,
afectan
drásticamente a las poblaciones de
mamíferos marino-costeros. Todas las especies de mamíferos marinos
mexicanos están incluidas en la NOM-059-ECOL-2001.
México se distingue por compartir
el hábitat de 10 de las 11
variedades de tortugas marinas
que existen en la actualidad. La
única tortuga ausente es Natator
depressus circunscrita a la región
australiana.
38
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
En el Golfo de México se presentan 5 especies, en orden de
abundancia: blanca Chelonia mydas, caguama Caretta c. caretta,
carey Eretmochelys i. imbrícata, lora Lepidochelys ketnpi y laúd
Dermochelys c. coriacea.
Debido a la sobreexplotación, todas las poblaciones de tortugas
marinas fueron diezmadas, razón por la cual, se iniciaron actividades
de protección a mediados de los años 1960, se redujeron los permisos
de captura a partir de 1973. Para la tortuga lora se inició un programa
binacional con Estados Unidos en 1978, y a partir de 1990 se decretó
en México una veda total para todas las tortugas marinas, aún vigente.
Para la tortuga lora se observa una sensible recuperación de sus
poblaciones. La caguama se ha mantenido estable y la altitud en el
periodo histórico no se ha distinguido por ser una especie abundante
en esta zona.
En las costas mexicanas del
Golfo de México se han
registrado al menos 586
especies de peces. Se
considera que el 60% son
especies relacionadas con
sistemas
lagunaresestuarinos, por actividades de
alimentación
en
aguas
protegidas o en áreas de
influencia de la pluma estuarina, y por actividades de reproducción o
protección de juveniles (la relación aumenta a 75 % para especies
dominantes).
La mayor abundancia se registra en las áreas de influencia de las
plumas estuarinas desde la región del delta del Papaloapan hasta el
delta del Usumacinta/Grijalva (costa del sur de Veracruz hasta
Campeche) sobre la plataforma nerítica. Asociaciones ecológicas
marcadas se diferencian, en función de la batimetría, tipo de
sedimentos, disponibilidad de alimento, descarga de ríos y
productividad acuática. Destaca la Laguna de Términos con registros
extremos de 214 especies de peces.
39
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Los meros y pargos del Golfo de México se caracterizan por tener una
madurez sexual tardía, un periodo de reproducción estacional, una
fecundidad alta, una estructura social compleja y por formar
agregaciones de desove. Son especies longevas, de crecimiento lento,
con tasas de mortalidad naturales bajas y constituyen un importante
grupo de depredadores importantes en zonas de arrecifes,
alimentándose de otros peces y macroinvertebrados.
El bentos del Golfo de México se ha estudiado ampliamente en la zona
costera. Los hábitats mejor documentados incluyen la plataforma
continental nerítica lodosa, arrecifes de coral o de ostiones, marismas
salobres, raíces de manglar, pantanos y pastos marinos en lagunas
costeras y estuarios, y en menor grado las playas y costas rocosas.
Recientemente se ha iniciado la exploración de las comunidades
bénticas del talud continental, asociados a los fondos con actividad
quimiosintética, junto con las comunidades bénticas de cañones,
escarpes y montes en la planicie abisal. De los resultados existentes
se puede reconocer que existe una diversidad grande de ecosistemas,
hábitats y especies. Esto permite sugerir que el Golfo de México tiene
una biodiversidad potencial elevada, equivalente a la reconocida en
hotspots terrestres de ambientes tropicales y subtropicales.
Las listas de especies bentónicas para vertebrados e invertebrados
son extensas, y se han ubicado en 27 de los 28 phyla reconocidos
para ambientes marinos, incluyendo 13 endémicos marinos. De estos
phyla 6 son frecuentes y abundantes en las comunidades bénticas del
Golfo de México: gusanos poliquetos, crustáceos peracáridos y
decápodos, equinodermos, moluscos, nemátodos e hidróides. La
riqueza biológica depende de factores determinantes, como el tipo de
sedimento, la concentración y calidad de materia orgánica en
sedimento, la concentración de oxígeno disuelto en el agua de fondo y
el transporte lateral y resuspensión por corrientes de fondo.
40
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Entre las comunidades bénticas más complejas en el Golfo de México,
se han reconocido las asociaciones de otros componentes bénticos
sésiles, como son las de pastos marinos, de microalgas carbonatadas,
de gusanos pogonóforos y de arrecifes de coral. La riqueza de
especies en la planicie abisal es similar a la que se ha reconocido en
la plataforma continental, pero la composición de especies es
diferente, al igual que la talla de los organismos que tiende a disminuir
con la profundidad.
Actualmente se han registrado aproximadamente 300 especies de
ostrácodos bentónicos, agrupados en 5 asociaciones faunísticas, en
función del tipo de sustrato, la profundidad y la dinámica oceánica.
Este grupo faunístico es muy abundante. Son importantes en las
cadenas alimentarías bentónicas y son reconocidos indicadores
ecológicos de la calidad de los fondos marinos.
En las costas mexicanas del Golfo, al sur del paralelo 21°N, se han
estudiado los ostrácodos, en un rango batimétrico entre 15 y 3,500 m.
Entre 15 y 60 m de profundidad se encuentran 2 asociaciones: una en
la parte occidental del Golfo, en sedimentos terrígenos influenciados
por descargas fluviales, y marcados cambios estacionales en
salinidad, concentración de materia orgánica, turbidez y estabilidad del
ambiente; la segunda asociación se localiza en el Banco de
Campeche, en sedimentos carbonatados, con poca o nula influencia
fluvial, salinidad y temperatura estable y mucho menor contenido de
materia orgánica. Entre ellas se encuentra una zona de transición
frente a la Laguna de Términos.
Las comunidades de ostrácodos en zonas arrecífales son distintas,
incluyendo una alta diversidad de especies. También hay asociaciones
diferentes en masas de aguas de elevada salinidad. En áreas de
explotación petrolera, las especies no son diferentes, pero su
abundancia es menor.
El ciclo de vida del recurso pesquero del camarón rosado
Farfantepenaeus duorarum de la Florida es complejo, ya que pasa las
etapas juveniles en la Bahía de la Florida, caracterizada por grandes
cambios hidrográficos y ambientales en escalas diurnas y
estacionales.
41
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Los organismos incorporados a la población necesitan migrar de la
bahía hacia Dry Tortugas para desovar y los huevos sufren advección
de la corriente del Golfo hacia la Bahía de la Florida a través de
complejos meandros formados por la contracorriente a lo largo de
Florida Keys. Las corrientes de mareas y las condiciones del nivel del
mar son fundamentales para los mecanismos de retención de las
larvas que controlan el éxito del reclutamiento de las mismas.
La temperatura estacional, la salinidad y el viento, juegan papeles
importantes en la dinámica de población de las larvas reclutadas y son
variantes ambientales clave que controlan el reclutamiento exitoso
para la industria pesquera de Farfantepenaeus duorarum. Los
resultados se basan en más de 370 meses de análisis y evaluaciones
del camarón rosado y del ambiente, que permiten modelar y
pronosticar las reacciones dinámicas de esta especie frente a cambios
ambientales a escalas variables en el Golfo de México.
El patrón estacional del reclutamiento del camarón rosado F. duorarum
para la industria pesquera ha cambiado drásticamente por decenios.
La temporada pico de reclutamiento para la industria pesquera era de
septiembre a noviembre, pero desapareció durante la década de 1980,
disminuyendo de ca. 10 millones de libras de desembarco por
temporada a ca. de 5 millones de libras a partir de ese momento. Este
cambio se puede explicar por la considerable alteración en el nivel del
mar, que afectó el reclutamiento de larvas que generaba el
reclutamiento pico para la industria pesquera dos meses después. Por
otra parte, la segunda temporada anual de reclutamiento pico es
determinada por las condiciones ambientales que prevalecen en el
periodo de marzo a junio y que no están asociadas con los cambios en
el nivel del mar.
El Escenario Socioeconómico
El Golfo de México es una frontera internacional de México, los
Estados Unidos y Cuba, hacia la región del Gran Caribe en la zona
Noroccidental tropical, subtropical y templada del océano Atlántico.
Cinco entidades federativas de Estados Unidos bordean el Golfo
(Florida, Alabama, Misisipi, Luisiana y Texas) lo que representa
alrededor de 2,934 Km. de litoral de la Unión Americana.
42
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
A su vez 5 estados mexicanos bordean el Golfo y uno en la costa
Caribe (Tamaulipas, Veracruz, Tabasco, Campeche, Yucatán y
Quintana Roo) lo que representa cerca de 3,200 Km. de costa. La
región de Cuba frente al Golfo se extiende entre los 21° 51' 40" y los
21° 8' 52" latitud norte y los 84° 57' 54" y 82° 21' 35" longitud oeste.
Entre México y los Estados Unidos, aproximadamente 55 millones de
personas viven en los estados costeros del Golfo de México (40
millones en Estados Unidos y 15 millones en México).
En los Estados Unidos, el 38% de todo el petróleo y 48% del gas
natural, como reservas, se ubican en las costas del Golfo. En México
más de su 80% del petróleo y más del 95% de su gas natural se
produce en las costas del Golfo de México.
En Estados Unidos ca. 45% del tonelaje de embarque pasa a través
de los puertos del Golfo, y en México el 75% del tonelaje de embarque
utiliza los puertos de esta zona.
La historia regional del Golfo es una historia ambiental, donde el
petróleo, el turismo, los puertos, las plantaciones, la ganadería, las
pesquerías y la industria, constituyen las líneas que construyen los
polígonos de más larga duración en la composición territorial del Golfo
y sus procesos de urbanización.
El Golfo de México es un recurso importante y mantener su
productividad optimizará su utilidad social y económica, no sólo para
los estados litorales de los Estados Unidos y México, sino para ambos
países en su totalidad.
Aunque los problemas ambientales del Golfo de México son regionales
en lo particular, sus orígenes son nacionales por el contexto
socioeconómico en que se presentan. En su mayoría, los problemas
son comunes para los diferentes estados litorales y, en casos
específicos, las soluciones pueden ser similares para todas las
entidades federativas de México en el Golfo.
43
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Puesto que los ecosistemas no reconocen fronteras políticas, al
observar el Golfo de México como un todo, se detectan diversos
problemas que cruzan los estados, los litorales o las líneas de
jurisdicción federal regional, así como también las fronteras
internacionales.
El Golfo de México es un ecosistema compartido y, por lo tanto, debe
ser considerado una frontera política internacional sujeta a las mismas
regulaciones que las fronteras terrestres.
Las actividades que modulan la economía del Golfo de México son: la
explotación de petróleo y gas, la industria petroquímica, el transporte
marítimo, los recursos pesqueros, la producción de energía eléctrica,
la expansión urbana, el turismo, los usos agropecuarios y forestales en
la llanura costera. En este marco, se debe promover la
instrumentación de proyectos científicos y tecnológicos con
perspectiva regional, orientados a resolver problemas prioritarios.
La zona costera sur del estado de Tamaulipas está bajo la influencia
de una creciente zona metropolitana que integra a las ciudades de
Tampico, Madero y Altamira (incorporando las localidades de Pueblo
Viejo, Panuco y Tampico Alto del estado de Veracruz).
Esta región es uno de los polos de desarrollo urbano, industrial y
portuario, de mayor importancia económica de la región costera del
Golfo de México. El corredor industrial es muy extenso, con
infraestructura comercial y de servicios para satisfacer las
necesidades prioritarias de distintos sectores del desarrollo. El
crecimiento poblacional, principalmente en el municipio de Altamira,
para el periodol970- 2000 fue de más del 400%.
El turismo en el Golfo de México se ha desarrollado principalmente en
las playas y dunas costeras. Además del beneficio económico, estos
ecosistemas proporcionan importantes servicios ambientales para el
desarrollo social y económico de las costas. Actúan como zona de
amortiguamiento entre el mar, la tierra y la atmósfera, protegen la zona
costera durante tormentas y huracanes, atrapan la arena, filtran el
agua, proporcionan hábitats especializados para la flora y la fauna.
44
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Actualmente se encuentran entre los ecosistemas más afectados por
la acción humana, como desarrollos turísticos lineales, transformación
en potreros para ganadería extensiva, siembra de cocotales, lo cual ha
modificado la geomorfología y eliminado la cubierta vegetal original.
En Cuba, en términos de desarrollo económico, se prevé a futuro tanto
el desarrollo turístico costero, como la exploración de gas y petróleo
en las aguas profundas de su zona económica exclusiva hacia el Golfo
de México. Estas dos actividades podrían incrementar las amenazas
de origen antrópico en la frontera oriental del Golfo.
En las costas de Luisiana, los impactos por la actividad de extracción
de petróleo y gas, la producción de petroquímicos, y actividades
industriales ligadas al súper puerto de Louisiana, son dramáticos y
alarmantes. Estas actividades están directamente ligadas a la pérdida
de humedales costeros en el Delta del Misisipi, subsidencia
incrementada 2 o 3 veces por encima de la tasa normal promedio
regional, canalización y/o relleno de humedales que han alterado la
hidrología de la llanura costera hasta umbrales de irreversibilidad,
aumento de la intrusión de la cuña salina tierra adentro, y reducción y
derivación catastrófica del flujo natural del río y del aporte natural de
sedimentos (ambos parámetros vinculados directamente a la
productividad y persistencia de los humedales).
Los humedales del Golfo han sido extensamente utilizados por el
hombre para incrementar la frontera agropecuaria y para ampliar los
terrenos donde establecer asentamientos urbanos e industrias. Ello ha
implicado la modificación del hidroperíodo, la desecación y la tala. Los
humedales perdieron su capacidad para generar bienes y servicios,
desconociéndose la interconexión que mantienen con sistemas
adyacentes, reduciéndose la productividad primaria y secundaria
natural de la región.
Los humedales cumplen servicios ambientales de gran importancia
como el control de inundaciones, la protección de la zona costera, la
conservación de los mantos freáticos costeros, la dilución de
contaminantes y protección de la calidad del agua, la fertilización del
suelo, la creación de habitáis de aves y vida silvestre.
45
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
También proporcionan posibilidades de actividades acuáticas
recreativas deportivas, incrementan el valor de la propiedad por su alto
valor estético y anímico, e implican otros valores de tipo socio cultural
y ético. Al mismo tiempo, por su alta productividad, también juegan un
papel importante en la captura de carbono.
Muchos de los recursos pesqueros más importantes se encuentran
excesivamente explotados y la tendencia de las capturas son
descendentes. Los sistemas de explotación se encuentran sobre
capitalizados y las regulaciones aplicadas no han detenido el deterioro
de los recursos, sino que han agravado algunos conflictos sociales.
El deterioro de las pesquerías comerciales de peces, crustáceos y
moluscos, supera el promedio mundial, pero también se refleja en las
poblaciones de tortugas y mamíferos marinos. La implicación
socioeconómica es evidente.
Es urgente en el Golfo de México revisar la sobrecapitalización de la
actividad pesquera, el esfuerzo de pesca excesivo, la sobre pesca
biológica, la regulación inoperante, la destrucción de los ecosistemas
costeros, la contaminación multifocal, la pesca hormiga ribereña, y los
efectos del cambio climático global. Se requiere explorar la creación
de artes de agregación de juveniles y arrecifes artificiales y orientar la
obtención de datos de pesca, no para fines de estadísticas
socioeconómicas sino para fines biológicos y ecológicos.
En el Golfo de México las mareas rojas y negras se han convertido en
fenómenos regulares, con importantes pérdidas económicas y
conflictos sociales agudos por el uso de recursos, haciendo la
gobernabilidad local y regional más complicada y compleja.
En el Golfo de México se observan 23
especies de mero de los géneros
Epinephelus, Myctoperca, Cephalopholis,
Alphestes, Dermatolepis, Gonio-plectrus
y Paranthias, así como 11 especies de
pargo del género Lutjanus. Constituyen
un recurso pesquero de alto valor
económico y social, asociado con fondos
duros de tipo coralino o rocoso, la
46
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
mayoría a menos de 100 m de profundidad y varios de ellos
distribuidos a lo largo de toda la costa del Golfo desde la Florida hasta
el extremo oriental de la Península de Yucatán y Cuba.
La gran diversidad de especies, hábitos y hábitats de los moluscos
bivalvos y gasterópodos, ha permitido que se desarrollen pesquerías
específicas a los largo de la costa del Golfo de México.
Puede afirmarse que los bivalvos son un recurso subexplotado en todo
su litoral, mientras que los gasterópodos han sido sobreexplotados en
todo el litoral de la Península de Yucatán, pero están subexplotados
desde Tamaulipas hasta Tabasco. Para ambos grupos de moluscos se
desconoce su potencial de captura para las costas del Golfo.
Normatividad y Perspectivas de Gestión y Manejo
En el sistema jurídico mexicano, la norma suprema establece en su
artículo 27, párrafos tercero y cuarto, que la Nación tiene el dominio
inalienable e imprescriptible de todos los recursos naturales del suelo,
el subsuelo, la plataforma continental y los zócalos submarinos de las
islas, los mares territoriales y patrimoniales, los ríos y lagos, las
lagunas y los esteros y, en general, la propiedad originaria de todas
las tierras y aguas en su espacio geográfico y legal.
Para la gestión ambiental del Golfo de México y su zona costera, la
normatividad se basa en el siguiente marco jurídico, sus
correspondientes reglamentos, dispositivos administrativos, y las
normas oficiales mexicanas: la Ley General del Equilibrio Ecológico y
la Protección al Ambiente, la Ley de Aguas Nacionales que regula todo
lo relativo al uso y protección de las aguas en el territorio nacional,
incluyendo diversos aspectos de su posible contaminación, la Ley
General de Vida Silvestre que tiene por objeto la conservación y el
aprovechamiento sustentable de la vida silvestre y su habitáis, la Ley
de Pesca aplicable a la extracción de los recursos pesqueros y la
acuacultura, la Ley General de Bienes Nacionales que establece
disposiciones para la administración y explotación de la Zona Federal
Marítimo Terrestre y los terrenos ganados al mar y la nueva Ley
General del Desarrollo Forestal Sustentable.
47
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
El Golfo de México, como "gran ecosistema marino", requiere una
atención modular de gobernabilidad para hacer frente con su
desarrollo sustentable; por ejemplo: i) variabilidad y productividad del
ecosistema, ii) recursos marinos y pesquerías, iii) salud del
ecosistema y conservación de la biodiversidad, iv) aspectos
económicos y sociales, y v) gobernabilidad, arreglos y modelos
regionales viables para la sustentabilidad. La ciencia y la tecnología
son fundamentales para fortalecer la toma de decisiones en el manejo
del Golfo de México como "gran ecosistema marino" y atender
cuestiones como por ejemplo: a) ¿cuáles son los mecanismos de
productividad natural?, b) ¿cuál es la estacionalidad de los recursos
pesqueros?, c) ¿cómo asegurar la calidad del agua y de los hábitats ?,
d) ¿dónde están localizados los recursos no-vivos?, e) ¿cuál es el
umbral para la sustentabilidad del desarrollo económico?, f) ¿cuál es
el conocimiento necesario para mitigar el cambio climático global?, g)
¿cuál es el desafío para las tecnologías ambientales?
La geología ambiental de la zona litoral ayuda al diagnóstico del Golfo
de México porque es una disciplina que analiza procesos terrestres,
acuáticos y aéreos de manera integrada. De forma natural o antrópica,
la porción terrestre es afectada por fenómenos erosivos o por azolves.
Igualmente la porción acuática, es más susceptible aún a la
contaminación del agua y los sedimentos, en ocasiones con daños
irreversibles a la biota. El viento y los procesos meteorológicos
modelan dunas y playas, y en ocasiones condicionan la distribución de
flora y fauna asociadas. La prevención de daños a la franja litoral es
prioritaria dentro del contexto de la protección de recursos naturales y
áreas críticas en la zona costera.
Los diferentes programas de monitoreo que se sugieren, pueden
ayudar a instituciones como la SEMARNAT, CFE, PEMEX y la
Secretaría de Marina. Esto haría eficiente el uso de la información y
respaldaría la toma de decisiones políticas.
Con el enfoque de ecología funcional, el manejo ambiental de la zona
costera del Golfo de México y mar Caribe, tiene grandes desafíos: a)
asegurar el funcionamiento de las interacciones ecológicas estuariomar, b) preservar la hidrología y la cobertura vegetal de los humedales
costeros, c) proteger los ambientes sedimentarios en las cuencas
bajas de los ríos, dunas y playas, y d) mantener el suministro de agua
48
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
dulce a los estuarios para asegurar la persistencia de la fertilidad
acuática sobre la plataforma continental nerítica.
El uso de la tecnología satelital en la observación y el seguimiento de
impactos en el Golfo de México ofrece innumerables ventajas. Por un
lado, la cobertura y la resolución espacial que poseen las imágenes
permiten tener una visión sinóptica y detallada de zonas costeras en
las que sea necesaria una evaluación confiable de la magnitud de los
impactos de cualquier índole que incidan en el Golfo. Por otro lado, la
posibilidad de observar a largo plazo, la evolución temporal de algún
tipo de evento, en escala diurna, semanal, mensual o estacional, sólo
es posible mediante el uso de dichas imágenes. La relación
costo/beneficio es siempre favorable cuando se evalúa la información
proporcionada a través de su análisis e interpretación.
El Golfo de México es uno de los más importantes (ecológica y
económicamente hablando) "grandes ecosistemas marinos" del
planeta. La iniciativa El Golfo de México pasado, presente y futuro,
recientemente impulsada por el Harte Research Institute for the Gulf of
México Studies, es un nuevo esfuerzo de colaboración para atraer el
enfoque, las preocupaciones y la atención, sobre este único pero a
menudo subestimado recurso natural marino-costero. La mejor
oportunidad para el uso y la conservación exitosa, sustentable y a
largo plazo del Golfo se basa en el desarrollo de colaboración y
alianzas entre científicos, administradores, tomadores de decisión
política, y la participación pública en los Estados Unidos, México y
Cuba. El Instituto Nacional de Ecología (INE-SEMARNAT) en México,
se ha comprometido con este esfuerzo, reuniendo científicos líderes
de los tres países, para integrar el conocimiento actual y priorizar
tópicos para la agenda del Golfo de México.
La investigación orientada al manejo y desarrollo sustentable en la
zona costera del Golfo de México incrementará la capacidad de
respuesta de las instituciones y la eficiencia en la toma de decisiones.
Es decir, se optimizará el costo-beneficio en el uso racional de los
recursos naturales.
49
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Afrontar la realidad regional a través de sus problemas y prioridades
ambientales, contribuye a hacer pertinente y eficiente la investigación
científica, a formar recursos humanos con una especialización
apropiada, a fortalecer las instituciones académicas, a incrementar la
capacidad de gestión del sector oficial, a robustecer los programas de
manejo, y a atenuar la incertidumbre del desarrollo social y económico.
Son numerosas las razones para concebir un consorcio de
instituciones académicas, normativas, y ONG, como una iniciativa de
protección regional e internacional del Golfo de México. Aspiración ya
mencionada por la Delta Assembly de Estados Unidos en 1992; por la
Conferencia de Gobernadores del Golfo de México Mex - EE.UU. en
1995 en su primera reunión técnica sobre ecología, salud y medio
ambiente, efectuada en el Instituto de Ecología (INECOL A.C); por el
Simposio The Gulf of México. A Large Marine Ecosystem, NOAA,
EE.UU. en 1995. Las instituciones mexicanas están preparadas para
dar ese gran paso, tópico de agenda urgente en la presente década.
La SEMARNAT y el Programa de Recursos Costeros del INECOL A.
C., han definido términos de referencia para un programa de manejo
integrado de la zona costera del Golfo de México y mar Caribe
(Programa MIZC- Golfo/Caribe), con los siguientes fundamentos: a) la
importancia científica, económica, social y geopolítica de la región, b)
los acuerdos de México en su agenda nacional e internacional, c) el
conocimiento científico sobre vulnerabilidad, integridad ecológica y
riesgo costero, e incertidumbre para el desarrollo sustentable, y d) el
vínculo entre los sectores académico, social, económico y jurídico
normativo, para las entidades federativas mexicanas en la zona
costera del Golfo y el Caribe.
Para la formulación, formalización, implementación, evaluación y
definición de prioridades del Programa MIZC-Golfo/Caribe, la
SEMARNAT y el Programa de Recursos Costeros del INECOL A.C.,
crearon el instrumento Panel, como una iniciativa regional cuyos
talleres han definido la integración como la palabra clave, a través de
seis niveles básicos de integración: a) entre sectores (actividades
costa/tierra y costa/mar), b) entre el componente terrestre y el acuático
de la zona costera, c) entre los tres niveles de gobierno, d) entre los
estados y municipios costeros de la región, e) entre disciplinas
sociales, económicas, políticas, legales, científicas y tecnológicas, y
50
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
f) entre las agendas de México y Estados Unidos en el Golfo.
En el contexto de vínculo entre las cuencas hidrológicas y la zona
costero-marina, son pocos los trabajos que abordan la complejidad
ecosistémica que significa la comprensión estructural e impactos, en
un espacio donde hay enormes recursos de uso común, que son
apropiados como recursos colectivos en forma privada (o para fines
públicos en forma excluyente respecto a otros usuarios). Se sugieren
indicadores de análisis, así como un catálogo de áreas de intervención
para investigaciones regionales más profundas, hacia una
aproximación de gestión de recursos, que incorpore entidades
federativas, cooperativas, comunidades rurales, empresas e
inversiones.
En la zona costera del sur de Tamaulipas, los impactos ambientales
tienen su principal origen en la falta de planificación del desarrollo bajo
consideraciones ambientales, como la carencia de ordenamientos
ecológicos del territorio. Las escasas proyecciones sobre la demanda
de servicios urbanos y reservas territoriales con vocación para la
urbanización, han generado enormes problemas, algunos de ellos muy
críticos, como la disposición final de residuos sólidos. La zona ha
perdido más del 60% de la cobertura vegetal original, entre ellas
extensas zonas de manglar; ya no cuenta con más del 40% de sus
marismas y la contaminación del agua y del suelo es actualmente
alarmante. Consideramos que esta situación es extrapolable a los
otros estados del Golfo de México, en mayor o menor grado.
En la zona costera sur de Tamaulipas, la elaboración de un
ordenamiento ecológico del territorio, con perspectiva regional, puede
ser el instrumento de planeación que apoye a la zona en la búsqueda
de un esquema de desarrollo con criterios de sustentabilidad viable a
corto, mediano y largo plazos.
No existe en la legislación ambiental de México ninguna normatividad
para el manejo de playas y dunas costeras. En México apenas se
inicia la evaluación del grado de erosión de las playas y lo que ello
implica para la estabilidad de las dunas y los proyectos de desarrollo
turístico costero. Estos sistemas son muy vulnerables al cambio
climático global y al ascenso relativo del nivel medio del mar.
51
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Debe ser una prioridad tomar medidas para conservar el
funcionamiento de las playas y las dunas costeras, y la estructura
funcional de su biodiversidad; crear nuevas áreas naturales
protegidas; reglamentar su uso, conservación y manejo; redefinir la
zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar, con base
en criterios geomorfológicos y ecológicos, en función de las diferentes
regiones costeras del Golfo de México y su delimitación; identificar
áreas vulnerables y de alto riesgo e impulsar los estudios de impacto
ambiental específicos para dunas y playas con base a la conservación
del funcionamiento y protección de su dinámica costera.
A excepción de los manglares, no existe en México una normatividad
para el manejo y conservación de los humedales. Secretarías y
dependencias gubernamentales de los distintos niveles, con un
enfoque productivo, tienen la posibilidad de modificar la hidrología de
los humedales, cambiar el uso del suelo, e impulsar programas de
producción agrícola, pecuaria o pesquera.
Para la pesca del Golfo de México, es particularmente relevante
sustituir el concepto de manejo de pesquerías, por el de
aprovechamiento de procesos ecológicos y de ecosistemas. Se
requiere promover el aprovechamiento integral, disminuir el
desperdicio de más del 30% de la captura, reducir la captura y crear
mecanismos que aumenten el valor de la captura, explorar
biotecnologías, e instrumentalizar la maricultura, particularmente de
recursos tropicales.
Para el recurso pesquero de meros y pargos, además de los métodos
convencionales utilizados a la fecha para la protección de estas
especies y el manejo de sus pesquerías, la implementación de un
método no convencional como la creación de áreas marinas
protegidas (AMP), surge como una opción original, atractiva y
prometedora, para asegurar una regulación efectiva de la
conservación y aprovechamiento de estas pesquerías renovables.
El colapso de la pesquería del camarón en el Golfo de México se
explica por la reducción de la capacidad de pesca, la contaminación, la
pérdida restrictiva de áreas de arrastre, las condiciones ambientales y
deterioro de habitáis de crianza.
52
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
A pesar de que estos factores pueden actuar en forma combinada,
ejerciendo presión sobre las poblaciones de camarón, el factor
pesquero es el determinante en la reducción de las existencias de
camarón, lo que condiciona las estrategias futuras para la gestión y
manejo de las pesquerías.
Actualmente existe un enorme esfuerzo de gestión y manejo para la
protección de las tortugas marinas, con la participación de las
instituciones normativas, (la SEMARNAT, la Secretaría de Marina, el
sector turismo), diversas organizaciones no gubernamentales y
numerosos grupos ambientalistas. No obstante, todavía su accionar es
poco eficaz, normalmente descoordinado, y en ocasiones con gran
desconocimiento del ciclo de vida de estos animales, lo que conlleva a
que las crías protegidas sean liberadas en tiempos y lugares
inadecuados, lo cual reduce sus posibilidades de supervivencia.
También hay liberación de crías con fines turísticos y sin
estacionalidad climática ni conexión biológica. Adicionalmente, el
manejo artificial de los nidos y áreas de protección de crías se lleva a
cabo con poca higiene y utilizando alimentación "balanceada",
propiciando que las tortugas liberadas pueda tener muchas
limitaciones o ser portadoras de alguna infección inducida. Falta
fortalecer prioritariamente el manejo integrado y la protección y
conservación de las tortugas marinas.
La administración pesquera de bivalvos y gasterópodos es inadecuada
en el Golfo de México, por tratarse de una actividad secundaria de la
pesca ribereña artesanal y porque se le maneja como grupo faunístico,
sin considerar que se trata de especies distintas, con estrategias de
vida muy diferentes y requerimientos de habitas muy diversos.
Adicionalmente, son recursos de fácil acceso y muy vulnerables
durante los periodos de agregación reproductora, además de
altamente susceptibles a la contaminación costera y deterioro de
habitáis por erosión y azolves.
Para Cuba, es una recomendación prioritaria promover la ejecución de
un programa regional integrado, encaminado a la evaluación general
del estado actual de la biodiversidad costero-marina de su región
Noroccidental para establecer la distribución de los habitáis
principales, detector las amenazas debidas al impacto de las
53
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
actividades humanas, recomendar normas de uso y conservación de
recursos naturales, y proteger y utilizar racionalícenle especies de
interés comercial actualmente utilizadas y amenazadas a futuro.
Históricamente, el manejo del Río Misisipi y su delta ha tenido una
orientación socioeconómica para la navegación y control de
inundaciones, con múltiples regulaciones de agencias federales,
estatales y locales, lo que ha dado como resultado una
desorganización, desarticulación y manejo contradictorio e inefectivo.
Actualmente el manejo de la zona cosiera de Luisiana se está
revertiendo, a partir de la legislación de 1990 (Breaux Act) The Coastal
Wetlands Planning, Protection and Restoration Act. Conforme a este
marco jurídico se están desarrollando diversos proyectos de
restauración, siendo actualmente el más exitoso la recuperación de la
deriva natural del río. Sin embargo, el éxito no estará asegurado si no
se considera un manejo sustentable integrado, con los siguientes
puntos: 1) modificar el enfoque inicial de navegación y control de
inundaciones, incluyendo ahora la protección de los humedales con la
misma prioridad, 2) derivar el cauce natural del río hacia los
humedales deteriorados y el aporte de agua y sedimentos, lo que
ayudará sustancialmente a la restauración, 3) utilizar las entradas
naturales de energía al sistema (i.e., cauce del río y mareas) para la
restauración de humedales, y 4) diseñar arreglos institucionales
comprensivos, para: i) incrementar el intercambio de información entre
los diferentes sectores de usuarios (i.e., propiedad privada de la tierra,
pescadores, industriales) y las múltiples agencias gubernamentales,
para fortalecer la comprensión del complejo funcionamiento del
sistema costero y las consecuencias de las opciones de manejo
alternativo, ii) favorecer los estudios holísticos, más que disciplinarios,
sobre las causas de la pérdida de humedales, deterioro de la calidad
del agua, y relación entre la dinámica natural del sistema y las
actividades económicas, y iii) considerar los impactos acumulativos y a
largo plazo, en las decisiones de manejo del delta del Misisipi.
Las áreas prioritarias costero-marinas del Golfo de México, para su
gestión ambiental deben considerar programas de monitoreo de las
comunidades planctónicas, bentónicas y nectónicas, su biodiversidad
y estructura funcional en la salud del ecosistema.
54
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Se requiere identificar especies y técnicas que permitan el monitoreo
rápido y permanente de ecosistemas, habitáis y poblaciones. Se
pueden usar valores de los componentes sanguíneos como base para
determinar los cambios en el estado nutricional y en el estado de salud
de las poblaciones silvestres de camarones de la región.
Esos resultados permiten proponer a Litopenaeus setiferus como una
especie centinela, no controversial y de bajo costo para el monitoreo
ambiental de los cambios potenciales que las actividades humanas
pudieran ejercer en estos ecosistemas.
Hay suficiente información sobre el recurso camarón para sostener
que las diferentes especies poseen un potencial reproductivo que
puede permitir su recuperación en el mediano plazo, siempre y cuando
las estrategias de gestión y manejo sean adecuadas, y se considere el
mantenimiento de la población reproductora a través de un balance de
la mortalidad por pesca ejercida por los diferentes actores de la
pesquería, a lo largo del ciclo de vida del camarón, asegurando la
viabilidad de la población.
Identificación de problemas y áreas de atención prioritaria
De continuar la tendencia de cambio climático en el Golfo de México,
humedales, planicies costeras, islas de barrera, bocas estuarinas,
dunas y playas, entre otros hábitats críticos, mostrarán deterioro,
erosión e inundaciones.
Los principales problemas a los que se enfrenta la gran cuenca del
Golfo son: a) pérdida de hábitats críticos, b) contaminación de agua y
sedimentos, c) aumento de turbidez y nutrientes, d) reducción en la
descarga de agua dulce y su calidad a la llanura costera y al mar, e)
alteración de la dinámica estuarina y sus bocas de conexión entre los
humedales y el mar, f) erosión litoral, g) pérdida de biodiversidad, y h)
deterioro a la salud pública.
La PROFEPA ha detectado como las principales afectaciones al medio
ambiente costero-marino: a) modificación y destrucción del hábitat, por
los grandes desarrollos inmobiliarios turísticos, que incluyen hoteles,
condominios, fraccionamientos y campos de golf, b) destrucción de la
línea de costa, dunas y ecosistemas adyacentes, por marinas,
55
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muelles, espigones, deportes acuáticos, cuatrimotos areneras, c)
deforestación y tráfico ilegal de madera en ambientes costeros, d)
captura y tráfico ilegal de especies marinas protegidas, como
mamíferos y quelonios, e) tráfico ilegal de especies terrestres
protegidas de fauna y flora, f) introducción de flora y fauna no nativa,g)
colisiones de barcos o anclas contra arrecifes coralinos, h) descarga
de contaminantes al mar y al subsuelo, i) emisiones contaminantes a
la atmósfera, por calderas, chimeneas industriales, j) manejo
inadecuado de combustible y residuos, por sistemas de contención de
derrames, separación de residuos, sustancia para lavar cloro y k)
elevado consumo de energía y agua.
Las mediciones permanentes del impacto ambiental por las
actividades antropogénicas sobre la cuenca marino-costera del Golfo
de México se realizan con bastante certeza y desde hace bastante
tiempo. No obstante, hace apenas poco más de una década que se
reconoce la importancia de las interrelaciones entre las causas
originales de los impactos significativos, desde las cuencas
hidrológicas y hasta la zona costero-marina.
En el caso de la región Noroccidental de Cuba, la contaminación se
circunscribe a porciones limitadas de la costa; sin embargo, puede
llegar a ser muy severa. Es notorio el impacto de una ciudad grande y
diversos desarrollos industriales en el caso de Bahía de La Habana
con el puerto más importante del país. El impacto de las aguas de la
bahía está bien documentado en estudios sobre la fauna marina.
Existe un programa gubernamental para el saneamiento de esta zona
pero se requiere fortalecer un programa de monitoreo ambiental.
Varios ríos de la región se encuentran contaminados, principalmente
los que atraviesan la ciudad de La Habana y zonas adyacentes.
Las presiones ambientales en la zona costera de Luisiana se atribuyen
principalmente al impacto de actividades humanas, como: 1)
construcción de bordos a lo largo del curso del río Misisipi, evitando el
derrame natural del río sobre los humedales asociados, 2) alteración
hidrológica masiva dentro del delta debido a la navegación, drenaje y
construcción de infraestructura relacionada al desarrollo energético,
incluyendo construcción de canales y provocando intrusión salina,
erosión costera y exposición de la línea de costa, y 3) construcción de
represas para actividades económicas humanas.
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
El delta del Misisipi ha estado sujeto a múltiples presiones ambientales
(stress), incluyendo: 1) alta tasa de ascenso relativo del nivel medio
del mar (más de 10 mm/año), 2) alta tasa de pérdida de humedales
(más de 100 km2/año), 3) deterioro de la calidad del agua (altos
niveles de contaminación orgánica e inorgánica) y 4) hipoxia sobre la
plataforma continental nerítica (18a 20,000 km2 de "zona muerta").
La erosión o el azolve de las playas en el Golfo de México (por
factores naturales o antrópicos) es un problema muy importante
relacionado con el suministro de sedimentos, el relieve de las playas,
el ascenso relativo del nivel del mar debido al cambio climático global,
y cambios en las variaciones de energía relacionados con el
movimiento de los sedimentos.
En términos de circulación oceánica y costera, la presencia de
huracanes y los vientos del norte, producen en verano e invierno un
intenso oleaje en el norte de la Península de Yucatán, condicionando
una pérdida de sedimentos litorales, vulnerando las playas de la
región. Por otra parte, a lo largo de todo el litoral del Golfo, se requiere
de estudios profundos de oleaje y de estructura vertical de las
corrientes y su efecto sobre la resuspensión y el transporte de
sedimentos.
La contaminación, especialmente la de fuentes terrestres se ha
incrementado generando regiones desérticas y anóxicas en la zona
costera del Golfo de México.
La eutrofización se liga directamente con el incremento de hipoxia y el
florecimiento de algas tóxicas, así como un incremento de
bioacumulación de compuestos orgánicos e inorgánicos nocivos en los
niveles tróficos superiores de la trama trófica costera.
Por la magnitud de las interacciones ecológicas estuario-mar, la
superficie de la cuenca de drenaje, el uso de agroquímicos en la
llanura costera, la extensión de la pluma estuarina, la circulación
litoral, la profundidad de la plataforma continental nerítica, y los
ambientes sedimentarios terrígenos, hipotéticamente en la región que
va desde la Laguna de Alvarado y el delta del Papaloapan hasta los
Pantanos de Centla y la Laguna de Términos y el delta del
57
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Grijalva/Usumacinta, se encuentra la plataforma continental nerítica
con mayor potencial a presentar hipoxia importante en el corto plazo.
Urge su estudio.
Los síntomas del proceso de eutrofización se reflejan en el aumento
de concentración de clorofila-a, disminución en la concentración del
oxígeno disuelto, florecimiento de algas nocivas, y reducción de la
cobertura de vegetación acuática sumergida, entre otros.
Existe evidencia de esto para la zona costera en la Península de
Yucatán, con registros de mareas rojas, pérdida de pastos marinos,
intoxicaciones humanas por consumo de productos del mar, e incluso
el cierre de playas a la actividad turística. Los resultados indican que
los síntomas del proceso de eutrofización se reflejan a diferentes
escalas espaciales y temporales, y es fundamental definir los
indicadores, tanto para los diferentes componentes bióticos del
ecosistema, como para los distintos tipos de ecosistemas costeros.
Debe ser una prioridad la investigación básica de los factores que
favorecen la eutrofización en cada tipo de ecosistema costero del
Golfo de México, complementado con un vigoroso programa de
monitoreo de los principales indicadores de este proceso, con el
propósito de dar seguimiento al diagnóstico obtenido y sugerir
medidas de mitigación.
Dada, por una parte, la relativa frecuencia y regularidad de los giros
oceánicos (ciclónicos fríos y con mayor contenido de nutrientes de
Yucatán; y ciclónicos-anticiclónicos, este último caliente y con menor
contenido de nutrientes, frente a Laguna Madre de Tamaulipas,
respectivamente), y por otra, el efecto de afloramiento dinámico en la
Península de Yucatán con mayor contenido de nutrientes, representa
una prioridad establecer programas de monitoreo físico químico,
circulación, temperatura, nutrientes y carga orgánica, así como
hidrocarburos, pesticidas y bacterias, frente a las descargas fluviales,
lo cual permite entender la circulación litoral y registrar cambios en la
calidad del agua.
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Los niveles de metales, como Pb, Cr, Cd y Ni, muestran tendencia a
aumentar de forma considerable, originando diversos problemas de
contaminación en los litorales del Golfo de México, principalmente en
cuerpos de aguas semicerrados como bahías, estuarios y lagunas
costeras. Las concentraciones de Cd Pb y Cr se han incrementado
hasta en dos órdenes de magnitud, con respecto a los niveles
reportados en las dos últimas décadas. Estas concentraciones son
mayores a las dadas a conocer por otros autores como tóxicas para
los organismos, y ocasionan daños a las pesquerías importantes en la
zona costera, como el ostión Crassostrea virginica en lagunas
costeras de Campeche, Tabasco, Veracruz y Tamaulipas.
El deterioro de las pesquerías de Crassostrea virginica, contaminadas
por metales como Pb, Cr, Cd y Ni, ocasiona enormes daños a la
economía de núcleos de pobladores ribereños dedicados a la
producción y captura de estos recursos pesqueros. Esto es
consecuencia de la ausencia de programas efectivos de vigilancia de
la contaminación y control de calidad sanitaria, y sobre todo por la
carencia de normas mexicanas que regulen las concentraciones
permisibles de metales en agua, sedimentos y organismos.
Hay muy poca información científica publicada sobre el efecto de la
presencia de hidrocarburos en los organismos marinos, o la salud de
los ecosistemas; pero paradójicamente, hay mucha información
contenida en informes técnicos de proyectos auspiciados por PEMEX y
realizados por distintas instituciones. Algunas de las concentraciones
reportadas de los hidrocarburos aromáticos policíclicos en sedimentos
de lagunas costeras sobrepasan los valores considerados como altos
para el norte del Golfo de México, e incluso rebasan la concentración
"criterio" de la NOAA.
Pero en la Sonda de Campeche las concentraciones reportadas son
bajas. La información disponible sugiere que en algunos casos las
concentraciones de hidrocarburos son altas, pero no existe suficiente
información para determinar si hay efectos nocivos sobre el ambiente
o la salud humana.
59
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Aún cuando desde los años 1970 ha disminuido la producción de
petróleo y gas en humedales y aguas protegidas de la zona costera de
Luisiana, paradójicamente se ha incrementado el volumen de petróleo
y gas transportado a través de los humedales y desde la plataforma
continental, hacia el Súper Puerto de Luisiana.
Por lo tanto, los impactos ambientales negativos sobre los humedales
costeros (por actividades relacionadas con la energía), continúan aún
cuando ha disminuido la producción de petróleo y gas.
La vulnerabilidad de los sistemas arrecifales del Golfo de México
determina recomendar: a)que no aumente la intensidad de los
impactos directos e indirectos de origen local, que actualmente afectan
la calidad de las aguas costeras y a la comunidad coralina,
b) reducir la magnitud de esos impactos a través de la aplicación
estricta de las regulaciones existentes, y c) impedir efectivamente la
generación de nuevos impactos o nuevos efectos de antiguos
impactos que, potencialmente o efectivamente, puedan afectar la
calidad de las aguas costeras y a la comunidad coralina que habita la
plataforma continental nerítica del Golfo.
La vulnerabilidad de las comunidades bentónicas se asocia con
frecuencia a los ciclones de verano, fragmentación de habitáis y
perturbación de la heterogeneidad espacial. Normalmente, la
recuperación de la comunidad se da en escala decadal. Otras
perturbaciones por fenómenos naturales como los frentes fríos
anticiclónicos, eventos como El Niño, La Niña, o la Oscilación del
Atlántico están siendo apenas exploradas. Las perturbaciones de
fuentes antrópicas son: exceso de nutrientes por ríos y su relación con
hipoxia y anoxia en la zona costera, reducción de sedimentos por
presas, destrucción de manglares y pastos marinos, bioacumulación
de fertilizantes, herbicidas e insecticidas, dragado de sedimentos y
relleno de humedales costeros. La recuperación de las comunidades
es todavía más lenta.
Debido a sus características biológicas complejas, las especies de
meros y pargos son muy sensibles a los altos niveles de presión
pesquera y resultan particularmente susceptibles de alcanzar niveles
de sobre explotación actual en la zona costera del Golfo de México.
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Desde Estados Unidos hasta el sur del Golfo de México se les
considera como sobreexplotados y aprovechados al máximo
sustentable. Son un recurso multiespecífico en alto riesgo.
En el Golfo de México la pesca se realiza en todos los ámbitos y
ecosistemas prácticamente sin una regulación adecuada. Persiste el
concepto de que la pesca es inacabable, que se requiere invertir y que
la pesca artesanal es sobre partes insignificantes de la población
explotable. Falta conocimiento sobre la genética de poblaciones y se
subvalora la estructura poblacional en las lagunas costeras como parte
de interconectividad ecológica entre las aguas protegidas y el mar.
El recurso camarón del Golfo de México se encuentra en riesgo. El
incremento descontrolado del esfuerzo pesquero, particularmente en
las pesquerías artesanales, está ocasionando una sobrepesca del
cree miento y sobrepesca del reclutamiento del camarón blanco
Litopenaetsetiferus y el camarón rosado Farfantepenaeus duorarum,
con un colapso de estas poblaciones en Campeche. El camarón café
Farfantepenaeus aztecus, aún cuando tiene poblaciones en mejores
condiciones, también muestra una tendencia sostenida de disminución
de la captura total anual.
En sus áreas de distribución, desde Nueva York hasta la plataforma
continental nerítica frente a Laguna de Términos, el camarón blanco
Litopenaeus setiferus, está expuesto a diferentes presiones
ambiéntale (i.e., pesca excesiva, contaminación por pesticidas y
efectos diversos de la industria petrolera), las cuales son intensas en
la zona sur de su distribución en la Sonda de Campeche. Indicadores
sanguíneos en estas poblaciones reflejan el estado nutricional,
fisiológico e inmunológico en el sur del Golfo de México.
La introducción de especies exóticas es poco controlada y sus efectos
están débilmente documentados en el Golfo de México.
61
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
b) Situación de la zona costera y el contexto de su marco
institucional y normativo, nacional e internacional
Hablar de un manejo integral de la zona costera requiere de un
conocimiento exhaustivo de interacciones entre el medio oceánico, las
fuentes de agua continentales, la atmósfera, la biodiversidad y la costa
misma.
El reconocimiento de estas interacciones como pertenecientes a un
sistema cíclico y natural ligado con la presencia antropogénica y su
presión sobre el medio costero y marítimo es de suma importancia ya
que no podemos negar el impacto irreversible que provoca dificultando
su desarrollo sostenible.
En nuestro país el principal referente en materia de legislación
marítima-costera se encuentra dentro de la Constitución Política de los
Estados Unidos Mexicanos, donde se define la propiedad del territorio
nacional, tanto terrestre como marino, y se establece la soberanía y
jurisdicción sobre los mismos.
Cabe señalar que siempre se ha visto desde un ángulo sectorial; por
un lado, la parte terrestre se encuentra regulada por la Ley General de
Bienes Nacionales, la Ley General del Equilibrio Ecológico y
Protección al Ambiente en lo que a ordenamiento ecológico e impacto
ambiental se refiere por citar algunas. En tanto que la parte marítima
está regida por otras regulaciones independientes como la Ley del mar
y la Ley de Pesca entre otras.
De igual forma desde el ámbito del derecho internacional encontramos
que las disposiciones aplicables al mar han sufrido innumerables
cambios por lo que se ha tenido que modificar nuestra Constitución.
Hace 50 años, por ejemplo, se pensaba que los recursos naturales
marinos eran inagotables, mientras que hoy en día se sabe con
certeza que pueden acabarse y que, de hecho, están siendo en
muchos de sus casos sobreexplotados. Como consecuencia, los
estados ribereños han intentado ampliar aquellas franjas de aguas
sobre las que tienen jurisdicción o pueden ejercer su soberanía, al
mismo tiempo que han tratado de establecer derechos especiales en
62
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
alta mar, con objeto de reclamar recursos cada vez más reconocidos
por su valor comercial, económico, o ecológico.
La historia del derecho internacional del mar refleja el objetivo de
garantizar la soberanía jurisdicción nacional los espacios, suelos y
recursos marinos así como por regular espacios de libre acceso que
debilitan la estabilidad política de zonas costeras, y naciones.
Se presenta un diagnóstico del marco jurídico vigente que de manera
desarticulada regula tanto la parte territorial como marítima de la costa
y océanos,
haciendo también una revisión de los tratados
internacionales celebrados por nuestro país (INE, 2005a).
Marco Jurídico Institucional
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos., principal
referente en materia de legislación marítima-costera en sus artículos
4º, 25, 27, 73 fracción XXIX-G y 115.
Leyes y Reglamentos:
Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente
(LGEEPA)
Ley General de Bienes Nacionales
Reglamento para el uso y Aprovechamiento del Mar Territorial, Vías
Navegables, Plazas, Zona Federal Marítimo Terrestre y Terrenos
Ganados al Mar.
Ley de Aguas Nacionales y su reglamento.
Ley General de Desarrollo Forestal Sustentable y su reglamento
Ley General de Vida Silvestre
Ley General para la Prevención y Gestión Integral de los Residuos
Ley de Pesca y su Reglamento
Ley Federal de Derechos
Ley General de Asentamientos Humanos
Ley de Desarrollo Rural Sustentable
Ley Federal de Turismo
Ley de Puertos.
Ley Federal del Mar
Ley de Navegación
Reglamento de Turismo Náutico
63
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Código Penal Federal
Ley Orgánica de la Administración Pública Federal
Ley de Obras Públicas
Ley de Inversión Extranjera
Ley Sobre Celebración de Tratados
Ley de Expropiación
Ley de Planeación
Decretos, Acuerdos Presidenciales y secretariales, convenios,
etc.
Plan Nacional de Desarrollo 2001-2006
Programa Nacional de Medio Ambiente y Recursos Naturales 20012006
Tratados Internacionales
Agenda XX1
Convención de las Naciones Unidas Sobre el Derecho del Mar
Convención sobre la Alta Mar
Decreto por el que se promulga el texto de la Convención sobre Pesca
y Conservación de los Recursos Vivos en de la Alta Mar
Convenio Internacional sobre Responsabilidad Civil por Daños debidos
a la Contaminación de las Aguas del Mar por Hidrocarburos
Protocolo de 1992 que Enmienda el Convenio Internacional sobre
Responsabilidad Civil Nacida de Daños debidos a Contaminación por
Hidrocarburos
Convenio Internacional de Constitución de un Fondo Internacional de
Indemnización de Daño causado por la Contaminación de
Hidrocarburos (1971), y sus Protocolos de 1976, 1988 y de 1992
Decreto por el que se promulga el Convenio sobre la Prevención de la
Contaminación del Mar por Vertimientos
Decreto de promulgación del Protocolo relativo a la intervención en
Alta Mar en Casos de Contaminación por Sustancias Distintas a de los
Hidrocarburos
Decreto promulgatorio del Convenio Internacional para prevenir la
Contaminación por los Buques.
Decreto promulgatorio del Protocolo de 1978 relativo al Convenio
internacional para prevenir la contaminación por los buques
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Convenio Internacional para la Prevención de la Contaminación de las
Aguas del Mar por Hidrocarburos
Decreto de promulgación del Convenio Internacional sobre
Cooperación, Preparación y Lucha Contra la Contaminación por
Hidrocarburos
Convenio Internacional relativo a la Intervención en Alta Mar en Casos
de Accidentes que Causen una Contaminación por Hidrocarburos
Modificaciones del Convenio Internacional para prevenir la
contaminación de las aguas del mar por hidrocarburos, 1954 y sus
anexos
Convención sobre la Plataforma Continental
Convenio de Basilea sobre el control de los
transfronterizos de residuos peligrosos y su eliminación
movimientos
Convención Internacional para la Reglamentación de la Caza de la
Ballena
Convención para el Establecimiento de una Comisión Interamericana
del Atún Tropical
Convenio Internacional para la Conservación del Atún del Atlántico
Convención Interamericana para la Protección y Conservación de las
Tortugas Marinas
Decreto que promulga la Convención para la Protección de la Flora, y
de la Fauna y de las Bellezas Escénicas Naturales de los Países de
América
Convención para la Protección del Patrimonio Mundial, Cultural y
Natural
Convención sobre la conservación de especies migratorias de
animales silvestres (CMS)
Decreto promulgatorio de la Convención sobre el Comercio
Internacional de Especies Amenazadas y de Fauna y Flota Silvestres
(CITES).
Decreto de promulgación de la Convención relativa sobre los
Humedales de Importancia Internacional especialmente como Hábitat
de Aves Acuáticas y el protocolo que la modifica (RAMSAR )
65
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Protocolo que Modifica la Convención sobre los Humedales de
Importancia Internacional especialmente como Hábitat de Aves
Acuáticas (RAMSAR)
Decreto de promulgación del Convenio sobre la Diversidad Biológica
Legislación estatal y municipal
Planes de desarrollo urbano.
Autorización de uso de suelo.
Ordenamiento ecológico territorial.
Aprovechamiento y Contaminación del Agua.
Administración y Custodia de la Zona Federal Marítimo Terrestre.
Como se mencionó con anterioridad, el principal referente en materia
de legislación marítima-costera se encuentra dentro de la Constitución
Política de los Estados Unidos Mexicanos, sin embargo, esta materia
siempre se ha abordado desde un ángulo sectorial ocasionando que el
marco jurídico que aplica a la zona costera sea muy amplio,
destacando entre sus limitaciones las siguientes:
1. Sobre regulación en la materia
2. Incongruencia entre los diversos instrumentos jurídicos,
3. Vacíos jurídicos,
4. Contraposición de competencias o en su caso una desarticulación
absoluta de las mismas.
5. Falta de control y vigilancia.
Estas limitantes han tenido como consecuencia el deterioro y
sobreexplotación de los recursos naturales, la contaminación del mar,
el empobrecimiento de las comunidades costeras, la fuga de capitales
por la incertidumbre para invertir en desarrollo, altas tasas de
crecimiento poblacional, el aumento de actividades ilegales, etcétera.
Los problemas que se han observado en la aplicación e interpretación
de la regulación de la zona costera son, entre otros:
66
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Sobreregulación en la materia
La falta de integralidad con que se aplican las numerosas leyes y
reglamentos, así como la confluencia de nueve dependencias que
tienen competencia directa o indirecta en lo que se refiere a la zona
costera sólo a nivel federal nos lleva a que muchas actividades se
encuentren sobre reguladas y que inversionistas y habitantes carezcan
de certidumbre para la inversión, en el patrimonio y las actividades
efectuadas en esta zona.
Inconsistencia entre los Diversos Instrumentos Jurídicos
Existen varios casos de imprecisiones conceptuales, así como de
interpretaciones contrarias. Tales son los casos de la definición y
regulación de Zona Federal Marítimo-Terrestre, el Uso ambiental de
cuerpos de agua nacionales o los conflictos de intereses entre la
Comisión Nacional de Pesca y Acuacultura (CONAPESCA) y la
Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas (CONANP) para la
regulación de la pesca en Áreas Naturales Protegidas (ANP).
Vacíos Jurídicos
No existe una definición legal de zona costera derivada de la
Constitución, ya que los criterios de administración de espacios del
territorio (bienes nacionales) no preveían la necesidad de delimitar
áreas geográficas que requieren ser establecidas en función de
conceptos como el medio ambiente, el desarrollo sustentable y
obligaciones derivadas de compromisos internacionales.
La misma omisión de nuestra carta magna se refleja en la Ley General
del Equilibrio Ecológico y Protección al Ambiente (LGEEPA) al no
existir en ella una visión integral de la zona costera, así como incluir
indefinición o ambigüedad de conceptos recurrentes en temas
ambientales, tales como: “capacidad de carga”, “integridad funcional
del ecosistema”, “valor ambiental” entre otros.
67
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Con respecto al ordenamiento ecológico, a pesar de que en la práctica
existe el ordenamiento de zonas costeras y marinas prioritarias
(SEMARNAP, 1999; INE-SEMARNAP, 2000), este requiere ser
reconocido con una figura jurídica específica. Esta herramienta sólo
será efectiva sí se ejecuta como un instrumento integral que identifique
y regule las múltiples interacciones entre los asentamientos humanos,
sus actividades y el ambiente mediante de estrategias que faciliten la
coordinación de los tres órdenes de gobierno y los sectores
productivos.
En el caso de algunas ANP, las declaratorias en el momento de su
creación no contenían los elementos necesarios para hacer de la
gestión, una herramienta efectiva en el cumplimiento de los objetivos
de conservación y preservación que se perseguían.
Otro vacío, que incide en el manejo de cuencas, se encuentra en la
Ley de Aguas Nacionales relativo al "Uso Ambiental" o "Uso para
Conservación Ecológica" de los cuerpos de agua, ya que la Ley
únicamente se limita a definirlo como “el caudal o volumen mínimo
necesario en cuerpos receptores, incluyendo corrientes de diversa
índole o embalses, o el caudal mínimo de descarga natural de un
acuífero, que debe conservarse para proteger las condiciones
ambientales y el equilibrio ecológico del sistema” (Art. 3 fracc. LIV),
pero no establece algún tipo de regulación sobre el mismo lo cual
imposibilita su uso como un instrumento para la protección y
conservación de los recursos hídricos nacionales.
Contraposición o desarticulación de competencias
En los casos en que se aplica la excepción de la Evaluación de
Impacto Ambiental (EIA), porque existe una regulación a través de una
Norma Oficial Mexicana (NOM), en ocasiones se dan contraposiciones
entre lo dispuesto en la NOM y lo dispuesto en el Reglamento de
Impacto Ambiental, ya que en las primeras se solicita sólo una
autorización, mientras que en el segundo se solicita un informe
preventivo.
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Otro caso se da en la administración de las islas de jurisdicción
federal, que es una atribución conferida a la SEGOB; en este sentido
es importante determinar en qué consiste esta administración ya que
de lo contrario pueden surgir algunos conflictos, como la
administración y regulación en el uso de los recursos naturales, así
como la posesión y administración de playas, zona federal marítimo
terrestre y terrenos ganados al mar en territorio insular, que son
atribución de la SEMARNAT.
Ordenamiento Territorial y Ecológico
La encargada de proyectar la distribución de la población y la
ordenación territorial es la Secretaría de Desarrollo Social
(SEDESOL), quien deberá prever las necesidades de tierra para
desarrollo urbano y vivienda, considerando la disponibilidad de agua.
Este último supuesto da a la Secretaría de Medio Ambiente y
Recursos Naturales (SEMARNAT) la oportunidad de influir en el
ordenamiento territorial del país ya que es quién determina la
disponibilidad de agua.
Asimismo, la SEMARNAT puede influir también en el ordenamiento
territorial a través del ordenamiento ecológico general del territorio,
determinando la vocación de cada zona o región existentes en el
territorio nacional, sobre los que la nación ejerce soberanía y
jurisdicción, en función de sus recursos naturales, la distribución de la
población y las actividades económicas predominantes con el fin de
evitar o minorizar el impacto ambiental negativo de nuevos
asentamientos humanos, vías de comunicación y demás obras o
actividades.
69
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Pesca y Acuacultura
Con la reforma a la LOAPF por la cual, la regulación del sector
pesquero se encomienda a la Secretaría de Agricultura, Ganadería,
Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARPA), la actuación del
sector ambiental en este rubro se limitó a la regulación de las especies
endémicas o en peligro de extinción, quedando a cargo de la
SAGARPA el fomento de la actividad pesquera, impulsar la
comercialización de los productos pesqueros, la regulación de las
artes de pesca, el establecimiento de vedas, la expedición de las
NOM’s de la materia, etc. Esto ha ocasionado la desarticulación con
las políticas pesqueras ya que por un lado tenemos a la SAGARPA
fomentando el desarrollo de esta actividad y por otro tenemos a la
SEMARNAT tratando de desarrollar políticas encaminadas a la
protección de los recursos marinos.
Esta misma Ley, otorga a la Secretaría de Comunicaciones y
Transportes (SCT) la atribución para construir, reconstruir y conservar
las obras de dragado, la cual es también atribución de la SEMARNAT,
a través de la Comisión Nacional del Agua (CNA), es decir, hay una
duplicidad de atribuciones.
Aprovechamiento de recursos naturales diferentes a los marinos.
En esta materia casi todas las atribuciones están concentradas en
SEMARNAT, excepto por el otorgamiento o ampliación de las
dotaciones o restituciones de tierra y agua a los núcleos de población
rural y por el aprovechamiento de los recursos marinos, atribuciones
de la SRA y SAGARPA, respectivamente.
Estas son atribuciones muy importantes y que podrían ocasionar
conflictos por la confrontación de los intereses sectoriales si no existe
una coordinación efectiva entre las autoridades responsables.
70
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Turismo
La formulación de la política turística nacional es responsabilidad de la
Secretaría de Turismo (SECTUR), quien deberá promover las zonas
de desarrollo turístico nacional formular en forma conjunta con la
SEMARNAT la declaratoria respectiva, a fin de promover que todas las
variantes o segmentos del turismo sean sustentables y en armonía
con la conservación de los recursos naturales.
El Programa Nacional de Turismo 2001-2006, señala que el turismo
tiene como eje rector la sustentabilidad, reconociendo que para incidir
favorablemente en el desarrollo nacional es prioritario cambiar de una
visión sólo económica y de corto plazo hacia una integral, sustentable
y de largo alcance, con lineamientos adaptables a las diferentes
realidades locales. En este contexto, SECTUR instrumentó en 2002 un
programa denominado Agenda 21 para el Turismo Mexicano con el fin
de atender los compromisos derivados de la Cumbre de Río de 1992.
.
SEMARNAT ha impulsado la creación de normas que regulen algunas
actividades del turismo con medidas preventivas en el uso de recursos
y modificación del espacio para los proyectos de desarrollo, tales son
los casos de los proyectos de normas mexicanas para la construcción
y operación de marinas y campos de golf (PROY NOM-134SEMARNAT-2004 y PROY-NOM-140-SEMARNAT-2005), certificación
de playas (ANTEPROY-NMX-SEMARNAT-2005- Protección al
Ambiente) y la NOM para la conservación de humedales en zona de
manglar (NOM-022-SEMARNAT-2003).
Asimismo, SEMARNAT también ejerce influencia a través de la
manifestación de impacto ambiental que deberán de realizar los
interesados en el desarrollo de complejos turísticos y a través de la
regulación de las actividades realizadas dentro de las ANP.
71
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Puertos
Para construir y usar embarcaderos, atracaderos, botaderos y demás
similares en las vías generales de comunicación por agua, fuera de
puertos, terminales y marinas, se requerirá de permiso de la SCT, sin
perjuicio de que los interesados obtengan, la concesión de la zona
federal marítimo terrestre (ZOFEMAT) que otorgue la SEMARNAT, así
como la autorización en materia de impacto ambiental
correspondiente.
Existe un punto de conflicto entre la Ley de Puertos y la Ley General
de Bienes Nacionales y su reglamento ya que, una vez aprobada la
concesión por la SCT, se genera un fuerte incentivo para la
construcción del puerto y su equipamiento, presionando la concesión
de la ZOFEMAT y su correspondiente evaluación de impacto
ambiental.
Falta de Control y Vigilancia
Zona Federal Marítimo Terrestre
En el ámbito nacional existen aproximadamente 20 mil ocupaciones
registradas de la ZOFEMAT y se calcula que menos del 3% de ellas
cuentan con una autorización de acuerdo con informes de la
Procuraduría Federal de Protección al Ambiente (PROFEPA). Algunas
de las infracciones más comunes en la ZOFEMAT son la ocupación
y/o usufructo irregular, la violación de los términos y condiciones
establecidos en los títulos de concesión, la venta ilegal de terrenos
ubicados total o parcialmente en esta zona, los litigios por traslapes de
dotaciones ejidales y la falta de pago correspondiente por el uso y
disfrute de la ZOFEMAT, como está establecido en la Ley Federal de
Derechos.
72
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Los trabajos de sistematización de la información referente al
patrimonio de la ZOFEMAT, aun son escasos por lo que no se tiene
control total de las ocupaciones. Existen problemas para la
identificación física de la ZOFEMAT, debido a la dinámica natural de la
zona costera, lo cual trae como consecuencia que la autoridad
desconozca los límites del patrimonio nacional y se generen conflictos
como el traslape de las superficies concesionadas y su consecuente
incertidumbre jurídica a la sociedad.
Además de estos problemas, hay que destacar el conflicto que se ha
generado al estar incorporadas como dotaciones ejidales cientos miles
de hectáreas de superficie de marismas y ZOFEMAT. La Ley de
Bienes Nacionales y su reglamento establecen criterios para el uso y
disfrute de la ZOFEMAT; sin embargo, no existen criterios para ocupar
la zona federal de marismas.
Áreas Naturales Protegidas
El control de las actividades dentro de las ANP se ha dificultado en
algunos casos debido a que los instrumentos legales disponibles para
ello no pueden ser empleados ya sea por indefiniciones dentro del
propio decreto de establecimiento del área, por la poca claridad en
términos de lo que se entiende como capacidad de carga y por la
incapacidad para estimarla, así como a la falta de un proceso de
planeación participativa en creación.
Descarga de aguas residuales a cuerpos de agua de jurisdicción
federal
Por otro lado, una de las formas de aprovechamiento de los cuerpos
de aguas nacionales previstos en la Ley de Aguas Nacionales es el de
descargas de aguas residuales. Para poder realizar este
aprovechamiento, es necesario contar con un “permiso de Descarga”,
título que otorga el Ejecutivo Federal a través de la CNA o del
Organismo de Cuenca que corresponda, conforme a sus respectivas
competencias.
73
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
La verificación del cumplimiento de las obligaciones de los
permisionarios es uno de los grandes problemas a los que nos
enfrentamos, esto a pesar de tener las atribuciones de inspección y
vigilancia necesarias para verificar el cumplimiento de las mismas: no
se cuenta con la capacidad para verificar que efectivamente se esté
haciendo el previo tratamiento de las aguas, si se están cumpliendo
con los límites establecidos en las NOM’s de la materia, si
efectivamente se descarga lo que se dice, etc. lo que evidentemente
deriva en la contaminación de los cuerpos de agua por aguas
residuales, ocasionando no sólo daños ambientales sino también de
salud pública.
En suma, en el orden federal existen diecisiete leyes y ocho
reglamentos federales así como nueve dependencias que tienen
competencia directa o indirecta en la zona costera.
74
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
III.-Gestión Ambiental y de los recursos naturales de la
zona costera.
Áreas Naturales Protegidas (Costeras y Marinas)
Las Áreas Naturales Protegidas son consideradas el instrumento de
conservación por excelencia. Dicha figura está provista en la LGEEPA
y su propósito es proteger aquellos ambientes originales que no han
sido alterados de manera significativa por la actividad del ser humano
y que por sus características o valor requieren ser preservados o
restaurados.
Aunque el Decreto de las Áreas Naturales Protegidas (ANP) no está
considerado en la LGEEPA como un instrumento de política ambiental,
en la práctica es una herramienta que promueve e induce a un objetivo
de conservación bien definido de ciertas regiones del país, por lo que
puede ser considerado como un instrumento de política.
Las políticas de protección y conservación en nuestro país, inician en
1922 con la Isla de Guadalupe, primera área natural protegida que
incluyó áreas marinas en México y no es sino hasta 1937 con Lagunas
de Chacahua cuando se establece un área natural protegida costera.
Actualmente existen 55 áreas naturales protegidas costeras y marinas
federales en México que cuentan con un instrumento jurídico vigente y
que constituyen el 37% del número total de áreas naturales protegidas
federales y representan con sus 11,791,824 ha., el 67.8% de la
superficie total de las mismas. Sólo el 45.5% de estas áreas
comprenden ecosistemas marinos, con una superficie total de
3,575,630 ha. y el resto 8,216,194 ha. incluyen exclusivamente
ecosistemas costeros, (Bezaury, J.E., 2004).
A la fecha, siete de los diecisiete estados de la República que cuentan
con costas han establecido áreas naturales protegidas costeras e
inclusive cuatro de ellos han incluido superficies marinas como parte
de estas áreas, siendo actualmente las atribuciones sobre las zonas
marinas mexicanas exclusivamente de orden federal.
193
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
La participación de la sociedad mexicana en el establecimiento de
áreas naturales protegidas no gubernamentales, es un fenómeno
nuevo y a nivel costero solamente se han establecido seis áreas,
todas ellas relativamente pequeñas. Las áreas naturales protegidas
costeras federales y estatales abarcan un total de 12.304,097 ha.,
mismas que representan el 6.1% de la superficie terrestre de la
República Mexicana. Las áreas naturales protegidas marinas de
México abarcan el 16.5% de la superficie de su Mar Territorial, el 9.7%
de su plataforma continental y el 1.2% de su Zona Económica
Exclusiva.
No obstante la larga tradición existente en México en cuanto al
establecimiento de áreas naturales protegidas costeras y marinas, la
mayor cantidad de ellas existieron solamente en papel hasta la última
década del siglo XX. Es hasta mediados de los 90s, que se empieza a
consolidar la capacidad para atender y manejar estas áreas
adecuadamente al ser dotadas de personal directivo y operativo para
su atención; esquemas de participación social, que permiten a los
dueños de la tierra y/o los beneficiarios de los aprovechamientos de
recursos naturales participar en su manejo; instrumentos de
planeación que permiten visualizar los rumbos a seguir para su
protección; recursos financieros que permiten realizar el conjunto de
acciones orientadas a la protección y manejo de las áreas; y las bases
jurídicas que garantizan su protección ante la ley.
Es importante señalar que las áreas naturales protegidas costeras y
marinas juegan un papel muy importante para el manejo integrado de
zonas costeras como instrumentos de la gestión pesquera e
instrumentos de gobernanza.
ESBOZO CRONOLÓGICO DEL ESTABLECIMIENTO DE LAS ÁREAS NATURALES
PROTEGIDAS EN LAS ZONAS COSTERAS Y MARINAS DE MÉXICO
1899-1917: las primeras áreas dedicadas a la conservación en México
fueron el Monte Vedado del Mineral de El Chico, Hidalgo y El Desierto
de los Leones.
194
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
1922: "Acuerdo reservando la Isla de Guadalupe, de la Baja California,
para el fomento y desarrollo de las riquezas naturales que contiene",
primera área protegida en el ámbito costero y marino, decretada con la
finalidad de proteger a la foca fina ((Arctocephalus townsedi) y el
elefante marino (Mirounga angustírostris), especies en vías de
extinción.
1937: primer parque nacional costero en las Lagunas de Chacahua
1961-1964: las islas Contoy, en el Mar Caribe, Tiburón y Rasa en el
Golfo de California fueron decretadas como Zonas de Reserva Natural
y Refugios, para proteger a la fauna terrestre y las aves marinas que
en ellas anidan.
1972: se establece un área netamente marina, la Zona de Refugio de
Flora y Fauna Marina de la Costa Occidental de Isla Mujeres, Punta
Cancún y Nizuc, en el entonces territorio de Quintana Roo. Se decreta
la Zona de Refugio para Ballenas y Ballenatos,en Laguna Ojo de
Liebre, Territorio de Baja California Sur, para proteger la principal zona
de crianza de la ballena gris (Eschrichíius robusíus),
1974-1976: durante este periodo se establecen 4 áreas para la
protección total de los recursos marinos, la Zona de Refugio
Submarino de Flora y Fauna y Condiciones Ecológicas del Fondo
Cabo San Lucas, Territorio de B.C.S) para la protección de las
cascadas submarinas de arena, presentes frente al cabo; la Reserva
de Cultivo o Repoblación para Todas las Especies de Pesca en la
Desembocadura del Río Colorado en Baja California y Sonora(
importante zona de reproducción de la totoaba (Totoaba macdonaldi;
la Zona de Refugio para la Protección de la Flora y Fauna Marinas
Arcos de Vallarta en Bahía de Banderas, Jalisco) y la Zona de Refugio
para la Protección de la Flora y Fauna Marinas La Blanquilla en
Veracruz para proteger parte de los arrecifes frente al Puerto de
Veracruz.
195
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Adicionalmente se establecen 3 áreas en donde se protegen
solamente las especies especificadas en el acuerdo secretarial
respectivo, siendo éstas:
-Zona de Reserva de Cultivo para el Camarón Laguna de
Términos en Campeche
-Zona de Reserva de Cultivo o Repoblación para el Camarón
Canal del Infiernillo, frente a la Isla Tiburón en B.C.
-Zona de Reserva de Cultivo o Repoblación de los Bancos
Ostrícolas de "La Isleta", Laguna de Tamiahua en Veracruz.
1976-1982: Se establece la Zona de Refugio y Veda para la
Protección de la Tortuga Lora Marina Lepidochelys kempi, Playa
Rancho Nuevo en Tamaulipas. Se reafirma el decreto para Laguna
Ojo de Liebre, ampliando su superficie a las lagunas de Guerreo
Negro y Manuela en Baja California. Se establece también también la
Zona de Refugio para la Protección de la Flora y Fauna Marinas de la
Costa Occidental de la Isla Cozumel en Quintana Roo, con el objeto
de proteger los arrecifes de la zona.
4 Áreas costeras más son establecidas en este periodo: la Zona de
Refugio para la Protección de la Flora y Fauna Marinas de la Costa
Occidental de la Isla Cozumel en Quintana Roo; las Zonas de Refugio
Faunístico Ría Celestún y Ría Lagartos, ambas en Yucatán,y la Zona
de Protección Forestal y Refugio de la Fauna Silvestre Valle de los
Cirios que incluye una parte considerable de las costas de Baja
California.
Nacen también 3 Parques Nacionales: El Veladero en Guerrero, Isla
Isabel frente a las costas de Nayarit y Tulum en Quintana Roo.
1986: Se decreta la primer Reserva de la Biosfera “Sian Ka'an", con el
objeto de proteger importantes humedales costeros, bahías y arrecifes
coralinos presentes en la costa central de Quintana Roo.
196
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
1987: Se establecen 17 playas como "Zonas de Reserva y Sitios de
Refugio para la protección, conservación, repoblación, desarrollo y
control de las diversas especies de tortuga marina, los lugares en que
anida y desova dicha especie, 2 ubicadas en el Golfo de México, una
en A Mar Caribe, 12 en el Océano Pacífico y 2 en el Golfo de
California, con una longitud total de 348 km.
1988: Se expide la LGEEPA y es a partir de este año que la creación
de áreas naturales protegidas se fundamenta en dicha ley. Se
promueve el decreto de la Reserva de la Biosfera del Vizcaíno, que
incluye una parte considerable de las costas e islas del Océano
Pacífico de Baja California Sur, así como las lagunas de crianza de la
ballena gris
1998-1994: establecimiento de los parques marinos nacionales
“Sistema Arrecifal Veracruzano” frente al puerto de Veracruz (1992) y
“Arrecife Alacranes” frente a las costas de Yucatán ; así como las
reservas de la Biosfera Alto Golfo de California y Delta del Río
Colorado en Baja California y Sonora.
En la zona costera son establecidas las reservas de la biosfera
Pantanos de Centla en Tabasco para la protección de humedales
costeros; El Pinacate y Gran Desierto del Altar en Sonora que
comprende a la zona costera aledaña al Alto Golfo de California;
Chamela-Cuixmala en Jalisco que protege selvas secas de la costa
del Pacífico; las áreas de protección de flora y fauna Laguna de
Términos en Campeche que en conjunto con Centla conforman el
sistema de humedales más importante de la costa mexicana del Golfo
de México; Yum Balam que comprende a los humedales de Quintana
Roo con frente al Golfo de México; y Uaymil que protege los
humedales costeros ubicados entre las bahías del Espíritu Santo y
Chetumal en Quintana Roo, colindando al sur con la Reserva de la
Biosfera Sian Ka'an.
1994-2000: se crean 11 áreas naturales protegidas marinas en Baja
California Sur: Cabo Pulmo para proteger el arrecife coralino más
septentrional del Pacífico mexicano y Bahía de Loreto; se amplían las
áreas de los parques marinos nacionales de Arrecifes de Cozumel y
Costa Occidental de Isla Mujeres Punta Cancún y Punta Nizuc e Isla
Contoy, ya establecidos.
197
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Y se establecen nuevas áreas como reservas de la biosfera: Banco
Chinchorro, Arrecife de Puerto Morelos y Arrecifes de Xcalak
1998: En el Océano Pacífico se establece el Parque Nacional
Huatulco en Oaxaca para proteger los arrecifes coralinos turísticos y la
Reserva de la Biosfera Islas Marías que incluye ambientes oceánicos
frente a las costas de Nayarit.
En el ámbito costero se decretan las reservas de la biosfera La
Encrucijada en Chiapas protegiendo el humedal costero con mayor
biodiversidad en México; los Tuxtlas en Veracruz; los Petenes que
abarca a los humedales costeros del norte de Campeche; ría Lagartos
y ría Celestún actualizando y ampliando los decretos de 1979; y el
Área de Protección de Flora y Fauna Meseta de Cacaxtla en la costa
de Sinaloa
Finalmente Cabo San Lucas, las Islas del Golfo de California y Valle
de los Cirios son recategorizados como áreas de protección de flora y
fauna; Sian Ka'an y el Complejo Laguna Ojo de Liebre (Manuela y
Guerrero Negro) como reservas de la biosfera y todos los parques
marinos nacionales como parques nacionales.
2000-2006: La SEMARNAT gestiona la creación de la Reserva de la
Biosfera Isla San Pedro Mártir, que comprende una zona marina del
Golfo de California frente a Sonora, así como el Santuario islas La
Pajarera, Cocinas, Mamut, Colorada, San Pedro, San Agustín, San
Andrés y Negrita y los islotes Los Anegados, Novillas, Mosca y
Submarino en la Bahía de Chamela frente a la Reserva de la Biosfera
Chamela-Cuixmala en Jalisco.
Asimismo en este periodo se recategorizan con la categoría de
Santuario las 17 playas de anidación de tortugas marinas decretadas
en 1986; se establece el Área de Refugio para Proteger a las Especies
de Grandes Ballenas, que protege exclusivamente a 21 especies de
cetáceos en la totalidad de la Zona Económica Exclusiva de la
República Mexicana.
198
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
La situación actual de las áreas naturales protegidas decretadas o en
proceso, durante la presente gestión de la Comisión Nacional de
Áreas Naturales Protegidas (CONANP), se manifiesta en las tablas.1-4
A la fecha, siete de los diecisiete estados de la República que cuentan
con costas han establecido áreas naturales protegidas costeras
(P.O.G.E, varias fechas), e inclusive cuatro de ellos (Campeche,
Chiapas, Quintana Roo y Yucatán) han incluido superficies marinas
como parte de estas áreas, teniendo la federación atribuciones sobre
las zonas marinas mexicanas.
1 El Estado de Baja California Sur estableció la Zona Sujeta a
Conservación Ecológica Reserva Ecológica Estatal Estero San
José del Cabo (1994).
2 El Estado de Campeche estableció la Zona Especial de
Protección de Flora y Fauna Silvestre y Acuática Los Petenes
previo a que esta fuese decretada por la federación.
3 El estado de Chiapas es el primero en establecer áreas
naturales protegidas costeras en México al decretar como Área
Natural Típica al "Típico Ecológico" Manglar Zapotón: Islas al
Oriente de Keakespala y Tahití (posiblemente también la
Concepción, 1972), área que posteriormente es decretada como
Zona Sujeta a Conservación Ecológica La Encrucijada (1995),
antes de su decreto a nivel federal. Adicionalmente el gobierno
del estado establece como zonas sujetas a conservación, las
lagunas costeras de El Gancho Murillo (1999) y El Cabildo
Amatal (1999).
4 El Estado de Quintana Roo ha sido el más activo en cuanto al
establecimiento de áreas naturales protegidas estatales costeras
y marinas, iniciando con el Parque Natural Laguna de
Chankanaab (1983), posteriormente se establecen bajo la
categoría de zona sujeta a conservación ecológica: el Refugio
Estatal de Flora y Fauna Laguna Colombia (1996, ampliada en
1999); el Santuario del Manatí, Bahía de Chetumal (1996); el
Santuario de la Tortuga Marina Xcacel-Xcacelito (1998);
199
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
el Refugio Estatal de Flora y Fauna Sistema Lagunar
Chacmochuc (1999); y la Laguna Manatí (1999). Laguna
Colombia, Bahía de Chetumal y Xcacel-Xcacelito cuentan con
programas de manejo y Laguna de Chankanab, Laguna
Colombia y Bahía de Chetumal con personal operativo a cargo
del gobierno del estado.
5 Los decretos del estado de Sinaloa no constituyen nuevas áreas
protegidas, sino que de alguna forma refrendan áreas ya
decretados por el gobierno federal, al declarar las zonas de
reserva ecológica y zonas de refugio de aves marinas
migratorias y fauna y flora silvestre a las Islas del municipio de
Mazatlán (1991) y la Playa del Verde Camacho (1991).
6 En el Estado de Veracruz son decretadas la Zona Sujeta a
Conservación Ecológica y de Valor Escénico Punta Canales o
Isla del Amor (1997) y las zonas sujetas a conservación
ecológica en los esteros de Arroyo Moreno (1999) y de la
Ciénega del Fuerte (1999).
7 El Estado de Yucatán establece como zonas sujetas a
conservación ecológica las reservas de Dzilam (1989) y El
Palmar (1990). Ambas áreas cuentan actualmente con
programas de manejo y eventualmente con personal operativo a
cargo del gobierno del estado.
La participación de la sociedad civil mexicana en el establecimiento de
áreas naturales protegidas no gubernamentales es un fenómeno
nuevo. A nivel costero, solamente se han establecido seis áreas todas
ellas relativamente pequeñas.
Tres de ellas se ubican en el Estado de Veracruz: el Morro de la
Mancha establecida por Instituto de Ecología A.C;: el Parque
Ecológico Jaguaroundi, promovido por PEMEX Petroquímica
(Certificado por la SEMARNAT en 2002 con 961 ha.); y el Área
Privada de Conservación El Dorado establecido por la Promotora y
Constructora del Estero de Mandinga S.A. de C. V.
200
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
En Quintana Roo, Amigos de Sian Ka'an A.C. adquirió el predio Pez
Maya, ubicado dentro de la zona de amortiguamiento de la Reserva de
la Biosfera Sian Ka'an para dedicarlo a fines de conservación 26 ha.
En Yucatán Pronatura Península de Yucatán A.C. adquirió para su
protección tres predios denominados El Zapotal, con un total de 2,300
ha. En Baja California Sur le fue donado el predio San Mateo de 2,865
ha. a la Sociedad de Historia Natural Niparajá A.C. para ser dedicado
a fines de conservación.
COBERTURA DE LAS AREAS NATURALES
COSTERAS Y MARINAS EN MÉXICO
PROTEGIDAS
Las 55 áreas naturales protegidas costeras y marinas federales de
México que cuentan con un instrumento jurídico vigente (no se
incluyen la Isla de Guadalupe, Cajón del Diablo y Arcos de Vallarta, ya
que requieren de la actualización de los instrumentos jurídicos
mediante los cuales fueron establecidas) constituyen el 37% de las
148 áreas naturales protegidas federales que cuentan actualmente
con un instrumento legal vigente y representan con sus 11,793,721 ha.
(Modificado de CONANP, 2003) el 67.8 % de la superficie total de las
mismas. Sólo el 45.5% de estas áreas comprenden ecosistemas
marinos, con una superficie total de 3,577,527 ha. y las restantes
8,216,194 ha. incluyen exclusivamente ecosistemas costeros (Tablas
1 y 2).
Las áreas naturales protegidas costeras y marinas federales y
estatales abarcan un total de 12,305,994 ha. (Fig. 1), de las cuales la
superficie costera de 8,472,202 ha. representa el 6.1% de la superficie
terrestre de la República Mexicana. Las áreas naturales protegidas
marinas federales y estatales abarcan un total de 3,833,793 ha. que
representan el 16.5% de la superficie de su Mar Territorial, el 9.7% de
su plataforma continental y el 1.2% de su Zona Económica Exclusiva
(Tabla 3).
201
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
La clasificación de las porciones marinas de las áreas naturales
protegidas mexicanas utilizando los criterios de la Unión Internacional
para la Conservación de la Naturaleza (UICN), abarca sólo tres
categorías.
Dentro de la "Categoría I- Reserva Natural Estricta", cuyo objetivo de
manejo primario es la investigación científica, se incluyen 293,478 ha.
correspondientes a las zonas núcleo de las reservas de la biosfera y
los santuarios que representan el 8.2% del total; bajo la "Categoría IIParques Nacionales", cuyo objetivo de manejo primario es la
protección de ecosistemas y la recreación, se incluyen 629,341 ha.,
correspondientes a los parques nacionales mexicanos, que
representan el 17.6%; finalmente bajo la "Categoría VI- Área Protegida
con Recursos Bajo Manejo" cuyo objetivo de manejo primario es el
manejo sustentable de los recursos naturales para proveer bienes y
servicios a las comunidades, se incluyen 2,652,811 ha
correspondientes a las zonas de amortiguamiento de las reservas de
la biosfera y a las áreas de protección de flora y fauna y que
representan el 74.2%.
México ha inscrito un total de 32 áreas naturales protegidas costeras y
marinas en las categorías internacionales de protección, 26 de las
cuales corresponden a áreas protegidas federales, tres a nivel estatal
y una privada, La Mancha y El Llano del Instituto de Ecología A.C.
Esto significa que el 38% de la superficie de las áreas naturales
protegidas costeras y marinas federales se consideran como Reservas
de la Biosfera del MAB, el 33.6% como humedales inscritos en la
Convención de Ramsar (se excluyen Dzilam, El Palmar y la Playa
X'cacel-X'cacelito) y el 7.6% son considerados como sitios naturales
inscritos el la Lista del Patrimonio Mundial (Tabla 4).
202
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Tabla 1. Superficie de las Áreas Naturales Protegidas Costeras y Marinas de México. (Ver Anexo I).
Áreas
Naturales
Protegidas
(con
instrumento
jurídico vigente en
México)
%
Número
de Áreas
Superficie
Total ha.
Superficie
(Terrestre = %
)
o
Costera
ha.
Superficie
Marina ha
•-%
Total ANPs federales
148
100
17,401,100
13,823,573 79.5
3,577,527
20.5
ANPs costeras y
marinas federales
55
37
11,793,721
8,216,194
69.6
3,577,527
30.4
ANPs costeras y
marinas estatales
15
-
512,273
256,007
50.0
256,266
50.0
Total ANPs costeras
y marinas
70
12,305,994
8,472,201
3,833,793
Tabla 2. Tipos de ecosistemas incluidos en las Áreas Naturales Protegidas Costeras y Marinas de
México.
Ecosistema
Ecosistemas Marinos
Total de Áreas
Número de ANPs
%
federales
Número
de
%
ANPs estatales
Total
25
45.5
8
53.3 33
Lagunas Costeras
16
29.0
11
73.0 27
Vegetación
Inundable
25
45.5
14
93.3 39
Terrenos Costeros
49
89.0
13
86.6 62
Tierras Altas
25
45.5
9
60.0 34
55
100
15
100
70
203
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Tabla 3. Comparativo entre las superficies de las zonas terrestre y marinas mexicanas y las
Áreas Naturales Protegidas Costeras y Marinas de México.
República
Mexicana
Superficie
Terrestre
Superficie
ANPs
Costeras
Superficie Total
Superficie
ANPs
Federales
%
138,236 km2 7.0
(Total
terrestre)
Con respecto al 117,918 km2 6.0
total
de
la (Total
superficie
costero)
terrestre
Superficie
%
ANPs Estatales
1,964,375 km2
(INEGI, 2003)
Superficie Mar 209,000 km2
Territorial (*) (INEGI, 1991)
Superficie
394.603 km2
Plataforma
(Cifuentes et
Continental (*) al. 1989)
-
-
Superficie
Total ANPs
%
-
-
2,560
km2
(Total
costero)
0.1
120,478 km2 6.1
(Total
costero)
35,756
km2 17.1 2,562
km2
(Total marino)
(Total
marino)
35,756
km2 9.1 2,562
km2
(Total marino)
(Total marino)
1.2
38,318 km2 18.3
(Total marino)
0.6
38,318 km2 9.7
(Total marino)
35,756
km2 1.1
(Total marino)
0.1
38.318 km2 1.2
(Total marino)
Superficie
Zona
Económica
Exclusiva
3,
149,920
km2 (INEGI,
2003)
Superficie
Total
5 114 295 km2 173,969 km2 3.4
(INEGI, 2003)
(Total ANPs)
2,562
km2
(Total marino)
-
-
-
-
(*)
Comparativo realizado exclusivamente con fines indicativos, ya que algunas porciones menores de las ANPs
marinas se ubican afuera de los límites del Mar Territorial y de la plataforma continental
204
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Tabla 4. Áreas Naturales Protegidas Costeras y Marinas de México inscritas por México a categorías de
internacionales de protección.
Área Costera
Reserva de la Biosfera El
o Marina
Hombre y la Biosfera
Sitio del Patrimonio
Humedales Ramsar
MAB – UNESCO
Mundial UNESCO
Fecha de
Fecha de
Superficie Aprobació
Aprobación
n
Fecha de
Aprobación
Superfici
e
RB Sian Ka'an
1986
528,148
2003 Uaymil
Arrecifes SK
652,193
RB El Vizcaíno
1993 2,546,790
2004 L. Sn.
Ignacio
17.500
2004 Ojo de
Liebre
36,600
RB Alto Golfo de
California y
Delta del Río
Colorado
1993
934.756
1996
250,000
APFF Islas del
Golfo de California
1995
321,723 2004 RB1 SP
30.165
RB Banco
Chinchorro
2003
144,360
2004
144.360
1986
60.348
1995
302,706
RB La Encrucijada
1996
144,868
PN Huatulco
(Arrecifes/cuenc
a)
PN Isla Contoy
2003
44,400
2003
5,126
PN
Arrecifes de
Xcalak
2003
17,949
2003
94
2003
30
2004
636,685
RB
Chamela-Cuixmala
2004
13.142
RB Los Petenes
2004
282,857
RB Celestún
2004
81,482
2004
705,516
2004
154,052
2004
9,066
Superficie
1987
528,000
1993
370.950
Mártir
RB Ría Lagartos
RB
Pantanos de
Centla
PN Isla Isabel
Sant. Playa
Rancho Nuevo
RB Archip.
Revillgiged
o
APFF Laguna
de Términos
APFF Yum Balam
N Arrecifes de
Pto Morelos
Nota: Las superficies indicadas corresponden exclusivamente a las superficies inscritas en cada una de las categorías.
205
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Tabla 4 (Continuación). Áreas Naturales Protegidas Costeras v Marinas de México inscritas por
México a categorías de internacionales de protección.
Área Costera o
Marina
Reserva de la Biosfera
El Hombre y la Biosfera
MAB - UNESCO
Humedales Ramsar
Fecha de Superficie Fecha
de
Superficie
Aprobación
Aprobación
PN Bahía de Loreto
2004
206,581
PN Sistema Arrecifal
Veracruzano
2004
52,238
Sant. Playa Verde
Camacho
2004
6,450
Sant. Playa
Mexiquillo
2004
67
Sant. Playa Tierra
Colorada
2004
54
Reserva Estatal
Dzilam
200
61,707
Reserva Estatal El
Palmar
2003
50.177
Sitio del Patrimonio
Mundial UNESCO
Fecha
de
Superficie
Aprobación
Estatales
ZSCE Playa X 'cacelX 'cacelito
2004
362
Privadas
La Mancha y El
Llano
Total México 32
Áreas
2004
5 Áreas 4,475,777 31 Áreas
1,414
3,968,189
2 Áreas
898,950
Nota: Las superficies indicadas corresponden exclusivamente a las superficies inscritas en cada una de las categorías.
206
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Figura 1. Áreas Naturales Protegidas Costeras y Marinas federales de México.
207
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Para que las áreas naturales protegidas puedan convertirse en
esquemas de conservación socialmente viables y por ende
sustentables, es necesario que estas cuenten con órganos de
participación comunitaria en los cuales también participen los
diferentes niveles y dependencias gubernamentales.
En este sentido la LGEEPA prevé dos instancias de participación
pública, el Consejo Nacional de Áreas Naturales Protegidas y los
Consejos Asesores de cada una de ellas. Tablas 5 -7.
Tabla 5. Personal responsable de las Áreas Naturales Protegidas de México.*
Personal
en Oficinas Centrales
en
las
Protegidas
Áreas
1995
1996
1998
2000
2002
136
136
119
119
135
138
193
273
320
274
312
392
455
Naturales 0
Total de Personal para las ANPs 136
* Información proporcionada por la Comisión Nacional de Áreas Naturales Protegidas - SEMARNAT
208
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
1 Tabla 6. Áreas Naturales Protegidas Costeras y Marinas de México con personal asignado.
PN Isla Contoy
Superficie
Costera ha
448
Superficie
Marina ha
4,678
Atendidas a partir
de:
RB Sian Ka'an
374,956
153,192
1986
APFF Uaymil
89,118
0
1994
RB Arrecifes de Sian Ka'an
1,361
33,566
1996
RB Ría Lagartos, Santuario Playa Ría Lagartos
60,340
0
1993
PN Arrecife Alacranes
100,939
333,769
2001
RB El Vizcaíno
2,229,662
317,128
1993
6,646
2000
541,636
1996
Área Natural Protegida
RB Complejo Lagunar Ojo de Liebre (Manuela y G. 0
Negro)
394,770
RB Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado
1980, 1995
APFF Islas del Golfo de California Baja California
1999
APFF Islas del Golfo de California Baja California Sur
321,909
0
1997
APFF Islas del Golfo de California Son. y RBI. San Pedro
Mártir
1997
PN Costa Occ. de Isla Mujeres. Punta Cancún y Punta 0
Nizuc
0
PN Arrecifes de Cozumel
8,673
1996
11,988
1996
RB Pantanos de Centla
302,707
0
1996
RB El Pinacate y Gran Desierto del Altar
714,557
0
1996
PN Bahía de Loreto
22,870
183,711
1996
RB Banco Chinchorro
4,031
140,329
1996
PN Xcalak
4.521
13,428
2001
PN Lagunas de Chacahua y Sant. Playa de la B. de 14.187
Chacahua
0
1996
APFF Laguna de Términos
548,166
157,982
1997
RB La Encrucijada
115,652
29,216
1997
RBLos Tuxtias
155,122
0
RB Ría Celestún
62,136
19.346
1998
RB Los Fetenes
0
181,919
2003
PN Huatulco
7,214
4,677
2000
PN Isla Isabel (en coordinación con la UNAM)
194
0
2000
PN Arrecife de Puerto Morelos
0
9,067
2000
APFF Yum Balam
53,900
100,152
2000
i 1997
PN Sistema Arrecifal Veracruzano
0
52,239
2000
APFF Valle de los Cirios
2,521,776
0
2000
33 ANPS en 24 Unidades Administrativas
8,100,536
2,303,342
ÁREA
NATURAL
PROTEGIDA
OPERADA
POR
OTRA
i
INSTANCIA
RB Chamela Cuixmala
13,142
0
Santuario Playa Cuitzmala
4
0
PN El Veladero
3,617
0
3 ANPs Operadas por Convenio
16,763
0
UNAM
SEDEÑA,
Gob. Edo.
209
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
TABLA 7 CONSEJOS CONSULTIVOS DE LAS ÁREAS NATURALES PROTEGIDAS
COSTERAS Y MARINAS DE MÉXICO.
Superficie
ha.
RB Sian Ka'an, A. Sian Ka'an, Uaymil Q. 652,148
Roo
Año
de Número de
Reglamento
Instalación Consejero
1986,
28
Operativo
1992, 1994
RB y Santuario Ría Lagartos, Yuc.
60,348
1993, 1996
22
Operativo
PN y Santuario Isla Contoy, Q. Roo
5,126
1994, 1997
6
Operativo
APFF Yum Balam, Q. Roo
154,052
1994, 2000
17
Operativo
APFF Islas del Golfo, Son. y B. C.
1994
21
.
APFF Islas del Golfo, B.C.S
1997
0
Operativo
Área Natural Protegida
APFF Laguna de Términos. Camp.
706,148
1996, 1997
34
Operativo
PN C.O. Isla Mujeres, P. CancúnNizuc, Q. Roo
8,673
1996
44
Operativo
PN Arrecifes de Cozumel, Q. Roo
11,988
1996, 2001
19
Operativo
RB El Vizcaíno, B.C.S.
2,546,790
1997
14
Operativo
RB El Pinacate, Son.
714,557
1997
11
Operativo
RB La Encrucijada, Chis.
144,868
1998
20
-
PN Cabo Pulmo, B.C.S.
7,111
1998
12
Operativo
RB Alto Golfo de California, Son. y B. C.
936,406
1998
27
-
RB Banco Chinchorro, Q Roo.
144,360
1998
23
Operativo
RB Ría Celestún, Yuc.
62,136
1998
14
Aprobado
PN y Santuario Lagunas de Chacahua. 14,187
Oax
RB Pantanos de Centla, Tab.
302,707
1999
11
Operativo
1999
15
PN Bahía de Loreto, B.C.S.
206,581
1999
22
PN Arrecife de Puerto Morelos, Q. Roo
9,067
2000
10
Aprobado
PN Huatulco, Oax.
11,891
2000
31
Aprobado
RB Complejo Lagunar Ojo de Liebre B.C. 6,646
2001
13
APFF Valle de los Cirios B.C.
2,521,776
2001
19
Operativo
PN Arrecife Alacranes, Yuc.
333,769
2001
25
Aprobado
PN Arrecifes de Xcalak, Q. Roo
17,949
2002
19
-
29 ANPs con 25 Consejos Asesores
9,901,193
477
4 Aprobados
14 Operativos
210
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Instrumentos de planeación de las áreas naturales protegidas
costeras y marinas
Los programas de manejo constituyen la herramienta básica de
planeación de las áreas naturales protegidas, mismos que permiten
conjuntar los esfuerzos públicos y privados que facilitan la
consecución de los objetivos de conservación para los cuales éstas
fueron creadas.
Múltiples esfuerzos se han desarrollado desde los años 80, para
elaborar planes de manejo en esta importante área del país, entre
ellos el de la Zona de Reserva Natural y Refugio de Fauna Isla Contoy
y los de los parques nacionales Isla Isabel y Tulum, y el primer
planteamiento del Programa de Manejo de la Reserva de la Biosfera
Sian Ka an.
Posteriormente se elaboraron los planteamientos de los programas de
manejo para el Parque Nacional Lagunas de Chacahua, la Zona de
Reserva y Refugio Islas del Golfo de California; la Biosfera El
Vizcaíno, y la Zona de Refugio Faunístico Ría Lagartos.
Asimismo la propuesta para el establecimiento del Parque Marino
Nacional Sistema Arrecifal Veracruzano y posteriormente la de la Zona
Especial de Protección de Flora y Fauna Silvestre y Acuática Los
Petenes.
Actualmente 18 áreas naturales protegidas costeras y marinas
mexicanas cuentan con un programa de manejo acorde a lo
establecido por la LEEGEPA, lo cual representa una cobertura del
33% de las áreas y el 57% de la superficie de éstas (Tabla 8). Se
encuentran en proceso de actualización los programas de manejo de
las reservas de la Biosfera Sian Ka'an y Alto Golfo de California y
Delta del Río Colorado y se elaboran los programas de manejo
En la presente administración, la SEMARNAT coordina la elaboración
de los programas de manejo Asimismo, se trabaja en la actualización
de los de los parques nacionales Xca-lak y Arrecife Alacranes, de la
Reserva de la Biosfera Archipiélago de Revillagigedo y del Área de
Protección de Flora y Fauna Valle de los Cirios.
211
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Cabe señalar que la Reserva de la Biosfera Sian Ka'an, es la única
área natural protegida que cuenta con un Ordenamiento Ecológico
Territorial, publicado en 2002.
Tabla 8. Programas de Manejo de las Áreas Naturales Protegidas Costeras y Marinas de México .
Fecha de
Superficie Total
Marina y Costera Edición del
ha
Programa
12/1995
RB Alto Golfo de California y Delta 936,406
Área Natural Protegida
Fecha
publicación del
Resumen en el
02/07/1996
del Río
Colorado
RB El Pinacate y Gran Desierto del 714,557
Altar
12/1995
02/07/1996
RB Sian Ka 'an
528,148
01/1996
-
APFF Laguna de Términos
706,148
03/1997
04/07/1997
PN Isla Contoy
5.126
05/1997
-
PN Costa Occ. de Isla Mujeres,
Punta Cancún y Punta Nizuc
8,673
05/1998
06/08/1998
PN Arrecifes de Cozumel
11,988
05/1998
02/10/1998
RB Chamela Cuixmala
13,142
10/1999
-
RB La Encrucijada
144,868
10/1999
13/10/2000
RB Ría Lagartos
60,348
12Í1999
12/04/2000
RB Pantanos de Centla
302.707
02/2000
26/10/2000
RB El Vizcaíno
2,546,790
05/2000
01/10/2000
PN Arrecife de Puerto Morelos
9,067
05/2000
18/10/2000
RB Banco Chinchorro
144,360
05/2000
25/10/2000
05/2000
16/04/2001
APFF Islas del Golfo de California
APFF Islas del Golfo de California
-C. Insular Espíritu Santo
321,909
12/2000
18/04/2001
PN Bahía de Loreto
206,581
11/2000
11/1 1/2002
y
06/01/2003
RB Ría Celestún
81,482
12/2000
22/11/2002
PN Huatulco
7.214
Pendiente
02/12/2002
18 ANPs con 19 Programas de Manejo
6749,514
DIARIO OFICIAL DE LA FEDERACIÓN
212
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Las áreas naturales protegidas costeras y marinas como instrumentos
para el manejo integrado de zonas costeras
En virtud de la importancia que las áreas naturales protegidas
representan para la protección y conservación de la biodiversidad en
nuestro país y en ausencia de una política referente al Manejo
Integrado de Zona Costera, podemos considerar que este instrumento
de política ambiental adquiere gran relevancia como antecedente
práctico, junto con el ordenamiento ecológico del territorio, para la futura
creación de una política de estado al respecto.
Situación actual
A seis años de su creación, la Comisión Nacional de Áreas Naturales
Protegidas (CONANP) ha cumplido con el compromiso asumido ante
la sociedad, de coadyuvar en la conservación de la biodiversidad con
que cuenta nuestro país.
Las riquezas naturales de México han sido reconocidas en el ámbito
internacional; de ello da cuenta la inscripción de las Islas y Áreas
Protegidas del Golfo de California en el listado de Sitios de Patrimonio
Mundial Natural, por parte de la UNESCO.
De igual modo, en estos años se logró que México pasara del lugar 44
al segundo sitio a nivel mundial, en lo que respecta a mayor número
de humedales inscritos en el listado de importancia internacional,
mejor conocido como Convención Ramsar. A la fecha, se cuenta con
65 humedales registrados, que cubren una superficie superior a los
cinco millones de hectáreas.
213
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Finalmente, exponemos algunos números relevantes que la Comisión
Nacional de Áreas Naturales Protegidas nos presenta en su informe
de 2006.
Recursos financieros
para el apoyo de
programas
y
proyectos prioritarios
de conservación en
áreas protegidas.
La restauración es una de las principales actividades para rehabilitar
los sitios afectados por desmontes, cambios de uso de suelo,
incendios, plagas forestales e introducción de especies exóticas entre
otras.
A diciembre de 2005, 55 áreas protegidas cuentan con actividades de
restauración o rehabilitación y para finales del presente año se espera
que en 60 áreas protegidas se restauren superficies que así lo
requieran.
214
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Autorizaciones para el
desarrollo de obras y
actividades en las áreas
protegidas federales.
Áreas protegidas que cuentan con las variables de presencia
institucional, actividades de manejo sustentable, así como actividades
de inspección y vigilancia. Se registran 47 áreas protegidas bajo este
esquema con una superficie de 13, 535, 115 hectáreas equivalentes al
75.8% de la superficie total bajo régimen de protección
215
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Al 2005 se incremento la superficie con manejo sustentable en un 65%
en diferentes Regiones Prioritarias para la Conservación de un
universo de 88, 507 hectáreas susceptibles, y para finales de 2006 se
estima un incremento de superficie acumulada al 70%.
El apoyo al Programa de Desarrollo Regional Sustentable logró que la
cobertura de atención pasara de 24 RPC en 2001 a 100 RPC en 2006.
216
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Comunidades
que
reciben recursos de
los
programas
PRODERS y PET en
las
diferentes
Regiones Prioritarias
para la Conservación.
Participación
efectiva
y
organizada en la
conservación de
las
Regiones
Prioritarias para
la Conservación
en el país.
En 1999 México contaba con 76 áreas protegidas con apenas un 2.9
% de la superficie del país. Para 1994 ya se habían decretado 100
áreas protegidas con una superficie de 13, 536, 600 hectáreas, y en el
año 2000 contábamos con 127 áreas protegidas que cubrían 17
millones 056.6 mil hectáreas equivalente al 8.6 por ciento del territorio
nacional.
217
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
En la presente administración se crearon 31 áreas protegidas
incrementando la superficie en 3 millones de hectáreas que en su
conjunto representan el 10.2 % del territorio del país con 158 áreas
protegidas, de la cuales 77% representan ecosistemas terrestres y
23% a ecosistemas marinos. La meta para finales del 2006 es rebasar
170 áreas y 21 millones de hectáreas decretadas
Recursos
adicionales
que
permiten
a
la
CONANP atender
demandas de la
sociedad civil para
incrementar
la
vigilancia
y
asignación
de
personal en áreas
protegidas
decretadas.
Dichos
recursos
provienen del cobro
de derechos por
acceso a dichas
áreas.
218
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Programa de monitoreo
biológico
de
especies
emblemáticas de nuestro
patrimonio cultural, cuyo
objetivo es dar seguimiento
y evaluar periódicamente el
estado de las poblaciones
de diversas especies de
flora y fauna silvestre en
cada una de las áreas
protegidas.
La investigación promovida por la CONANP es llevada a cabo por
diversas instituciones e investigadores a través de convenios de
colaboración, en temas como Ecología de de poblaciones y/o
comunidades, Manejo y Conservación de flora y fauna, Manejo de
cuencas, Monitoreo biológico, ambiental y/o de ecosistemas entre
otros.
219
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
220
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Inventario Nacional de humedales (incluye costeros)
La Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional,
especialmente como Hábitat de Aves Acuáticas, conocida en forma
abreviada como Convenio de Ramsar, fue firmada en la ciudad de
Ramsar (Irán) el 2 de febrero de 1971 y entró en vigor en 1975. Su
principal objetivo es "la conservación y el uso racional de los
humedales mediante acciones locales, regionales y nacionales y
gracias a la cooperación internacional, como contribución al logro de
un desarrollo sostenible en todo el mundo".
En el año 2005 144 estados miembros de todo el mundo se habían
sumado a dicho acuerdo, protegiendo 1401 humedales, con una
superficie total de 122,8 millones de hectáreas, designados para ser
incluidos en la lista de Humedales de Importancia Internacional de
Ramsar, México forma parte de los países miembros, conocidos como
Partes Contratantes.
La lista Ramsar de Humedales de importancia internacional incluye en
la actualidad más de 1200 lugares (sitios Ramsar) que cubren un área
de 1.119.000 km², siendo el número de sitios en el año 2000 de 1021.
El país con un mayor número de sitios es el Reino Unido con 169; la
nación con el mayor área de humedales listados es Canadá con más
de 130.000 km², incluyendo el Golfo de Queen Maud con 62.800 km²
65.180 km²
Este acuerdo internacional es el único de los modernos convenios en
materia de medio ambiente que se centra en un ecosistema
específico, los humedales, y aunque en origen su principal objetivo
estaba orientado a la conservación y uso racional en relación a las
aves acuáticas, actualmente reconoce la importancia de estos
ecosistemas como fundamentales en la conservación global y el uso
sostenible de la biodiversidad, con importantes funciones (regulación
de la fase continental del ciclo hidrológico, recarga de acuíferos,
estabilización del clima local), valores (recursos biológicos,
pesquerías, suministro de agua) y atributos (refugio de diversidad
biológica, patrimonio cultural, usos tradicionales).
221
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Para los fines del tratado, "son humedales las extensiones de
marismas, pantanos y turberas, o superficies cubiertas de aguas, sean
éstas de régimen natural o artificial, permanentes o temporales,
estancadas o corrientes, dulces, salobres o saladas, incluidas las
extensiones de agua marina cuya profundidad en marea baja no
exceda de seis metros."
En la Resolución VII.20 (1999) las Partes Contratantes reconocieron la
importancia que tienen los inventarios nacionales amplios. como base
esencial de muchas actividades encaminadas a conseguir una
utilización racional de los humedales, incluida la preparación de
políticas, la identificación y designación de sitios Ramsar, la
documentación de las pérdidas de humedales y la identificación de los
humedales con posibilidades de restauración. También alentó la
reunión de información para la gestión de humedales compartidos,
incluidos los situados dentro de cuencas fluviales, zonas costeras o
ambos según proceda. Además, el Objetivo Operativo 1 del Plan
Estratégico de la Convención 2003-2008 está dedicado al inventario y
evaluación de los humedales, con una serie de actividades concretas
encaminadas a lograr este Objetivo Operativo.
Dichos inventarios deberán contener una recolección y/o reunión de
información básica para la gestión de los humedales, incluido el
establecimiento de una base de información para actividades de
evaluación y monitoreo específicas.
El desarrollo del inventario, de acuerdo a lo establecido por los
lineamientos de la Convención RAMSAR, deberá seguir los siguientes
pasos:
Declarar el propósito y el objetivo
Examinar los conocimientos y la información existentes
Examinar los métodos de inventario existentes
Determinar la escala y la resolución
Establecer un conjunto de datos básico o mínimo
Establecer una clasificación de hábitat
Escoger un método adecuado
Establecer un sistema de gestión de datos
Establecer un calendario y el nivel de recursos que se precisan
Evaluar la viabilidad y la eficacia en función de los costos
222
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Establecer un procedimiento de presentación de informes
Establecer un proceso de examen y evaluación
Planear un estudio experimental
Las acciones que se deben desarrollar en nuestro país para crear el
Inventario Nacional de Humedales (INH), son responsabilidad de la
Secretaría de Recursos Naturales y Medio Ambiente, a través de la
Dirección General del Sector Primario y Recursos Naturales
Renovables, dirección que nos manifiesta en el presente documento,
la situación que guarda el desarrollo del
INH.
• El INH proporcionará información necesaria para cumplir con las
tareas derivadas de las atribuciones de las instituciones de
gobierno federal que componen este grupo interinstitucional.
Entre éstas, la CNA tiene como atribución la de llevar a cabo la
delimitación y el inventario de humedales de acuerdo con lo
establecido en la Ley de Aguas Nacionales. En este caso, la
información del inventario servirá para determinar el estado
actual de los humedales del país, plantear medidas para su
conservación y manejo sustentable, así como establecer una
línea base para el monitoreo de la dinámica de cambio de estos
ecosistemas.
• El INH aportará datos sobre la biodiversidad de los ecosistemas
de humedal, contribuyendo con los inventarios de especies de
flora y fauna de instituciones como la CONABIO y la DGVS, al
proporcionar información sobre especies endémicas, en riesgo y
otras. Esta información es la base para formular políticas de
conservación y protección de la biodiversidad, así como para el
manejo y aprovechamiento de la flora y fauna silvestre y de su
hábitat.
• También contará con datos que permitan establecer las
interacciones de estos ecosistemas con la sociedad, como son
los bienes y servicios que aportan, los usos entre las
comunidades que habitan en su vecindad y los impactos y
amenazas a los que se ven sujetos actualmente.
223
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Esta información será útil en los estudios de Ordenamiento
Ecológico, así como en programas de desarrollo regional y local,
para la administración de la Zona Federal Marítimo Terrestre y
en la elaboración de acciones y medidas para preservar,
proteger y, en su caso, restaurar los humedales, considerando
las presiones por demandas actuales y futuras de agua en el
ámbito territorial de las cuencas hidrográficas.
• En particular, el INH proporcionará la información necesaria para
identificar los humedales de importancia nacional, y así contribuir
a alcanzar las metas de varios acuerdos internacionales
firmados por México como la Convención de Diversidad
Biológica y la Convención de Ramsar.
• La información contenida en el Inventario Nacional de
Humedales, además de apoyar el trabajo de los planificadores
en los tres órdenes de gobierno, será de utilidad para diversas
organizaciones académicas y sociales interesadas en la
conservación y restauración de los humedales que requieran
información actualizada y precisa sobre estos ecosistemas.
• El INH contempla generar un sistema de información que incluya
los humedales tanto costeros como continentales del país a una
escala 1:250,000. Las temáticas incluidas en el sistema abarcan
la caracterización biofísica de los humedales, su clasificación, los
servicios ambientales que aportan a la sociedad, su
representatividad, los impactos a los que están sujetos y su
grado de conservación. El sistema de información será
interinstitucional y multipropósito, facilitando la consulta y
actualización de la información por y para diferentes usuarios. Se
contempla su revisión y actualización con una periodicidad de 5
años.
• La realización de este inventario surge de la atribución
establecida en el artículo 86 BIS 1 de la Ley de Aguas
Nacionales, que establece la obligación por parte de la Comisión
Nacional de Agua para delimitar y llevar el inventario de los
humedales en bienes nacionales o de aquellos inundados por
aguas nacionales; así como de las recomendaciones de la
224
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Convención de Ramsar que insta a las partes contratantes a
que elaboren los inventarios y que asistan la promoción de su
uso racional dentro del territorio.
• México es parte contratante de la Convención de Ramsar desde
el 4 de noviembre de 1986 y actualmente existen 65 humedales
dentro del territorio mexicano inscritos en la lista de humedales
de importancia internacional con 5,263.887 hectáreas.
• El Inventario Nacional de Humedales (INH), se basa en
diferentes experiencias internacionales y fundamentalmente en
la experiencia de la propia institución en el esquema de
planeación y funcionamiento del Inventario Nacional Forestal.
Buscando con esto el análisis de las fortalezas y debilidades de
las experiencias en acciones similares para dar un elevado nivel
de certeza al proyecto.
• En junio de 2005, se conformó un grupo de trabajo
interinstitucional integrado por las áreas involucradas en el tema
y conformado por el INE, SEMARNAT, CNA, CONABIO,
CONANP, CONAFOR, INEGI.
• La premisa sobre la cual partió el objetivo del INH, versa sobre la
definición del término humedal, el cual es muy amplio y existen
variadas definiciones del mismo, para llevar a cabo un
Inventario, es necesario generar una definición operativa de
humedal, que satisfaga las necesidades de los usuarios del
inventario y que permita el levantamiento del mismo. Por lo que
las definiciones utilizadas en el INH serán las de la Convención
de Ramsar y la de la Ley de Aguas Nacionales, por ser el
sustento legal del mismo.
• Los trabajos se enfocaron a la realización de un documento
estratégico rector que tiene como propósito
el definir la
estructura organizacional y funcional del Inventario Nacional de
Humedales (INH), estableciendo los lineamientos de generación
y utilización de la información, también se propone sentar las
bases de infraestructura, perfil y número de personal requerido,
225
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
usuarios y perfil de sus requerimientos, aporte de las
instituciones y sustento de la información
tiempos de
actualización, estrategia de aseguramiento de la calidad y
presupuesto.
• Desde el punto de vista operativo, el INH se estructura
metodológicamente compatible con el inventario nacional forestal
y con lo establecido por el INEGI, con el fin de fortalecer una
base sólida de consulta con estos proyectos paralelos y
complementarios a su vez.
• La Dirección General del Sector Primario y Recursos Naturales
Renovables tiene como objetivo general, la coordinación y
concertación para la obtención de insumos en la elaboración del
Inventario Nacional de Humedales.
• A la fecha se cuenta con el borrador del documento estratégico
rector que tiene como propósito
el definir la estructura
organizacional y funcional del Inventario Nacional de Humedales
(INH),
226
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Vida silvestre.
De acuerdo a la Ley General
de Vida Silvestre (2000), el
término
Vida
silvestre
comprende a los organismos
que subsisten sujetos a los
procesos de evolución natural
y
que
se
desarrollan
libremente en su hábitat,
incluyendo sus poblaciones
menores e individuos que se
encuentran bajo el control del
hombre, así como los ferales.
Foto: Alan Zavala
Durante los últimos 2,000 años, se han extinguido más de 100
especies o subespecies de mamíferos y un número no determinado de
plantas. Aproximadamente dos tercios de estas pérdidas han ocurrido
desde mediados del siglo XIX con la mayoría en el siglo XX. Además
de esas especies ya extintas, muchos más están desapareciendo o se
encuentran amenazadas.
El factor principal en la
disminución de la fauna mundial
ha sido la sociedad humana
moderna, operando ya sea en
forma directa a través de una
cacería comercial excesiva o
indirectamente por invasión o
destrucción de los hábitats
naturales.
Foto:Ma. de los Ángeles Verduzco
227
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Comparativamente pocas especies parecen haber desaparecido en
los últimos años debido a senilidad evolucionaria, enfermedad o
cambio climático.
Los interesados en la conservación de la vida silvestre reconocen que
se requiere mucho más que una simple protección de animales
individuales.
La conservación de los animales debe empezar con la conservación
del hábitat, el área donde los animales se alimentan, descansan y se
reproducen. Desde luego que esto involucra mucho más que la simple
preservación de la población animal, e incluye la conservación del
suelo y la cubierta vegetal. Pero el constante crecimiento de la
población humana mundial y sus necesidades económicas en
expansión, promoviendo la consiguiente extensión e intensificación de
la industria y la agricultura, ha invadido los hábitats naturales. Esto ha
estado asociado con la introducción de nuevos tipos de cultivo,
drenaje de humedales, descenso general de la capa freática,
contaminación de ríos y lagos, destrucción de los bosques, y el uso
indiscriminado de plaguicidas. En muchas partes del mundo, ha
ocurrido una destrucción amplia de los bosques y de grandes zonas
de vegetación natural.
La conservación de la vida silvestre
El término "conservación" se refiere al manejo
y uso de los recursos naturales por las
generaciones presente y futuras. En este
concepto hay implicaciones sobre el uso
estético, deportivo, económico y ético de
paisajes, minerales, animales (incluyendo los
que son cazados), plantas, suelos y agua.
228
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
El término "conservación de la vida silvestre" se ha usado para incluir
un grupo cada vez más amplio de animales mamíferos, aves, peces,
reptiles, anfibios, artrópodos y moluscos- e igualmente incluye plantas.
La lista ha tenido una tendencia a ser dominada por ciertos grupos de
animales de importancia estética y/o económica; pero se está
expandiendo a medida que los valores se ensanchan, aumenta el
interés por la ciencia, y se llegan a conocer las relaciones, sutiles con
frecuencia pero siempre importantes, entre animales y plantas.
Los problemas de conservación animal varían grandemente
dependiendo del tipo de organismo (si, por ejemplo, es explotado
principalmente por razones comerciales o recreativas, si es libre o no
de cruzar fronteras nacionales) y de las condiciones sociales y
económicas de los diferentes países.
En muchos países, algunos animales son ampliamente cazados por
deportistas, tanto en terrenos privados como en públicos; por lo tanto,
en estas regiones un factor importante en la conservación de la vida
silvestre es el control de las licencias y la supervisión de los
cazadores. Las aves y mamíferos de caza que migran a través de
fronteras nacionales requieren de un esfuerzo internacional para su
conservación.
Los mamíferos marinos y peces
también presentan la necesidad de
acuerdos
y
legislaciones
internacionales debido a que viven en
aguas que no conocen de fronteras
nacionales
y
son
explotados
comercialmente por pescadores de
muchos países.
Foto: Alan Zavala
Los pequeños mamíferos que son atrapados por su piel deben ser
protegidos por leyes domésticas pero las focas dependerían de un
acuerdo internacional. Los peces marinos, explotados principalmente
por razones comerciales, son protegidos por acuerdo internacional;
pero los que explotan los peces de agua dulce
229
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
principalmente pescadores que pescan recreativamente reciben
localmente sus licencias y son controlados domésticamente.
Técnicas de conservación
Las técnicas de conservación de la vida silvestre tienen contrapartidas
en silvicultura y en la conservación de suelos, aguas y paisajes. Entre
ellas se incluyen prohibiciones y controles, restauración, subsidio,
santuarios y propiedad pública.
Las formas más antiguas de prohibiciones y controles son aquellas
que regulan la cacería y la pesca. Aunque muchas de las primeras
regulaciones resultaron en esfuerzos errados dirigidos únicamente a
aumentar las poblaciones de especies cinegéticas, otros controles
jugaron un papel importante en la protección de la vida silvestre.
Especialmente útiles fueron aquellas limitaciones sobre la cacería de
ciertas especies durante la época de reproducción.
Entre los mecanismos legales
modernos, uno de lo más importante
en la protección de la vida silvestre
son
las
leyes
y
acuerdos
internacionales que protegen las
especies amenazadas y en peligro.
Igualmente importantes son las leyes
y reglamentos que determinan
controles en la contaminación
ambiental;
los
mejoramientos
resultantes en la calidad del aire y del
agua mejoran las perspectivas para la supervivencia de la vida
silvestre (y humana).
Foto: Alan Zavala
Foto: Alan Zavala
Sin embargo, la reparación de
hábitats que han sido dañados por
contaminantes es un proceso
lento y, en muchos casos, la
implementación de las leyes
contra la contaminación ha sido
estorbada por litigios y débil o nulo
cumplimiento.
230
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
En nuestro país, el marco jurídico en relación a vida silvestre es:
♦
♦
♦
♦
♦
♦
♦
♦
♦
Ley General de Vida Silvestre
Reglamento interior
Ley de Pesca
LGEEPA
OM-059-SEMARNAT-2001
NOM-131-SEMARNAT-1998
NOM-126-SEMARNAT-2000
Acuerdo de refugio de ballenas
Ley Federal de derechos 20
Entre los métodos artificiales para revertir la disminución de recursos
se encuentran los programas de repoblamiento y restauración de
hábitats. Durante muchos años, se han ido desarrollando granjas de
especies cinegéticas y criaderos de peces para abastecer de especies
de interés para los deportistas. Más recientemente se han ido
desarrollando programas diseñados para reforzar poblaciones salvajes
de especies en peligro con individuos criados en cautividad. Tales
esfuerzos dependen no solamente de la reproducción exitosa en
cautiverio de la especie en peligro sino también de la capacidad de los
individuos liberados de hacer la transición hacia la vida salvaje.
Un enfoque todavía más ambicioso es la restauración de hábitats
degradados, lo cual es muy caro pero sus resultados pueden ser
dramáticos en la restauración de humedales, por ejemplo.
Los santuarios también llamados
reservashan
sido
muy
importantes en la conservación
de la vida silvestre desde
mediados del siglo XIX. A nivel
internacional
los
grandes
parques nacionales han dado la
protección y el espacio necesario
a los grandes depredadores y
otros animales grandes de
praderas, lo mismo que la
Foto: Alan Zavala
231
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
ausencia de interferencia humana necesaria para que las aves puedan
anidar; en muchas partes también sirve para disminuir parcialmente la
presión ejercida por la cacería, en especial de aves acuáticas.
La propiedad pública, que usualmente acompaña el establecimiento
de los santuarios o reservas, facilita el manejo de la vida silvestre.
En nuestro país, los esfuerzos para proteger la vida silvestre es
competencia de la SEMARNAT, específicamente de la DIRECCIÓN
DE VIDA SILVESTRE, bajos las siguientes premisas:
Visión:
Una sociedad que preserva el medio ambiente y utiliza
sustentablemente el recurso vida silvestre para establecer un equilibrio
armónico entre la naturaleza, la diversidad cultural, el desarrollo
económico y las oportunidades que ofrecen los bienes y servicios
ambientales.
Misión:
Impulsar y contribuir a la protección y conservación de la biodiversidad
para lograr un aprovechamiento sustentable a través del manejo de la
vida silvestre, la participación de los sectores de la sociedad, una
gestión pública eficiente y de calidad, en beneficio de las presentes y
futuras generaciones.
Foto: Alan Zavala
232
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Objetivos
1. Conservar la biodiversidad de México y aprovechar
oportunidades de diversificación productiva para el beneficio
socioeconómico del país.
2. Lograr una gestión eficiente y de calidad en materia de servicios
de vida silvestre, que mejore la atención a los clientes.
ACCIONES DE LA SEMARNAT EN MATERIA DE VIDA SILVESTRE
Sistema de Unidades de Manejo para la Conservación de Vida
Silvestre
Entre los esfuerzos realizados con el propósito de contribuir a
compatibilizar y a reforzar mutuamente la conservación de la
biodiversidad con las necesidades de producción y desarrollo
socioeconómico de México, en el sector rural, en 1997 se estableció el
Sistema de Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida
Silvestre (SUMA).
El SUMA es un nuevo esquema de gestión y administración que busca
promover el desarrollo de alternativas de producción compatibles con
el cuidado de la biodiversidad y el ambiente a través del uso racional,
ordenado y planificado de los recursos naturales, en particular la vida
silvestre.
El Sistema se integra a partir del establecimiento de las Unidades de
Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre (UMA) y desde su
concepto modifica substancialmente los modelos restrictivos
tradicionalmente empleados en el país para la gestión de la vida
silvestre, para crear oportunidades de aprovechamiento sustentable
legales y viables que sean complementarias de otras actividades
productivas convencionales como la agricultura, la ganadería, la pesca
o la silvicultura.
233
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
El objetivo del Sistema es favorecer el manejo integral y la
conservación de la vida silvestre a través de la creación de incentivos
para su incorporación al ámbito económico y productivo, tanto a nivel
local como regional y nacional, promoviendo el desarrollo de fuentes
alternativas de ingreso para los legítimos propietarios de la tierra y las
comunidades rurales con la más amplia participación social.
Las UMA buscan promover esquemas alternativos de producción
compatibles con el cuidado del ambiente, a través del uso racional,
ordenado y planificado de los recursos naturales renovables en ellas
contenidos, frenando o revirtiendo los procesos de deterioro ambiental.
Modifican substancialmente las prácticas de subvaloracióin, el uso
abusivo y los modelos restrictivos tradicionalmente empleados en el
país para la gestión de la vida silvestre. Intentan crear oportunidades
de aprovechamiento que sean complementarias de otras actividades
productivas convencionales, como la agricultura, la ganadería o la
silvicultura.
No sólo pretenden ser una propuesta hacia una nueva alternativa de
actividades de producción sustentable, sus aspiraciones van más allá,
en el sentido de lograr en los propietarios y legítimos poseedores de
tierras, una nueva percepción en cuanto a los beneficios derivados de
la conservación de la biodiversidad.
Las UMA pueden funcionar como centros productores de pies de cría,
como bancos de germoplasma, como nuevas alternativas de
conservación y reproducción de especies, en labores de investigación,
educación ambiental, capacitación, así como unidades de producción
de ejemplares, partes y derivados que puedan ser incorporados a los
diferentes circuitos del mercado legal.
234
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Los tipos de aprovechamiento más comunes que se pueden realizar
dentro de las UMA son:
1) EXTRACTIVOS
♦ Cacería deportiva
♦
Mascotas
♦
Ornato
♦
Alimento
♦
Insumos para la industria y la artesanía
♦
Exhibición
♦
Colecta
2) NO EXTRACTIVOS
♦
Ecoturismo
♦
Investigación
♦
Educación ambiental
♦
Fotografía, video y cine
235
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Algunas de las especies que se manejan en las UMA se indican en la
tabla 1.
El Ejecutivo a través de la SEMARNAT, otorga a los titulares de las
UMA el derecho al aprovechamiento y la corresponsabilidad en la
preservación del hábitat y las especies que ahí habitan. Todo esto se
logra mediante el riguroso cumplimiento de un programa de trabajo
definido como Plan de Manejo, el cual es elaborado por su
responsable técnico y requiere, después de su análisis, de la
autorización de la SEMARNAT para iniciar su funcionamiento.
Tabla 1. Especies prioritarias de fauna manejadas en UMA
Nombre Común
Berrendo
Nombre Científico
Categoría de Riesgo
Antilocapra
Peligro de extinción
americana
Lobo gris mexicano
Canis lupus baileyi
Probablemente extinta en el medio
silvestre
Oso Negro
Ursus Americanus
Peligro de extinción
Ovis canadensis
Sujeta a protección especial
Panthera onca
Peligro de extinción
Crocodylus acutus
Sujeta a protección especial
Cocodrilo de pantano
Crocodylus moreletii
Sujeta a protección especial
Cotorra corona lila o
Guayabera
Guacamaya verde
Amazona finschi
Amenazada
Ara militaris
Peligro de extinción
Loro cabeza amarilla
Amazona oratrix
Peligro de extinción
Amazona farinosa
Amenazada
Amazona xantholora
Amenazada
Zalophus
Sujeta a protección especial
Borrego cimarrón
Jaguar
Cocodrilo de río
Loro cabeza azul
Loro yucateco
Pinnípedos
californianus
Manatí
Trichechus manatus
Peligro de extinción
Fuente: DGVS, SGPA, SEMARNAT.
236
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
El cumplimiento de las especificaciones técnicas establecidas en cada
Plan de Manejo aprobado, tiene un seguimiento constante por parte
del titular responsable de cada unidad y de las autoridades normativa
y verificadora, lo que garantiza su adecuada operación.
Los titulares son los responsables de realizar las diversas actividades
de manejo, de darles seguimiento permanente, de aplicar tareas de
vigilancia y de solicitar el aprovechamiento, la captura, la extracción o
la colecta.
La operación del SUMA, ha demostrado, hasta ahora, con resultados
contundentes, que es un buen mecanismo a seguir, ya que no
solamente desarrolla conservación ecológica y economías, sino
además, concientización social.
El SUMA incorpora las formas básicas de manejo aceptadas para
conservación y producción: a) de hábitat y desarrollo de poblaciones
en vida libre (extensivas) y b) de poblaciones o individuos de especies
en cautiverio (intensivas).
Cuando se pretenden manipular especies silvestres exóticas, es
necesario contar con el registro de la UMA, para lo cual se exige que
los ejemplares se manejen única y exclusivamente y en estricto
confinamiento. Para obtener la aprobación de su manejo, se deben
incluir medidas de seguridad, preventivas y emergentes para
incidentes que pudieran desplazar a otras especies (Plan de
Contingencia).
Al mantenerlas cautivas, éstas no compiten con las nativas ni se
afecta o modifica el hábitat natural, lo que repercute en una
conservación directa.
Bajo el esquema del SUMA, se han incorporado 7,273 UMA (Tabla 2),
que representan una extensión de mas de 25.44 millones de
hectáreas.
237
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Tabla 2. Unidades de Manejo para la Conservación de la Vida Silvestre (UMA) registradas
Modalidades
Criaderos extensivos
Criaderos intensivos
Viveros
Jardines botánicos
Zoológicos
Circos
Espectáculos fijos
Espectáculos ambulantes
Total
No. de UMA
5,053
1,440
376
71
89
125
47
72
7,273
Fuente: DGVS, SGPA, SEMARNAT.
ACCIONES INTERNACIONALES
La SEMARNAT a nivel internacional ha establecido cooperación con
otros países con miras a la conservación de especies de interés
común. Tales son los casos de:
A) CITES
El CITES, o la Convención sobre Comercio Internacional de Especies
Amenazadas de Fauna y Flora Silvestre (CITES por sus siglas en
inglés: Convention on International Trade in Endangered Species
of Wild Fauna and Flora) es un esfuerzo internacional de
conservación, y se firmo en 1973, y entró en vigor en 1975.
Inicialmente la CITES fue firmada por 23 países, pero en la actualidad
son 122 naciones las que se han adherido, incluyendo México, que lo
hizo en septiembre de 1991. El mando superior de la CITES proviene
de la Conferencia de las Partes, que se apoya en distintos comités de
trabajo como el Permanente, el de Fauna, el de Flora y el de
Nomenclatura.
La administración de la Convención está a cargo de una Secretaría –
con sede en Suiza-, que a su vez forma parte del Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA ).
238
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Para cumplir sus objetivos, la Secretaría de la CITES trabaja en
estrecha colaboración con varias organizaciones internacionales,
como el Fondo Mundial para la Naturaleza (WWF ), TRAFFIC, la
Unidad de Monitoreo del Comercio de Especies Silvestres (WTWU ) y
la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza ( IUNC ).
B) Cooperación México-Estados Unidos en Materia de Vida
Silvestre y Recursos Naturales
♦ Designación de siete Parques hermanos
El 24 de marzo de 2006, la Subsecretaria del Interior de los Estados
Unidos y la Subsecretaría de Medio Ambiente y Recursos naturales,
firmaron una Declaración Conjunta designando oficialmente siete
relaciones de zonas naturales hermanas entre los dos países.
♦ Conservación de humedales, aves neotropicales y otras especies
migratorias:
El Servicio de Pesca y Vida Silvestre de los Estados Unidos (U.S. Fish
and Wildlife Service) aportó mas de $4.9 millones de dólares para
proyectos
de
conservación
de
humedales, aves neotropicales y otras
especies migratorias en México en
2005.
Estos
fondos
fueron
complementados con contribuciones
realizadas por sus contrapartes en los
proyectos, alcanzando mas de $13.3
millones de dólares, que hacen un
total de más de $18 millones. Estas
contrapartes
incluyen
tanto
organizaciones no-gubernamentales como agencias del gobierno
mexicano. Estos fondos también ayudan a conservar especies
migratorias tales como la Mariposa Monarca y el Oriol del Norte
(Baltimore), los cuales viven gran parte del año en Estados Unidos,
pero dependen de los sitios de invernación en México para sobrevivir.
México y los Estados Unidos comparten más de 100 especies que se
encuentran amenazadas o en riesgo de extinción.
239
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
♦ Reunión de Autoridades Pesqueras México-Estados Unidos:
El 13 y 14 de octubre de 2005, se llevó a cabo en la ciudad de La
Jolla, California, la XXII Reunión de Autoridades Pesqueras MéxicoEstados Unidos. Las delegaciones discutieron el manejo sustentable
de la pesca y la protección y conservación de especies como los
delfines y las tortugas marinas, así como varios temas comerciales en
el área pesquera, y la participación de los dos países en organismos
internacionales relacionados con la pesca. Acordaron intercambiar
información y trabajar conjuntamente en estos temas, incluso por
medio de la colaboración en la investigación científica dentro del
marco de los acuerdos bilaterales MEXUS-Golfo y MEXUS-Pacífico.
Autoridades científicas de los dos países se reunieron bajo el marco
del MEXUS-Pacífico el 12 y 14 de octubre de 2005 en la misma La
Jolla, y bajo el marco del MEXUS-Golfo el 21 y 22 de marzo de 2006
en Miami, Florida, y acordaron llevar a cabo una amplia gama de
proyectos de investigación conjuntos. Se prevén reuniones futuras en
2006 en el Puerto de Mazatlán, Sinaloa para el acuerdo MEXUSPacífico y la XXIII Reunión de Autoridades Pesqueras.
♦ Conservación de la Tortuga Marina:
En el 2005, como en años
anteriores, el Servicio Nacional de
Pesca Marina de los Estados
Unidos y el Departamento de
Estado trabajaron de manera
cercana con la Procuraduría
Federal de Protección al Ambiente
(PROFEPA) y la Comisión Nacional
de
Acuacultura
y
Pesca
(CONAPESCA) para incrementar la protección de la tortuga marina en
zonas de pesca de camarón de México. Equipos de expertos
estadounidenses visitaron dos puertos pesqueros mexicanos para
intercambiar información sobre tecnologías y prácticas policiales para
proteger esta especie. México y los Estados Unidos también siguen
trabajando de manera conjunta por proteger a la tortuga marina, tanto
a nivel bilateral como en el marco de la Convención Interamericana
para la Protección y la Conservación de la Tortuga Marina.
240
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
C) Comité Trilateral MEX-CAN-EUA de Vida Silvestre para la
Conservación y Manejo de Vida Silvestre y Ecosistemas.
El
Comité
Trilateral
para
la
Conservación y Manejo de la Vida
Silvestre y los Ecosistemas, es un
esfuerzo conjunto entre las agencias de
vida silvestre y otras instituciones de los
gobiernos de México, Canadá y los
Estados Unidos.
El Comité Trilateral se reúne
anualmente desde 1996 en alguno
de los tres países de la región
consecutivamente, trabaja, durante
las reuniones y a lo largo de todo el
año, a través de mesas de trabajo
que discuten diversos temas
relacionados con la conservación y
manejo de la vida silvestre de los
tres países de la región. Existen nueve mesas de trabajo, las cuales
están presididas por tres presidentes de mesa que se encargan de dar
seguimiento a los acuerdos y programas de trabajo que se
establecieron durante las reuniones anuales. Recientemente se abrió
una nueva mesa de trabajo para el tema de áreas protegidas, misma
que fue presidida por parte de México por la Comisión Nacional de
Áreas Naturales Protegidas (Conanp).
México en la Trilateral
En cada reunión del Comité Trilateral participan diversas instituciones
nacionales del sector ambiental público que presiden las mesas de
trabajo.
241
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
MESA Presidida por:
Mesa Ejecutiva
DGVS*-SEMARNAT
Aplicación y cumplimiento de la ley
Profepa
Aves Migratorias y Humedales
DGVS-SEMARNAT
Especies Compartidas
DGVS-SEMARNAT
Información sobre Biodiversidad
Conabio
CITES
DGVS-SEMARNAT
Vida silvestre sin fronteras
DGVS-SEMARNAT
Áreas Protegidas
Conanp
*La Dirección General de Vida Silvestre (DGVS) está dentro de la Subsecretaría de Gestión para la Protección
Ambiental de la SEMARNAT
Participación de la CONABIO:
Actualmente, la CONABIO preside la mesa de trabajo de Información
sobre Biodiversidad, y participa en dos mesas más: Aves Migratorias y
Humedales y CITES.
Información sobre Biodiversidad
Desde la primera reunión del Comité Trilateral de Vida Silvestre, la
CONABIO es la institución que preside esta mesa por parte de México.
En las últimas reuniones se ha estado trabajando fundamentalmente
en tres proyectos:
1. Bases de datos de inventarios biológicos
2. Especies invasoras
3. Polinizadores
Además, como iniciativa de la Mesa de
Información sobre Biodiversidad, existe ya
una página de Internet del Comité Trilateral
de Vida Silvestre en la cual se puede
consultar el trabajo del Comité y de sus
mesas de trabajo (www.trilat.org).
Foto: Gerardo Sánchez
242
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Aves Migratorias y Humedales
Los temas claves que se han venido tratando en las reuniones de la
mesa de Aves Migratorias y Humedales dentro del Comité Trilateral,
son:
Reducción de captura incidental
de aves marinas
Impacto de Pesticidas en Aves
Grupo de trabajo CCA Especies Transfronterizas
Especies víctimas de caza
Aves migratorias en peligro
Humedales
Foto: Ma. de los Ángeles Verduzco
CITES
Los temas de esta mesa varían de reunión a reunión, ya que
dependen de los temas que se estén tratando para la preparación de
la Conferencia de las Partes de la Convención sobre el comercio
internacional de especies amenazadas de fauna y flora silvestre
(CITES). En las reuniones de esta mesa de trabajo se discuten las
posturas que los tres países
tienen frente a las resoluciones de
las especies consideradas en la
Convención,
así
como
el
seguimiento que la mesa le da a
las
reuniones
del
Comité
Permanente, Comité de Flora y
Comité
de
Fauna
de
la
Convención.
Las discusiones se llevan a cabo
en Mesas de Trabajo que reportan
resultados a un cuerpo ejecutivo
compuesto por los directores de
las tres agencias de vida silvestre.
Dado que los temas que importan
243
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
a los países pueden llegar a cambiar, las mesas de trabajo se
establecen y se cancelan según las necesidades. Actualmente hay 7
mesas de trabajo activas: Especies compartidas, Aplicación de la Ley,
Información sobre biodiversidad, CITES, Áreas Protegidas, Aves
migratorias y humedales, Vida silvestre sin fronteras-México y Comité
ejecutivo.
Listado de especies de Fauna Silvestre protegidas por la NOM059_ECOL-2001 y la CITES
244
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
245
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
(*) Especie endémica
Documento elaborado por (Escobedo-Urias, D., 2006).
246
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Impacto y riesgo ambiental
El término impacto ambiental se refiere a los cambios o modificaciones
que afectan al ambiente ocasionados por determinadas obras,
acciones o servicios del hombre, con implicaciones ambientales o
eventos ocasionales de la naturaleza, con efectos en la calidad
ambiental y de vida y en el aprovechamiento de los recursos naturales,
así como cualquier cambio significativo en el ecosistema.
El impacto no implica adversidad, ya que estos pueden ser tanto
negativos como positivos, la importancia del impacto dependerá de su
intensidad, duración, permanencia, magnitud, y de las acciones y
efectos del medio en el cual incide y los ecosistemas en que
interactúa.
El Impacto negativo es una alteración que afecta la existencia,
transformación y desarrollo del hombre y el ambiente, por ello; es
indispensable su identificación para incorporar las medidas de
mitigación de Impactos Ambientales correspondientes.
El impacto positivo es aquella acción, que no causará ninguna
alteración desfavorable o algún desequilibrio ecológico, o mejora
alguna condición o elemento natural de manera que facilite los
procesos naturales en forma espontánea.
247
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
ANTECEDENTES
México posee un enorme capital ecológico ya que cuenta con una
diversidad biológica extraordinaria pero a la vez en extremo frágil. En
las últimas décadas se ha experimentado un intenso proceso de
crecimiento económico y poblacional con sus consecuentes impactos
ambientales adversos. La dinámica industrial, el crecimiento
demográfico, la sobreexplotación de los recursos naturales y el uso
inadecuado del suelo, son tan sólo algunos de los elementos que han
inducido un proceso irreversible de deterioro del medio ambiente, cuya
solución requerirá de extraordinarios esfuerzos colectivos.
En los últimos años el deterioro
de nuestros ecosistemas y las
alteraciones en la calidad del
ambiente han despertado el
interés
y
motivado
la
participación
de
muchos
sectores de la sociedad en la
estructuración de nuevas y
mejores políticas ambientales,
por lo que se emprendió la tarea de incorporar el procedimiento de
evaluación al impacto ambiental como un instrumento más de política
ambiental.
En nuestro país la evaluación al impacto ambiental surge con la
promulgación de la Ley Federal de Protección al Ambiente en 1982.
Pero fue hasta 1988 cuando la evaluación del impacto ambiental se
fortaleció con la expedición de la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente.
Con la entrada en vigor de esta Ley se distribuyeron las competencias
entre la federación, los estados y los municipios para la aplicación del
procedimiento de evaluación al impacto ambiental; asimismo, se
publicó su correspondiente Reglamento en Materia de Evaluación al
Impacto Ambiental y se inició con la expedición de normas técnicas
ecológicas para regular la operación de las distintas actividades
productivas.
248
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
La Secretaría de Desarrollo Urbano y Ecología fue la primera
dependencia federal en tener a su cargo el resguardo de la política
ambiental bajo un marco legal ya establecido, atribuciones que fueron
retomadas por la Secretaría de Desarrollo Social en 1992,
confiriéndole nuevas funciones de política ambiental a través del
Instituto Nacional de Ecología y la Procuraduría Federal de Protección
al Ambiente (PROFEPA). Estos dos órganos desconcentrados
continuaron funcionando bajo la estructura de la Secretaría de Medio
Ambiente, Recursos Naturales y Pesca.
Actualmente, la PROFEPA forma parte de la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales (SEMARNAT), siendo una de sus
principales atribuciones el vigilar y evaluar el cumplimiento de las
disposiciones jurídicas aplicables a la prevención y control de la
contaminación ambiental, a la restauración de los recursos naturales,
así como a la preservación y protección de los recursos forestales, de
vida silvestre, quelonios, mamíferos marinos y especies acuáticas en
riesgo, sus ecosistemas y recursos genéticos, la zona federal marítimo
terrestre, playas marítimas y terrenos ganados al mar o a cualquier
otro depósito de aguas marítimas, las áreas naturales protegidas, así
como en materia de impacto ambiental, ordenamiento ecológico de
competencia federal y establecer políticas y lineamientos
administrativos para tal efecto.
Impacto Ambiental. MIA
El artículo 3 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección
al Ambiente (LGEEPA) describe el Impacto Ambiental como: XIX.Modificación al ambiente ocasionada por la acción del hombre o la
naturaleza, y la Manifestación de Impacto ambiental (MIA) como XX.El documento mediante el cual se da a conocer, con base en estudios,
el impacto ambiental, significativo y potencial que generaría una obra o
actividad, así como la forma de evitarlo y atenuarlo.
La MIA identifica y valora los impactos ambientales (efectos
potenciales) de proyectos, planes, programas o acciones normativas
con relación a los componentes físico- químicos, bióticos, culturales y
socioeconómicos del entorno.
249
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
La identificación de impactos y sus probables efectos sobre el
ambiente natural, pueden estimarse mediante la aplicación de
metodologías elaboradas para tal fin, las cuales están encaminadas a
predecir los posibles impactos que pudiesen generar en función del
tiempo, naturaleza, y magnitud del proyecto que se trate, así como de
las obras y acciones a desarrollarse para su ejecución.
La MIA evalúa las medidas para controlar las descargas de aguas
residuales, emisiones a la atmósfera, residuos sólidos y peligrosos,
aprovechamiento de recursos naturales, generación de ruido,
aprovechamiento de agua, modificación del suelo, riesgos potenciales,
emisiones luminosas radioactivas, aspectos socioeconómicos y
aspectos culturales.
250
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
La siguiente gráfica nos muestra el número de proyectos sometidos a
consideración de la Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental,
durante el periodo 2001-2006, así como las causas que dan origen al
rechazo de un proyecto.
Proyectos autorizados y negados en la Dirección General de Impacto y
Riesgo Ambiental 2001_2006
Principales razones por las que se puede rechazar o negar la autorización de proyectos
(entre otras):
a).- No cumplir con los requisitos establecidos en la LGEEPA.
b).- Deficiencias en la información proporcionada en el estudio y/o mala calidad del mismo.
c).- Por contravenir las disposiciones establecidas en los instrumentos de política ambiental
aplicables..
d).- Inicio de obras sin contar con autorización previa.
251
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
La siguiente tabla nos muestra el número de proyectos ingresados y
resueltos por estado
Nota: El número de proyectos resueltos, únicamente corresponden a los que ingresan al Procedimiento de
Evaluación de Impacto Ambiental en el período señalado; Los años en que aparentemente se atienden más proyectos que
los que ingresan, se debe a que se incluye la resolución de proyectos ingresados en los últimos meses del año precedente.
El hecho de que un proyecto sea reportado como atendido no significa de que haya sido autorizado.
Actualizado al 31 de julio del 2006
252
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Fundamento jurídico que da origen al trámite de la Manifestación
de Impacto Ambiental
♦ Artículo 28, Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente
♦ Artículo 30, párrafo primero, Ley General del Equilibrio Ecológico y
la Protección al Ambiente
♦ Artículo 5, Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y
la Protección al Ambiente en Materia de Evaluación del Impacto
Ambiental
♦ Artículo 9, Reglamento de la Ley General del Equilibrio Ecológico y
la Protección al Ambiente en Materia de Evaluación del Impacto
Ambiental
♦ Artículo 10, fracción II, Reglamento de la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente en Materia de Evaluación del
Impacto Ambiental
Con base en el anterior fundamento jurídico y a los esfuerzos
permanentes de la presente administración,, los tiempos de respuesta
para la evaluación de las MIA’s, han disminuido considerablemente
por lo que las evaluaciones a los proyectos planteados , tanto
particulares como regionales, varían de 20 días para el informe
preventivo a 60 días para el informe final.
Tiempos promedio de evaluación de Manifestaciones de Impacto Ambiental
e Informes Preventivos en la DGIRA del año 2001 al año 2006
253
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
254
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
ATRIBUCIONES DE LA SEMARNAT EN MATERIA DE IMPACTO
AMBIENTAL
El procedimiento de evaluación en materia de impacto ambiental es
atribución de la SEMARNAT a través de la Dirección General de
Impacto y Riesgo Ambiental de la Subsecretaría de Gestión para la
Protección Ambiental, mientras que la atribución de inspección y
vigilancia al impacto ambiental corresponde a la Procuraduría
Federal de Protección al Ambiente, a través de la Dirección General
de Impacto Ambiental y Zona Federal Marítimo Terrestre.
PROFEPA
SUBPROCURADORÍA DE
RECURSOS NATURALES
DIRECCIÓN GENRAL DE
IMPACTO AMBIENTAL Y
ZOFEMAT (DGIAZ)
DELEGACIONES
PROFEPA
La PROFEPA, a través de la Dirección General de Impacto Ambiental
y Zona Federal Marítimo Terrestre, es la instancia encargada de
formular y conducir la política de inspección, vigilancia y verificación
del cumplimiento de la normatividad en materia de impacto
ambiental, cuando las obras o actividades de competencia federal,
considerados en los artículos 28 de la LGEEPA y 5° de su Reglamento
en Materia de Evaluación al Impacto Ambiental, puedan afectar o
afecten la flora y fauna, los recursos forestales, la vida silvestre, los
quelonios, los mamíferos marinos y especies acuáticas en riesgo o
alguna de las zonas, áreas o recursos naturales competencia de la
SEMARNAT.
255
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
La Dirección General de Impacto y Riesgo Ambiental (DGIRA) y Zona
Federal Marítimo Terrestre tiene entre sus atribuciones en materia de
impacto ambiental las siguientes:
Artículo 127 del Reglamento Interior de la SEMARNAT:
• Formular y conducir la política de inspección, vigilancia y
verificación del cumplimiento de las disposiciones jurídicas y
programas ambientales en materia de ordenamiento ecológico
del territorio de competencia federal, del uso y
aprovechamiento de la zona federal marítimo terrestre, playas
marítimas y terrenos ganados al mar o a cualquier otro depósito
de aguas marinas, así como en materia de impacto ambiental,
cuando las obras o actividades puedan afectar o afecten los
recursos forestales, la vida silvestre, los quelonios, mamíferos
marinos y especies acuáticas en riesgo o alguna de las zonas,
áreas o recursos naturales competencia de la Secretaría;
• Inspeccionar, vigilar y verificar el cumplimiento de las medidas
de
prevención,
control,
mitigación,
restauración
o
compensación señaladas en las resoluciones, autorizaciones,
permisos y licencias derivadas de las disposiciones jurídicas
sobre impacto ambiental, cuando las obras o actividades
puedan afectar o afecten los recursos forestales, la vida
silvestre, los quelonios, mamíferos marinos y especies
acuáticas en riesgo o alguna de las zonas, áreas o recursos
naturales competencia de la Secretaría;
• Verificar que las obras o actividades que deban someterse al
procedimiento de evaluación de impacto ambiental cuenten y
cumplan con la autorización en los términos de las
disposiciones jurídicas aplicables en la materia, cuando las
obras o actividades puedan afectar o afecten los recursos
forestales, la vida silvestre, los quelonios, mamíferos marinos y
especies acuáticas en riesgo o alguna de las zonas, áreas o
recursos naturales competencia de la Secretaría;
• Participar en la aplicación de las medidas necesarias para
prevenir y, en su caso, atender las contingencias ambientales,
en el ámbito de su competencia;
256
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
• Coordinar la suscripción de convenios o acuerdos de
coordinación con el objeto de que los estados, municipios o el
Distrito Federal asuman funciones de inspección y vigilancia en
materia de impacto ambiental, siempre y cuando cuente con los
recursos materiales y financieros que garanticen que las
funciones sean desempeñadas de igual o mejor manera que la
dirección general;
• Definir los criterios y metodologías para la evaluación de daños
ambientales generados por obras o actividades que puedan
afectar o afecten los recursos naturales competencia de la
Secretaría;
• Elaborar o, en su caso, solicitar a las personas físicas o
morales dictámenes técnicos, periciales y evaluaciones que
sirvan de base para establecer las medidas correctivas, de
seguridad o de urgente aplicación, en las materias
competentes a esta dirección general;
• Vigilar el cumplimiento de la normatividad aplicable en materia
de impacto ambiental y en la zona federal marítimo terrestre,
así como promover la participación en dicha vigilancia de las
autoridades
federales,
estatales
y
municipales,
de
universidades,
centros
de
investigación
y
demás
organizaciones de los sectores público, social y privado.
• Programar, ordenar y realizar las visitas de inspección para
verificar el cumplimiento de las normas jurídicas aplicables, así
como para requerir la presentación de documentación e
información que requieran, y hacer las recomendaciones
respectivas;
• Ordenar e imponer medidas preventivas, correctivas y de
seguridad que procedan, cuando exista riesgo inminente de
daño o deterioro grave a los ecosistemas, de desequilibrio
ecológico o casos de contaminación con repercusiones
peligrosas para los ecosistemas, sus componentes o a la salud
pública, así como las medidas de urgente aplicación,
señalando los plazos para su cumplimiento;
• Emitir los acuerdos y resoluciones correspondientes al
procedimiento de inspección y vigilancia, imponiendo las
sanciones y medidas técnicas que, en su caso, procedan, y dar
seguimiento al cumplimiento de las mismas;
257
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
• Solicitar, en su caso, ante las autoridades competentes, la
revocación o suspensión de autorizaciones, permisos,
asignaciones, licencias o concesiones, conforme a la
legislación aplicable a la materia;
• Ejecutar los operativos en las zonas críticas, prioritarias o de
interés en materia de su competencia, bajo la coordinación de
quien designe el Procurador, en cualquier parte del territorio
nacional.
Artículo 131 del Reglamento Interior de la SEMARNAT:
• Programar, ordenar y realizar las visitas de inspección para
verificar el cumplimiento de las normas jurídicas aplicables, así
como para requerir la presentación de documentación e
información que requieran, y hacer las recomendaciones
respectivas;
• Substanciar el procedimiento administrativo de inspección y
vigilancia;
• Determinar las infracciones a las leyes, reglamentos, normas
oficiales mexicanas y demás disposiciones aplicables;
• Ordenar e imponer medidas preventivas, correctivas y de
seguridad que procedan, cuando exista riesgo inminente de
daño o deterioro grave a los ecosistemas, de desequilibrio
ecológico o casos de contaminación con repercusiones
peligrosas para los ecosistemas, sus componentes o a la salud
pública, así como las medidas de urgente aplicación,
señalando los plazos para su cumplimiento;
• Emitir los acuerdos y resoluciones correspondientes al
procedimiento de inspección y vigilancia, imponiendo las
sanciones y medidas técnicas que, en su caso, procedan, y dar
seguimiento al cumplimiento de las mismas;
• Acordar, cuando sea procedente, la admisión de los recursos
de revisión que se interpongan en contra de los actos que
emitan, y otorgar o denegar la suspensión del acto recurrido
turnándolo, en su caso, a la Subprocuraduría Jurídica para la
formulación de la resolución que corresponde emitir al superior
jerárquico;
258
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Solicitar, en su caso, ante las autoridades competentes, la
revocación o suspensión de autorizaciones, permisos,
asignaciones, licencias o concesiones, conforme a la
legislación aplicable a la materia;
Resolver las oposiciones a los actos de trámite en el
procedimiento de inspección que se aleguen por los
interesados durante dicho procedimiento;
Formular dictámenes técnicos y peritajes en las materias de su
competencia;
Suscribir, previa aprobación de la Subprocuraduría Jurídica, los
convenios que den por terminado los procedimientos
administrativos que tengan por objeto satisfacer el interés
público, siempre y cuando no sean contrarios a las leyes
aplicables ni versen sobre materias que no sean susceptibles
de transacción;
Atraer, previo acuerdo del Procurador, los procedimientos
administrativos iniciados por las delegaciones de la
Procuraduría en las entidades federativas, considerando
criterios de importancia y trascendencia que se justificarán en
cada caso, para continuar su substanciación y concluirlos;
Investigar los hechos relacionados con las denuncias en el
ámbito de su competencia;
Investigar y atender los hechos relacionados con contingencias
ambientales en la materia de su competencia;
Promover cursos de capacitación y actualización al personal de
la Procuraduría en las materias de su competencia;
Ejecutar los operativos en las zonas críticas, prioritarias o de
interés en materia de su competencia, bajo la coordinación de
quien designe el Procurador, en cualquier parte del territorio
nacional y;
Auxiliar, cuando así lo solicite, a la Dirección General de
Denuncias Ambientales, Quejas y Participación Social, en la
investigación de los hechos relacionados con denuncias
ambientales que le sean remitidas para su atención.
259
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
COLABORACIÓN INTERINSTITUCIONAL
IMPACTO AMBIENTAL
EN
MATERIA
DE
La SEMARNAT, la Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) y el
Instituto Nacional de Ecología (INE) firmaron tres convenios de
colaboración en materia medioambiental, entre los que destaca el
acuerdo para fortalecer la Cátedra Raúl Anguiano de Recursos
Naturales y Desarrollo Sustentable y el específico con la Unidad
Iztapalapa para realizar cuatro proyectos de investigación con el
Centro Nacional de Investigación y Capacitación Ambiental (CENICA).
El primer convenio consta de cuatro proyectos conjuntos. El primero
consiste en la definición de parámetros de diseño de la estabilización
acelerada de los residuos sólidos simulando un biorrelleno
metanogénico, el segundo consiste en la evaluación de la Factibilidad
de métodos de muestreo y análisis para determinar la contaminación
por compuestos volátiles orgánicos en microambientes, el tercero está
encaminado a identificar la fuente natural de emisión de los granos de
polen presentes en muestras de partículas suspendidas, mientras que
el cuarto comprende la planeación, diseño y realización de un
seminario internacional sobre opciones viables para la disposición final
de residuos sólidos urbanos.
260
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
A través de un segundo convenio, la SEMARNAT donó 400 mil pesos
para reimpulsar la Cátedra Raúl Anguiano, cuya finalidad es la de
ofrecer espacios de diálogo con especialistas ambientales de
reconocimiento mundial además de además de constituirse en un foro
abierto para el intercambio de ideas e iniciativas, lo cual contribuirá a
sensibilizar a la comunidad sobre al problemática ambiental a través
de la divulgación del conocimiento sobre temas ambientales y aportará
los medios para comprender, valorar y actuar a favor de la protección
del medio ambiente y sobre todo propone alternativas de gestión
ambiental para la solución de problemas prioritarios en este sector.
Documento elaborado por (Escobedo-Urias, D., 2006)
261
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Aspectos Financieros
En materia de recursos financieros, los proyectos aprobados por la
DGIRA, han tenido un impacto directo en la promoción de inversiones
en el sector involucrado, así como en la generación de empleo.
262
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Zona Federal Marítimo Terrestre
La Ley General de Bienes Nacionales del 2004, establece en su
artículo 6 los bienes que están sujetos al régimen de dominio publico
de la Federación y en su artículo 7 aquellos bienes que son de uso
común (DOF 20-05-04).
Entre los bienes definidos en el artículo 6 de la mencionada ley, se
establece en la fracción IX, a los terrenos ganados natural o
artificialmente al mar, ríos, corrientes, lagos, lagunas o esteros de
propiedad nacional.
Entre los bienes de uso común establecidos en el artículo 7 de la
mencionada ley, se establecen:
IV.- Las playas marítimas, entendiéndose por tales las partes de
tierra que por virtud de la marea cubre y descubre el agua, desde
los límites de mayor reflujo hasta los de mayor flujo anuales.
V.- La zona federal marítimo terrestre
VI.- Los puertos, bahías, radas y ensenadas
VII.- Los diques, muelles, escolleras, malecones y demás obras de
los puertos cuando sean de uso público.
El título cuarto de la mencionada ley habla específicamente de la zona
federal marítimo terrestre y de los terrenos ganados al mar. En el
artículo 119, del capítulo único del título cuarto, se especifica la
manera en que se determinará la zona federal marítimo terrestre, a
saber:
-Cuando la costa presente playas, la zona federal marítimo terrestre
estará constituida por la faja de veinte metros de ancho de tierra
firme, transitable y contigua a dichas playas o, en su caso, a las
riberas de los ríos, desde la desembocadura de éstos en el mar,
hasta cien metros río arriba;
263
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
-La totalidad de la superficie de cayos y arrecifes ubicados en el
mar territorial, constituirá zona federal marítimo terrestre,
-En el caso de lagos, lagunas, esteros o depósitos naturales de
agua marina que se comuniquen directa o indirectamente con el
mar, la faja de veinte metros de zona federal marítimo terrestre se
contará a partir del punto a donde llegue el mayor embalse anual o
límite de la pleamar, en los términos que determine el reglamento, y
-En caso de marinas artificiales o esteros dedicados a la
acuacultura, no se delimitará zona federal marítimo terrestre,
cuando entre dichas marinas o esteros y el mar medie una zona
federal marítimo terrestre.
La zona federal marítimo terrestre
correspondiente a las marinas que no se encuentren en este
supuesto, no excederá de tres metros de ancho y se delimitará
procurando que no interfiera con el uso o destino de sus
instalaciones.
En el mencionado artículo se establece que a la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales le corresponderá el deslinde y
delimitación de la zona federal marítimo terrestre.
El artículo 125 de la Ley General de Bienes Nacionales, establece la
definición de terrenos ganados al mar: “Cuando por causas naturales o
artificiales, se ganen terrenos al mar, los límites de la zona federal
marítimo terrestre se establecerán de acuerdo con la nueva
configuración física del terreno, de tal manera que se entenderá
ganada al mar la superficie de tierra que quede entre el límite de la
nueva zona federal marítimo terrestre y el límite de la zona federal
marítimo terrestre original.
El “Reglamento para el uso y aprovechamiento del mar territorial, vías
navegables, playas, zona federal marítimo terrestre y terrenos
ganados al mar”, publicado en el Diario Oficial de la Federación el 21
de agosto de 1991 (DOF 21-08-91), está constituido por el siguiente
capitulado general:
264
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Capítulo I.- Disposiciones Generales
Capítulo II.- De las Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre y
Terrenos Ganados al Mar.
o Sección I.- Del uso de las playas
o Sección II.- De la administración y control
o Sección III.- De los terrenos ganados al mar
o Sección IV.- De la extinción de las concesiones y
permisos
o Sección V.- De la inspección y vigilancia
Capítulo III.- De los Bienes que Formen Parte de los Recintos
Portuarios y de los que estén Destinados para Instalaciones y
Obras Marítimo-Portuarias.
Capitulo IV.- De las Infracciones y Sanciones
o Sección I.- En las playas, la zona federal marítimo
terrestre y los terrenos ganados al mar
o Sección II.- En los recintos portuarios
Capítulo V.- De los Recursos Administrativos
Transitorios
Si bien, desde el punto de vista legal y reglamentario las definiciones
de playa, zona federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar
quedan claramente establecidas, desde hace cuando menos 20 años,
por medio de la Ley General de Bienes Nacionales de 1982 (DOF 0801-82), y el Reglamento de la Zona Federal Marítimo Terrestre y
Terrenos Ganados al Mar de 1982 (DOF 17-07-82), la delimitación y
administración de esta zona ha adolecido de un esfuerzo permanente
y continuo para su gestión integral.
En el 2002 y 2003, la Procuraduría Federal de Protección al Ambiente
realizó 4,053 visitas de inspección y vigilancia en diferentes partes de
la república mexicana, descubriendo 3,219 ocupaciones sin título de
265
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
concesión, 2,167 ocupaciones sin autorización y solamente 314
ocupaciones con autorización (PROFEPA, 2003).
Un punto crucial en la gestión de la zona federal marítimo terrestre y
los terrenos ganados al mar fue la presentación, el día dos de abril de
1997, del “Programa Especial de Aprovechamiento Sustentable de las
Playas, la Zona Federal Marítimo Terrestre y los Terrenos Ganados al
Mar”.
Este programa partió de reconocer la problemática presente en las
zonas costeras:
a) Deterioro de los ecosistemas costeros
b) Desarrollo urbano anárquico
c) Conflictos sociales
d) Inobservancia de la ley
e) Incertidumbre en la inversión productiva
Al igual que sus posibles causas:
Ausencia de valoración de bienes comunes.
Crecimiento poblacional excesivo.
Crecimiento desordenado de las actividades
productivas.
Administración pública centralizada e ineficiente.
Normatividad compleja y confusa.
Preponderancia de intereses políticos y económicos
coyunturales.
Ausencia de congruencia y permanencia en las
políticas gubernamentales.
Este sencillo pero profundo diagnóstico, el cual en buena medida
continúa siendo válido, permitió establecer los objetivos generales y
específicos del mencionado programa de aprovechamiento, a saber:
- Coadyuvar a la conservación y protección de los recursos
naturales costeros.
- Coadyuvar a la planificación y ordenamiento de las
poblaciones costeras.
- Diseñar una política inmobiliaria integral en la materia.
- Garantizar una gestión administrativa eficiente, transparente y
con estricto apego de la ley.
266
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
- Garantizar certidumbre jurídica en las ocupaciones costeras.
- Alentar la inversión productiva y ordenada de las zonas
costeras.
El programa establecía cuatro líneas de acción:
1. Delimitación, inventario y catálogo de ocupantes de la
zona federal marítimo terrestre en todos los municipios
costeros del país.
2. Zonificación ecológica y urbana.
3. Regularización de ocupaciones.
4. Inspección y vigilancia.
Aunado al establecimiento del Programa Especial para el
Aprovechamiento Sustentable de las Playas, la Zona Federal Marítimo
Terrestre y los Terrenos Ganados al Mar, se trabajó en dos
importantes instrumentos más de política pública que vinculaban al
Gobierno Federal con los Estados y Municipios:
1. El Anexo Número 1 del Convenio de Colaboración
Administrativa en Materia Fiscal Federal.
2. El Acuerdo de Coordinación para el Aprovechamiento
Sustentable de las Playas, Zona Federal Marítimo Terrestre
y Terrenos Ganados al Mar.
El Anexo Número 1, firmado entre la Secretaría de Hacienda y Crédito
Público del Gobierno Federal y los Gobiernos de los Estados
Costeros, señala que los ayuntamientos ejercerán las funciones
operativas de recaudación, comprobación, determinación y cobranza
de los derechos por el otorgamiento de la concesión y por el uso o
goce de inmuebles en la zona federal marítimo terrestre. Así mismo
determina que los ayuntamientos de los municipios costeros en
cuestión percibirán como contraprestación el 80% de los ingresos
recaudados, el Gobierno del Estado el 10% y la Federación el 10%
restante.
El Acuerdo de Coordinación establece en conjunto con la Ley Federal
de Derechos que los municipios firmantes, podrán destinar los
recursos recaudados de acuerdo con el Anexo Número 1, a la
vigilancia, administración, mantenimiento, preservación y limpieza de
la zona federal marítimo terrestre, así como la prestación de los
servicios que requiera la misma.
267
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Los Acuerdos de Coordinación firmados con los estados costeros,
establecen la constitución del Comité Estatal de Aprovechamiento
Sustentable de la Zona Federal Marítimo Terrestre y los Terrenos
Ganados al Mar, como instancia de coordinación de los programas
definidos y la creación de 5 subcomités:
1. Subcomité Técnico.
2. Subcomité de Ordenamiento Ecológico
3. Subcomité de Concertación.
4. Subcomité de Inspección y Vigilancia
5. Subcomité de Financiamiento
De acuerdo con los datos de la Dirección General de Zona Federal
Marítimo Terrestre y Ambientes Costeros de la Semarnat
(SEMARNAT, 2005), al año 2004 el Acuerdo de Coordinación había
sido firmado por todos los estados costeros de México con excepción
de Campeche.
La siguiente tabla presenta un resumen de los datos referidos en el
documento antes citado (SEMARNAT, 2005).
Subcomités
Establecidos
Estado
Técnico Concertación Ordenamiento Inspección y vigilancia
Baja
4
4
4
4
California
Baja
0
5
1
4
California
Sur
Colima
3
3
3
3
Chiapas
8
8
6
6
Guerrero
1
1
1
1
Jalisco
3
3
1
3
Michoacán
3
3
3
3
Nayarit
5
5
5
5
Oaxaca
7
7
1
2
Quintana
7
6
6
5
Roo
Sinaloa
10
10
10
10
Sonora
3
3
3
4
Tabasco
3
3
3
3
Tamaulipas
6
6
6
5
Veracruz
sin dato
sin dato
sin dato
sin dato
Yucatán
10
10
10
8
Tabla 1.- Estados firmantes del Acuerdo de Coordinación y el número de subcomités establecidos por estado
costero (SEMARNAT, 2005)
268
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Como consecuencia de la entrada en vigor del mencionado acuerdo,
los ingresos por concepto de uso y aprovechamiento de la zona
federal mostraron un importante incremento. Las siguientes gráficas
muestran el comportamiento de dicha variable.
Los estados se agruparon siguiendo una distribución estrictamente
geográfica como una primera aproximación y posteriormente se
presentan los resultados para los ingresos del total de los estados
costeros, figuras 1-4.
22,000,000
Ingreso Uso y Aprovechamiento ZOFEMAT (1995-2004)
Fuente: SEMARNAT, 2005
20,000,000
Ingresos ZOFEMAT (Pesos)
18,000,000
16,000,000
14,000,000
BC
BCS
SON
SIN
NAY
12,000,000
10,000,000
8,000,000
6,000,000
4,000,000
2,000,000
0
1994
1996
1998
2000
2002
2004
Año
Figura 1.- Ingresos por uso y aprovechamiento de la zona federal marítimo terrestre (ZOFEMAT) de: Baja California
(BC), Baja California Sur (BCS), Sonora (SON), Sinaloa (SIN) y Nayarit (NAY). Fuente de la información: SEMARNAT,
2005.
Ingreso Uso y Aprovechamiento ZOFEMAT (1995-2004)
Fuente: SEMARNAT, 2005
28,000,000
26,000,000
Ingresos ZOFEMAT (Pesos)
24,000,000
22,000,000
20,000,000
18,000,000
16,000,000
JAL
COL
MICH
GRO
OAX
CHIS
Figura
2.Ingresos
por
uso
y
aprovechamiento de la zona federal
marítimo terrestre (ZOFEMAT) de: Jalisco
(JAL), Colima (COL), Michoacán (MICH),
Guerrero (GRO), Oaxaca (OAX) y Chiapas
(CHIS). Fuente de la información:
SEMARNAT, 2005.
14,000,000
12,000,000
10,000,000
8,000,000
6,000,000
4,000,000
2,000,000
0
1994
1996
1998
2000
2002
2004
Año
269
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Figura 3.- Ingresos por uso y aprovechamiento de la zona federal marítimo terrestre (ZOFEMAT) de: Tamaulipas (TAM),
Veracruz (VER), Tabasco (TAB), Campeche (CAM), Yucatán (YUC) y Quintana Roo (QROO). Fuente de la información:
SEMARNAT, 2005.
Ingresos ZOFEMAT (Pesos) ESCALA LOGARÍTMICA
Ingreso Uso y Aprovechamiento ZOFEMAT (1995-2004)
Fuente: SEMARNAT, 2005
1E8
1E7
1,000,000
TAM
VER
TAB
CAM
YUC
QROO
100,000
10,000
1994
1996
1998
2000
2002
2004
Años
Figura 4.- Ingresos por uso y aprovechamiento de la zona federal marítimo terrestre (ZOFEMAT) de todos los estados
costeros durante el periodo 1995-2004. Fuente de la información: SEMARNAT, 2005.
Ingreso Uso y Aprovechamiento ZOFEMAT (1995-2004)
Fuente: SEMARNAT, 2005
Ingresos ZOFEMAT (Pesos)
250,000,000
200,000,000
150,000,000
100,000,000
50,000,000
0
1994
1996
1998
2000
2002
2004
Año
Las anteriores gráficas muestran el éxito económico que ha
representado la implementación del Programa Especial de
Aprovechamiento Sustentable de las Playas, Zona Federal Marítimo
Terrestre y Terrenos Ganados al Mar. Se observa que en un periodo
de 9 años se ha quintuplicado la recaudación.
Sin embargo, estos datos deben considerarse con cuidado pues no se
tiene evaluada de manera rigurosa la manera en que funcionan en la
práctica los diferentes subcomités, y fundamentalmente el impacto que
ha tenido sobre la protección, conservación y cuidado del medio
ambiente costero, este incremento en la recaudación.
Documento desarrollado por (Azuz, I., 2006b).
270
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
4.- HACIA UNA GESTIÓN INTEGRADA DE LA ZONA
COSTERA
a.
Procesos, programas y acciones referentes a los
temas del deterioro,
conservación y manejo
sustentable que la SEMARNAT generó e impulso en
la presente administración (2001-2006).
I. Planeación y Política Ambiental
Política Ambiental para el desarrollo sustentable de océanos y costas.
México posee una gran riqueza natural en sus regiones oceánica y
costera, ligada a la extensión territorial y diversidad, producto
asimismo de su singular fisiografía y posición geográfica intertropical.
La extensión de su Zona Económica Exclusiva es mayor aún que la de
su extensión territorial y la relación de esta con respecto a sus litorales
es similar a la que muestran los estados insulares.
El dinamismo de la zona costera es producto de la interfase entre el
continente, el océano y la atmósfera, donde concurren diversas
actividades económicas de relevancia
nacional e incluso global, como son la
pesca, la extracción de hidrocarburos y la
transportación marítima, en un marco de
alta diversidad ambiental y socio cultural.
La presente administración, ha impulsado
una política ambiental basada en cuatro
principios fundamentales: el desarrollo en
armonía con la naturaleza, el crecimiento
con calidad humana y ambiental, el apego a
la legalidad, la rendición de cuentas y
alianzas con los actores sociales.
75
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
En este contexto, la zona costera constituye un gran desafío debido a
su gran complejidad. El compromiso con el desarrollo sustentable
representa una tarea transversal entre la SEMARNAT y otras
secretarías e instituciones federales responsables de los distintos
sectores de la economía nacional. Lo cual requiere de la participación
corresponsable (SEMARNAT, 2006a), tanto de las autoridades de los tres
ámbitos de gobierno, así como de todos los sectores sociales directa o
indirectamente involucrados en el uso y apropiamiento de la zona
costera y sus recursos.
Con la “Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de
los Océanos y Costas”, la SEMARNAT establece la estrategia y los
lineamientos de política pública que buscan fortalecer la gestión
ambiental de la zona costera de manera integral, mediante reformas
estructurales y normativas, la coordinación interinstitucional efectiva y
una amplia participación social. Para garantizar el acceso efectivo a la
justicia en materia ambiental; aplicar el enfoque de manejo integral de
cuencas y de zona costera; valorar económica y socialmente los
recursos naturales y los servicios ambientales que éstos brindan, en
un marco de desarrollo económico y de mejoramiento de la calidad de
vida de los habitantes y con base en el mejor conocimiento de
nuestros océanos y costas.
Este instrumento coadyuvará a la solución de los complejos problemas
ambientales en la zona costera, con la apertura de espacios, vías y
mecanismos que garanticen la participación responsable de todos los
sectores interesados en el desarrollo económico y social, sin
menoscabo de la protección del ambiente y el equilibrio ecológico.
Serán una prioridad, la creación y consolidación de alianzas y
convenios de concertación con las autoridades de los distintos ámbitos
de gobierno y dependencias de la administración pública así como con
los sectores estratégicos de la sociedad.
Las regiones costeras del país son un mosaico de procesos y
ecosistemas, interrelacionados con los sistemas productivos en mayor
o menor medida. (Fig.1) El enfoque de “manejo integrado de
ecosistemas”, impulsado recientemente en foros internacionales,
busca lograr la sustentabilidad intergeneracional de los bienes y
servicios que brindan los ecosistemas a través del mantenimiento de
su estructura y función y de los procesos que dependen de estos.
76
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
El enfoque representa ineludiblemente un cambio de paradigma al
pasar de una visión de enfoques temáticos sectoriales de corto plazo y
de manejo mono-específico, hacia una nueva visión de manejo
integral que reconoce las interconexiones entre los sistemas biológicos
y los sistemas económicos y sociales como parte de los ecosistemas
mismos, con características emergentes a través de las escalas de
estudio y temporalmente hacia el largo plazo.
Fig. 1. Regiones costero-oceánicas de México (Fuente: Rivera- Arriaga y Villalobos 2001)
Asimismo, esta visión implica la interdisciplinariedad en el estudio de
los ecosistemas y los procesos productivos, así como una
transversalidad en términos de la gestión ambiental y la coordinación
interinstitucional a fin de dotar de un marco de gobernanza que
involucre y corresponsabilice a toda la sociedad en su conjunto.
La Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de los
Océanos y Costas tiene como misión inducir un marco administrativo
vinculativo de los sectores económicos y los diferentes ámbitos de
gobierno para generar acciones de manejo integrado con base en el
enfoque de ecosistemas.
77
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
El uso de los recursos naturales de océanos y costas y las
implicaciones ambientales derivadas del mismo, sitúan a los
lineamientos ambientales de política aquí presentados como el
referente de política y detonante de un proceso que generará el
alineamiento de las políticas públicas sectoriales que inciden en la
zona costera.
Orientando al diseño, desarrollo y mantenimiento de un sistema de
decisiones y acciones de los diferentes órdenes de gobierno, basado
en un ejercicio continuo de planeación participativa con la sociedad
habitante y los agentes económicos y de interés en las costas, para
conducir un desarrollo sustentable que se exprese en la seguridad de
los ecosistemas, la protección de las poblaciones que los habitan y su
desarrollo económico y social en el cumplimiento de los compromisos
internacionales para la conservación de los océanos.
El objetivo común es que México cuente con una política de estado
bajo una visión transectorial uniforme que impulse y garantice el
desarrollo sustentable en la zona costera.
Introducción
México tiene una extensión territorial de 1, 964,375 km2, de los cuales
1, 959,248 km2 corresponden a superficie continental y 5,127 km2 son
islas. Sobresale el hecho de que nuestro país cuenta con 231,813 km2
de mar territorial (LGBN) y cerca de 3,149,920 km2 de zona económica
exclusiva (De la Lanza, 2004), entre ambas vertientes oceánicas, casi
un 50% más con respecto a la extensión territorial continental.
La zona costera es habitada por aproximadamente 15% de la
población del país, sin embargo, algunas de sus localidades presentan
las mayores tasas de crecimiento poblacional (2.8% en promedio).
Esto representa la oportunidad de planear a tiempo el desarrollo
ordenado de los asentamientos en las costas.
78
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
De las 32 entidades federativas del país, 17 tienen frente litoral. La
longitud de la línea de costa de dichos estados, sin contar el territorio
insular, es de 11,122 km, de los cuales, 7,828 km corresponden a
estados que tienen acceso al Océano Pacífico y Golfo de California,
mientras que los estados del Golfo de México y Mar Caribe comparten
3,294 km de línea de costa (INEGI, 2001).
En las costas de México se realizan una serie de actividades
económicas de las que dependen el grado y tipo de desarrollo
económico regional. El turismo (45% de la actividad está emplazada
en la costa), la pesca ribereña e industrial,, la extracción mineral,
incluyendo sal, arena, caliza, petróleo y gas (principal actividad
generadora de divisas para el país), la agricultura y ganadería de
tierras bajas, la extracción forestal, la navegación y el comercio, son
las principales.
Sin embargo, estas actividades se han llevado a cabo sin una
planeación de largo plazo y sin un orden dirigido a la sustentabilidad
de las mismas.
El crecimiento desordenado de actividades productivas y
asentamientos humanos en la zona costera ha propiciado el daño, en
ocasiones irreversible, de muchos de los ecosistemas y recursos
naturales en los cuales se sustentan todas las actividades económicas
de la región, lo cual resulta en un deterioro de la calidad de vida, la
salud de las personas y en el arraigo de la pobreza.
La zona costera de México (Fig. 2) debe ser considerada como una
zona prioritaria y su gestión debe abordarse integralmente como un
tema de seguridad nacional, que incluye a los riesgos naturales y la
vulnerabilidad de la población e infraestructura a estos, así como de
autosuficiencia alimentaría, manejo hídrico, soberanía, entre otros,
impulsando una política ambiental nacional sobre océanos y costas
que proporcione las bases para su desarrollo sustentable.
79
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Figura 2. Zona costera para la gestión ambiental.
La gestión integrada de océanos y costas debe caracterizarse por ser
holística, adaptativa, participativa, multidisciplinaria, fundamentada en
la mejor información científica disponible y sobre todo, basada en un
esquema en el que la variable ambiental sea un elemento transversal
en los diferentes instrumentos de política y que las instancias
gubernamentales actúen de manera coordinada para garantizar el
mantenimiento de la estructura y función de los ecosistemas que
integran esta región, de su uso sustentable y de los servicios
ambientales que brindan.
Por lo anterior, es necesario migrar de una visión fundada
exclusivamente en el resguardo inmobiliario, a otra que determine las
políticas públicas que ordenen las actividades sectoriales, desde la
perspectiva del mantenimiento de la estructura y función de los
ecosistemas, la protección civil de los habitantes y la conservación de
los bienes y servicios de las zonas costeras y profundizando en los
estrechos vínculos que existe entre estos y los ecosistemas
oceánicos.
80
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
En este sentido, este documento establece los lineamientos generales
de política pública para la gestión ambiental integrada de la zona
costera de México, proponiendo acciones para el desarrollo
sustentable, con base en un enfoque ecosistémico, de transversalidad
sectorial y participación social, dirigido al aprovechamiento sustentable
de los recursos naturales, la conservación de ecosistemas clave, el
control de los procesos del deterioro y mejoramiento de la calidad de
vida de las comunidades costeras, haciendo uso de la mejor
información científica y tecnología disponibles.
Principios para la Política Nacional Ambiental para el Desarrollo
Sustentable de Océanos y Costas
Basada en una visión integradora. Una política que involucra tanto a
gobierno y sociedad, ciencia y tecnología, así como a los intereses
sectoriales y públicos en la generación e instrumentación de los
programas que conducen los usos, el desarrollo sustentable y la
protección de los ecosistemas, sus recursos y servicios ambientales.
Coordinada intra e interinstitucionalmente. Una política que articula
las
acciones
y
programas
institucionales,
tanto
vertical
(intrainstitucional) como horizontalmente (interinstitucional), con base
en un marco estratégico general, evitando la duplicidad de funciones y
la sobreposición de atribuciones, con eficiencia y eficacia.
Adaptativa. Una política dinámica, capaz de cambiar y ajustarse
continuamente con base en la evaluación y el seguimiento del
desempeño de las acciones estratégicas y programas institucionales
que la integran.
Transparente. Una política abierta con base en información oportuna
y precisa de las acciones y programas instrumentados, de los recursos
aplicados y sus resultados, que permita la rendición de cuentas y la
retroalimentación por parte de la sociedad.
Participativa e informada. Una política que involucra ampliamente a
los sectores de la sociedad, a través de la participación de sus actores
y la consulta pública en la toma de decisiones.
81
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Multidisciplinaria. Una política incluyente de la diversa concurrencia
de las áreas del saber y la ciencia necesarias para la comprensión de
los procesos y fenómenos que se presentan en el complejo ámbito
territorial de las zonas costera y marina.
Sustentada en la mejor información disponible. Una política basada en
evidencia e información generada sistemáticamente, con el rigor
científico que valide y dé certidumbre a la toma de decisiones.
La Política Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de
Océanos y Costas contempla los siguientes grandes temas:
Estado actual de las zonas marinas y costeras
Definición de la zona costera
Marco Normativo
Instrumentos de la Política Ambiental
Características de la base Territorial Oceánica y Costera
de México
Principales Sectores Económicos
Gobernanza y Participación Social
Participación y Responsabilidad de la Sociedad Civil
Marco Estratégico para la Política Ambiental Nacional para el
Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas (Marco Estratégico y
Táctico)
Lineamientos
de
la
Política
Ambiental (Marco Operativo)
Preparando el escenario para el
Manejo Integrado de la Zona
Costera
En este apartado, la Política Ambiental Nacional para el Desarrollo
Sustentable de Océanos y Costas (PANDSOC) establece las bases
para el desarrollo sustentable a partir del uso y aprovechamiento
82
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
adecuado de los recursos naturales marinos y costeros. Sus
lineamientos de política ambiental se dirigen a la alineación y
articulación de las políticas públicas y sectoriales, proponiendo un
modelo de manejo holístico, adaptativo, multidisciplinario y
participativo, a través de:
9
9
9
9
9
9
9
La promoción de un marco normativo eficaz que incorpore el
enfoque de ecosistemas.
El fortalecimiento institucional, la descentralización administrativa
y la generación de capacidades.
El desarrollo ordenado de la zona costera bajo un esquema de
planificación del territorio con visión de largo plazo.
La aplicación eficaz de los instrumentos de política y del enfoque
precautorio en la regulación del desarrollo.
La conservación de la estructura y función (biodiversidad y
productividad) de los ecosistemas costeros y la preservación de
los hábitats y ecosistemas clave.
La promoción de la participación y corresponsabilidad de la
sociedad en la toma de decisiones con base en la mejor
información disponible.
La integración regional y el manejo integrado de la zona costera.
De este modo, nuestro país se encamina al cumplimiento de los
compromisos adquiridos en La Conferencia de las Naciones Unidas
Sobre el Medio Ambiente de 1992 (Cumbre de Río), en particular con
lo referente a los lineamientos del capítulo 17 de la Agenda 21; así
como con los compromisos derivados de la Cumbre Mundial sobre el
Desarrollo Sostenible de Johannesburgo 2002, en particular en lo
referente a los lineamientos del capítulo 30 de su Plan de Aplicación
de las Decisiones de la misma cumbre. Asimismo, en concordancia
con los preceptos establecidos en los artículos 4º, 25 y 27
constitucionales, y los artículos 1º y 5º fracciones I, XI de la LGEEPA.
Política para la conservación y manejo integral de los
manglares.
Los manglares son comunidades vegetales costeras establecidas en
las zonas limítrofes entre el mar y la tierra a latitudes tropicales. Estos
ecosistemas surgen en los bordes de lagunas costeras, estuarios,
desembocaduras de ríos y bahías (Tomlison, 1986), así como en
83
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
algunas islas, localizándose en la interfase de influencia del agua
marina y las descargas de agua dulce desde la porción continental,
por lo que se caracterizan por presentarse en aguas con condiciones
fisicoquímicas especiales (López-Portillo 2004).
Los manglares en México se distribuyen en el interior de lagunas
costeras, esteros y sistemas deltáicos de las costas del Golfo de
México y del Océano Pacífico. En el Caribe, se distribuyen en
depresiones formadas entre cordones litorales del Pleistoceno, las
cuales son más extensas cuando están frente a barreras arrecifales
(López-Portillo y Ezcurra, 2002).
Las especies de manglar más
características son Rhizophora mangle (mangle rojo), Avicennia
germinans (mangle negro, madre de sal), Laguncularia racemosa
(mangle blanco) y Conocarpus erectus (mangle botoncillo).
DISTRIBUCIÓN DE HUMEDALES Y PARTICULARMENTE MANGLAR
84
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Los manglares prestan distintos servicios al ambiente, entre los que
destacan: la alta captura de carbono, la depuración de las aguas
provenientes de los ríos en cuanto
a la concentración de sedimentos
suspendidos, materia orgánica y
microorganismos patógenos, la
protección de las costas a la
erosión, fungen como sitios de
crianza, refugio y alimentación
para los individuos juveniles de
especies comerciales que ahí se
reproducen y que posteriormente
se reclutan a los bancos
pesqueros.
De igual forma, juegan un papel irremplazable en cuanto a la
anidación, alimentación y reproducción de moluscos y crustáceos en
épocas reproductivas, constituyen un refugio importante para
organismos marinos, son el hábitat de especies de aves residentes y
migratorias, así como de peces pequeños, insectos y reptiles como
cocodrilos, tortugas, iguanas.
Los manglares proveen recursos a las poblaciones locales como
fuente de carbón, leña, madera y materiales para la construcción de
techos en zonas costeras y generan ingresos derivados de las
actividades productivas que en ellos se desarrollan como la pesca de
camarón, peces y otros crustáceos.
Los bosques de manglar son ecosistemas muy frágiles, vulnerables al
azolve y a la interrupción del flujo y reflujo de las aguas, al
estancamiento, y a los cambios drásticos en la salinidad. Aunado a
esto, el crecimiento mal planificado y el cambio de uso del suelo en las
zonas donde se establece el manglar, pone en riesgo su
supervivencia. Los principales problemas detectados en estos
ecosistemas se pueden agrupar en las siguientes cuatro categorías:
85
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
1) Cambio de uso de suelo
El factor principal y más amenazante que afecta a los manglares es el
cambio en el uso del suelo. La deforestación resultante implica un
daño irreversible a estos ecosistemas. El principal cambio de uso de
suelo se orienta hacia el uso suburbano y la promoción de desarrollos
turísticos. En segundo término se ubica la ampliación de la frontera
agropecuaria para el establecimiento de potreros, granjas de
camaronicultura y otras actividades productivas.
Los cambios de uso del suelo pueden afectar de distintas formas a
estos ecosistemas. En la mayoría de los casos el cambio es
irreversible debido a la modificación de las características
estructurales del sitio, por ejemplo con el relleno de los suelos, la
modificación de la hidrología y de las corrientes que aportan agua
dulce o salada a estos ecosistemas, así como la creación de
infraestructura que altera la hidrología y morfología del sitio.
2) La fragmentación
La fragmentación del ecosistema puede ser generada por la
construcción de infraestructura como carreteras, brechas o caminos sin
drenes. A pesar de que generalmente se piensa que este daño es
menor ya que se dejan remanentes de la vegetación original, el
impacto al manglar es considerable ya que los terraplenes construidos
modifican la hidrología del sitio, favoreciendo el azolve de ciertas
zonas del cuerpo de agua y consecuentemente, la modificación de las
propiedades fisicoquímicas del agua en los ecosistemas de manglar.
De igual forma, la apertura de
canales para la navegación al
interior de estos ecosistemas
genera otro tipo de afectación,
provocando
la
llegada
de
corrientes marinas al interior del
manglar,
modificando
las
condiciones fisicoquímicas del
agua y modificando la entrada de
sedimentos
al
sistema,
provocando su azolvamiento.
86
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
La modificación del patrón hidrológico del hábitat del manglar puede
ocasionar su muerte o el cambio de su estructura, afectando su
productividad, su biodiversidad y, por ende, su funcionalidad.
3) Afectaciones indirectas
Las afectaciones indirectas como la eliminación o apertura de entradas
de agua en las barras de arena, o bien, un manejo inadecuado del
gasto de agua a nivel de cuenca, por ejemplo por la construcción de
represamientos para riego agrícola, pueden tener un impacto severo
en el ecosistema. Al igual que en los casos anteriores, el impacto por
la afectación de la hidrología se da en el flujo y características
fisicoquímicas del agua. El manejo inadecuado de la cuenca puede
provocar la llegada hasta estos sitios de una mayor cantidad de
sedimentos y flujos de agua contaminada por fertilizantes, pesticidas y
drenajes, entre otros.
4) La contaminación
La contaminación es una causa más de afectación a los manglares.
Los derrames petroleros y la contaminación del agua acarreada por
los ríos, por ejemplo, provocan impactos severos al manglar. La
contaminación del agua puede tener un efecto tóxico en las distintas
especies de mangle, así como en las especies de crustáceos,
moluscos y peces que utilizan estos sitios como hábitat en alguna
etapa de su ciclo de vida. Los hidrocarburos pueden provocar la
muerte de los mangles.
Uno de los compromisos adquiridos por nuestro país con la firma de la
Convención sobre los Humedales Ramsar, Irán 1971, consiste en
elaborar y aplicar políticas nacionales que favorezcan la conservación
y el manejo de los humedales.
El artículo 3.1 de la Convención estipula que las Partes Contratantes
“deberán elaborar y aplicar su planificación de forma que favorezca la
conservación de los humedales incluidos en la Lista, y en la medida de
lo posible, el uso racional de los humedales de su territorio”.
87
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Asimismo, durante la reunión de la Conferencia de las Partes
Contratantes de junio de 1987, se adoptó la siguiente definición de uso
racional de los humedales:
“El uso racional de los humedales consiste en su uso sostenible para
beneficio de la humanidad de manera compatible con el
mantenimiento de las propiedades naturales del ecosistema”.
Definiendo como uso sostenible:“el uso de un humedal por los seres
humanos de modo tal que produzca el mayor beneficio continuo para
las generaciones presentes, manteniendo al mismo tiempo su
potencial para satisfacer las necesidades y aspiraciones de las
generaciones futuras”.
Y las propiedades naturales del ecosistema se definen como “aquellos
componentes físicos, químicos y biológicos, tales como el suelo, el
agua, las plantas, los animales y los nutrientes, y las interacciones
entre ello
Las políticas nacionales desarrolladas por los países contratantes
deberán, en la medida de lo posible, tratar todos los problemas y
actividades relacionadas con los humedales en un contexto nacional,
considerando los siguientes aspectos:
Acciones para mejorar los mecanismos institucionales y de
organización.
Acciones relativas a la legislación y políticas gubernamentales.
Acciones para promover el conocimiento y la conciencia pública
sobre los humedales y sus valores.
Acciones encaminadas a examinar la situación de todos los
humedales en un contexto nacional, y a identificar prioridades.
Acciones encaminadas a resolver problemas en humedales
específicos.
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
En México, el Ejecutivo Federal establece como lineamiento de política
ambiental, que los ecosistemas de manglar en el territorio nacional
deberán preservarse y conservarse en su estructura y función, así
como los hábitat necesarios para asegurar el mantenimiento tanto de
la biodiversidad inherente a los manglares, como de su productividad y
la de los ecosistemas adyacentes, procurando la participación directa
y permanente de las comunidades asociadas a éstos, así como la
generación de alternativas productivas, sociales y económicas
respetuosas del medio ambiente.
Para cumplir con tal fin, esta política ambiental para la conservación y
manejo integral de los manglares (SEMARNAT, 2006b) establece los
siguientes objetivos específicos, estrategias y actividades a
desarrollar, en seis ejes temáticos:
Planeación Ambiental
Manejo Integral de Ecosistemas de Manglar
Restauración y Rehabilitación
Legislación y Normatividad
Coordinación Institucional y Participación Social
Marco Internacional
89
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Planeación Ambiental
El objetivo es promover el enfoque de ecosistema en la conservación y
manejo integral de manglares, con el fin de mantener su integridad
funcional y espacial, proteger la biodiversidad asociada a éstos y
asegurando que el uso y disfrute de los beneficios económicos y
sociales que éstos generan no perjudique su condición futura, a través
de la siguiente estrategia:
El Gobierno y sus dependencias integran la conservación y
manejo integral de los manglares como un elemento fundamental
a incorporar en los distintos instrumentos de planeación del
desarrollo previstos en la Ley de Planeación, Plan Nacional de
Desarrollo, planes estatales de desarrollo, programas
sectoriales, institucionales, regionales y especiales que sean
elaborados.
Estrategia apoyada en las siguientes actividades
Incorporar el tema del manejo integral de los manglares en los
procesos previstos en el Sistema Nacional de Planeación
Democrática, buscando que existan lineamientos específicos para
su conservación y uso sustentable en los planes y programas que
se establezcan.
Promover y establecer los convenios de coordinación y
concertación necesarios para fortalecer la gestión de la política para
la conservación y uso sustentable de los manglares.
90
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Manejo Integral de Ecosistemas de Manglar
Con dos Objetivos
Promover el uso sustentable de todos los recursos que provee el
ecosistema de manglar, sin afectar su productividad y biodiversidad,
así como su funcionalidad, de modo que se mantengan los servicios
ambientales y bienes que brinda a sus usuarios.
Garantizar que en la evaluación del impacto ambiental de las obras y/o
actividades que incidan en el ecosistema de manglar, se instruyan las
medidas preventivas, de mitigación y/o restauración procedentes que
permitan la continuidad funcional y estructural del manglar.
El primer objetivo se logrará a través de tres estrategias:
Se promueve la conservación y el uso sustentable de los
ecosistemas de manglar a través del enfoque integral para el
manejo de cuenca hidrológica y acuíferos, así como en el
manejo de la zona costera.
Se promueve la gestión del riesgo ambiental en zonas de
manglar y sus zonas aledañas.
Desarrollar mecanismos para instrumentación de estímulos
económicos o fiscales (financiamiento de proyectos,
etiquetado ecológico, bonos de carbono) para el uso
sustentable de los bienes y servicios ambientales del manglar.
Actividades de la estrategia 1
Planear el manejo integrado de cuencas hidrológicas y el
manejo integrado de zona costera, en coordinación con otras
instituciones.
Proteger los usos tradicionales sustentables
comunidades locales hacen del manglar.
que
las
91
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Mantener los requerimientos del aporte continental de agua
para los ecosistemas de manglar (calidad, caudal,
periodicidad y estacionalidad), a través del manejo integral de
la cuenca.
Considerar un componente de evaluación y seguimiento en el
diseño y operación de programas de manejo y rehabilitación
de ecosistemas de manglar, enfocado a su corrección o
mejora continua.
Promover el uso de eco-tecnologías para en el uso
sustentable de los recursos y bienes del manglar.
Identificar, clasificar y evaluar las diferentes actividades
realizadas por los usuarios de los ecosistemas de manglar en
nuestro país, así como el usufructo de los bienes y servicios
ambientales que proveen.
Promover y priorizar la utilización de sistemas de monitoreo
que provean información veraz y oportuna sobre la condición
física y biológica de la cuenca, con especial atención a las
prácticas agro-silvo-pastoriles y a las fuentes de
contaminación y su impacto socioeconómico.
Mantener actualizada la información sobre el uso del suelo y
la tenencia de la tierra en zonas de manglares, a fin de dar
certidumbre a los programas y acciones de manejo que
pretendan establecerse, permitiendo así definir responsables
y derechos sobre los recursos e inducir su uso sustentable
entre los usuarios.
92
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Actividades de la estrategia 2
Realizar estudios para la estimación de los posibles efectos del
cambio y la variabilidad climática sobre los manglares.
Realizar estudios de vulnerabilidad a desastres naturales y a la
contaminación en zonas de manglar.
Determinar las áreas de mayor vulnerabilidad (ecológica, social y
económica) en zonas de manglar y sus zonas aledañas.
Conocer y analizar las potenciales zonas de riesgo para los
ecosistemas de manglar debido a su cercanía con la
infraestructura y el desarrollo de las actividades de la industria
petrolera y de generación de energía, de vías de comunicación, y
de zonas urbanas.
Planear la prevención y manejo de desastres ambientales en
zonas de manglar y zonas aledañas.
Actividades de la estrategia 3
Establecer programas de estímulo a las organizaciones
pesqueras ribereñas con prácticas de pesca responsable en
sistemas lagunares y estuarinos.
Promover eco-técnicas para la producción acuícola (peces,
crustáceos y moluscos) en ecosistemas de manglar.
Instrumentar un programa para insertar a los principales
ecosistemas de manglar de nuestro país en el mercado
internacional de bonos de carbono.
Promover la instalación de UMA para el aprovechamiento
sustentable de la vida silvestre en ecosistemas de manglar.
93
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
El segundo objetivo contempla dos estrategias:
Identificar sitios de ubicación alternativa para aquellos proyectos
que puedan afectar la estructura y función del ecosistema de
manglar.
Adoptar medidas preventivas, de mitigación y restauración para
evitar que un proyecto afecte irremediablemente la estructura y
función del ecosistema de manglar.
Actividades de la estrategia 1
Hacer partícipes a los especialistas en la evaluación de los
proyectos.
Formular propuestas alternativas para la ubicación de proyectos
a través de Comités Estatales, cuando se acredite que se va a
dañar de manera irreversible al manglar en su estructura y
función.
Actividades de la estrategia 2
Hacer partícipes a los especialistas en la evaluación de proyectos.
Identificar los posibles riesgos de afectación del proyecto al
ecosistema de manglar.
Garantizar que las actividades o obras proyectadas no
modifiquen el patrón hídrico del humedal en que se asienta el
manglar (en su flujo, salinidad y temperatura), así como evitar su
fragmentación y afectación por contaminantes generados por las
mismas.
Formular y evaluar las medidas preventivas, de mitigación y
restauración que permitan la continuidad y funcionalidad del
ecosistema.
Integrar en el resolutivo en materia de impacto ambiental las
medidas preventivas, de mitigación y/o restauración
recomendadas por los especialistas.
94
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Aplicar el enfoque precautorio cuando no se tenga la información
suficiente para la adopción de medidas preventivas, de
mitigación y restauración que permitan evitar que el proyecto
afecte irremediablemente al ecosistema de manglar.
Restauración y Rehabilitación
El objetivo es instrumentar programas regionales para recuperar,
rehabilitar y/o restaurar ecosistemas de manglar e incorporarlos como
áreas de manejo especial dentro de los procesos de ordenamiento
territorial y planeación del desarrollo económico, apoyado en dos
estrategias:
Se desarrolla un programa de identificación de manglares con
deterioro, susceptibles de ser restaurados.
Se elabora un programa de restauración de superficies de
manglar en deterioro.
Actividades para la estrategia 1
A partir del inventario nacional de humedales, el diagnóstico
regional y con el apoyo de los Institutos de Investigación y
especialistas, se identificarán los manglares con procesos de
deterioro que requieren rehabilitación o restauración.
Se definirán áreas de atención prioritaria en los ámbitos nacional,
regional y local, para el establecimiento de programas de
rehabilitación o recuperación, con base en su viabilidad técnica,
económica y ambiental.
Actividades para la estrategia 2
Desarrollar un programa de restauración que considere el
manejo integrado de cuencas costeras, la rehabilitación de flujos
hidrológicos, la zonación del manglar y su relación con la microtopografía y procesos geo-hidrológicos naturales y las diferentes
especies nativas.
95
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
El INE con el apoyo de los Institutos de Investigación propone
una metodología específica para la restauración de estos
ecosistemas.
Con el concurso de la CONAFOR y la participación de los
gobiernos de los estados se establece un programa estatal de
restauración, identificando los viveros a desarrollar y los
responsables.
Determinar las prioridades del programa estatal o regional de
restauración con la participación de especialistas locales y
convocando a los actores interesados.
Utilizar la información científica generada y aplicar métodos para
la restauración y rehabilitación de manglares con base en el
conocimiento de la cuenca hidrológica.
Se ejecuta el programa de restauración de conformidad con los
compromisos estatales establecidos.
Legislación y Normatividad
Objetivo: Contar con un marco jurídico coherente y eficaz para la
protección, conservación y el uso sustentable de los manglares,
promoviendo el cumplimiento de los instrumentos internacionales en la
materia, la aplicación del principio precautorio en la toma de
decisiones, y el establecimiento de medidas de mitigación,
condicionantes para garantizar la sustentabilidad de actividades que
puedan ocasionar impactos negativos y un esquema de compensación
y sanciones que permitan una gestión eficiente en todos los sectores y
ámbitos de gobierno.
Estrategia
Revisar el marco jurídico internacional y nacional aplicable para la
formulación de una estrategia nacional de manglares y proponer los
ajustes, adiciones o reformas necesarias.
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Actividades
Revisar la legislación internacional y nacional (ámbitos federal,
estatal y municipal) aplicable a los manglares y a las actividades
intersectoriales que los impactan y formular un diagnóstico que
incluya propuestas para su correcta integración e interpretación y
aplicación.
Incluir al Congreso de la Unión y a otros sectores del Gobierno
Federal en el análisis de las alternativas para la integración de
un marco jurídico coherente en la materia.
Integrar una guía que comprenda toda la normatividad aplicable
a los manglares y difundirla al interior del Sector, especialmente
en las áreas que emiten actos de autoridad en zonas de
manglar, con criterios para su aplicación coherente.
Proponer definiciones claras y coherentes de los conceptos
básicos de la política de manglares como: ecosistemas de
manglar, uso sustentable de los manglares, etc.
Coordinación Institucional y Participación Social
Objetivo:
Fortalecer la coordinación entre las diferentes dependencias, órdenes
de gobierno y los diversos sectores de la sociedad, para incorporar los
componentes económico, sociocultural y ambiental de los manglares y
el enfoque integral para el Manejo de Cuencas Hidrológicas y en el
Manejo de Zona Costera, en la formulación y gestión de los planes y
programas de desarrollo.
Se consideran cinco estrategias:
Establecer la Agenda de Transversalidad con los sectores y
entidades gubernamentales para la gestión coordinada de
proyectos y acciones orientadas a la conservación y manejo
integral del ecosistema de manglar.
97
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Creación del Programa Nacional de Manglares.
Se definen mecanismos de financiamiento para el Programa
Nacional de Manglares con la participación de los tres órdenes
de gobierno y los usuarios de los recursos en la zona costera.
Identificar y desarrollar mecanismos y espacios para fortalecer la
participación de las comunidades locales, usuarios y actores
asociados a los ecosistemas de manglar.
Promover la organización social de los usuarios de bienes y
servicios ambientales del manglar considerando la adopción de
lineamientos para que los usuarios retribuyan al ecosistema por
los servicios recibidos a través de prácticas que aseguren la
conservación de la estructura y función de este ecosistema.
Actividades para las estrategias 1 y 2:
Establecer una definición de “ecosistema de manglar”.
Identificar las instituciones de gobierno con atribuciones y
facultades que incidan en el desarrollo de actividades asociadas
a ecosistemas de manglar.
Identificar los programas y proyectos de gobierno que influyan en
la conservación y manejo de manglares, asegurándose que
previamente sean evaluados sus impactos ambiental y
sociocultural.
Elaborar un Plan de Coordinación Interinstitucional
Elaborar y consensuar una propuesta del Programa, definiendo
una agenda institucional y responsabilidades.
Identificar fuentes de financiamiento a nivel nacional e
internacional.
98
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
El Programa Nacional de Manglares debe promover el manejo
descentralizado de los manglares hacia el ámbito local y
regional, fortaleciendo su eficiencia, efectividad y equidad, la
integración de los diferentes actores y el equilibrio entre los
intereses locales y públicos.
Identificar a los grupos sociales asociados a las zonas de
manglar, fortalecer su participación a través de la creación de
mecanismos y espacios, respetando su identidad y prácticas
socioculturales.
Fortalecer la labor del Consejo Consultivo para la Conservación
y Uso de los Humedales Costeros en particular el manglar.
Actividades para la estrategia 3
Identificar las aportaciones de los gobiernos federal, estatal y
municipal para cada entidad federativa.
Identificar las aportaciones de los productores.
Establecer un esquema financiero (fondo, fideicomiso, etc.) para
operar el programa.
Establecer reglas de operación para que los estados y
municipios puedan acceder al financiamiento de sus programas
estatales.
Actividades para la estrategia 4
Identificar dirigentes locales, sector académico y sector privado,
para que sean parte en el diseño y operación de mecanismos y
espacios
de participación para el proceso de
toma de
decisiones políticas en el manejo de manglares.
Cabildear y proponer las enmiendas de ley que se ameriten para
una efectiva participación ciudadana.
99
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Actividades para la estrategia 5
Identificar y evaluar los servicios ambientales que brindan los
ecosistemas de mangle para cada área prioritaria, en especial
para los sitios Ramsar.
Identificar los usuarios reales de estos servicios ambientales y su
forma de organización social.
Fortalecer el desarrollo de capacidades (técnicas, financieras,
información, etc.) de las comunidades locales que lleven a cabo
actividades en zonas de manglar para asegurar la viabilidad
económica de las mismas, así como su compatibilidad ambiental
con el ecosistema de manglar.
Diseñar estrategias para que los esquemas de organización
social conduzcan aprovechamiento sustentable de los bienes y
servicios ambientales.
Diseñar estrategias para que los usuarios de los servicios
ambientales del manglar contribuyan con su conservación.
Diseñar e implementar un programa de pago de servicios
ambientales para la conservación de los manglares.
Marco Internacional
Objetivo:
Fortalecer la cooperación internacional para la conservación y uso
sustentable en ecosistemas de manglar, a través de dos estrategias:
Se realizan acuerdos internacionales para la conservación y uso
sustentable de los ecosistemas de manglar.
Identificar e instrumentar los compromisos internacionales de los
que México sea parte, aplicables para la conservación y manejo
sustentable de los ecosistemas de manglar.
100
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Actividades
Promover la cooperación técnica y científica (intercambio de
experiencias, talleres técnicos, foros, construcción de
capacidades e intercambio de expertos).
Promover la elaboración de Programas de Acción conjuntos para
el manejo sustentable de cuencas con ecosistemas de manglar
compartidas en zonas transfronterizas.
Promover la dotación de financiamiento para la gestión de los
sitios protegidos con presencia de manglar. (Pasar a
cooperación internacional
Identificar los compromisos internacionales vinculantes y no
vinculantes para la conservación y manejo integral de
ecosistemas de manglar, a fin de establecer acciones, plazos y
responsables para su cumplimiento a través del Programa
Nacional de Manglares.
Analizar el marco jurídico nacional en términos del cumplimiento
y la instrumentación de los compromisos internacionales
asumidos por México en materia de protección y conservación
de humedales, manglares, especies protegidas y en general,
sobre el uso sustentable de los recursos naturales, y en su caso,
promover las acciones necesarias para su debida aplicación o
proponer reformas y adiciones a la normatividad vigente para
respaldar los instrumentos internacionales en el ámbito nacional.
Investigación Científica
Objetivo:
Alcanzar un mayor conocimiento de los ecosistemas de manglares,
fomentando la investigación y promoviendo la capacitación y
concienciación ciudadana. En este apartado se consideran cuatro
estrategias:
101
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Se desarrolla un Programa de Investigación de Manglares en
cooperación con Universidades y ONG.
Se promoverá la valoración económica de los recursos y de los
servicios ambientales que proveen los manglares.
Desarrollar un programa de investigación paralelo sobre
aspectos sociales, económicos e institucionales de los
ecosistemas costeros en general.
Fortalecer la difusión, socialización e intercambio de información
entre las instituciones gubernamentales, académicas, usuarios y
actores vinculados al manejo integral de manglar, a través de un
sistema de información de para la gestión y planeación ambiental
de los ecosistemas e manglar
Actividades para la estrategia 1
Fortalecer y actualizar la base de datos de manglares mediante
el trabajo conjunto con organizaciones no gubernamentales.
Identificar una cartera de proyectos o investigaciones prioritarias
en materia de conservación y uso de manglares para el país.
Promover acuerdos internacionales y nacionales con
Universidades, Centros de Investigación y ONG para la
ejecución y financiamiento de los proyectos priorizados.
Brindar a la población, información confiable y oportuna,
utilizando para ello la divulgación de los resultados de las
investigaciones.
Consolidar los centros de investigación y "Estaciones Biológicas"
existentes.
Fortalecer en el ámbito nacional, con base en estudios
científicos, los mecanismos e instrumentos necesarios para
fortalecer los sitios protegidos con presencia de manglar.
102
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Actividades para la estrategia 2
Promover el desarrollo de capacidades y cuadros técnicos para
la valoración económica de los recursos y de los servicios
ambientales de los ecosistemas.
Realizar estudios técnico/económicos para determinar el valor de
los bienes y servicios ambientales que prestan los manglares,
para reducir las distorsiones del mercado, apoyar el desarrollo de
incentivos económicos e internalizar los costos y beneficios
derivados del manejo.
Desarrollar métodos de valoración de los manglares para definir
criterios que permitan dimensionar las acciones civiles
resarcitorias y conciliaciones en el campo legal.
Diseñar e implementar un programa de pago de servicios
ambientales de los manglares.
Publicar y difundir las valoraciones económicas existentes y el
programa de pago de servicios ambientales de los manglares.
Actividades para la estrategia 3
Realizar estudios de carácter técnico/económico sobre el valor
de los servicios ambientales, que prestan los manglares.
Realizar estudios sobre los determinantes sociales y económicos
del deterioro de los manglares.
Capacitación sobre aspectos sociales y económicos
relacionados con los ecosistemas costeros en general.
Realizar estudios sobre los costos y beneficios de dejar pasar el
agua dulce para el mantenimiento de los ecosistemas costeros
103
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Actividades para la estrategia 4
Identificar y/o recopilar la información documental y cartográfica
relevante, relativa a los ecosistemas de manglar en el país.
Sistematizar y validar la información
Desarrollar un sistema para la integración y manejo de la
información
Crear una red de información como plataforma para el acceso,
difusión e intercambio de información.
Difundir a la ciudadanía los proyectos de ley y programas
relacionados con manglares.
Ordenamiento ecológico marino y costero.
El instrumento de planeación ambiental por excelencia, tanto en su
definición en la LGEEPA como en su aplicación práctica es el
Ordenamiento Ecológico, en él convergen y se sistematizan elementos
fundamentales para la planeación incluyendo las cuestiones físicas y
funcionales de los ecosistemas así como las características sociales y
económicas de las zonas donde se desarrollan (INE, 2005b)..
Análisis del instrumento.
El Ordenamiento Ecológico del Territorio (OET) es el instrumento de
política ambiental para regular o inducir el uso del suelo y las
actividades productivas, a fin de lograr un equilibrio entre el desarrollo
y la conservación del patrimonio natural. (D.O.F. 2001)
El ordenamiento ecológico del territorio nacional y de las zonas sobre
las que la nación ejerce su soberanía y jurisdicción, se realiza a través
de los programas de ordenamiento ecológico general del territorio,
regional, local, y marino. Son estas últimas tres modalidades las que
tienen posibilidad de incidir claramente en el ámbito costero.
104
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Objetivos del OET:
1) la regionalización del territorio con base en sus atributos físicos,
bióticos y socioeconómicos, así como en el diagnóstico de sus
condiciones ambientales y de las tecnologías utilizadas por los
habitantes de la región de que se trate, en el usufructo de sus recursos
naturales.
2) regular e inducir los usos del suelo a fin de proteger el ambiente y
preservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los recursos
naturales respectivos, fundamentalmente en la realización de
actividades productivas y la localización de asentamientos humanos, y
3) establecer los criterios de regulación ecológica para la planeación
de los asentamientos humanos, a fin de que sean considerados en los
programas de desarrollo urbano correspondientes.
Es el instrumento normativo básico de la política ambiental, es decir de
“primer piso”, y permite la aplicación de un proceso de planeación
ecológica estratégica del territorio a través de cuatro fases:
1 Caracterización: en esta fase se determinan las características del
territorio en sus componentes natural, productivo y social (¿qué
hay, cuánto hay y dónde está?).
2 Diagnóstico: en esta etapa se identifican los procesos productivos
en el territorio, las formas de apropiación del mismo por la sociedad
y los procesos de deterioro del ambiente que dan lugar a la
problemática particular en cada región (¿cómo está? y posibles
causas).
3 Pronóstico: su objeto es la conformación de escenarios modelados
con base en la información generada, estableciendo las tendencias
a partir de los procesos detectados, un escenario contextual que
ubica a la región en el marco social y económico nacional e
internacional, y un escenario estratégico, con base en las líneas
generales de manejo para detener y/o revertir los procesos del
deterioro.
105
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
4 Propuesta: en este punto se produce el modelo de ordenamiento
ecológico, construido a partir de una imagen objetivo que resulta del
análisis de los posibles escenarios modelados en la fase anterior.
Aquí se propone la estrategia general y las líneas de acción
expresadas en políticas ambientales (aprovechamiento, restauración,
protección y conservación), los usos de suelo y criterios ecológicos
particulares aplicables a las unidades de gestión ambiental,
resultantes del proceso de regionalización y análisis del territorio.
La legislación establece que el OET se llevará a cabo a través de
programas en distintas escalas con funciones inductivas o normativas
dependiendo de la extensión territorial. Se desarrollará como un
proceso con tres productos básicos:
(1) convenio de coordinación
(2) programa de ordenamiento ecológico
(3) bitácora ambiental. (D.O.F. 2003)
La importancia social del OET radica en que persigue la
corresponsabilidad en el uso de los recursos, así como el impulso en
los cambios de patrones de producción y consumo. Esto es posible
mediante la incorporación de la percepción y aspiraciones sociales de
las comunidades sobre su territorio en un proceso de gestión
participativa.
La política nacional ambiental reconoce que el Ordenamiento
Ecológico tiene que generar consensos entre los diferentes actores
sociales de una región, a fin de que las políticas ambientales
realmente fomenten la conciliación efectiva de intereses. Así, reconoce
que el OET es un instrumento transversal, participativo, adaptativo e
interdisciplinario, que debe fundamentarse con la mejor información
científica y técnica disponible.
El Programa de Medio Ambiente 2000-2006 lo identifica como un
instrumento de la política ambiental que ha sido poco desarrollado,
que necesita una actualización metodológica que permita la
homogeneización de productos sin dejar de reconocer la
heterogeneidad del territorio, además reconoce que es el instrumento
106
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
adecuado para incorporar la variable ambiental al modelo de
desarrollo actual y fomentar un modelo integral de desarrollo
sustentable.
Situación Actual del Ordenamiento Ecológico
A la fecha la SEMARNAT ha coordinando a lo largo del territorio
nacional un total de 118 ordenamientos ecológicos en sus diferentes
modalidades y fases de elaboración, de los cuales 31 se encuentran
decretados (19 regionales y 12 locales). De estos 13 son del ámbito
costero y tres del ámbito costero y continental.
A continuación se muestra una tabla que incluye los 10 municipios del
ámbito costero que realmente que ver directamente con manejo de
zona costera.
Ordenamientos Ecológicos Decretados hasta 2004.
De estos, cuatro tienen una marcada orientación sectorial hacia el
turismo o el desarrollo urbano (Nichupté, Cancún-Tulúm, san FelipePuertecitos y Tijuana- Ensenada).
107
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
A la fecha, la superficie total decretada asciende a 28’500,839
hectáreas. Hasta 1994, la superficie que abarcaban los
Ordenamientos Ecológicos decretados ascendía a 749, 530.00
hectáreas, lo que representa el 3% del total actual; en el periodo 19952000, la superficie decretada fue de 16’693,475 hectáreas, lo que
representa el 58% del total actual y la superficie que se ha decretado a
partir del 2001 es de 11’057,834 hectáreas, lo que representa el 39%
del total actual. A continuación se presenta una gráfica que representa
estos porcentajes:
Del total de los Ordenamientos Ecológicos el 52% incide en la zona
costera como parte de su área ordenada, regulando usos del suelo y
actividades productivas, estableciendo políticas ambientales generales
y criterios ecológicos para el manejo de los recursos naturales.
108
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
En cuanto a los ordenamientos ecológicos marinos, cabe destacar que
aún cuando en la actualidad no se cuenta con ninguno, en el marco de
la celebración del Día Mundial del Medio Ambiente realizada el 5 de
junio de 2004 en la Ciudad de San Carlos, se suscribió el Convenio de
Coordinación del Ordenamiento Ecológico Marino del Golfo de
California, a través del cual, el Gobierno Federal y los Gobiernos
Estatales impulsan el proceso de planeación regional que tiene como
principal objetivo promover el desarrollo sustentable del Golfo de
California.
Al día de hoy dicho ordenamiento se encuentra en consulta pública,
misma que concluye el 13 de septiembre de 2006.
Imagen Satelital del Golfo de California
109
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Del estudio técnico del ordenamiento marino del Golfo de California,
desarrollado y coordinado por la DGPAIRS se desprende la siguiente
información:
Caracterización y regionalización, identificando 123 unidades
ambientales marinas, 98 UAM costeras y 25 UAM oceánicas
LIMITE ADMINISTRATIVO
(ESTATAL)
+
LIMITE HIDROLÓGICO
(CUENCA)
32 UNIDADES
DE INFLUENCIA
TERRESTRE (UIT)
110
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Como resultado de los talleres sectoriales (Acuacultura, Conservación,
Turismo y Pesca industrial y Ribereña), en los que se promovió
ampliamente la participación social, se identificaron los atributos
ambientales, considerados como las variables que reflejan una
condición del medio ambiente que favorece o permite el desarrollo de
las actividades productivas y de conservación
La consideración de dichos atributos permitió el diseño de las áreas de
aptitud sectorial, que se muestran a continuación:
111
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
112
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
La presente figura muestra la interacción de todos los sectores
definiendo las competencias intersectoriales manifestadas como:
competencia por los mismos recursos, competencia por el mismo
espacio, alteración de un atributo de un sector por la actividad de otro
sector y sinergias asociadas al interés común de dos o más sectores
Adicionalmente el estudio técnico desarrollado incorpora información
relevante sobre índice de fragilidad, presión costera, presión marina, la
definición de unidades de gestión ambiental y de zonas de interés
prioritario.
Firma del Convenio para el Ordenamiento Ecológico Marino del Golfo de California
113
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Finalmente se considera que el Ordenamiento Ecológico Territorial,
simplifica los procesos administrativos al proveer una base para otros
instrumentos de planeación, tales como la Evaluación del Impacto
Ambiental (EIA), los Programas de Desarrollo Urbano (PDU) y las
Áreas Naturales Protegidas (ANP).
El Ordenamiento Ecológico Territorial da orientación y certidumbre a la
Evaluación del Impacto Ambiental al establecer políticas ambientales,
usos de suelo y criterios para el manejo de las Unidades de Gestión
Ambiental.
Aunque aparentemente excluyentes, el Ordenamiento Ecológico y los
Programas de Desarrollo Urbano, son en realidad complementarios. El
artículo 20 de la LGEEPA y sus apartados establecen la concurrencia
de los dos instrumentos.
En el caso de las Áreas Naturales Protegidas el Ordenamiento
Ecológico es un elemento coadyuvante en la consecución de las
metas de conservación y manejo sustentable de los recursos bióticos
en las ANP’s, y más ampliamente en las Áreas Prioritarias para la
Conservación.
Asimismo, es complementario en el diseño de los Programas de
Desarrollo Regional Sustentable, al dar un sustento técnico al
emplazamiento territorial de actividades y proyectos productivos
comunitarios acordes con el ambiente y su capacidad para
soportarlos.
Finalmente, el Ordenamiento Ecológico es un instrumento de
planeación con gran potencial en la prevención de desastres naturales
dado que proporciona elementos para la detección de zonas de riesgo
geológico e hidrometeorológico, con base en la caracterización
geofísica y climática de la región, así como en el emplazamiento
espacial de los asentamientos humanos y de las actividades
productivas.
114
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Gran ecosistema marino del Golfo de México.
El Golfo de México presenta actualmente un acelerado deterioro
ambiental que apunta hacia un posible colapso en diversos frentes.
Las frágiles cadenas productivas de este ecosistema se ven
comprometidas de manera permanente, dejando sin oportunidad de
uso a las futuras generaciones. Los recursos pesqueros, forestales,
costeros y de otros agentes productivos como la industria del petróleo,
turismo y agricultura han afectado al ecosistema y al mismo tiempo
han visto afectadas su producción.
Los diversos problemas identificados en las últimas décadas
inherentes al medio marino, costero y de las actividades productivas
realizadas en el Golfo de México tienen un vínculo con diversos
acuerdos internacionales en materia de conservación de recursos y
medio ambiente, de los cuales México es parte firmante; sin embargo,
las acciones para revertir dicho deterioro han sido pocas y por lo
general se han efectuado de manera aislada y no integrada.
La Conferencia sobre Medio Ambiente y Desarrollo de las Naciones
Unidas adoptó en la Cumbre de Río de 1992 varios aspectos de
importancia para estos ecosistemas; sin embargo, el avance de la
Agenda 21 en dicha materia ha sido lento. Actualmente la
implementación del Plan de Johannesburgo de la Cumbre Mundial
para el Desarrollo Sustentable (WSSD). que hizo un llamado a la
comunidad internacional para "mantener la productividad y
biodiversidad de importantes y vulnerables áreas costeras, incluyendo
áreas dentro de la jurisdicción nacional y aquellas fuera de la misma"
abre una ventana de oportunidad para orientar acciones específicas a
favor del manejo integral de los recursos marinos, costeros y cuencas
asociadas del Golfo de México.
115
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Así mismo cabe destacar que México es parte de otros compromisos
alternos en la comunidad mundial y de instrumentos globales como la
Convención de la Ley del Mar de las Naciones Unidas (UNCLOS por
sus siglas en inglés), Convención sobre Diversidad Biológica (CDB),
Programa de Acción Mundial (PAM) para la Protección de los
Ecosistemas Marinos de las actividades de Origen Terrestre, Convenio
Marco de la Convención de Cambio Climático (CMCC), Código de
Conducta para la Pesca Responsable de la FAO, así como el más
reciente acuerdo denominado Protocolo de Cartagena sobre
Organismos Vivos Modificados (OVM), y que ellos inciden de varias
formas sobre el acceso a recursos genéticos, conservación de la
biodiversidad y reversión del deterioro ambiental. No obstante la
existencia de dichos acuerdos múltiples que consideran diferentes
aspectos de conservación de los ecosistemas, biodiversidad y acceso
a recursos genéticos, la aplicación real de los mismos en el nivel
nacional es lenta, en parte debido a las sinuosas condiciones legales y
normativas en materia ambiental y a la distancia con respecto a los
actores sociales y productivos usuarios de los recursos naturales
costeros, marinos y cuencas asociadas al ecosistema del Golfo de
México.
CARACTERÍSTICAS GENERALES
MARINO DEL GOLFO DE MÉXICO
DEL
GRAN
ECOSISTEMA
El Gran Ecosistema Marino del Golfo de México se sitúa entre la costa
este de México, el noroeste de Cuba y la costa sur de los Estados
Unidos de América, (Díaz de León, A. et al., 2004). Es semicerrado con
una pequeña entrada y salida en el oeste central del Océano Atlántico
y una conexión con el Mar Caribe hacia el sur.
El litoral del Golfo de México está bordeado por 27 grandes sistemas,
estuarios, bahías y lagunas costeras, que sirven de áreas de refugio,
alimentado» y reproducción de numerosas especies que representan a
las pesquerías ribereñas más importantes. Aunque la riqueza biológica
de los sistemas costeros y el papel que juega en las funciones
ecológicas del Golfo de México no está bien entendido, se sabe que
los pantanos costeros de Tabasco y Campeche albergan 45 de las
111 especies de plantas acuáticas reportadas para México, que lo
convierte en la reserva más importante de plantas acuáticas de
Mesoamérica.
116
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
En cuanto a peces de aguas dulces, de las 500 especies enlistadas
para América Central, a los humedales costeros del golfo corresponde
más de la mitad. Este valor como hábitat es su mayor aportación a la
economía ecológica del Golfo, independientemente de sus
vinculaciones energéticas y económicas con las pesquerías de alto
valor (Toledo 1998a).
Asimismo, las cuencas hidrológicas del Golfo de México abarcan más
de dos tercios de la masa continental del territorio mexicano vertiendo
el 62% de la descarga fluvial del país. El 90% del gas natural y más
del 80% de los hidrocarburos se generan en las ricas plataformas
continentales de la región (Toledo 1998a). La producción de
hidrocarburos del Golfo de México es superior a las 400 mil toneladas
por día y existe un intenso tráfico de buques petroleros que movilizan
más de 5 millones de barriles diarios, arrojando al mar
aproximadamente 7 millones de barriles al año por el lavado de sus
tanques (Botello et al 1998).
Por otra parte, el Golfo de México ha sido utilizado de manera intensa
para el transporte marítimo y cuenta con 43 puertos que mueven
152,458,000 ton de carga (Rivera y Villalobos 2001), siendo los más
importantes los puertos de Veracruz, Altamira, Coatzacoalcos y
Progreso.
Sobrepesca, Contaminación y Pérdida de Biodiversidad en el
Golfo de México
El enfoque integral de ecosistemas busca la identificación de las
causas raíz de los problemas existentes y su vínculo con las
actividades productivas que los generan. Algunos de los factores más
relevantes que inciden directamente en el deterioro ambiental del
Golfo de México son la pesca excesiva, las fuentes de contaminación
y la pérdida de biodiversidad debido a la introducción de especies
acuáticas invasivas.
117
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Sobrepesca
La condición de salud de las poblaciones sujetas a explotación
pesquera tanto marinas como de aguas continentales, ha sido
documentado ampliamente (Arreguín et al 1999, Shipp 1999, Fernández et al
2000, Rivera y Villalobos 2001, Alvarez et al. 2002, Hernández y Kempton 2003)
quienes indican que las especies de peces, crustáceos y moluscos del
Golfo de México de importancia comercial se encuentran
sobreexplotadas, o en un estado de deterioro severo. Esto es
principalmente resultado del incremento del esfuerzo pesquero, de la
sobrecapacidad de la pesca comercial (esfuerzo de pesca latente), y
se traduce en una franca declinación de los recursos, así como los
impactos de la pesca sobre especies no objetivo, comunidades
bentónicas y fondos marinos (INP 1998 y 2001, SEMARNAP 2000).
La pesca industrial mexicana se concentra en la zona del Pacífico de
México, en el Golfo de California. En el Golfo de México la flota
industrializada más importante es la camaronera y se encuentra
situada principalmente en Tamaulipas y Campeche. Por otro lado, las
embarcaciones pequeñas y medianas de pesca artesanal se
distribuyen ampliamente alrededor de todas las costas del país.
Un poco menos de la mitad, (46%) de la flota de pesca artesanal se
localiza en la costa del Golfo de México. Hay un crecimiento de la flota
pesquera de 1,800 embarcaciones que se suman cada año a la flota,
con lo cual el crecimiento acumulado para el período 1970-2001 es de
700°* (SAGARPA 2002). El ingreso derivado de la pesca está distribuido
de manera poco uniforme, y muestra una diferencia de cinco veces el
promedio de ingreso entre los pescadores del Golfo de California y
aquellos del Golfo de México (INEGI 2000).
Las tres pesquerías marinas comerciales o industriales más
importantes del Golfo de México por el volumen de su captura en el
año 2001 fueron d camarón (6,603 ton), pulpo (6,587 ton) y mero
(6,312 ton), siendo estas pesquerías las más valiosas de la región del
Golfo de México por el valor bruto de su captura; se trata de recursos
marinos que hace más de 10 años (1991) alcanzaron una producción
de 13,722 ton, 6,516 ton y 7,837 te respectivamente.
118
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Para el caso del camarón dichas cifras representan una caída de más
del 50%, debido quizás al incremento en el esfuerzo pesquero
aplicado al recurso, que actualmente se realiza con 742
embarcaciones a lo largo de la costa de todo el Golfo de México,
particularmente Tamaulipas-Veracruz, Campeche y Contoy (Caribe).
Por su parte la pesca del pulpo x efectúa con 514 embarcaciones en la
plataforma de Yucatán y Campeche, y el mero se pesca con 539
embarcaciones en la plataforma de Yucatán.
Las pesquerías artesanales de mayor importancia en el Golfo de
México según las estadísticas pesqueras del 2001 fueron el pulpo, con
13,998 toa efectuada con 2,418 embarcaciones pequeñas; el tiburón,
que registró 8, ton, y el camarón con 4,419 ton. Para los dos últimos
no se dispone registros del número de embarcaciones participantes en
esta actividad. Al igual que en la pesca industrial, los niveles de
captura para tiburón fueron de 12,094 ton y en camarón de 6,576 ton,
mientras que la pesquería de pulpo muestra un incremento en el
esfuerzo de captura en 1991 registrando 8,815 ton y en 1996 12,503
ton.
Contaminación
El Golfo de México recibe las descargas de los principales ríos de
Norteamérica; el país recibe el 60% de la descarga nacional de los
ríos y tiene el 75% de la superficie de ambientes estuarinos (Botello et
al., 1998). Prácticamente todas las poblaciones de las cuencas
hidrológicas que vierten hacia el Golfo de México y ciudades costeras
tan importantes como Tampico, Tuxpan, Veracruz, Coatzacoalcos,
Ciudad del Carmen y Campeche, descargan en sus aguas desechos
domésticos sin ninguna clase de tratamiento previo.
Las áreas densamente pobladas y distantes del altiplano utilizan a la
región como sitio de descarga final. Por ello el Golfo de México
muestra una acentuada y evidente contaminación bacteriológica,
encontrándose desde el norte de Veracruz en la laguna de Tamiahua
hasta la región sur del estado en el río Coatzacoalcos, en las lagunas
del Carmen-Machona en Tabasco y en las lagunas de Términos,
Balchacah, Puerto Rico así como en la Boca de Atasta en el estado de
Campeche.
119
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Los análisis en sedimentos, organismos y en la red de agua potable de
las principales localidades de la región muestran una alta y constante
contaminación bacteriana del grupo coliformes totales y fecales en
sitios cercanos a los centros urbanos, así como en áreas sin alta
densidad poblacional (Wong y Barrera 1998).
El fenómeno de hipoxia en el Golfo de México documentado por
Rabalais et al., (1991y 1995) se presenta de manera repetida
afectando grandes áreas de la zona norte del Golfo de México
cercanas a la plataforma continental durante cada verano. Bajo dichas
circunstancias se ha registrado la pérdida de diversidad de fauna
macrobentónica y abundancia con bajas de oxígeno de 0.5 mg/L
cercanas a condiciones de anoxia.
Por otra parte, se han registrado altos niveles de concentración de
hidrocarburos (Botello et al. 1998) en el río Tuxpan, Puerto de Veracruz,
laguna del Ostión y los ríos Coatzacoalcos y Tonalá, en el estado de
Veracruz; las lagunas El Carmen, La Machona y Mecoacán, en
Tabasco; el sistema lagunar de Términos, en Campeche, y la Laguna
de Bojórquez, en Quinta Roo. El 50% de los sistemas costeros
estudiados rebasaron el límite permisible de 10 partes por billón (ppb)
de hidrocarburos para aguas superficiales no contaminadas
establecido por la UNESCO, detectando en la laguna de Términos 48
ppb.
Los registros de hidrocarburos en mar abierto, tanto en el golfo como
en el Mar Caribe, rebasan de manera significativa el valor normativo
de 10 ppb. Campeche tienen un promedio de 48 pbb; Veracruz 15.1
ppb y el Caribe 15 ppb. Las aguas del Golfo de México exceden el
límite permisible de concentraciones para agua contaminada con
respecto a la región del Gran Caribe. Estudios recientes señalan la
presencia de hidrocarburos aromáticos policíclicos tanto en
sedimentos como en organismos (peces, moluscos y crustáceos), lo
cual implica riesgos para la salud debido a la elevada toxicidad de
estos compuestos y a su potencial carcinogénico (Botello y Ponce 1998).
120
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Las lagunas de Tabasco presentan niveles menores a la norma
establecida por la UNESCO y pueden considerarse zonas no
contaminadas por hidrocarburos (Botello et al.,. 1998).
Gold et al. (1999), reportan que las concentraciones totales promedio
de hidrocarburos en sedimentos para las lagunas de Santa Anita,
Julivá, Tres Brazos, Carmen Machona, Mecoacán, Pom y Términos
se encuentran por debajo del valor aceptado de 70 mg/g (peso seco),
con excepción de la laguna de Julivá en la que hay pozos de petróleo.
Esto indica que la presencia de petróleo en la región es obvia y
aunque las concentraciones de hidrocarburos son relativamente bajas
no deja de representar una preocupación su presencia en la mayor
parte de las lagunas estudiadas.
Pérdida de Biodiversidad
La pérdida de biodiversidad se debe a diversos factores, entre los que
destaca la introducción de especies acuáticas exóticas que es uno de
los riesgo ambientales más críticos a los que actualmente se enfrentan
las especies, los hábitats acuáticos y la biodiversidad en general, con
impactos
serios
en
términos
ecológicos
y
económicos.
Desafortunadamente, los impactos de las introducciones varían con la
geografía, el tiempo y las especies (Courtenay 1995). A esto se le puede
agregar que la falta de registros de las especies invasoras es
consecuencia de la falta de datos biológicos, de sistemática y
biogeográficos.
En la actualidad el transporte marítimo (agua de lastre de barcos) y la
acuacultura están considerados como los vectores más importantes
para la introducción de especies acuáticas invasoras, así como las
introducción» intencionales de especies exóticas (algas, moluscos
crustáceos, peces) con propósitos de producción en nuevas áreas o
como introducciones accidentales (escapes). En ambos casos se
puede presentar la transmisión y transferencia de especies asociadas,
que incluyen enfermedades. De las especies marinas cultivadas en
México sólo dos son nativas. Varias de estas especies fueron
sembradas intencionalmente bajo el auspicio de programas federales.
121
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Mientras que algunas introducciones datan de hace más de cien años
(e.g. carpas y truchas), otras especies fueron introducidas sólo
recientemente (Procambarus darkii, Cherax quadricarinatus), a pesar
de la existencia de diversos reportes sobre cierto número de virus,
bacterias, hongos, protozoarios y metazoarios (Owens et al, 1992,
Edgerton et al., 1994, Alvarez et al., 1998) que en algunos casos, como el de
Ecuador ya han causado epizootias severas y la presencia de
patógenos exóticos (Romero y Jiménez 2002).
Debido al gran interés por estas especies particularmente en el estado
de Veracruz y otros de la vertiente del Golfo de México, es
conveniente que la autoridad ambiental verifique la situación actual
sobre el cumplimiento de normas existentes en cuanto a su
introducción, movilización y cultivo en apego a dichas normas,
verificando si las granjas existentes cuentan con infraestructura
adecuada y de seguridad, que eviten su dispersión y escape hacia los
ecosistemas acuáticos del Golfo de México.
El movimiento de especies fuera de su zona de distribución natural
con fines de cultivo es un vector determinante en la diseminación de
especies exóticas y en particular de agentes patógenos. En el Golfo de
México existen 18 granjas y un total de 884 hectáreas dedicadas al
cultivo de camarón marino del Pacífico Litopenaeus vannamei, que
utilizan cientos de millones de organismos de camarón en cada ciclo
de cultivo. En la vertiente del estado de Tamaulipas existen 13 granjas
y 697 hectáreas de cultivo, en Veracruz, Tabasco, Campeche y
Yucatán existe un número modesto de granjas con un total
aproximado de 190 hectáreas SAGARPA 2002).
Aunque hay laboratorios productores de larvas y poslarvas de
camarón ubicados en las costas del Golfo de México, la
camaronicultura en los estados del Golfo de México depende del
suministro de poslarvas de camarón blanco del Pacífico, por lo cual es
necesario extremar la vigilancia sobre las condiciones sanitarias de los
camarones en las granjas de cultivo, para evitar los peligros de
traslado de enfermedades y epizootias de esta especie a las especies
del Golfo (Alvarez et al., 2000).
122
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Respecto a los patógenos que se introducen en aguas nacionales en
el Golfo de México mediante la acuacultura, tenemos la rápida
dispersión de la enfermedad del Síndrome de Taura, detectada por
primera vez en Ecuador a mediados de 1992, y reportada un año
después en Perú y Colombia y en 1994 en Honduras, Guatemala, El
Salvador, EE.UU. (Hawai y Florida) v Brasil, registrándose en las
costas de México a principios de 1995 (Álvarez et al., 1996).
Ejemplo de su acción devastadora es el registro de producción de
camarón por acuacultura en el estado de Sinaloa que en 1996, debido
a esta enfermedad, decreció en un 31.2% respecto a 1995 (Álvarez et
al.,. 2000). Otros virus y patógenos han sido introducidos por la
actividad acuícola como el de la mancha blanca.
Las evidencias científicas disponibles en el mundo muestran la
existencia y detección de al menos seis variantes del virus de la
mancha blanca (WSSV) procedentes de seis regiones geográficas:
China, India, Tailandia, Texas, Carolina del Sur y una última detectada
en un Zoológico de los Estados Unidos de América, con los cuales
Qiong et al., (1999) realizaron infecciones experimentales que
determinan el grado de patogenicidad usando el camarón blanco del
Pacífico Litopenaeus vannamei y el camarón rosado del Golfo de
México Farfantepenaeus duorarum.
En octubre de 1998, Garza y colaboradores de la Universidad de
Tamaulipas reportaron la presencia del virus del Síndrome de Taura y
dd Baculovirus penaei en camarón blanco (L. vannamei) y camarón
azul (L. stylirostris) del Pacífico en organismos que actualmente se
cultivan en granjas del estado de Tamaulipas, así como en camarón
blanco en las costas del Golfo de México.
Los resultados del análisis efectuado en muestras
colectadas desde diciembre de 1997 de la especie
cultivado en granjas del Golfo de México, muestran la
anormalidades y malformaciones debidas a agentes
alteraciones congénitas (Chávez et al 2002).
de camarón
L vannamei,
presencia de
patógenos y
123
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Incluso se ha registrado la presencia del virus IHHNV procedente del
litoral Pacífico en muestras de camarón blanco (L setiferus), camarón
café (F. aztecus) y camarón rosado (F. duorarum) del Golfo de México
(Chávez et al. 2002).
La presencia de los virus exóticos de origen asiático causantes de los
síndromes de la mancha blanca y de la cabeza amarilla puede llegar a
tener un impacto devastador, debido a que los mecanismos de
defensa de los camarones americanos no los reconocen. El síndrome
de la mancha blanca fue reportado por primera vez en 1992 en Taiwán
y el noroeste de China. Durante 1994 y 1995 se extendió a Tailandia,
India, Japón, Corea y posteriormente a Texas, U.S.A. motivo por el
cual SEMARNAP publicó dos Normas Oficiales de Emergencia NOMEM-001-PESC-1999 y NOM-EM-003-PESC- 2000 (SEMARNAP 1999 y
2000a) para prevenir su introducción a México.
Otras introducciones se deben a la industria del acuarismo (e.g. Melanoides tuberculata). Debido a su alta competitividad, la mayor parte de
las especies exóticas se encuentran distribuidas en más de la mitad
del territorio nacional. Otras amenazas concurrentes son la
transfaunación de especies exóticas y nativas a distintas partes del
país, la importación de variedades especiales resistentes a virus, que
pueden haber sido portadoras de otras enfermedades, el cultivo de
especies marinas en agua salobre o agua dulce (e.g. camarón), el
cultivo de especies dulceacuícolas en agua salobre o marina (e.g.
tilapia) y la dispersión natural, intencional o accidental de especies
provenientes de otros países (e.g. langosta Australiana de agua dulce
Cherax).
Finalmente, considerando que la acuacultura y el acuarismo son
industrias millonarias, cada introducción de una nueva especie le
debería costar al menos una pequeña fracción a estas industrias,
incluyendo la investigación para determinar si las especies que se
desea introducir son potencialmente invasivas (Mendoza 2001).
Procambarus clarkii es una especie nativa del centro y sur de los
EE.UU. y del noreste de México. Se promovió la introducción de P.
clarkii en varios estados de la República con el consecuente
desplazamiento de las especies nativas, en parte debido a que es
portadora de una enfermedad fúngica, causada por
124
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Aphanomyces astaci, la cual devastó a gran parte de los crustáceos
dulceacuícolas europeos.
Actualmente gracias a su propia capacidad de dispersión, así como a
la introducción continua por el hombre, P clarkii se encuentra presente
en todos los estados del norte de México (Campos y Rodríguez-Almaráz
1992).
Los caracoles thiaridos (Thiara granifera y Melanoides tuberculata)
capaces de reproducirse sexualmente y por partenogénesis y cuya
dispersión se facilita por las aves migratorias se han establecido
ampliamente a través de diferentes países del continente americano y
desde hace algunos años se han expandido en el territorio nacional en
16 estados de la República, lo cual ha causado la disminución e
inclusive la desaparición de diversas poblaciones de gasterópodos
nativos (Contreras y Contreras 1999).
Se han registrado colonizaciones a velocidades mayores de 1 km/año
(Pointier, 1998) y en algunas regiones se han registrado densidades
de hasta 51,650/m2> que representan un grave peligro, ya que son
hospederos intermediarios de tremátodos que han afectado al menos
a 39 especies pertenecientes a 10 familias de peces en México (Scholz
et al. 2003). Algunas de estas especies están en peligro de extinción,
mientras otras son importantes en acuacultura o en la pesca deportiva.
Sin embargo, el riesgo más grave consiste en que entre sus
hospederos definitivos se encuentras ciertas aves e incluso el hombre.
Hacia el manejo integrado del Gran Ecosistema Marino del Golfo de
México
A escala global, existen 64 grandes ecosistemas marinos que
producen la mayor parte del alimento mundial anual proveniente de la
pesca. Estos son ecosistemas interconectados de mares y océanos
desde la cuenca de los ríos hasta las zonas costeras de lagunas y
estuarios, plataforma continental, mares cerrados, semicerrados y las
orillas de las corrientes marinas más importantes en su borde externo.
En el Golfo de México ya se han presentado datos alarmantes sobre la
situación de sobreexplotación de los recursos pesqueros y marinos,
destrucción del hábitat, contaminación acelerada y el severo deterioro
de los ecosistemas costeros y marinos.
125
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Con ese escenario es necesario adoptar nuevos esquemas de manejo
integrado para el orden de las actividades humanas en estos sistemas
con el objeto de evitar mayores efectos económicos y sociales. Desde
este punto de vista se ha utilizado una metodología de evaluación,
consistente en cinco módulos, que tiene por objeto mover a los países
que comparten un área geográfica dentro de un Gran Ecosistema
Marino para adoptar aspectos de gobernabilidad práctica basados en
el manejo integrado del ecosistema.
Este enfoque se enlaza con los usuarios interesados, fomentando su
participación, así como la de la comunidad académica y conlleva al
desarrollo de instituciones de manejo adaptativo (Duda y Sherman 2002).
El concepto de enfoque de manejo integrado de ecosistemas busca
asegurar la sustentabilidad intergeneracional de los bienes del
ecosistema y los servicios del ecosistema o procesos incluyendo los
ciclos de productividad y ciclos hidrológicos. Desde la perspectiva
pesquera, se ha concluido que para mantener la producción pesquera
se requiere mantener los ecosistemas que producen estos recursos.
Este enfoque representa un cambio de paradigma, pasando de la
visión de una sola especie o de enfoques temáticos sectoriales de
corto plazo de uso general en la actualidad, hacia una visión más
amplia de enfoque de manejo integrado del ecosistema que se mueve
de forma espacial desde escalas pequeñas a las mayores y de las
prácticas de manejo de corto plazo a las de largo plazo.
El enfoque de manejo integrado de ecosistemas reconoce las
interconexiones entre los sistemas vivos y no vivos, así como con los
humanos y los sistemas económicos y sociales, considerados como
parte integral del ecosistema.
Integración Modular de la Información
El enfoque de cinco módulos para la evaluación y el manejo integral
de un Gran Ecosistema Marino ha resultado ser de utilidad en diversos
ecosistemas marinos.
126
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Estos procesos de integración modular son adaptados a las
situaciones particulares de Análisis Diagnóstico Transfonterizo y Plan
de Acción Estratégico para los grupos de países que comparten un
Gran Ecosistema Marino y se basan en información y en la capacidad
disponible. Estos procesos son críticos al integrar a la ciencia hacia el
manejo de una manera práctica y para establecer los regímenes de
gobierno adecuados para una situación particular. Los cinco módulos
(productividad, recursos pesqueros y pesquerías, contaminación/salud
del ecosistema, socioeconomía y gobernabilidad) se han adaptado
para su uso en varios proyectos demostrativos de grandes
ecosistemas marinos.
Módulo de Productividad
Las escorrentías de los ríos que desembocan en el Golfo de México
tanto en su parte norte correspondiente a los Estados Unidos de
América como en la parte central y sur dentro de territorio de México,
tienen una influencia marcada sobre la productividad, dinámica
hidrográfica general del sistema y la variabilidad de las descargas
hacia el Golfo de México. Sin embargo la influencia sumada de las
descargas de los ríos Papaloapan, Coatzacoalcos y Grijalva
Usumacinta es menor a la influencia del río Misisipi en la región entera
del norte del Golfo de México (Rabalais et al. 1999), mientras que en la
zona alta de la costa mexicana la descarga de los ríos Grande, Soto la
Marina, Panuco y Tuxpan tienen influencia en la hidrografía de la
plataforma interna y proveen de sedimentos también a las zonas
externas de la región occidental del Golfo (Escobar-Briones y Soto 1997).
La productividad puede relacionarse con la capacidad de carga de un
ecosistema para sostener los recursos pesqueros. Medir la
productividad del ecosistema también puede servir como un indicador
útil del crecimiento de un problema de eutrofización costera. En varios
grandes ecosistemas marinos las excesivas cargas de nutrientes de
las aguas costeras han sido relacionadas con los florecimientos de
algas que han implicado la mortalidad masiva de recursos vivos,
presencia emergente de patógenos (cólera, vibrio, marea roja, toxinas)
y el crecimiento explosivo de especies no nativas.
127
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
El Gran Ecosistema Marino del Golfo de México es un importante
centro de biodiversidad marina, producción de alimento marino así
como producción de petróleo y gas. Se distingue por la batimetría,
hidrografía, productividad v trofodinámica, una productividad media
anual de 300 g C/m2/año. La interacción de numerosos procesos como
las mareas, surgencias, fuerza meteorológica, circulación regional,
efectos topográficos, ríos y corrientes de circulación ciclónicas
contribuyen a complicar el esfuerzo de entendimiento de los procesos
que controlan la productividad primaria del Golfo de México. Sin
embargo es posible generalizar algunos aspectos que definen dicha
productividad.
Existe un amplio espectro de productividad pasando por las
condiciones eutróficas de los sistemas estuarinos y de las aguas
costeras hasta las oligotróficas de las aguas profundas, de modo que
la productividad de las aguas costeras es, de manera típica,
notablemente variable (Lohrenz et al., 1999). Las preguntas sobre los
factores que controlan la productividad primaria del Golfo de México
son numerosas y es crítica la información sobre los mecanismos de
aporte de nutrientes para la producción primaria para identificar los
nutrientes limitantes de la producción en diferentes regiones y tiempos.
Los efectos de los nutrientes deben ser examinados en el contexto de
otras variables ambientales y ecológicas de importancia (luz,
disponibilidad, pastoreo) que permita la predicción de respuestas del
ecosistema a los cambios naturales y antropogénicos.
Módulo de Recursos Pesqueros y Pesquerías
Los cambios de la biodiversidad entre especies dominantes en una
comunidad de peces de un gran ecosistema marino han resultado en
explotación excesiva, cambios ambientales naturales originados por el
cambio climático o contaminación costera. Este módulo incluye
evaluaciones de pesquerías independientes, de arrastre de fondo;
acústicas para las especies pelágicas y para la obtención de series de
tiempo y para analizar los cambios de la biodiversidad de peces, así
como los niveles de abundancia. Lo anterior puede ser evaluado en
tiempo real. A pesar de su bajo nivel de productividad primaria el Golfo
de México, sostiene uno de los reservorios globales más importantes
de biodiversidad y de biomasa de peces, aves marinas y mamíferos
marinos.
128
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Sin embargo, dicha productividad está en riesgo por la sobrepesca, al
grado de que la pesca presenta evidencias de sobre capitalización y
de cambios hacia niveles tróficos que generan cambios en la
estructura de las cadenas tróficas, lo cual resulta en serias pérdidas
económicas.
Modulo de Contaminación y Salud del Ecosistema
La contaminación ha sido una de las razones principales de los
cambios de biomasa y producción. La salud del ecosistema es un
concepto de amplio interés cuya definición científica es problemática.
Para ser saludable y sustentable, un ecosistema debe mantener su
nivel de actividad metabólica, así como su estructura interna y
organización, y debe resistir el estrés externo con el tiempo y las
escalas de espacio relevantes al ecosistema. Las estrategias de
muestreo del ecosistema se enfocan hacia parámetros relacionados
con la sobreexplotación, protección de especies por medio de la
autoridad y la legislación, así como por otros factores biológicos y
componentes físicos en la parte más baja de la cadena alimenticia.
El substrato geológico del Gran Ecosistema Marino del Golfo de
México contiene ricos depósitos de petróleo y gas, pero este beneficio
trae consigo la amenaza de la contaminación. Por otro lado, la belleza
natural de la región costera también ha permitido el desarrollo de una
importante industria del turismo en gran parte del Golfo. Esta industria
también se ve amenazada por las actividades antropogénicas, como la
extracción de petróleo y el incremento de la urbanización.
En este módulo de contaminación y salud del ecosistema se utilizan
peces, invertebrados bentónicos y otros indicadores de especies
biológicas para medir los efectos de la contaminación sobre el
ecosistema; el examen patológico de los peces, y el monitoreo de los
contaminantes y sus efectos en los estuarios y zonas aledañas, así
como en la columna de agua, el sustrato y grupos selectos de
organismos.
129
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
La implementación de protocolos para evaluar la frecuencia y efecto
de los florecimientos de algas dañinas, enfermedades emergentes y
otros múltiples problemas se incluyen en este módulo. Finalmente, el
Golfo de México representa una oportunidad importante para
monitorear el cambio climático en relación con las corrientes ciclónicas
y la advección de nutrientes y transporte desde los efluentes de los
ríos que desembocan en el Golfo de México.
Módulo Socioeconómico
Este módulo se caracteriza por dar un mayor énfasis a la aplicación
práctica de las evidencias científicas para el manejo de un gran
ecosistema marino para la integración explícita de análisis económico
con evaluaciones basadas en la ciencia para asegurar que las
medidas de manejo en perspectiva sean a un costo razonable.
Los analistas de la economía y de la política deben trabajar de manera
conjunta con los ecólogos y otros científicos en la identificación y
evaluación de opciones de manejo que sean tanto científicamente
creíbles como económicamente prácticas en relación con el uso de lo
bienes y servicios del ecosistema.
El impacto de las actividades humanas es el punto de inicio natural
para caracterizar las formas en las que afectan el ecosistema y la
sensibilidad esperada de estas funciones de fuerza sobre los tipos y
niveles de actividad humana. La dinámica del crecimiento poblacional,
el desarrollo costero y las prácticas de uso de suelo en las cuencas
son claros ejemplos. Se requiere de un trabajo integral entre expertos
de las ciencias naturales y sociales que permita distinguir los efectos
aparentes como la eutrofización asociada a eventos de marea roja o
cambios en las estructuras de las poblaciones de peces, que son
confundidos por ciclos o dinámicas complejas en el sistema natural por
sí mismo. Además, hay necesidad de separar de manera clara y de
cuantificar algunas actividades que tienen efectos sobre el sistema
natural como la descarga de aguas municipales, desechos agrícolas y
el esfuerzo pesquero.
Asimismo, es necesario evaluar los impactos y predecir los efectos
económicos que se derivan de la degradación no controlada en los
sistemas naturales, así como mostrar las bondades y beneficios del
130
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
manejo integrado. El análisis inicial debe centrarse en aquellos
sectores sociales y económicos que resentirán los mayores efectos,
como la pesca, acuacultura, salud pública, recreación y turismo.
En términos de los servicios del ecosistema, también debe realizarse
una evaluación y consideración especial sobre cómo los sistemas
naturales generan valores económicos. Muchos de estos servicios y
valores ambientales de los sistemas naturales no se comercializan en
los mercados o no se incluyen en dichas evaluaciones, por lo que no
deben ignorarse. Finalmente, es necesario evaluar los resultados
antes citados, con la caracterización científica del Gran Ecosistema
Marino del Golfo de México, en un marco de trabajo integral y analítico
que permita la evaluación cabal de las prácticas humanas, efectos y
opciones de manejo en la región.
Esto es una forma de trabajo novedosa de la investigación reciente
sobre la dimensión humana del cambio ambiental global y sobre las
interacciones humanas con los sistemas marinos naturales.
Módulo de Gobernabilidad
Como consecuencia de la participación de México en las Cumbre de la
Tierra de Río de Janeiro en 1992 y en la más reciente Cumbre Mundial
de Desarrollo Sustentable de Johannesburgo en 2002, existen
acciones específicas para cumplir el mandato de restauración de las
poblaciones marinas sobreexplotadas hasta alcanzar niveles de
máximo rendimiento sostenible, así como del uso del enfoque de
ecosistema y de cómo incrementar y orientar las áreas marinas
protegidas actuales mientras que se establece e implementa un
mecanismo de restauración para las mismas.
Este módulo se basa en experiencias realizadas en varios grandes
ecosistemas marinos para su manejo integral, para lo que se han
alcanzado diversos acuerdos entre los Ministerios de Pesca, Medio
Ambiente, Energía, Minería, Economía, Hacienda y Relaciones
Exteriores, entre otros, de los países que circundan un gran
ecosistema marino para iniciar la evaluación conjunta de recursos y de
las actividades de manejo como parte de la construcción de
instituciones.
131
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Para ello es necesario explorar los perfiles de gobernabilidad de los
grandes ecosistemas marinos para determinar su utilidad y promover
la sustentabilidad de los recursos de los ecosistemas a largo plazo.
Aplicación del Enfoque de Grandes Ecosistemas Marinos
De manera creciente México, Cuba y los Estados Unidos de América
se han dado cuenta de las amenazas y riesgos y de los temas
asociados al manejo del Gran Ecosistema Marino del Golfo de México,
entre las que destaca el deterioro de las áreas costeras adyacentes a
los centros urbanos de la región como resultado de la contaminación,
la pérdida de hábitat y la explotación no sostenible de los recursos
marinos y naturales costeros.
Como ya se mencionó, en México los aspectos de mayor relevancia se
refieren a la sobreexplotación tanto por el sector industrial como por el
artesanal de la pesca, en ausencia de acciones regionales de largo
plazo acordadas que permitan compartir la extracción sustentable.
Entre las consecuencias más relevantes se encuentran el incremento
de los florecimientos de algas, eventos de bajas de oxígeno, derrames
de petróleo, choques de embarcaciones sobre delicados arrecifes de
coral, exploración petrolera continua y producción de contaminación
en la costa v fuera de ella con el respectivo riesgo de contaminación
que amenaza a la biodiversidad costera y marina en una cuenca que
es altamente vulnerable y eventos de tormentas y condiciones de
clima fluctuantes.
Un incremento aparente en la frecuencia de cambios ambientales
marcados en el ecosistema se manifiesta mediante fluctuaciones en la
distribución y abundancia de peces, aves y mamíferos. Esto trae
serios problemas que requieren de diferentes niveles de manejo en las
áreas costeras y marinas del Gran Ecosistema Marino del Golfo de
México. El marco de trabajo modular de los grandes ecosistemas
marinos está diseñado para vincular las evaluaciones científicas con
los estados de cambio de los ecosistemas costeros, con el objetivo de
apoyar la sustentabilidad de largo plazo y la calidad ambiental. Estos
esfuerzos están dirigidos a la integración intrasectorial de la
productividad costera, pesca, contaminación y salud del ecosistema,
en relación con los beneficios socioeconómicos y regímenes de
gobierno.
132
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Plan de Acción Global (GPA) de Naciones Unidas para
la prevención de la contaminación del medio marino
por actividades generadas en tierra.
El Plan de Implementación de Johannesburgo hizo un llamado para el
avance en la implementación del “Programa Global de Acción para la
Protección del Medio Marino de la contaminación por fuentes
terrestres”, con particular énfasis para el periodo 2002-2006 en
residuos municipales, la alternancia y destrucción física de hábitats y
nutrientes, a través de acciones a todos los niveles:
- Facilitar alianzas, la investigación científica y la difusión del
conocimiento técnico; la movilización de recursos locales,
regionales e internacionales, así como la construcción de
capacidades tanto humanas como institucionales, poniendo
atención particularmente a las necesidades de los países en
desarrollo.
Fortalecer la capacidad de los países en desarrollo para
implementar a nivel
regional y nacional mecanismos y
programas que permitan el logro de los objetivos del Programa
de Acción Global y el manejo de los riesgos e impacto de la
contaminación de los océanos.
Elaborar programas regionales de acción y mejorar los vínculos
con los planes estratégicos para el desarrollo sustentable de los
recursos costeros y marinos, en particular aquellas áreas sujetas
a cambios ambientales acelerados y presiones de desarrollo.
Desarrollar todos los esfuerzos para lograr un progreso
substancial durante la próxima Conferencia del Plan Global de
Acción, para proteger el medio marino de la contaminación por
fuentes terrestres.
133
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Para apoyar el logro de estas acciones se programó el taller
internacional
“Freshwater-Coastal-Marine
Management
Interlinkages”, que tuvo lugar en la Ciudad de México en enero
de 2006.
El grupo de trabajo encontró que el mayor beneficio del manejo
vinculado es asegurar que el desarrollo de las actividades
cuenca arriba sean planeadas e implementadas con el pleno
conocimiento del potencial de los impactos que se tienen sobre
los ecosistemas , las actividades económicas y los bienes de la
zona costera y marina
Los costos de no ejercer acciones son altos; es sabido que las
prácticas de rehabilitación de los ríos tienen costos enormes,
muy por encima de los costos de prevención.
Progreso en el cumplimiento de las metas de la Cumbre de
Desarrollo Sustentable.
Se han observado progresos hacia el cumplimiento de las metas
del milenio a diversos niveles: internacionalmente el Plan Global
de Acción (GPA) confirma que la comunidad internacional ha
venido trabajando para proporcionar apoyo técnico y
financiamiento a diversos países en su esfuerzo por implementar
Planes Nacionales de Acción (NPA’s).
Otro progreso a nivel internacional incluye: la conclusión de la
“Convención de Estocolmo sobre Contaminantes Orgánicos
Persistentes”; reuniones regionales de GPA, construcción de
capacidades y programas sociales, y el desarrollo de alianzas como el
programa “Aguas Blancas Aguas Azules” (WW2BW).
A nivel nacional, más de 60 países han iniciado Planes de Acción
Nacionales. Adicionalmente algunos países trabajan juntos para
desarrollar mecanismos de coordinación regional:
134
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
PLAN REGIONAL ESTATUS DE IMPLEMENTACIÓN:
Programa del Caribe
SPREP
Mar Negro
Pacífico (Sud-Este)
Protocolo de Cartagena
Convención de Barcelona
Protocolo existente
Protocolo en desarrollo
Protocolo en desarrollo
Protocolo existente
Protocolo existente
Convención existente
Pasos siguientes:
Presentación de la problemática del agua dulce-agua costera durante
el 4º. Foro Mundial del Agua en la Ciudad de México, en 2006. Para
esto el Foro Global de Océanos, Costas e Islas, UNEP/GPA y la
NOAA auspiciarán una sesión conjunta para tratar este tema.
Adicionalmente, participantes del Foro sugirieron los siguientes
párrafos para ser incluidos en la Declaración Ministerial del 4º. Foro
Mundial del Agua:
Las metas del desarrollo sustentable no podrán ser alcanzados
sin la vinculación del agua dulce, la costa y los océanos.
En virtud de que los impactos se concentran en la zona costera,
un punto clave es el manejo integrado de los recursos hídricos y
correlacionarlos con los impactos costeros y oceánicos.
Se requieren acciones a nivel local para el manejo de cuencas.
Estas acciones fueron concretadas en su oportunidad durante el
4º.Foro Mundial del Agua.
Para construir acciones de seguimiento del Foro Mundial del
Agua y otros eventos internacionales sobre la vinculación del
agua dulce y los océanos, la Segunda Reunión
Intergubernamental de GPA, que tendrá lugar en octubre de
2006 en Beijing, China, incluirá una sesión (Partnership Day)
para modelar acciones sobre el programa WW2BW.
Los participantes han sugerido la inclusión de los siguientes
temas durante la reunión:
135
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Reportes y recomendaciones de las sesiones de “Agua dulce a
los océanos”, con la idea de establecer una visión común de las
acciones de manejo de cuencas y área costera.
Discusión de futura dirección/modalidades del Foro Global de
Océanos, Costas e Islas.
Utilización de la red del IOI para difundir los objetivos de GPA,
así como la distribución de las lecciones aprendidas del GPA.
Mostrar las estrategias de vinculación como oportunidades
regionales
Realzar la importancia del vínculo entre las actividades terrestres
y la salud de los ecosistemas marinos, posiblemente coparticipando en la organización de la Conferencia sobre Manejo
Costero que tendrá lugar en Noruega en 2007.
Conclusión del Convenio de Cooperación GPA/Ramsar.
136
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Lineamientos para el manejo costero en México.
El proyecto “Lineamientos para el desarrollo de una Estrategia
Nacional para la Implementación de Planes de Manejo de la Zona
Costera y marina en los Ámbitos Nacional, Regional, Estatal y
Municipal” (SEMARNAT/DGRMIS, 2004), tiene la misión de brindar
elementos técnicos y jurídicos a los estados y municipios como
herramientas para la planeación y ejecución de las políticas
ambientales específicas para la zona costera y marina de México.
El estudio presenta una respuesta ante las evidencias de degradación
constante y falta de gestión específica para las zonas costeras de
México, donde hasta ahora hay problemas relacionados con:
• Una información insuficiente o inadecuada tanto sobre el
estado de las zonas costeras como sobre el impacto de las
actividades humanas (económicas y no económicas)
Una coordinación insuficiente entre distintas esferas y sectores
de la administración y entre sus políticas respectivas •
Una participación y una consulta insuficientes de las partes
interesadas El presente informe pretende ser el punto de partida
para la elaboración de una estrategia mexicana para el manejo
integrado de las zonas costeras que promueva su desarrollo
sostenible.
Es así como el proyecto considera los lineamientos para el desarrollo
de un programa de manejo costero además de proporcionar el análisis
de los insumos y casos existentes como prácticas de gestión integrada
de zonas costeras en distintas condiciones socioeconómicas,
culturales, administrativas y físicas.
El presente documento tiene dos objetivos:
1. Desarrollar instrumentos que garanticen el aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales en el ámbito marino y costero
regional.
137
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
2. Suscitar un debate y un consenso en torno a una estrategia
mexicana para la gestión integrada de las zonas costeras que revierta
la tendencia a la insostenibilidad, presente en las zonas costeras del
país
Este informe brinda un análisis de los diferentes instrumentos
jurídicos, económicos y políticos que pueden ser aplicados o aquellos
que sean necesarios desarrollar, así como las condiciones adecuadas
para su aplicación.
Asimismo, se plantea la necesidad de considerar la responsabilidad
que deberá atribuirse a las distintas esferas administrativas (en
aplicación del principio de subsidiariedad) y la información necesaria
para que cada una de ellas pueda asumirla. No se pretende en ningún
caso que una futura estrategia aumente el volumen total de gastos en
las zonas costeras; antes al contrario, ésta servirá para indicar cómo
puede hacerse un uso más adecuado de los fondos asignados en la
actualidad.
Se confía en que el documento aquí presentado pueda aplicarse
conforme las condiciones de gobernanza, legales y económicas vayan
desarrollándose y fortaleciéndose en toda la costa de México.
Consideramos que este informe se desarrolló en un momento
importante en el cual están surgiendo nuevas propuestas para la
administración costera por parte de entidades gubernamentales
federales que anteriormente no habían tenido ingerencia en este
tópico; ante el comienzo de acciones de coordinación horizontal entre
sectores y órganos de gobierno; frente la creciente demanda de
atención a los asuntos netamente de permisos y concesiones; los
cambios en la Ley de Bienes Nacionales, La Ley de Navegación,
modificaciones a las normas ambientales mexicanas, las enmiendas al
artículo 115 constitucional; con la falta de políticas específicas para las
costas que sepan equilibrar las demandas de desarrollo económico
con las necesidades de articular también factores sociales y de
conservación ambiental; y ante la petición de mayor autonomía y
derechos soberanos de parte de los municipios.
138
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Este informe aborda 5 tópicos principales: 1. Los lineamientos para el
desarrollo de programas de manejo costero 2. La definición y
delimitación de la zona costera; 3. La gobernanza en la zona costera;
4. El análisis del marco legal de la zona costera; y 5. Las estrategias
de implementación de los programas de manejo costero.
Cada uno de estos temas se abordó con la profundidad que permitió la
existencia y disponibilidad de información, las expertas contribuciones
de los autores y colaboradores de este informe; y el análisis de cada
tópico contrastado con experiencias de manejo costero de otros
países alrededor del mundo.
El documento esta dirigido a todas aquellas personas y organizaciones
interesadas por la gestión de nuestras zonas costeras, como una
contribución a la elaboración o el mantenimiento de una iniciativa de
gestión integrada de zonas costeras.
El informe final de los lineamientos sobre el manejo costero de México,
preparado por un equipo de especialistas nacionales en temas
relacionados con el manejo costero, tiene por objeto suscitar un
debate amplio, multidisciplinario y con la participación de
representantes que se considere pertinentes en foros de consulta
pública.
Está basado en datos actualizados y conocimientos científicos
específicos para proponer las mejores hipótesis acerca del manejo
costero en México Es importante aclarar que esta propuesta no
prejuzga en absoluto la postura definitiva de las autoridades ni de los
interesados en el manejo costero de México. Antes bien, intenta
contribuir con el proceso de desarrollar e implementar programas de
manejo a nivel nacional, regional, estatal y municipal que ayuden a
alcanzar la sostenibilidad en nuestras costas.
Propuesta del Programa Nacional de Manejo Costero
Los antecedentes mundiales sobre ejercicios de manejo costero han
puesto de manifiesto que hay varias formas de manejar correctamente
las zonas costeras.
139
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
También esos casos sugieren, sin embargo, que las mejores
iniciativas siguen principios generales, y a continuación se enlistan los
que al parecer de los autores son los más importantes para México:
TÉRMINOS DE REFERENCIA
I. Perspectiva amplia
La complejidad de las zonas costeras incluye numerosas fuerzas y
presiones interrelacionadas como son los sistemas hidrológicos,
geomorfológicos, socioeconómicos, administrativos, institucionales y
culturales, entre otros.
Cualquier oportunidad para realizar un manejo sostenible de las zonas
costeras se verá truncada si no se consideran de forma simultánea
todos los cuantiosos sistemas que actúan de forma determinante
sobre la dinámica de las zonas costeras.
La escala y extensión
geográficas de una zona
de manejo costero debe
estar adaptada a los
aspectos que van a
considerarse dentro del
programa de manejo.
En la práctica, los
proyectos tienden a
seleccionar los límites
donde la gestión es más
sencilla, con frecuencia
son
los
límites
administrativos los que
imperan. No obstante,
estos límites administrativos no suelen coincidir con los límites de
sistemas naturales o sociales. En un planteamiento sistémico habrá
que considerar las fuerzas de impacto situadas en otras unidades
administrativas que, posiblemente, estarán situadas lejos de la línea
de costa.
140
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Una visión amplia implica reconocer las estrechas relaciones
existentes entre los componentes terrestre y marino de la zona de
costa (inducidas por procesos físicos y humanos), por lo que el éxito
de cualquier iniciativa de gestión depende de la inclusión de las partes
marina y terrestre de la zona costera.
II. Conocimiento de las condiciones específicas de la zona costera
Cuando se busca la eficacia, las soluciones concretas que se
propongan para resolver problemas de la zona costera y las
decisiones para aplicarlas de manera óptima deben ser específicas
para el lugar de que se trate. Esto significa que en la elección del
desarrollo de una iniciativa de manejo integrado de zonas costeras se
debe tener en cuenta el contexto particular de cada municipio, estado,
región y del total de la nación. Por consiguiente, la iniciativa tiene que
estar fundada en un conocimiento profundo de las circunstancias a las
cuales el programa va a estar dirigido y considerando sobre todo, las
condiciones en las cuales se va a aplicar, esto incluye desde el punto
de vista de las características físicas, sociales, culturales,
institucionales y económicas de la zona.
Una gestión adecuada de una zona costera tiene que basarse en el
conocimiento de las características específicas de cada localidad y
también evaluar las presiones y fuerzas que influyen sobre su
dinámica,
incluso
las
externas. Por esto es
necesario proceder a la
colecta
de
datos
adecuados,
a
la
elaboración de información
e indicadores pertinentes,
un
buen
flujo
de
información entre los que
intervienen en la gestión y
los
que
suministran
información y un uso
correcto de las técnicas de
evaluación integrada.
141
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
La identificación de zonas vulnerables a los procesos de eutrofización,
los sistemas de gestión energética a todos niveles, la información
existente sobre biodiversidad y zonas frágiles abre la posibilidad de
una actuación regional diferenciada, que posibilita la integración de
políticas a nivel regional/local específicas
III. Considerar los procesos naturales como base
El éxito del manejo de la
zona
costera
depende
sobre
todo
del
conocimiento
de
los
procesos y la dinámica
naturales. Si se trabaja en
sintonía con esos procesos
y no contra ellos, es posible
aumentar las opciones a
largo plazo al hacer que las
actividades humanas sean
más
sostenibles
y
económicamente rentables
con una perspectiva de
sostenibilidad.
IV. Tomar decisiones que no hipotequen el futuro de la costa
Considerando que la zona costera es compleja y que presenta
múltiples conexiones, se debe también reconocer explícitamente que
esta zona presenta una incertidumbre hacia el futuro muy grande y por
consiguiente se debe aplicar un planteamiento suficientemente
flexible, que sea adaptable e incluyente. Al mismo tiempo, toda
intervención debe ajustarse a los preceptos marcados por Agenda 21,
especialmente el principio de precautoriedad según el cual los
tomadores de decisiones deben actuar para prevenir todo posible
daño y no esperar a tener la seguridad de que el daño se produzca.
142
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
V. Incentivar la planificación participativa.
La
promoción
de
la
planificación participativa tiene
por objeto integrar en el
proceso de planificación las
opiniones y puntos de vista de
todos los interesados con una
participación en colaboración
que
crea
compromiso
y
responsabilidad
compartida,
aprovecha los conocimientos
locales, las instituciones de
investigación
estatales
y
regionales, a la vez que permite detectar los problemas y tendencias
reales y suscita en general soluciones más viables.
Una participación en la que se involucra desde las fases iniciales a
todos los actores pertinentes puede crear un clima de confianza y
compromiso. Al mismo tiempo que valida el proceso completo del
manejo costero. En este punto es muy importante contar siempre con
la presencia de los municipios costeros, ya que son ellos los que
estarán encargados de llevar a cabo las acciones de gestión costera
consensuadas en el programa de manejo.
Con una planificación participativa que tenga en cuenta el interés
común, una buena gestión de las zonas costeras puede reducir los
conflictos y suscitar un consenso. Desde una perspectiva a largo plazo
más amplia, la planificación participativa puede ser considerada por
los interesados como una ventaja indirectas de un cambio de actitud.
143
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
La percepción común
de los problemas más
importantes ya sean
compartidos o similares
permitirá a cada una de
las partes interesadas
decidir a qué pueden
renunciar para realizar
objetivos comunes en el
manejo de las zonas
costeras. Dado que la
planificación
hasta
ahora de la zona
costera no se ha dado
dentro del marco de
una
decisión
participativa,
la
transición
hacia
el
planteamiento contrario pudiera parecer muy lejana. Sin embargo, en
este momento podría resultar favorecida por el deseo de la federación
y de los municipios por desarrollar en conjunto una propuesta de
manejo costero ad hoc a sus necesidades e intereses.
VI. Apoyo y participación coordinada de todos los actores
gubernamentales involucrados
Aunque existen algunos casos aislados en otras partes del mundo
donde se ha promovido una participación de abajo hacia arriba, es
innegable que son las políticas nacionales las que determinan el
establecimiento de objetivos sectoriales y de los planes y estrategias
de inversión asociadas al uso de las zonas costeras y sus recursos
naturales. De la misma manera, es impensable que cualquier
programa de manejo costero pueda tener éxito sin la participación de
todos los responsables de proyectos del programa de manejo costero;
el cual requiere del apoyo de todos los niveles y sectores de la
administración con interés en cada uno de los programas de manejo
que se vayan a desarrollar.
144
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Además de la participación de las autoridades locales desde el
principio, es fundamental que todos los niveles y sectores se muestren
dispuestos a apoyar constantemente el proceso de manejo de una
zona costera, incluso por lo que se refiere a la capacidad institucional
necesaria para la recogida y el tratamiento de datos y la
documentación. Lo mismo puede decirse con respecto a la integración
de los objetivos de empleo, que se aplican también a la gestión
integrada de zonas costeras.
El principio de subsidiariedad debe
regir en el reparto claro de
responsabilidades entre las distintas
esferas de la administración (federal,
regional, estatal y local), con una
voluntad en los niveles superiores de
respaldar el desarrollo de la
capacidad local de evaluación. Los
distintos niveles y sectores de la
administración
tendrán
que
establecer vínculos, realizar una
actuación con efecto sinérgico y
coordinar sus políticas.
La cooperación inter e intra secretarías de gobierno sólo puede ser
eficaz con el apoyo político adecuado de los puestos más altos de la
jerarquía gubernamental, además de contar con el tiempo y los
recursos necesarios y con el respaldo total de otras instituciones,
especialmente las instituciones de investigación costero-marinas
VII. La adecuada combinación de instrumentos
La gestión de las zonas costeras será un éxito sólo si se recurre a un
amplio abanico de instrumentos que incluya una combinación de
instrumentos jurídicos y económicos, acuerdos voluntarios, oferta de
información, soluciones tecnológicas, investigación y formación. La
combinación adecuada en un caso concreto dependerá de los
problemas planteados y del contexto institucional y cultural.
145
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
El empleo de un solo instrumento para tratar de manejar una zona con
la complejidad de la zona costera es un error que se debe evitar ya
que será insuficiente para poder abarcar y resolver toda la
problemática que encierra esta zona actualmente y en el futuro.
Generación de mecanismos para aumentar la coordinación de las
políticas de la federación y una gran variedad de instrumentos para
alcanzar objetivos integrados, a partir de:
¾ Difusión coordinada de información al exterior.
¾ Coordinación de los requisitos en materia de colecta y
comunicación de datos
¾ Consultas inter e intra secretarías en fases tempranas del
proceso de formulación de políticas
¾ Desarrollo de protocolos de acuerdo oficiales entre y al interior
de las secretarías de los tres niveles de gobierno.
¾ Precisar cuáles de esos mecanismos pudieran ser adecuados, o
si ninguno lo es.
NECESIDAD DE UNA ESTRATEGIA MEXICANA PARA EL MANEJO
COSTERO INTEGRADO
Dada la complejidad y urgencia de los problemas de las zonas
costeras mexicanas, es fundamental aplicar los puntos descritos arriba
para tratar de resolver la evidente la necesidad de hacer algo para
solucionar los fallos institucionales que han originado o agravado los
problemas de esas zonas, y encontrar una fórmula que permita
conseguir un desarrollo sostenible en esas zonas de importancia
estratégica.
La difusión del manejo integrado de zonas costeras en México debe
considerarse como una estrategia política que coadyuvará al
entendimiento, sensibilización y promoción de acciones tendientes al
manejo costero. Y esto sólo podrá ser posible con el apoyo activo de
todas las esferas administrativas, de las de la federación a las locales.
Teniendo que los detalles de las opciones políticas adecuadas en los
niveles administrativos local y regional serán distintos en función de la
zona, no resulta un tema que deba tratarse en una consulta de
alcance únicamente federal.
146
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Por consiguiente, se debe poner mucha atención al papel de la
comunidad costera en lo concerniente a la promoción y aplicación de
la gestión integrada de zonas costeras mediante una acción directa a
nivel federal o por medio de recomendaciones o prescripciones
destinadas a conseguir que otras esferas administrativas adopten
buenas prácticas en la gestión de zonas costeras.
El hecho de que este documento respondiera a una iniciativa federal,
no resta importancia a los demás niveles de gobierno. Es imperante
abrir la convocatoria a los gobiernos locales para que de manera
coordinada se estrechen vínculos de colaboración entre esos niveles y
entre sectores, incluyendo el académico.
Es importante recordar también que cualquier acción mexicana para
con sus costas tiene que respetar los acuerdos internacionales que el
país ha signado sobre transporte marítimo, pesca, medio ambiente y
mares regionales, que son aplicables a zonas que no corresponden
únicamente con el territorio de México, como en el caso del Golfo de
México, el Mar Caribe y el Océano Pacífico.
El papel de la federación en la promoción del manejo integrado de
zonas costeras está condicionado por los planes de desarrollo
nacional, estatal y municipal. Más aún, el gobierno federal en
coordinación con los gobiernos locales, deben ofrecer un marco
general para una actuación coherente basada en una visión común en
relación con el desarrollo de las zonas costeras y animar a las partes
interesadas para que establezcan vínculos y movilicen sus propios
recursos con objeto de:
Seguir una orientación a largo plazo
Pensar con una perspectiva multisectorial
Incluir las necesidades y puntos de vista locales en la
planificación de las zonas costeras
147
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Con el presente documento, la federación puede iniciar la confección
del marco de manejo costero integrado a partir de premisas y objetivos
comunes, principios de orientación que puedan aplicarse con
flexibilidad en los distintos contextos regionales de México. Asimismo,
el gobierno federal puede poner en marcha el engranaje del manejo
costero movilizando acciones de manejo costero en otros niveles
administrativos por medio de obligaciones directas o supeditando la
concesión de fondos de algunos programas federales a la realización
de tales iniciativas.
De la misma manera, la federación podrá promover el manejo
integrado de zonas costeras, mediante la asistencia directa en favor
de algunas iniciativas, por ejemplo, la participación directa en la
coordinación de políticas y actividades de cada entidad costera a nivel
regional, por vocación o actividad principal (pesca, acuacultura,
turismo, cruceros, petróleo, islas, etc.)
Es también muy importante que el gobierno federal apoye al manejo
costero a través de la asistencia al desarrollo de instrumentos y
metodologías aplicables a la materia, incluido el desarrollo de recursos
humanos, a la colecta de información y al desarrollo de indicadores de
manejo costero. Además del apoyo a la realización de investigación
que permitan generar el conocimiento necesario para la toma de
decisiones bien fundamentada.
El programa de manejo costero integrado de México deberá
adecuarse a las necesidades de los estados costeros y además,
reflejar las necesidades de los países vecinos con los que México
comparte sus mares regionales (el Golfo de México, el Mar Caribe, el
Mar de Cortés y el Océano Pacífico).
Es igualmente importante reconocer que las políticas sectoriales de
México podrían promocionar mejor el manejo costero integrado a
través de
¾ Designación de una entidad líder para la coordinación y
seguimiento de los programas de manejo costero integrado.
¾ Desarrollo del organigrama y los manuales de procedimientos
para cada acción tendiente al manejo costero integrado.
148
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
¾ Designar los mecanismos de financiamiento específicos para
acciones derivadas del manejo costero integrado.
¾ Adopción de conceptos de sostenibilidad que implican una visión
integral y holística de la zona costera.
¾ Aplicación de conceptos adecuados que estimulen el desarrollo
promoviendo una mayor integración del manejo integrado de
zonas costeras en políticas específicas convergentes y
complementarias.
¾ Adaptación de una política de manejo costero integrado a las
escalas nacional, regional, estatal y municipal.
¾ Definición, desarrollo y aplicación políticas específicas para el
medio marino
¾ Ayudar en la resolución de conflictos desarrollando o aplicando
mecanismos y estrategias que permitan llegar a una solución
consensuada
¾ Evitar la discrecionalidad en la aplicación de medidas para el
manejo costero cuando hay intereses sectoriales unilaterales de
por medio, o bien cuando la subsidiariedad y la realización de
una gestión integrada pueden entrar en conflicto
¾ Tener en cuenta los requisitos medioambientales, sociales,
culturales y económicos y las necesidades distintas de las
diferentes áreas costeras
Tener en cuenta las diferencias regionales
¾ Desarrollar políticas que puedan respaldar mejor los objetivos de
la gestión integrada de los componentes marino y terrestre de
las zonas costeras permitiendo aclarar y resolver los debates en
torno a su aplicación a la zona marina
¾ Estimular una actuación a nivel de mares regionales, como en el
caso del Mar de Cortés
¾ Promover la adopción del concepto de manejo costero, el
desarrollo y aplicación del mismo a través de estímulos tales
como reconocimientos nacionales por el “modelo de costa
sostenible” o el de “la mejor gestión para la zona costera” y que
sea otorgada por las máximas autoridades gubernamentales del
país.
¾ Realizar actividades de sensibilización a los efectos positivos del
manejo integrado de las zonas costeras.
149
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
¾ Promover la adopción de tecnologías que favorezcan la gestión
integrada de las zonas costeras y una corriente de participación
e información coordinada a nivel regional y local y entre distintos
niveles
¾ Proporcionar asistencia (técnica y metodológica) a los gobiernos
locales en la constitución de marcos políticos para sus zonas
costeras
¾ Difundir información sobre buenas prácticas de manejo costero
con el fin de promover la réplica o adaptación de modelos
exitosos
¾ Realizar una evaluación estratégica transparente, a todos los
niveles del impacto (ambiental, socioeconómico y espacial) de
las decisiones políticas aplicadas
¾ Formular las políticas con la voluntad de armonizar los
planteamientos de tipo descendente y ascendente estableciendo
una sinergia entre ambos y adaptándolos a cuestiones y
problemas específicos.
¾ Desarrollar mecanismos que permitan el seguimiento de políticas
y acciones tendientes al manejo costero integrado más allá de
los periodos de gobierno locales y federales.
En lo concerniente a la posibilidad de una integración con un resultado
único para desarrollar el programa de manejo costero del país, es vital
reconocer que esta integración depende de la definición y delimitación
de la zona de manejo costero para México; además se debe
considerar la gran variabilidad de sus costas, el grado de
regionalización, así como la identificación y reconocimiento de las
unidades espaciales de gestión, los regimenes sectoriales que
intervengan, así como los planes de desarrollo y ordenamientos
territoriales y marinos con que se cuente.
Ante este panorama es muy importante trabajar en la designación del
nivel correcto de aplicación del programa de manejo para conciliar las
necesidades y variabilidad implícitas, además de la observancia
diferenciada del marco legislativo local, las actividades económicas
preponderantes y los eventos catastróficos a los que se enfrentan las
costas de México.
150
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Dimensión socioeconómica del aprovechamiento de los
recursos naturales en la región Alto golfo de California.
El Golfo de California o Mar de Cortés se ubica en la región noroeste
de la república mexicana y comprende a los estados de Baja
California, Baja California Sur, Sonora, Sinaloa y Nayarit.
Es un
cuerpo de agua semi-cerrado, con una extensión aproximada de
247,000 Km2 (INE, 2005), considerando como su límite sur, la línea
imaginaria que une Cabo San Lucas en Baja California Sur, con la
desembocadura del río Ameca en Nayarít.
El Golfo de California incluye más de 900 islas, las cuales son
fundamentales para la anidación y refugio de importantes especies de
aves marinas, varias de ellas endémicas. Estas islas son ricas en
endemismos, principalmente cactáceas, reptiles y mamíferos. En
algunas islas se pueden encontrar importantes colonias reproductivas
del lobo marino de California (Zalophus californianus), como es el caso
de Isla San Jorge (CCDS-RNO, 2004).
En el Golfo de California se encuentran la totoaba y la vaquita marina,
la cual es el único mamífero marino endémico de México y presenta
un estatus de “en peligro de extinción”. Adicionalmente, de las 45
especies de mamíferos marinos que existen en México, 38 se
encuentran de forma permanente o estacional en sus litorales.
Destaca en la región la presencia de varias especies de ballenas.
Los procesos climáticos y oceanográficos que ocurren en la región del
Golfo de California lo hace uno de los mares con mayor biodiversidad
en el mundo, siendo sus aguas altamente productivas debido al
fenómeno de las surgencias (afloramiento de nutrientes de aguas
profundas a superficiales por medio del intercambio de masas de
agua).
151
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Como consecuencia de ello, la pesca y la acuacultura de la región
contribuyen de manera significativa en los volúmenes nacionales de
captura y representa una actividad fundamental para muchas
comunidades costeras.
La figura 1 muestra los volúmenes de captura en peso vivo para los
estados del Golfo de California, durante el periodo 1986 a 2003
(SEMARNAP, 1998, 1999 y 2000; SAGARPA, 2001 y 2005).
La figura 2 muestra el porcentaje respecto al total nacional de los
volúmenes de captura en peso vivo para los estados del Golfo de
California durante el periodo 1986 a 2003 (SEMARNAP, 1998, 1999 y
2000; SAGARPA, 2001 y 2005).
Estados del G olfo de C alifornia
Volum en de la producción pesquera en peso vivo 1986-2003
1,200,000
1,000,000
Toneladas
800,000
BC
BCS
SO N
SIN
NAY
600,000
400,000
200,000
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
Años
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
0
Figura 1.- Volumen en toneladas de la producción pesquera en peso vivo para los estados
del Golfo de California, durante el periodo 1986 a 2003.
152
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Porcentaje Respecto al Total Nacional
80
Estados del Golfo de California
Porcentaje del Volumen de Producción Pesquera
Respecto al Total Nacional (1986-2003)
70
60
50
40
30
1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004
Años
Figura 2.- Porcentaje respecto al total nacional del volumen en toneladas de la producción pesquera en peso vivo de los
estados del Golfo de California, durante el periodo 1986 a 2003.
En la figura 1, se debe mencionar que los datos del estado de Baja
California y Baja California Sur incluyen los litorales de la región del
Pacífico. Así mismo se observa claramente la importante contribución
del estado de Sonora.
Con respecto a la producción pesquera por especie, en el año 2003
las pesquerías de la sardina, los túnidos y el camarón aportaron cerca
del 57% del volumen de la captura total nacional (SEMARNAT, 2005). El
mismo documento informa, que la flota mexicana de altura está
constituida por alrededor de 3,350 barcos mayores de 15 metros de
eslora, y por 102,807 unidades de pesca ribereña.
De acuerdo con información del Instituto Nacional de Ecología (INE,
2005), entre los peces de alta importancia comercial que habitan la
aguas del Golfo de California se encuentran la sardina, varias
especies de tiburones y rayas, sierras y pargos, entre otras. En esta
región, la pesca ribereña es una actividad productiva muy importante
para los habitantes de las comunidades costeras, en el 2001 se tenían
registradas 23,304 pangas y cerca de 56,000 pescadores en activo.
153
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
El turismo, como otro elemento más generador de recursos y derrama
económica, se da en los estados del Golfo de California. Las
principales instalaciones de gran turismo se encuentran en los estados
de Baja California Sur (i.e. Los Cabos) y Sinaloa (i.e. Mazatlán). El
ecoturismo como fuente potencial de desarrollo alternativo ha iniciado
en la región con gran importancia para algunas comunidades costeras
(e.g. Bahía de los Ángeles).
La Tabla 1 muestra un concentrado del número de hoteles y cuartos
disponibles en los estados del Golfo de California en el año 2004.
Estado
Baja California
Baja California Sur
Sonora
Sinaloa
Nayarit
TOTAL
Hoteles
24
165
172
155
192
708
Cuartos
972
11,615
9,249
12,313
11,933
46,082
Tabla 1.- Número de hoteles y cuartos disponibles en los estados del Golfo de California (Fuente: SECTUR, tomado de INE,
2005)
El Fondo Nacional de Fomento al Turismo (FONATUR), tiene
importantes proyectos de desarrollo inmobiliario para la zona,
particularmente Loreto y Los Cabos en Baja California Sur, al igual que
en el estado de Nayarit. Dicho fondo, desde hace varios años ha
venido impulsando el proyecto “Mar de Cortés” (FONATUR, 2006).
La población total en los estados del Golfo de California (GC) ha
aumentado 10 veces en los últimos 70 años. La Tabla 2, muestra la
evolución de la población total para el periodo mencionado.
Periodo
1930
1940
1950
1960
1970
1980
1990
1995
2000
2005
BC
48,327
78,907
226,965
520,165
870,421
1,177,886
1,660,855
2,112,140
2,487,367
2,842,199
BCS
47,089
51,471
60,864
81,594
128,019
215,139
317,764
375,494
424,041
516,764
SON
316,271
364,176
510,607
783,378
1,098,720
1,513,731
1,823,606
2,085,536
2,216,969
2,384,251
SIN
395,618
492,821
635,681
838,404
1,266,528
1,849,879
2,204,054
2,425,675
2,536,844
2,609,976
NAY
167,724
216,698
290,124
389,929
544,031
726,120
824,643
896,702
920,185
942,589
Total GC
975,029
1,204,073
1,724,241
2,613,470
3,907,719
5,482,755
6,830,922
7,895,547
8,585,406
9,295,779
Tabla 2.- Población total de los estados que comprenden el Golfo de California (Fuente: INEGI, 2006)
154
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Aproximadamente el 32% de la población de los estados del Golfo de
California tenían en el año 2000 entre 0 y 14 años, el 60% entre 15 y
65 años y el 4.5% más de 65 años. La Tabla 3 y la Figura 3, muestran
la estructura poblacional para dicho año.
BC
BCS
SON
SIN
NAY
TOTAL GC
0 a 14
años
755,771
15 a 65
años
1,437,499
65 y más
años
86,281
No especificado
134,844
719,168
856,371
315,519
2,781,673
268,443
1,376,738
1,541,110
545,780
5,169,570
16,541
105,330
124,043
54,252
386,447
4,213
15,733
15,320
4,634
247,716
207,816
Tabla 3.- Estructura de la población para los estados del Golfo de California (Fuente: INEGI, 2006)
El estado que presentó tanto la mayor cantidad de jóvenes (0 a 14
años) como de personas de la tercera edad (más de 65) fue Nayarit,
mientras que por su parte Baja California, presentó los menores
valores porcentuales en estos rangos de edad.
Estados del Golfo de California
Estructura de Edades Porcentual
Fuente: INEGI, 2006
65
60
% Respecto al Total Estatal
55
50
0 a 14 años
15 a 65 años
más de 65 años
no especificado
45
40
35
30
25
20
15
10
5
0
BC
BCS
SON
SIN
NAY
Estados del Golfo de California
Figura 3.- Estructura de edades para los estados del Golfo de California. Distribución porcentual respecto al total de
población por estado (Fuente: INEGI, 2006).
155
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
La tasa de crecimiento media anual en términos porcentuales para los
estados del Golfo se presenta en la Tabla 4.
BC
BCS
SON
SIN
NAY
1990 a 1995 1995 a 2000 1990 a 2000
4.3
3.8
4.1
3
2.8
2.9
2.4
1.4
2
1.7
1
1.4
1.5
0.6
1.1
Tabla 4.- Tasa de crecimiento media anual en porcentaje (Fuente: INEGI, 2006)
Se observa de la anterior tabla, que las mayores tasas de crecimiento
se dan en el estado de Baja California y las menores en Nayarit. Es
importante hacer notar la considerable disminución que experimentan
todos los estados en su tasa de crecimiento en el periodo 1995-2000,
respecto al quinquenio anterior.
Si se considera que en el periodo 1990-2000, la república mexicana
experimentó un crecimiento medio anual de 1.8%, resulta claro que
tres de los cinco estados costeros del Golfo de California, tienen un
crecimiento por encima de la media nacional.
La tasa bruta de natalidad en la republica mexicana en el año 2003,
fue de 18.8. Los estados del Golfo de California presentan tasas muy
similares, a saber: Baja California (18.9), Baja California Sur (18.6),
Sonora (18.7), Sinaloa (18.3) y Nayarit (18.7). Para ese mismo año,
las defunciones registradas en todos los estados del Golfo de
California fueron de 41,037 (INEGI, 2006).
De acuerdo con los datos del Censo Económico del 2004 (INEGI,
2006), los estados del Golfo de California tienen en su conjunto
alrededor de 330 mil unidades económicas, lo que corresponde al
7.6% del total nacional. Dichas unidades económicas dan empleo a
354,536 personas, siendo el porcentaje de personal ocupado
aproximadamente el 1.5% del total nacional.
156
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
En el año 2004, los estados del Golfo de California contribuyeron con
aproximadamente el 9.4% del producto interno bruto nacional.
Destaca la contribución en el grupo de producción agropecuaria,
silvícola y pesca, donde dichos estados significaron aproximadamente
el 17% del total. La Tabla 5 muestra un concentrado de valores.
BC
BCS
SON
SIN
NAY
TOTAL GC
% GC
(NAL)
NACIONAL
Total
52,627,287
9,209,048
44,008,814
32,720,664
8,503,102
147,068,915
9.37 1,570,126,305
GD1
1,423,613
765,524
4,494,603
7,158,602
1,540,898
15,383,240
16.90
91,043,662
GD2
85,625
218,047
901,523
108,264
17,537
1,330,996
6.37
20,903,021
GD3
10,087,230
341,568
6,692,510
2,435,309
627,058
20,183,675
6.49
311,013,705
GD4
1,337,348
459,344
1,266,436
976,808
446,999
4,486,935
6.76
66,357,192
GD5
1,501,466
274,497
1,164,518
591,593
64,546
3,596,620
12.73
28,250,648
GD6
13,647,927
1,658,517
11,342,151
6,869,882
1,272,617
34,791,094
10.22
340,379,309
GD7
7,205,489
1,007,726
5,855,041
4,156,970
1,035,169
19,260,395
9.60
200,536,865
GD8
9,532,826
2,809,260
5,807,676
5,119,275
1,551,593
24,820,630
9.18
270,407,585
GD9
8,564,945
1,754,568
7,684,352
6,183,972
2,075,579
26,263,416
8.86
296,540,833
Tabla 5.- Contribución al Producto Interno Bruto (PIB) de los estados del Golfo de California,
desglosado por gran división (GD). Valores en miles de pesos a precios constantes de 1993
(Fuente: INEGI, 2005).
GD1= Agropecuaria, Selvicultura y Pesca.
GD2= Minería.
GD3= Industria Manufacturera.
GD4= Construcción.
GD5= Electricidad, Gas y Agua.
GD6= Comercio, Restaurantes y Hoteles.
GD7= Transporte, Almacenaje y Comunicaciones
GD8= Servicios financieros, seguros, actividades inmobiliarias y de
alquiler.
GD9= Servicios comunales, sociales y profesionales.
157
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
En este contexto general, el día 10 de junio de 1993 se decreta área
natural protegida con carácter de Reserva de la Biosfera, la región
conocida como Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado,
ubicada en aguas del Golfo de California y los municipios de Mexicali
en Baja California y Puerto Peñasco y San Luis Río Colorado en
Sonora. Siendo la primera en México en la que participan dos Estados
costeros y la Federación.
El área natural protegida “Alto Golfo de California y Delta del Río
Colorado”, tiene una superficie total de 930,756.25 hectáreas,
integrada por una zona núcleo denominada “Delta del Río Colorado”
con una superficie de 164,779.75 hectáreas y una zona de
amortiguamiento de 769,976.50 hectáreas (DOF 10-06-93).
La
superficie terrestre calculada es de 407,867 ha., y la marina de
526,889 ha. (SEMARNAT, 2005).
En diciembre de 1995, el Instituto Nacional de Ecología edita el
Programa de Manejo de la Reserva de la Biosfera Alto Golfo de
California y Delta del Río Colorado. El 2 de julio de 1996 se publica en
el Diario Oficial de la Federación el aviso de conclusión del Programa
de Manejo de la Reserva de la Biosfera Alto Golfo de California y Delta
del Río Colorado (INE, 1995).
Dentro de las consideraciones del decreto de creación se deben
mencionar las siguientes:
- La existencia de fauna representativa de diferentes regiones
zoogeográficas
- La presencia de ciénegas, afloramientos de agua dulce y
humedales permanentes (e.g. Ciénega de Santa Clara y el
Doctor)
- La existencia de vegetación de gran valor desde el punto de
vista de la biodiversidad, La presencia de ecosistemas de gran
riqueza y alta productividad.
- La presencia de zonas de desove y crianza de especies
marinas, al igual que el hábitat de aves residentes y migratorias.
- El hecho de que en la región habitan especies marinas y
terrestres consideradas como raras, endémicas y en peligro de
extinción como la vaquita marina, la totoaba, el palmoteador de
Yuma y el pez perrito del desierto de Sonora.
158
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
La figura 4 muestra la ubicación geográfica de la reserva del Alto Golfo
de California y Delta del Río Colorado.
Figura 4.- Ubicación geográfica de la reserva de la biosfera Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado (Fuente:
CONANP-SEMARNA
159
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
De acuerdo con el Programa de Manejo (INE, 1995), en la zona de
amortiguamiento se encuentra el poblado Golfo de Santa Clara,
además de los ejidos: Luis Encinas Jonson, El Doctor y Flor del
Desierto en Sonora y Salinas de Ometepec, Playa Blanca y Playa
Paraíso en Baja California. En la zona de influencia se encuentran las
poblaciones de Puerto
Peñasco en Sonora y San Felipe en Baja California. El mencionado
documento indica que la actividad económica más importante para
estas comunidades está en el sector primario, siendo la de mayor
relevancia la pesca y prácticamente inexistentes las actividades
agropecuarias y mineras.
En 1990 la población ocupada en el sector primario fue de 2,723
personas que representaban el 77% de la población ocupada,
destacando la producción pesquera, cuya importancia es
cualitativamente mayor conforme el tamaño de la localidad es menor.
En el Golfo de Santa Clara, representa el 47% del total de la población
ocupada, mientras que en Puerto Peñasco es el 22% y en San Felipe
el 23% (Godínez-Plascencia, et al., 1994).
La población en los municipios que comprende la Reserva de la
Biosfera del Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado, se
presenta de manera resumida en la tabla 6.
Municipio y/o
1980
Localidad*
Mexicali, BC
510,664
San Felipe*, BC
San
Luis
Río 92,790
Colorado, SON
Puerto Peñasco, SON 26,755
Población Total
1990
2000
2005
601,938
764,602
855,962
110,530
145,006
157,076
26,625
31,157
44,875
Tabla 6.- Población total de los municipios comprendidos en la Reserva de la Biosfera del Alto Golfo de California y
Delta del Río Colorado (Fuente: Gobierno del Estado de Sonora, 2006 e INEGI, 2006)
En el año 2000, en San Luis Río Colorado, Son., se registraron
103,319 habitantes de 12 años y más, de los cuales 54,982 eran
población económicamente activa y 47,775 económicamente inactiva.
160
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
De la población económicamente activa 54,425 era población
ocupada, mientras que 557 se reportaron como población desocupada
(INEGI, 2006).
De esta forma, en el año 2000, el 37.5% de la población total del
Municipio de San Luis Río Colorado, Son., era población
económicamente activa ocupada, siendo 10,446 personas (INEGI,
2006) las que se dedicaban a actividades relacionadas con la
“agricultura, ganadería, aprovechamiento forestal, caza y pesca”
(19.2% de la población ocupada), pudiéndose pensar que un
porcentaje importante de las mismas se dedicaba exclusivamente a
las actividades pesqueras.
De acuerdo con los datos del gobierno del Estado de Sonora
(Gobierno del Estado de Sonora, 2006), el comercio es la principal
actividad económica del municipio, genera 15,870 empleos (46% de la
población ocupada), siendo la industria la segunda actividad más
importante (8,046 empleados en 28 plantas) y la pesca en conjunto
con la agricultura generan 9,651 empleos (28% de la población
ocupada), la actividad pesquera se realiza por 2 cooperativas de
altura, 3 cooperativas de bahía y 3 permisionarios con 16
embarcaciones mayores y 105 lanchas.
En el caso del municipio de Puerto Peñasco, Son., en el año 2000 se
registraron 11,631 personas de 12 años y más, en condición de
económicamente activas, de las cuales 11,555 presentaron un estatus
de ocupados (37.1% del total de habitantes del municipio).
De los habitantes económicamente activos ocupados del municipio de
Puerto Peñasco, 1,152 se dedicaban a actividades relacionadas con la
“agricultura, ganadería, aprovechamiento forestal, caza y pesca”
(10.0% de la población ocupada), pudiéndose pensar también en este
caso que un alto porcentaje se ocupaba exclusivamente en
actividades pesqueras.
161
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
De acuerdo con el gobierno del Estado de Sonora (Gobierno del Estado
de Sonora, 2006), la pesca es el soporte económico del municipio, con
un gran potencial productivo para la pesquería del camarón y de
productos de escama. La pesca representa 860 empleos directos
(tripulantes de las 123 embarcaciones que representan la flota
pesquera del puerto), además de 1,200 empleos indirectos asociados
a la actividad pesquera.
Después de la pesca, el turismo es la actividad más importante del
municipio, captando el 50% de los visitantes extranjeros del estado. El
alto crecimiento poblacional registrado en el municipio puede estar
asociado al asentamiento de turistas extranjeros, siendo un elemento
potencial de desarrollo (e.g. servicios turísticos) importante.
En el caso del municipio de Mexicali este análisis no puede realizarse
con fines comparativos debido a la importancia de la producción
agrícola en el valle de Mexicali. Los datos deben contrastarse contra
los valores registrados en la delegación de San Felipe, BC., sin
embargo el nivel de agregación de la información que proporciona
INEGI para los diferentes sectores de actividad productiva no se tiene
a nivel de localidad.
La información disponible, la cual incluye datos de finales de los
ochenta y principios de los noventa (Pedrín-Osuna y Delgado-Marchena,
1994), indica que en Puerto Peñasco, Son., se da alrededor del 80% de
la captura del Alto Golfo de California, un 12% en San Felipe, BC., y
un 6% en El Golfo de Santa Clara, Son. Los volúmenes de captura
son de alrededor de 23,000 toneladas en estos tres lugares, siendo en
Puerto Peñasco del orden de 11,000 toneladas, en San Felipe del
orden de 10,000 toneladas y en El Golfo de Santa Clara del orden de
1,000 toneladas anuales.
A manera de conclusión se podría indicar que la reserva de la biosfera
del Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado es una región
altamente productiva, con una gran diversidad biológica, región de
refugio de varias especies tanto terrestres como marinas de carácter
permanente y migratorio. Existe la presencia de especies endémicas
(fundamentalmente la totoaba y la vaquita marina) que tienen algún
estatus de protección.
162
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Desde el punto de vista social, el desarrollo turístico de la región,
sobre todo en el norte de sonora, mayoritariamente de turistas
extranjeros, es una opción económica de desarrollo para la población.
En este sentido la necesidad de ordenamiento de la región litoral es
urgente, (AZUZ, I., 2006a, com. personal).
Por otra parte, la pesca es una actividad económica fundamental para
diferentes comunidades de la región. La importancia de la misma es
inversamente proporcional al tamaño de la población, es decir las
comunidades ribereñas pequeñas dependen mayoritariamente de la
extracción del recurso marino. En tanto no se tengan opciones reales
de desarrollo económico para estos sectores continuará siendo un
foco rojo en términos de conflictos potenciales por el acceso a los
recursos.
II.- Normatividad ambiental.
Normas Oficiales Mexicanas
La normatividad ambiental es uno de los pilares de la política
ecológica y se constituye como un esfuerzo regulatorio para adecuar
las conductas de agentes económicos a los objetivos sociales de
calidad ambiental. Según lo establecido en la Ley Federal de
Metrología y Normalización las normas son un instrumento muy
poderoso, no sólo por su capacidad de control de los procesos
productivos, sino por su capacidad de inducir cambios de conducta e
internalizar costos ambientales, lo que las convierte en un mecanismo
que promueve cambios tecnológicos y genera mercados ambientales.
Éstas son regulaciones técnicas de observancia obligatoria que
establecen
los
requisitos,
especificaciones,
condiciones,
procedimientos, metas, parámetros y límites permisibles que deberán
observarse en regiones, zonas, cuencas o ecosistemas, en
aprovechamiento de recursos naturales, en el desarrollo,
163
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
de actividades económicas, en el uso y destino de bienes, en insumos
y en proceso, considerando las condiciones necesarias para el
bienestar de la población y la preservación o restauración de los
recursos naturales y la protección al ambiente; así como estimular a
los agentes económicos para reorientar sus procesos y tecnologías a
la protección del ambiente y al desarrollo sustentable (art. 3-XI de la
Ley Federal sobre Metrología y Normalización y 36 LGEEPA).
Así, las NOMs ambientales tienen como objetivo definir a las personas
físicas o morales, particulares o públicas el cómo, cuándo y dónde
puede realizar determinadas actividades, es decir, regula el actuar de
los agentes a efecto de que en la realización de ciertas acciones
ocasionen al medio ambiente y recursos naturales el menor impacto
negativo posible.
A pesar de los avances realizados en materia de normatividad, existen
aspectos que pueden mejorar tanto los procesos de generación de las
mismas normas como de su aplicación. Los problemas asociados a las
Normas Oficiales Mexicanas se dividen en dos grandes grupos,
aquellos relacionados con características generales de las mismas y
aquellos que hacen alusión a elementos concretos de normas
específicas.
Problemas de carácter general:
Enfoque industrial y poco énfasis a otras actividades productivas
Falta de información que sustente el diseño y expedición de
normas.
Para que las normas oficiales mexicanas cumplan con sus objetivos
deberá tomarse en cuenta lo siguiente:
Evitar con las normas promover únicamente soluciones de
control (al final del tubo) e incorporar alternativas enfocadas a la
prevención y disminución de la generación de contaminantes en
la fuente como es el caso de cambios en los procesos
productivos y sustitución de materiales, Generar la información
técnica ambiental necesaria para poder emitir una norma óptima.
164
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Incorporar explícitamente los costos ambientales involucrados
evitando el establecimiento de límites genéricos para todas las
industrias para un mismo contaminante en distintos ecosistemas
lo que no refleja la internalización efectiva de costos.
Considerar el enfoque multimedios y por ende la transferencia de
contaminantes entre los medios lo cual limita a normar por tipo
de emisión.
Hacer más eficientes los períodos de revisión de las normas para
su aprobación para evitar que no estén actualizadas cuando
entran en vigor.
Es necesario priorizar en medidas preventivas frente a las
correctivas, aplicándose normas que pongan énfasis en la
promoción de las técnicas de prevención y producción menos
contaminantes, aquéllas cuya relación impacto ambiental
generado / unidad producida, sean más favorables incluyendo en
ese impacto no solo la contaminación en sentido estricto, sino
aquellos otros elementos de conservación de recursos como los
consumos unitarios de energía, agua y materias primas.
Priorizar sobre qué normas son las más importantes de acuerdo
a la información ambiental disponible.
Incrementar los recursos escasos en los esfuerzos de
normalización sobre todo en los de apoyo al proceso como
sistemas de información.
Planear los calendarios de normalización de acuerdo a las
características del mismo proceso.
Desarrollar habilidades específicas en los recursos humanos
para poder llevar a cabo los complejos estudios necesarios para
diseñar normas “optimas” y para ejercer un mejor liderazgo en el
Comité Nacional y los subcomités de normalización.
165
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Problemas de carácter específico.
Para identificar problemas relacionados con NOMs en lo específico.
En el marco de la zona costera y marina se identifican acciones de
relevancia para la protección y conservación de la biodiversidad así
como acciones para el desarrollo de infraestructura costera,
manifestadas en la expedición de diversas Normas Oficiales
Mexicanas, que se resumen a continuación:
166
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Norma para el Área de refugio de la Vaquita Marina
(Phocoena sinus)
Acuerdo publicado el 8 de septiembre del 2005, en el Diario Oficial de
la Federación, mediante el cual se establece el área de refugio para la
protección de la vaquita marina (Phocoena sinus)
Objetivos:
Establece bases y lineamientos específicos de conservación,
promueve medidas y mecanismos para regular actividades
productivas y realización de obras para la protección y
recuperación de la vaquita.
Promueve, define y establece las medidas de manejo y
conservación para adecuado desarrollo sustentable de los
recursos del área de refugio.
Promueve el desarrollo de investigación científica, biológica y
socioeconómica para resolver la problemática relativa a la
especie en protección.
Promueve alternativas productivas y desarrollo tecnológico para
bienestar económico y social de comunidades de la región y uso
de recursos humanos en la zona de refugio.
Zonalización:
Establece como zona de
refugio 1,263.85 km2 en la
zona comprendida en la
porción occidental del Alto
Golfo de California.
Foto: Patricio Robles Gil
167
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Lineamientos de manejo y conservación
Toda actividad productiva que se lleve a cabo dentro del área de
refugio será realizada de manera que no presente un peligro
para la especie en su posible extinción, evitando su mortandad,
así como alteraciones o efectos negativos en su hábitat.
Se establecen mecanismos de concertación con gobiernos
estatales, representantes del sector pesquero, académico y de
organizaciones civiles interesadas en la especie.
Se establecen mecanismos de concertación y coordinación con
el gobierno federal para la protección acordada en su ámbito de
competencia.
Se fortalecen programas de inspección y vigilancia de las áreas
del gobierno federal competentes.
Estrategias de protección y recuperación
Investigación y monitoreo
La SEMARNAT a través del INE genera la investigación
científica necesaria para el monitoreo de la población y habitad,
así como ecosistema.
SEMARNAT promueve que la SAGARPA a través del INP,
genere innovaciones tecnológicas para sustento de actividades
pesqueras para eliminar mortalidad incidental. El INP publicará
periódicamente resultado de investigaciones.
SEMARNAT, SAGARPA y CONAPESCA, involucrarán al sector
productivo
e
instituciones
académicas,
axial
como
organizaciones sociales para la implementación de programas
de capacitación para la protección de la especie.
SAGARPA establecerá o actualizará regulaciones pesqueras
para orientar el desarrollo de la pesca y la acuacultura.
168
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
CONAPESCA fortalecerá y finalizará con el proceso de
individualización de permisos de pesca y demás instrumentos
que permitan una pesca responsable y sustentable en las
comunidades de san Felipe, Santa Clara y Puerto Peñasco.
Con el objeto de evitar captura incidental, CONAPESCA a través
del INP promoverá las siguientes acciones:
Eliminación del uso de redes agalleras de 6 pulgadas o mas
en toda el área de refugio.
Eliminación de prácticas de pesca con redes pasivas o
dormidas (redes ancladas, o que queden bajo el agua sin
presencia del pescador por más 30 minutos).
Establecimiento de un polígono de exclusión de pesca, con
cualquier tipo de redes de arrastre y agalleras, alrededor de
CONSAG de 5 millas norte-sur y 5 millas este-oeste, de
aprox. 65km2 y un polígono de 200 km2
Evaluación técnica para acotar temporada de pesca
Limitar el esfuerzo nominal a no más de 162 embarcaciones
de altura.
Utilización de excluidores de tortuga y peces grandes.
Utilización de excluidores de peces juveniles, 2 por aparejo.
Utilización de dispositivo de monitoreo satelital, dentro del
programa de CONAPESCA.
Foto: Ing. Alejandro Robles
Foto: Jesús Camacho
169
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Fortalecer programa de observadores
Promoción ante INP de estudio técnico para determinación de
chinchorro de línea camaronero utilizado en el Alto Golfo de
California.
Promover y fortalecer el uso de redes de arrastre ligeras en flota
de altura y evaluación de sistemas de pesca para flota ribereña.
SEMARNAT promoverá anta SECTUR, SCT y desarrollo social
inspección y vigilancia, axial como medidas de compensación.
Evaluación y seguimiento
SEMARNAT, SAGARPA y gobiernos de los estados de Baja
California y Sonora, presentarán un informe anual de los
avances y resultados alcanzados de este programa. Siendo la
SEMARNAT la responsable de difundir dicho informe a los
sectores involucrados, teniendo la facultad de modificar el
presente programa de protección.
170
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Normas de Certificación de playas y selección del sitio,
construcción y operación de marinas.
Proyecto de Norma Mexicana PROY-NMX-AA-119-SCFI-2005, que
establece los requisitos y criterios de protección ambiental para
selección del sitio, diseño, construcción y operación de marinas
turísticas
Objetivo:
Este proyecto de Norma Mexicana establece las especificaciones, y
criterios que en materia ambiental deben observarse en la selección
del sitio, diseño, construcción y operación de marinas turísticas, así
como el procedimiento de evaluación de conformidad de la misma.
Campo de aplicación:
El presente proyecto de Norma es de observancia voluntaria para los
interesados en su cumplimiento, en la selección del sitio, diseño,
construcción y operación de las marinas turísticas de todo el litoral
mexicano.
Foto: Francisco Arámburo Salas
171
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
El proyecto de Norma considera los siguientes apartados:
Definiciones:
Capacidad de carga, colonia de corales, corales escleractinios
dragado de construcción, dragado de mantenimiento, estuario,
infraestructura, ley, hábitat, marina turística, pastos marinos, pluma de
sedimento, proyecto, responsable, sedimentos, vegetación forestal,
disposiciones específicas, selección del sitio, diseño, construcción,
operación.
Evaluación de la conformidad
Se realizará de acuerdo en lo dispuesto por la Ley Federal sobre
Metrología y Normalización y su reglamento
Concordancia con normas internacionales
Normas relacionadas al presente proyecto:
PROY-NMX-AA-120-SCFI-2005
PROY-NMX-AA-133-SCFI-2006
172
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Normas en materia de pesca (tiburón)
NOM-029-PESC-2000, pesca responsable de tiburón y especies
afines. Especificaciones para su aprovechamiento.
Objetivo y campo de aplicación
Tiene como propósito proteger y garantizar el aprovechamiento
sostenible de los tiburones y especies afines, así como inducir la
conservación de especies de elasmobranquios sujetas a protección
especial; de igual forma, obliga a los titulares de los permisos y
concesiones y autorizaciones de pesca para quienes capturan dichas
especies de manera incidente, así como para quienes realicen
operaciones de pesca en aguas de alta mar y en aguas de jurisdicción
extranjeras con bandera mexicana.
Referencias
NOM-009-PESC-1993
que
establece
el
procedimiento
para
determinar las épocas
de veda para la
captura de diferentes
especies de la flora y
fauna acuáticas, en
aguas de jurisdicción
federal de los Estados
Unidos
Mexicanos
D.O.F. 4/03/94
173
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Definiciones
Unidad de pesquería, pesquería dirigida, elasmobranquio, tiburón,
especie afín, embarcación tiburonera de altura, embarcación de
mediana altura, embarcación menor, red de enmalle, trasmallo,
tamaño de malla, encabalgado o armado, altura de la red de enmalle,
palangre cimbra para pesca de mediana altura, palangre para pesca
de altura, arpón, fisga, fitora o tridente, zona de refugio, zona arrecifal
coralina, bahía, Secretaria.
Normatividad que regula el aprovechamiento de tiburón y especies
afines, en aguas de jurisdicción federal de los Estados Unidos
Mexicanos, en aguas de alta mar y aguas de jurisdicción extranjera,
con embarcaciones de bandera mexicana
Las listas de tiburones y de especies afines, a que se refiere la
presente norma se encuentran enlistados en el apéndice “a” que
forma parte de esta norma.
Disposiciones aplicables a todas las pesquerías en donde se
captura tiburón y especies afines de manera dirigida o incidental.
La pesca dirigida al tiburón o especies afines no podrá realizarse
en los lugares y temporadas que señala esta ley
Grado de concordancia con normas y recomendaciones
internacionales
No existen normas equivalentes
174
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Norma de requisitos ambientales para campos de golf.
Proyecto de Norma Oficial Mexicana PROY-NOM-140-SEMARNAT2005, que establece los requisitos ambientales para campos de golf y
desarrollos inmobiliarios que los incluyan.
Introducción
Los campos de golf, desde el punto de vista ambiental pueden
presentar problemas para los cuales se establecen limites y criterios
puntuales en la presente norma, no obstante, existen impactos
específicos en cada proyecto que pueden ser muy significativos, dado
que los campos de golf se ubican en todos los ambientes y
condiciones naturales presentes en México. Por tal motivo, estos
serán evaluados a través de la manifestación de impacto ambiental en
la modalidad que en su caso corresponda.
Objetivo y campo de aplicación.
Esta norma establece los requisitos ambientales generales que
deberán observarse para el establecimiento de campos de golf y
desarrollos que los incluyan, esta norma es de observancia obligatoria
para los responsables de dichos proyectos en todo el territorio
nacional.
Referencias:
Nom-003-Semarnat-1997
Nom-011-CNA-2000
Nom-052-Semarnat-1993
Nom-059-Semarnat-2001
175
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Definiciones
Aguas residuales tratadas, área a, área b, área del proyecto,
biofiltración, campo de golf, desarrollo inmobiliario, desmonte,
despalme, ejemplares o poblaciones exóticas, embalse natural,
establecimiento, ley, Profepa, proyecto, responsable, reuso del
agua, .vegetación forestal
Disposiciones técnicas
¾ Sitio de selección
Área con vegetación forestal
Proyectos que presentan especies en alguna categoría de
protección
Autorización en materia de impacto ambiental
¾ Diseño
Distribución de áreas a
Preparación del terreno
Ornamentación y manejo de áreas a
Prohibido introducción de ejemplares o poblaciones exóticas
Suministro de agua para riego
Reuso de aguas residuales
Uso de fuentes alternativas
Conexión al sistema de agua potable y alcantarillado
Uso y aprovechamiento de cuerpos de agua
Sistema de riego controlado
Sistemas de recolección de reuso de agua
Drenaje pluvial
Materiales permeables
Plantas de tratamiento
Construcción
Infraestructura
Legislación para la protección de flora y fauna silvestre
Sistema de tratamiento de aguas residuales
Sanitarios móviles
Letrinas móviles
Manejo y disposición final de residuos
176
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
¾ Operación y mantenimiento
Productos orgánicos y/o biodegradables en áreas a y b
Composta
Abastecimiento de agua
Plantas de tratamiento de aguas residuales
Tratamiento de basura
¾ Grado de concordancia
internacionales
con
normas
y
lineamientos
No concuerda con ninguna
¾ Evaluación de la conformidad
La evaluación se realizará por parte de Profepa, de acuerdo a
lo dispuesto por la Ley Federal sobre Metrología y
Normalización y su reglamento.
177
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Transitorios
Apéndice A
La superficie modificada por el proyecto no podrá ser mayor al 50% de
la superficie vegetal original.
Apéndice B
Descripción del método del balance de agua de c.w. Thorntwaite para
el cálculo del índice de infiltración.
Norma para la elaboración de planos que permitan la
delimitación
y ubicación cartográfica de la zona
ZOFEMAT.
NOM-146-SEMARNAT-2005 que establece la metodología para la
elaboración de planos que permitan la ubicación cartográfica de la
zona federal marítimo terrestre y terreno ganados al mar que se
soliciten en concesión.
Introducción:
México cuenta con 17 estados
costeros con una extensión de 13,
800 kilómetros distribuidos en 167
municipios,
en
donde
por
disposición legal, corresponde al
gobierno federal administrar a
través de la Semarnat, playas,
zona federal marítimo terrestre y
terrenos ganados al mar.
F
Foto Nancy Aranda
178
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Objetivo y campo de aplicación:
Esta norma establece las especificaciones y método que deberán
observar los interesados en explotar, aprovechar o usar la zona
federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar para la
elaboración de planos que permitan la ubicación cartográfica de la
zona que se solicita en concesión.
Foto Nancy Aranda
Foto Nancy Aranda
179
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
La presente Norma contempla los siguientes apartados:
Definiciones
Altura ortométrica, bancos de nivel oficial, bienes nacionales,
control terrestre, contiguo, coordenadas u.t.m., cota, datum
geodésico vertical, firme, geoide, gps. levantamiento,
topográficos, línea de nivelación, litoral, mareas, marco de
referencia horizontal, memoria de cálculo, nivelación
diferencial, perfil topográfico, pleamar máxima, precisión,
reconocimiento,
red
geodésica
nacional
activa,
seccionamiento
transversal,
sección
de
nivelación,
señalamientos, terrenos ganados al mar, transitable, vértices,
vértice geodésico, zona federal marítimo terrestre.
Especificaciones:
Especificaciones generales
Etapas para la elaboración de planos
Evaluación de la conformidad
Bibliografía
Apéndice i (elaboración de planos)
Presentación de planos
Valores numéricos
Cuadricula
Referencias relevantes
Cuadros de construcción
Valor de pleamar máxima registrada o embalse máximo
Orientación
Puntos importantes considerados en la tira marginal del plano
Croquis general
Croquis individualizado
Simbología convencional utilizada
Índice de hojas
Notas técnicas
Pie de plano
180
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Norma para la preservación, conservación y
aprovechamiento sustentable de los humedales
costeros en zonas de manglar.
NOM-022-SEMARNAT-2003, que establece las especificaciones para
la preservación, conservación, aprovechamiento sustentable y
restauración de los humedales costeros en zonas de manglar.
Introducción
La definición de humedal costero se basa en la integridad del
ecosistema, que incluye la unidad fisiológica inundable y de transición
entre aguas continentales, marinas y la comunidad vegetal que se
ubica en ellas, así como las regiones marinas de no más de 6 metros
de profundidad en relación al nivel medio de la marea mas baja.
Para efecto de esta norma se considera humedal costero a la unidad
hidrológica que contenga comunidades vegetales de manglar.
Dada la falta de información referente a otros tipos de humedal como
marismas, pantanos dulceacuícolas de bosque o con vegetación
herbácea emergentes, serán sujetos de manifestación de impacto
ambiental que incorporan estudios de línea de base.
181
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
El país posee más de 14,000 kilómetros de costa considerando los
ecosistemas lagunares y estuarinos, con más de 125 lagunas
costeras, cuya extensión superficial total cubre un 33% de sus litorales
(12,600 km2).
En 1993 la cobertura de manglar en México era de 956,149 ha (INEGI)
y actualmente (año 2000) la superficie cubierta por manglar es de
886,760 ha. Entre 1993 y 2000 la cobertura de manglar se redujo en
7.8% ya que se eliminó 69,389 ha de este tipo de vegetación en el
territorio nacional.
En la Península de Yucatán, el desarrollo de los manglares se ve
limitado por las características cársticas de la región.
En la costa pacifica los manglares son menos desarrollados y menos
extensos que los del golfo de México, presentando no más de 15 mts
de altura e incluso en general su altura es alrededor de 7 metros.
Los manglares en diversas regiones del Caribe y del Pacifico
Occidental se encuentran funcionalmente relacionados con los
ecosistemas lagunares costeros, pastos marinos y corales,
participando en los ciclos de la vida de diversos organismos acuáticos,
así como manteniendo la calidad del agua en los ecosistemas
coralinos.
Cualquier actividad productiva deberá considerar a cabalidad los
servicios y funciones que los humedales costeros desarrollan, en los
estudios de impacto ambiental, así como en los ordenamientos
ecológicos, con el propósito de
dimensionar
los
efectos
negativos
de
alteraciones
cercanas o a distancia, por las
actividades
humanas
o
naturales.
En términos ecológicos, la
diversidad biológica de una
zona de manglar no se puede
considerar de manera aislada,
ya que el manglar es el sitio de
Foto: Gerardo Sánchez
182
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
forrajeo, caza, refugio, anidación, crecimiento y alimentación para
muchas especies de fauna de los ecosistemas con los cuales hace
conexión, y de esta manera constituyen corredores biológicos que dan
continuidad a los ecosistemas.
El valor del manglar y la
integridad
hidrológica
del
humedal costero en términos
de sitios de crianza, refugio y
crecimiento de especies de
interés
comercial
y
no
comercial, fuente de postlarvas
y otros servicios ambientales
relacionados con la pesca,
caza y la acuacultura no han
sido incorporados a los costos
de
producción
de
estas
actividades económicas, existe una correlación positiva entre la
extensión y estado de conservación de la zona de manglares y el
volumen de captura de peces y camarones en las aguas adyacentes.
Por cada hectárea de manglar destruido, se estima una pérdida anual
de 757kg de camarón y peces de importancia comercial.
Los humedales son suministro de carbono y su conversión para uso
agropecuario y su destrucción libera grandes cantidades de dióxido de
carbono, que es el gas responsable por lo menos del 60% del
aumento de la temperatura mundial o efecto de invernadero.
Los manglares son excelentes evapotranspiradores, debido a que
suplen significativamente la humedad a la atmósfera y al hacerlo se
convierte en fuente de enfriamiento natural para las comunidades
cercanas.
Los humedales costeros desempeñan una función crítica en la
protección y estabilización de la costa contra las mareas de tormenta y
otros fenómenos climáticos; reducen la fuerza del viento, las olas y las
corrientes, la intrusión salina, y la erosión costera. También suelen
desempeñar función crítica en el control de las inundaciones, por lo
183
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
que la destrucción de llanuras inundables para la utilización agrícola o
infraestructura urbana y turística ha reducido esta capacidad.
Los humedales costeros, donde se desarrollan actividades
industriales, extractivas, agropecuarias, de transformación, turísticas, e
infraestructura urbana en general, han ocasionado el deterioro y
pérdida de grandes extensiones de vegetación costera indispensable
para el mantenimiento de la integridad del ecosistema, de la
biodiversidad y de la estabilización costera.
Objeto y campo de aplicación
El campo de aplicación de la
presente norma es obligatorio
para todo usuario en la
cuenca hidrológica, dentro del
marco del plan global de
manejo
de
la
cuenca
hidrológica.
Referencias
Esta norma se complementa con las siguientes normas oficiales
mexicanas:
NOM-001-ECOL-1996
NOM-002-PESC-1993
NOM-009-PESC-1993
NOM-012-RECNAT-1996
NOM-013-PESC-1994
NOM-015-PESC-1994
NOM-020-RECNAT-2000
NOM-059-ECOL-2001
NOM-060-ECOL-1994
NOM-061-ECOL-1994
NOM-062-ECOL-1994
184
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Definiciones
Actividades productivas, acuacultura, acuacultura extensiva,
acuacultura intensiva, aprovechamiento sustentable, anonas, bahía,
bajo impacto, cambio en la utilización del terreno forestal, cambio
en la característica ecológica, característica ecológica, comunidad
vegetal, cenote, conservación, cuenca hidrológica.
Cuerpos de agua, derecho de vía, ecotono, ensenada, especie
dominante especie nativa, especie exótica, estuario, estudio de
impacto ambiental, eutrofización, función, función hidrológica,
función de contigüidad, función de regulación climática, función en
el mantenimiento de la vida silvestre, función de productividad
acuática.
Granja camaronícola, hábitat, halófila o vegetación halófila,
hidrófila, humedales costeros, informe preventivo, línea de base,
manejo de hábitat, manglar, manifestación de impacto ambiental,
marea, muestreo, obras o actividades productivas, pantano, patrón
hidrológico, peten, población, popal, post-larva, preservación, red
fluvial, recursos forestales maderables, recursos forestales no
maderables.
Regeneración , residuos sólidos, restauración, restauración pasiva,
restauración activa, ría, salitral,
secretaria, tapos, terraplén,
terrenos forestales, toxicidad,
tular,
unidad
hidrológica,
usuario, valoración de los
servicios ambientales, valores
o servicios económicos, valores
o servicios sociales, vegetación
forestal, zapotal, zona federal
marítima terrestre.
Foto: Gerardo Sánchez
185
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Especificaciones
El manglar deberá preservarse como comunidad vegetal. En la
evaluación de las solicitudes en materia de cambio de uso del suelo,
autorización de aprovechamiento de la vida silvestre e impacto
ambiental se deberá garantizar en todos los casos la integridad del
mismo, para ello se contemplarán los siguientes puntos:
La integridad del flujo hidrológico del humedal costero.
La integridad del ecosistema y su zona de influencia en la
plataforma continental.
Su productividad natural.
La capacidad de carga natural del ecosistema.
Integridad de las interacciones funcionales entre los humedales
costeros, los ríos (de superficie y subterráneos), la duna, la zona
marina adyacente y los corales.
Cambio de las características ecológicas
Servicios ecológicos
Ecológicos y eco fisiológicos (estructurales del ecosistema como el
agotamiento de los procesos primarios, estrés fisiológico, toxicidad,
altos índices de migración y mortalidad, así como la reducción de
las poblaciones principalmente de aquellas especies en status,
entre otros).
Quedará prohibida toda obra de canalización, interrupción de flujo o
desvió de agua que ponga en riesgo la dinámica e integridad ecológica
de los humedales costeros.
La construcción de canales deberá asegurar la reposición del mangle
afectado y programas de monitoreo para asegurar el éxito de la
restauración. …
Grado de concordancia con acuerdos internacionales
Convenio RAMSAR (Irán 1971)
Protocolo que modifica la convención sobre los
humedales de importancia internacional especialmente
como hábitat de aves acuáticas en el D.O.F. El 29 de
abril de 1986.
186
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Observancia de esta norma
Es de observancia general y obligatoria para las personas físicas y
morales nacionales o extranjeras que pretendan llevar a cabo
cualquier tipo de actividad en los humedales costeros mexicanos.
La observancia de la presente norma no exime del cumplimiento de
otras disposiciones jurídicas aplicables en la materia.
La vigilancia del cumplimiento de la presente norma, corresponde a
la SEMARNAT, por conducto de la PROFEPA, cuyo personal
realizara los actos de inspección y vigilancia que sean necesarios.
Para garantizar la observancia de esta norma y
los daños que pueden ocasionar con su
incumplimiento, la SEMARNAT podrá solicitar que
se otorgue un seguro o garantía, en los términos
establecidos en los artículos 51 y 52 del
reglamento de la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente en materia
de evaluación impacto ambiental.
Una vez analizado el informe preventivo, la SEMARNAT
comunicará al interesado si procede o no la presentación de una
manifestación de impacto ambiental, así como la modalidad
conforme a la que deba formularse, y le informará de las normas
técnicas ecológicas existentes, aplicables para la obra o actividad
de que se trate.
Los municipios, previo a la expedición de la licencia de uso de
suelo, deberán observar lo dispuesto en la presente norma y
solicitar como requisito obligatorio la autorización de la federación
en materia de cambio de uso de suelo. En el caso que este
requisito no haya sido solicitado previamente por el municipio, el
servidor público será sujeto de las responsabilidades
administrativas que correspondan.
187
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Evaluación de la conformidad
La evaluación de la presente norma se llevará a cabo por los
organismos de certificación previamente acreditados y aprobados,
según lo dispuesto en la Ley Federal sobre Metrología y
Normalización. En ausencia de esta evaluación, se realizará por parte
de la SEMARNAT.
La Procuraduría Federal de Protección al Ambiente estará a cargo de
verificar y vigilar el cumplimiento de las disposiciones contenidas en la
presente norma, en término a lo dispuesto por el título quinto de la Ley
Federal sobre Metrología y Normalización, y capítulo décimo primero
del reglamento interior de la Secretaria de Medio Ambiente y Recursos
Naturales.
Actualmente la presente Norma se encuentra en revisión por un
comité interdisciplinario de expertos en el tema, y usuarios del
ecosistema, bajo la coordinación de la Dirección General del Sector
Primario y Recursos Naturales Renovables de la SEMARNAT.
NMX-AA-120-SCFI-2006 QUE ESTABLECE LOS REQUISITOS Y
ESPECIFICACIONES DE SUSTENTABILIDAD DE CALIDAD DE
PLAYAS
Foto: Francisco Arámburo Salas
188
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Esta norma mexicana incluye medidas ambientales para la protección
al ambiente, en las playas turísticas de México, en materia de calidad
de agua, residuos sólidos, infraestructura costera, biodiversidad,
seguridad y servicios, educación ambiental y contaminación por ruido.
La aplicación de los requisitos que establece la presente Norma
comprende las dos modalidades de playa:
1) Para uso recreativo.
2) Prioritaria para la conservación.
El objetivo de la norma es establecer los requisitos y especificaciones
de sustentabilidad para playas en las siguientes modalidades:
1) Uso recreativo.
2) Prioritaria para la conservación.
En el caso de playas
prioritarias
para
la
conservación las medidas
de esta norma no podrán
contravenir lo dispuesto
en los Programas de
Conservación y Manejo,
los
Ordenamientos
Ecológicos del Territorio
locales,
regionales
y
marinos, y cualquier otro
ordenamiento
jurídico
aplicable
Foto: Francisco Arámburo Salas
Campo De Aplicación
Esta norma mexicana aplica a los Municipios, Comités Locales de
Playas Limpias, y las personas físicas y morales interesadas en la
evaluación de la calidad de playas conforme a la presente norma, en
todo el territorio nacional.
189
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Para efectos de esta norma mexicana se establecen las definiciones
siguientes:
Certificado, dictamen, dunas, ejemplares o poblaciones exóticas,
humedales costeros, laboratorios de prueba, interesado, playa, playas
prioritarias para la conservación, playas de uso recreativo, persona
acreditada, residuos peligrosos, residuo riesgoso, residuo sólido,
Secretaría, y zona terrestre adyacente.
Dentro del rubro de requisitos generales la norma establece la
presentación de la delimitación geográfica, mientras que como
requisitos particulares y para el caso de playas de uso
recreativo, se deberá incluir información sobre:
La calidad del agua de mar, lagunas costeras y estuarios.
Residuos sólidos
Infraestructura costera
Biodiversidad
Seguridad y servicios
Educación ambiental
En el caso de playas prioritarias para la conservación se debe cumplir
con la siguiente información:
Calidad de agua de mar
Residuos sólidos
Infraestructura costera
Biodiversidad
Seguridad y servicios
Contaminación por ruido
Educación ambiental
190
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Se muestra en las siguientes tablas, los porcentajes mínimos de
cumplimiento que deben cubrir las playas en sus modalidades de uso
recreativo y de conservación, de acuerdo a los criterios establecidos
en la presente Norma.
PORCENTAJE MÍNIMO DE CUMPLIMIENTO
MODALIDAD DE PLAYAS PARA USO RECREATIVO
GRUPOS/NIVEL
1
2
3
Calidad Sanitaria (CS)
60 % 75% 90%
Calidad de Seguridad (CSEG)
50% 70% 90%
Calidad de Servicios (CSERV)
45% 65% 90%
Calidad de Desempeño Ambiental (CDA) 50% 70% 90%
PORCENTAJE MÍNIMO DE CUMPLIMIENTO EN LA
MODALIDAD DE
PLAYAS PRIORITARIAS PARA LA CONSERVACIÓN
ATRIBUTOS/NIVEL
1
2
Agua
Residuos Sólidos
Biodiversidad
75 %
95 %
Infraestructura Costera
Seguridad y Servicios
Contaminación por ruido
Educación Ambiental
Esta norma mexicana no es equivalente a ninguna norma internacional
por no existir referencia alguna al momento de su elaboración.
191
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Finalmente, la Norma contiene tres apéndices normativos que
contienen lineamientos relativos a:
I LINEAMIENTOS PARA DETERMINAR LA CALIDAD DE
AGUA DE MAR PARA USO RECREATIVO CON CONTACTO
PRIMARIO
(Procedimiento de Muestreo, Preservación de las Muestras y
Almacenamiento)
II LINEAMIENTOS PARA DETERMINAR LA CALIDAD DE
AGUA DE MAR PARA USO RECREATIVO CON CONTACTO
PRIMARIO
(Método Analítico)
III METODOLOGÍA PARA EVALUAR LOS RESIDUOS SÓLIDOS
MARINOS O COSTEROS
192
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
5.- Integralidad de la Gestión Ambiental
Revisión del marco jurídico y propuesta de evolución para
el desarrollo económico y social de la zona costera.
Este apartado contiene una propuesta para la evolución del marco
jurídico aplicable a las costas y océanos, con el fin de consolidar la
formación de una política pública de desarrollo sustentable en esa
materia, particularmente se pretende profundizar en el diseño
institucional que se desprende del documento: “Política Ambiental
Nacional para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas de
México. Estrategias para su Conservación y Uso Sustentable”,
elaborado por la Dirección General de Política Ambiental e Integración
Regional y Sectorial de la SEMARNAT en octubre de 2005.
Se ofrece una evaluación del marco jurídico vigente, haciendo énfasis
en lo que se considera su rasgo más importante desde el punto de
vista de la política de costas y océanos: su carácter fragmentado.
Como se sabe, los distintos ordenamientos que rigen en la materia
han sido expedidos en diferentes épocas, para responder a problemas
cualitativamente distintos. El resultado es un conjunto de
procedimientos administrativos que se desahogan por separado y que
no responden a una visión de conjunto, mucho menos se orientan a
propósitos claramente definidos de desarrollo sustentable. En
particular, se señala la inexistencia de un instrumento jurídico que
permita contemplar las zonas costeras en toda su complejidad
(SEMARNAT/DGPAIRS, 2005).
De igual manera se examinan las alternativas existentes en el derecho
positivo mexicano para dar fundamento a una política de desarrollo
sustentable de océanos y costas. Después de considerar la alternativa
de una “Ley de Costas”, que no se considera viable de acuerdo con la
doctrina prevaleciente en el debate constitucional mexicano, se
consideran las ventajas y desventajas de crear una nueva modalidad
de ordenamiento ecológico del territorio para las zonas costeras y
oceánicas, así como la alternativa de crear una nueva forma de
coordinación intergubernamental con amplia participación ciudadana,
conducida por un Consejo de carácter autónomo con facultades para
271
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
convocar a un debate y una evaluación continuas de las acciones
gubernamentales sobre las costas y los océanos.
Evaluación del marco legal e institucional aplicable a las zonas
costeras mexicanas
Tiene por objeto ofrecer una visión general de la normatividad vigente
en nuestro país, relacionada con los aspectos más relevantes para la
preservación y el aprovechamiento sustentable de las zonas costeras,
sus ecosistemas y recursos naturales, así como con los procesos que
en ellas se desarrollan.
Hacer planteamientos que complementen y fortalezcan el trabajo que
viene desarrollando la SEMARNAT, y que permitan sustentar
alternativas que puedan propiciar una evolución del marco legal en la
materia.
Y destacar las características de la normatividad que actualmente se
aplica a las distintas conductas, obras o actividades que tienen lugar
en las zonas costeras de nuestro país, con el propósito fundamental
de ilustrar los retos que enfrenta la construcción de un nuevo marco
jurídico en la materia.
Características básicas del marco jurídico ambiental
Se describen los principales aspectos que deben ser considerados en
los procesos de actualización o modernización de la normatividad
ambiental, con el propósito de que las modificaciones o ajustes a los
marcos normativos permitan realmente fortalecer la gestión ambiental
en distintos ámbitos, en este caso, el de las zonas costeras incluyendo
los ecosistemas marinos.
Se describen un conjunto de apreciaciones que constituyen el contexto
dentro del cual se deben ubicar los planteamientos para evolucionar la
legislación ambiental que sustente la nueva política nacional para el
desarrollo de las costas y los océanos de México.
272
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Gestión ambiental sustentable.- Sin duda uno de los aspectos
fundamentales para el fortalecimiento de la gestión ambiental, es la
inclusión en los marcos jurídicos de la noción de sustentabilidad. Para
que la gestión ambiental se oriente hacia allá, se debe contar con las
herramientas jurídicas necesarias para tales propósitos.
No se trata de una cuestión meramente dogmática o coyuntural, no
basta incluir en los textos legales la noción de desarrollo sustentable;
debe buscarse que a partir de esa noción, se establezcan con la
mayor especificidad posible, facultades, derechos y obligaciones, tanto
para autoridades como para particulares, que propicien que sus
acciones se orienten de forma determinada.
Así, la normatividad en materia de evaluación del impacto ambiental,
ordenamiento ecológico del territorio, prevención y control de la
contaminación del agua, aire y suelo, preservación y aprovechamiento
de la biodiversidad, y preservación y aprovechamiento sustentable de
las zonas costeras, entre otros, deberá incluir previsiones concretas en
las que se pueda manifestar la noción de desarrollo sustentable. De
esa forma, el proceso de actualización legal e institucional que permita
fortalecer la gestión ambiental en las zonas costeras de nuestro país,
estará vinculado, por lo menos, con consideraciones de tres tipos:
1 Ambientales que implican la necesidad de preservar y
aprovechar sustentablemente los ecosistemas y recursos
naturales, así como proteger el ambiente.
2 Económicas, que tienen que ver con la necesidad de propiciar el
desarrollo económico a través de la realización de actividades
productivas mediante las cuales se genere riqueza en beneficio
de toda la población.
3 Sociales, que permitan incrementar el nivel de vida de la
población en todos sus aspectos.
En la legislación ambiental, el desarrollo sustentable se define como
“el proceso evaluable mediante criterios e indicadores de carácter
ambiental, económico y social que tiende a mejorar la calidad de vida
y la productividad de las personas, que se funda en medidas
apropiadas de preservación del equilibrio ecológico, protección del
ambiente y aprovechamiento de recursos naturales,
273
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
de manera que no se comprometa la satisfacción de las necesidades
de las generaciones futuras.” (Artículo 3º, fracción XI de la Ley General
del Equilibrio Ecológico y la Protección al Ambiente).
La legislación ambiental mexicana incluye también el concepto de
aprovechamiento sustentable, el cual consiste en la posibilidad de
utilizar recursos naturales en forma que se respete la integridad
funcional y las capacidades de carga de los ecosistemas de los que
forman parte dichos recursos, en periodos indefinidos.
La normatividad en la que se sustente la gestión ambiental debe estar
orientada, en primer lugar, a la regulación de conductas y fenómenos
que tienen que ver con la generación de condiciones materiales que
permitan el desarrollo de la vida en todas sus formas. Ello debe
implicar además, la revisión y adecuación casi permanente de los
marcos jurídicos e institucionales, así como las políticas públicas en la
materia.
En particular, la normatividad en materia de ecosistemas marinos es
donde más se requiere incluir consideraciones como la anotada, sobre
todo en el caso de las regulaciones en materia de puertos, navegación
marítima, aprovechamiento de recursos marinos (Ley Federal del
Mar), vertimiento de desechos provenientes de embarcaciones,
plataformas y otras instalaciones similares, zona federal marítimo
terrestre, entre otras.
Otro aspecto a considerar en los procesos de actualización legislativa
para fortalecer la gestión ambiental en zonas costeras, es el relativo a
la juridificación de los principios fundamentales del derecho ambiental.
Ello significa, al igual que en el caso de la noción de desarrollo
sustentable, incorporar en nuestro marco jurídico, con un peso
importante, principios que permitan a autoridades y particulares llevar
a cabo actividades en beneficio del medio ambiente en su conjunto y
de las costas y océanos en particular.
Principios que derivan básicamente de los principales tratados y
convenciones que en materia ambiental se han venido suscribiendo en
el ámbito internacional, resaltando por su importancia para tales fines
la denominada Declaración de Río de 1992, importante, porque el tipo
274
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
de principios que prevé resultan aplicables a todas las materias que
involucra la gestión ambiental.
Los instrumentos internacionales dedicados a cuestiones especiales
(residuos peligrosos, biodiversidad, desertificación, contaminación
atmosférica, etc.) contienen también principios que complementan a
los de la Declaración de Río, o bien toman éstos para desarrollar sus
regulaciones especiales.
El reto es incluir en los sistemas normativos no sólo el principio en sí
mismo, sino crear a partir de él, toda una regulación que nos permita
identificar su aplicación en casos concretos. Por ejemplo, en el caso
de los principios precautorio y quien contamina paga, no basta que la
legislación ambiental señale expresamente sus alcances, tal como lo
hace la declaración de Río:
“Cuando exista peligro de daño grave o irreversible en los ecosistemas
o sus elementos, la falta de certeza científica no es impedimento para
adoptar las medidas necesarias para la protección del medio
ambiente.” (Principio 15)
“La persona que realice obras o actividades que afecten o puedan
afectar el ambiente, está obligada a prevenir, minimizar, compensar o
reparar los daños que causen o puedan causar, así como a asumir los
costos que ello implique.” (Principio 16)
Lo importante es que la legislación ambiental le otorgue a esos
principios ámbitos de aplicación específicos, que los traduzcan por un
lado en facultades de las autoridades para emitir normas, desarrollar
políticas públicas específicas, otorgar o negar autorizaciones y
permisos, entre otras acciones; por otro lado, en el caso de los
particulares podrán establecerse derechos, obligaciones, sanciones,
parámetros específicos a seguir, etcétera. Ese es justamente el reto
de la juridificación de los principios del derecho y la gestión ambiental.
En México, el aspecto que nos ocupa ha sido una de las orientaciones
que han guiado los procesos de actualización del marco jurídico para
fortalecer la gestión ambiental. Sin embargo todavía falta mucho por
hacer, ya que en los ordenamientos que recientemente se han emitido
(Leyes General para la Prevención y Gestión Integral de Residuos y
275
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
de Aguas Nacionales) han quedado claramente expresados los
principios, pero ha faltado incorporarlos a procedimientos concretos.
La participación social constituye uno de los elementos centrales en la
reforma del marco jurídico e institucional para reforzar la gestión
ambiental. Se ubica dentro de los denominados principios de acceso:
a la toma de decisiones, a la información ambiental, y a la justicia
ambiental.
En los diversos instrumentos que a nivel internacional se han
formalizado en materia ambiental, destaca la participación social como
uno de los aspectos que permiten definir y evaluar la solidez de la
gestión ambiental. Este aspecto es asumido en tres vertientes
fundamentales: el derecho de los grupos, organizaciones y personas a
participar en la toma de decisiones que puedan afectar el entorno en el
que se desarrollan; el acceso a la información ambiental tanto en el
caso de información general sobre la situación de ciertos ecosistemas,
recursos o actividades productivas, como en el derecho a conocer la
información existente en los expedientes que manejan las autoridades
ambientales; y finalmente, en el acceso de las personas a
procedimientos judiciales o administrativos que permitan proteger su
derecho a un medio ambiente adecuado para su desarrollo, salud y
bienestar.
Otro aspecto a considerar para un marco legal que propicie una
gestión ambiental adecuada en nuestras zonas costeras, consiste en
permitir la participación en la atención de problemas ambientales de
los niveles u órdenes de gobierno más cercanos a la población.
La distribución de competencias en materia ambiental debe prever una
mayor participación de los gobiernos locales; es decir, distribuir
competencias significa descentralizar, pero la descentralización debe
darse considerando contextos concretos, posibilidades reales y
oportunas para no generar vacíos en la atención de asuntos
fundamentales desde el punto de vista ambiental.
276
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
La reforma a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente (LGEEPA) de 1996, sentó las bases para una
descentralización gradual y ordenada de atribuciones a favor de los
gobiernos locales, buscando y estableciendo mejores mecanismos de
coordinación entre los gobiernos de los tres niveles, con el propósito
de sumar y multiplicar esfuerzos para hacer frente de mejor manera a
los problemas ambientales.
La fórmula prevista en la LGEEPA se ha reiterado en ordenamientos
que se han expedido con posterioridad, fundamentalmente en la Ley
de Desarrollo Forestal Sustentable (2002) y en la Ley General para la
Prevención y Gestión Integral de Residuos (2003).
Es indudable que uno de los propósitos más importantes de los
procesos de actualización de la normatividad ambiental para fortalecer
la gestión ambiental, es reforzar las herramientas con que cuenta el
gobierno para formular, instrumentar y evaluar sus políticas públicas
en la materia, los llamados instrumentos de política ambiental.
Reviste la mayor importancia el fortalecimiento de los llamados
instrumentos preventivos o precautorios, de regulación directa o
también denominados de “comando y control”, como son el
ordenamiento ecológico del territorio, la evaluación del impacto
ambiental, y el sistema de permisos o autorizaciones, ya que a través
de su aplicación, se adoptarán medidas para prevenir, evitar, mitigar o
compensar los efectos adversos al ambiente que se generen por obras
o actividades diversas.
Asimismo, la modernización de la normatividad ambiental en este
rubro ha permitido incorporar en la legislación instrumentos inductivos
que promuevan la adopción voluntaria de prácticas amigables con el
ambiente, por parte de sujetos cuyas actividades generen los efectos
anteriormente señalados, como es el caso de la autorregulación, la
auditoria ambiental y los denominados instrumentos económicos.
En los últimos años se han venido presentando transformaciones muy
importantes en el quehacer gubernamental, a través de la llamada
“mejora regulatoria”, que tiene que ver con el funcionamiento óptimo
de las dependencias y entidades gubernamentales. En materia
ambiental, la formulación o modificación de ordenamientos jurídicos y
277
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
de sus organismos aplicadores, debe necesariamente considerar ese
aspecto para fortalecer la gestión ambiental, para lo cual deben
considerarse, por lo menos dos cuestiones: la discrecionalidad de las
autoridades y los excesos regulatorios en los que se puede incurrir.
En todo sistema jurídico y normativo, se reconoce la necesidad de que
la autoridad cuente con ciertos márgenes de discrecionalidad en el
ejercicio de sus responsabilidades. Sin embargo, si no es acotada
debidamente, los actos de autoridad pueden convertirse en arbitrarios
y la normatividad no otorga seguridad jurídica a los particulares ni
certeza a la propia autoridad del alcance de sus actos. Por ello, es
necesario que todo proceso de formulación o modificación legislativa o
en la creación o adecuación de instituciones, se prevean los criterios
de actuación de las autoridades, evitando en todo caso generar
vacíos, contradicciones o insuficiencias en el ejercicio de las
atribuciones que se otorguen a esas autoridades.
De igual manera y para evitar los excesos regulatorios que pueden
obstaculizar la gestión ambiental, se considera que la normatividad
ambiental sólo debe regular aquéllas actividades que realmente lo
ameriten, en virtud de los impactos adversos que se pudieran
ocasionar al ambiente o a los recursos naturales.
Descripción del marco jurídico en materia de zonas costeras
Se describen brevemente la características que corresponden a la
normatividad que regula las diversas actividades que se realizan en
los océanos y costas de nuestro país, con el propósito de detectar los
principales problemas que deberán ser considerados en la formulación
y aplicación de las alternativas para evolucionar esa normatividad y
fortalecer la preservación y aprovechamiento sustentable de las zonas
costeras. Se distinguen tres grandes rubros, que corresponden a los
principales ámbitos regulatorios que deben ser analizados para los
fines antes señalados:
¾ Ecosistemas marinos,
¾ Normatividad propiamente ambiental
¾ Ordenamientos que regulan el uso del suelo
278
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
En esos tres ámbitos se regulan los procesos más relevantes que
inciden sobre el estado de los ecosistemas y recursos naturales que
conforman las zonas costeras y océanos.
En relación con la protección de los ecosistemas marinos, lo primero
que debe considerarse es el hecho de que la legislación ambiental
mexicana prevé normatividad que de manera segmentada regula
algunos de los elementos que componen a dichos ecosistemas o a las
actividades que generan afectaciones sobre ellos. Efectivamente, a
través de ordenamientos en materias tales como pesca, vida silvestre,
áreas naturales protegidas, ordenamiento ecológico del territorio, zona
federal marítimo terrestre, evaluación del impacto ambiental, entre
otras, el marco jurídico ambiental establece diversas regulaciones que
inciden directa o indirectamente en la preservación y aprovechamiento
de los ecosistemas costeros.
La regulación de los ecosistemas marinos, como objeto genérico de
tutela, se ha llevado a cabo fundamentalmente a través de los
siguientes ordenamientos:
La Ley Federal del Mar (DOF 8-I-1986), la Convención de las
Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (DOF 1-VI-1983), el
Convenio sobre la Prevención de la Contaminación del Mar por
Vertimiento de Desechos y otras Materias (DOF 15-VII-1975) y el
Reglamento para Prevención de la Contaminación del Mar por
Vertimiento de Desechos y otras Materias (DOF 23-I-1979).
Sin embargo, es pertinente comentar que dichos ordenamientos
establecen regulaciones sumamente genéricas. Por ejemplo, la Ley
Federal del Mar, que evidentemente es el ordenamiento mediante el
cual se incorporan al derecho nacional algunas de las previsiones
contenidas en la Convención sobre el Derecho del Mar, no regula
directamente conductas específicas, sino que sólo reenvía a otros
ordenamientos como las legislación en materia de aguas, pesca,
salud, protección al ambiente.
279
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Dentro de las modificaciones que se incorporaron en diciembre de
1996 a la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente, se incluyeron algunas disposiciones relacionadas con la
protección de los ecosistemas marinos. Sin embargo, por la naturaleza
de esa Ley, las normas correspondientes no son suficientes para
propiciar una normatividad integral en la materia.
En efecto, la LGEEPA dentro del capítulo relativo a la prevención y
control de la contaminación del agua y de los ecosistemas acuáticos,
prevé diversas disposiciones en la materia, dentro de las que resaltan
las relativas al vertimiento de aguas residuales en el mar, y las
facultades de la autoridad ambiental federal para emitir normas
oficiales mexicanas para la explotación, preservación y administración
de recursos naturales, vivos y abióticos, del lecho y el subsuelo de los
recursos marinos ubicados dentro del territorio nacional, así como para
coordinarse con otras autoridades para evitar la contaminación del
medio marino y para su preservación y restauración (artículos 130 a
132).
Por otra parte, el Código Penal Federal incluyó, a partir de 1996,
delitos relacionados con los ecosistemas marinos y sus elemento.
Diversos delitos, de manera directa o indirecta sancionan conductas
que generan daños en esos ecosistemas; algunas de dichas
conductas consisten en: descargar, depositar, o infiltrar aguas
residuales, líquidos químicos o bioquímicos, desechos o
contaminantes en aguas marinas de competencia federal, así como
capturar, dañar o privar de la vida ilícitamente ejemplares de tortuga o
mamíferos marinos, o sus productos o subproductos, y especies
acuáticas declaradas en veda.
Indudablemente, muchas de esas regulaciones han resultado
fundamentales para la protección de los ecosistemas marinos o de sus
elementos, como es el caso de la reglamentación relativa a la
protección de la ballena y a diversas especies de tortugas, a
actividades pesqueras (atún o camarón), la expedición y aplicación de
la Ley General de Vida Silvestre, de diversos decretos por los que se
declaran áreas naturales protegidas en ecosistemas marinos y la
actualización de la NOM-059-ECOL-2001, entre otros.
280
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Sin embargo, esas regulaciones no pueden considerarse de ninguna
manera integradas ni suficientes, sobre todo si consideramos que no
consideran la relación que se da entre los ecosistemas marinos y los
terrestres en las denominadas zonas costeras.
Se han expedido ordenamientos que si bien no son estrictamente
ambientales, si regulan conductas, obras o actividades que inciden
sobre los ecosistemas marinos y sobre las zonas costeras, como es el
caso de la normatividad en materia de puertos y navegación.
Los aspectos a resaltar son la falta de armonización de esos
ordenamientos con regulaciones estrictamente ambientales, como
pudieran ser el conjunto de principios, instrumentos y criterios
ecológicos previstos, en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la
Protección al Ambiente.
Destaca también la falta de mecanismos de coordinación con otras
dependencias federales o con los gobiernos locales, la inexistencia de
mecanismos que permitan y propicien la participación social en la
toma de decisiones o en el acceso a la información.
De acuerdo a lo mencionado, una de las tareas pendientes por asumir
a corto plazo, consiste en revisar, analizar e integrar la regulación de
la protección de los ecosistemas marinos de México, con el propósito
de fortalecer la gestión ambiental para tales fines, dar cohesión y
consistencia al marco jurídico actualmente existente, prever
consideraciones que reconozcan los efectos sobre esos ecosistemas
provenientes de fuentes terrestres de contaminación, así como la
relación existente entre el medio marino con las zonas terrestres
aledañas (zonas costeras), entre otros aspectos.
Normatividad propiamente ambiental aplicable a las zonas costeras
Otro de los conjuntos normativos que debemos tomar en cuenta en la
revisión y análisis del marco jurídico para los océanos y las costas, es
el que está constituido por los ordenamientos jurídicos que
corresponden al campo de lo ambiental en sentido estricto, tanto
desde una perspectiva general, desde leyes consideradas “marco”
como la Ley General del Equilibrio Ecológico
281
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
y la Protección al Ambiente, hasta leyes ambientales sectoriales, como
la legislación forestal, sobre vida silvestre, de aguas nacionales, entre
otras.
A partir de 1995 se inició un proceso de modernización de la
normatividad ambiental que ha transformado radicalmente nuestras
instituciones y categorías jurídicas y que ha permitido fortalecer la
gestión ambiental para orientarla hacia la sustentabilidad, iniciando
con la LGEEPA en 1996; y en los meses y años siguientes se expiden
o ajustan otros ordenamientos jurídicos tales como las Leyes de Vida
Silvestre, General de Desarrollo Forestal Sustentable, Aguas
Nacionales, General para la Prevención y Gestión Integral de
Residuos, Bioseguridad y Organismos Genéticamente Modificados,
así como diversos reglamentos, normas oficiales mexicanas y otras
disposiciones reglamentarias.
Desafortunadamente, esa modernización de la legislación ambiental,
no ha tenido repercusiones en temas fundamentales como la
preservación y el aprovechamiento sustentable de las zonas costeras,
aún cuando muchas previsiones que hoy forman parte de nuestra
legislación vigente, apoyan en parte a la protección de las zonas
costeras. Dentro de esas previsiones, destacan las relativas a la
evaluación del impacto ambiental, al ordenamiento ecológico del
territorio, al régimen de áreas naturales protegidas, todas ellas dentro
de la LGEEPA.
Si bien en el ordenamiento, los ecosistemas y los recursos naturales
de las zonas costeras, no son tratados suficientemente, las
regulaciones señaladas con anterioridad han servido, aunque de
manera parcial, para enfrentar los fenómenos que los pudieran afectar.
Es importante considerar que dichas regulaciones se complementan o
sustentan en principios, lineamientos y criterios ecológicos orientados
a la sustentabilidad, lo que tiende a fortalecer la gestión ambiental. Es
decir, Los ajustes que paulatinamente se han venido realizando a
nuestro marco jurídico ambiental, en parte han permitido avanzar en la
protección de las zonas costeras.
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Indudablemente uno de los instrumentos que ha jugado un papel
fundamental en la prevención de daños ambientales en zonas
costeras, ha sido la evaluación del impacto ambiental.
Sin embargo, la aplicación de la normatividad respectiva en los últimos
años hace necesario incorporar algunos ajustes al instrumento, sobre
todo en relación con el catálogo de obras o actividades señaladas en
el artículo 28 de la LGEEPA y en las disposiciones relativas de su
Reglamento en la materia.
Como se podrá observar en las alternativas que se proponen, la
evaluación del impacto ambiental debe fortalecerse como herramienta
del estado para hacer valer su política ambiental, en este caso, en lo
que corresponde a las zonas costeras mexicanas.
Por otro lado, es pertinente señalar que una mejor integración y
coherencia entre los distintos ordenamientos jurídicos que se ubican
dentro de lo que hemos denominado la legislación propiamente
ambiental, se puede lograr si fortalecemos el carácter de la LGEEPA
como “ley marco”; carácter que se ha venido perdiendo, o por lo
menos desvaneciendo, en los últimos años.
En nuestro sistema jurídico no existen formalmente las denominadas
“leyes marcos”, sin embargo, la integración y armonización de la
normatividad ambiental se vería fortalecida con el reforzamiento de los
criterios, principios y lineamientos establecidos en la LGEEPA a partir
de su carácter de ley “general”, en donde se pueden incluir
consideraciones básicas para ser aplicadas tanto a nivel federal como
en las entidades federativas y municipios.
Como parte del diagnóstico de los ordenamientos propiamente
ambientales que resultan aplicables a la protección de las zonas
costeras de nuestro país, destaca la necesidad de actualizar y
armonizar con la LGEEPA y otros ordenamientos la legislación
pesquera. Aunque cuenta con una reforma del año 2001 y su
Reglamento se actualizó en el año 2004, el texto original de esta Ley
fue expedido a mediados de 1992, por lo que muchas de sus
disposiciones no incorporan los principios, criterios, instrumentos que
se adoptan en otros ámbitos regulatorios y que están orientados hacia
la gestión sustentable.
283
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Un caso que amerita mención especial por su importancia, es la
regulación de el uso, explotación y aprovechamiento de la zona federal
marítimo terrestre. Como se sabe, las disposiciones que se aplican
sobre el particular, se ubican fundamentalmente en la Ley
General de Bienes Nacionales y en el Reglamento para el uso y
aprovechamiento del mar territorial, vías navegables, playas, zona
federal marítimo terrestre y terrenos ganados al mar. De acuerdo con
esas disposiciones, el aprovechamiento y protección de la zona
federal marítimo terrestre es asumido desde una perspectiva
eminentemente patrimonial, es decir, la regulación más que referirse a
cuestiones vinculadas con su utilización o conservación a partir de la
importancia que representa como parte del los ecosistemas costeros,
está orientada a su identificación y a regular los actos materiales para
su uso y aprovechamiento, como es el caso del régimen de
concesiones.
Ordenamientos que regulan el uso del suelo
El tercer conjunto normativo que debe ser considerado en un
diagnóstico sobre el marco jurídico en materia de zonas costeras, se
refiere a los ordenamientos mediante los cuales se regula el uso del
suelo. Dentro de ellos, destacan los que derivan de la legislación
ambiental, en particular el ordenamiento ecológico del territorio y el
régimen de áreas naturales protegidas, y los que derivan de la
legislación en materia de asentamientos humanos, como es el caso de
los sistemas de planes previstos tato en la Ley General de
Asentamientos Humanos, como en las leyes estatales en la materia.
Un aspecto fundamental a considerar en este caso, es el hecho de
que todos esos ordenamientos jurídicos, tienen su fundamento
constitucional, entre otras disposiciones, en las previsiones contenidas
en el tercer párrafo del artículo 27 constitucional, que faculta a la
nación a imponer a la propiedad privada las modalidades que dicte el
interés público y a regular, en beneficio social, la apropiación y
aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de
apropiación. Como veremos en los apartados siguientes, esta es una
cuestión fundamental para la determinación de la alternativa a seguir
en el fortalecimiento del marco jurídico aplicable a las zonas costeras.
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Por otro lado, conviene tomar en cuenta que, con el propósito de
identificar los aspectos que deben ser armonizados, resulta de
particular relevancia asumir el análisis en conjunto.
El artículo 44 de la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección
al Ambiente, no deja dudas de los efectos del régimen de áreas
naturales protegidas sobre el derecho de propiedad, cualquiera que
sea su naturaleza, cuando establece que “Los propietarios,
poseedores o titulares de otros derechos sobre tierras, aguas y
bosques comprendidos dentro de áreas naturales protegidas deberán
sujetarse a las modalidades que de conformidad con la presente Ley,
establezcan los decretos, por los que se constituyan dichas áreas, así
como a las demás previsiones contenidas en el programa de manejo y
en los programas de ordenamiento ecológico correspondientes”.
De esa disposición se desprenden varios aspectos centrales para los
efectos del presente documento. Primero, se deja perfectamente claro
el alcance del régimen respecto del ejercicio del derecho de propiedad
o de otros derechos sobre las superficies que abarquen las áreas
naturales protegidas; segundo, se establece que los instrumentos en
donde se “aterrizarán” las previsiones respectivas son tanto el decreto
por el que se constituye un área natural protegida, así como su
programa de manejo.
Más aún, las reformas a la LGEEPA que entraron en vigor en agosto
de 2005, tienen por objeto fortalecer la zonificación dentro de las áreas
naturales protegidas. Desafortunadamente, hasta hoy, tanto los
decretos como los programas de manejo que se han formulado y
expedido, según sea el caso, tienen serias deficiencias como
instrumentos reguladores del uso del suelo. Por tanto, si se pretende
fortalecer la aplicación del régimen de áreas naturales protegidas
dentro de las zonas costeras, es necesario revisar los contenidos de
esos instrumentos y llevar a cabo los ajustes necesarios para que
cumplan cabalmente con su intención de imponer modalidades a la
propiedad.
El segundo de los instrumentos previstos en la LGEEPA mediante el
cual se induce o se regula el uso del suelo es el ordenamiento
ecológico del territorio. Este fue uno de los instrumentos que se
285
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
transformó radicalmente con la reforma de diciembre de 1996 a la
LGEEPA. En efecto, de ser una herramienta no vinculante para
autoridades y particulares, el ordenamiento ecológico se convierte en
un instrumento de política ambiental para “regular o inducir el uso del
suelo y las actividades productivas, con el fin de lograr una protección
del medio ambiente y la preservación y el aprovechamiento
sustentable de los recursos naturales, a partir del análisis de las
tendencias de deterioro y las potencialidades de aprovechamiento de
los mismos”.
A partir de esa caracterización, la propia LGEEPA establece sus
orientaciones, contenido y modalidades; destacando como un nivel
fundamental por su repercusión sobre el ejercicio del derecho de
propiedad, el ordenamiento ecológico del territorio local, ya que es el
único que puede regular los usos del suelo (artículo 20Bis 4, fracción
II).
Desafortunadamente, aunque han sido expedidos diversos programas
de ordenamiento ecológico tanto a nivel regional como local, el
contenido de los mismos, dista mucho de las previsiones contenidas
en la LGEEPA, sobre todo por la falta de armonización que a nivel se
da respecto de los instrumentos de planeación previstos en la
legislación en materia de desarrollo urbano.
De hecho, el ordenamiento ecológico está destinado a convertirse en
el principal instrumento preventivo de política ambiental, por los
alcances que en nuestra legislación se le asigna. Es por ello, además,
que nuestra propuesta para fortalecer la protección legal de las zonas
costeras, se sustenta justamente en este instrumento, como se podrá
apreciar en el siguiente apartado.
Otro ámbito fundamental para la revisión y análisis de la legislación
que incide sobre el uso del suelo, es el de los llamados asentamientos
humanos. El fundamento constitucional de este régimen de
planeación, se encuentra también en el tercer párrafo del artículo 27
Constitucional, en donde se señala que la facultad de la nación para
imponer modalidades a la propiedad y para regular la apropiación de
los elementos naturales susceptibles de apropiación, tomando en
cuanta en interés público y el bienestar social,
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
podrá hacerse valer tratándose de la ordenación de los asentamientos
humanos, establecer adecuadas provisiones, usos, destinos y
reservas de tierras aguas y bosques, a efecto de planear la fundación,
conservación, mejoramiento y crecimiento de los centros de población.
Con fundamento en esa disposición, así como en el artículo 73 XXIXC, el Congreso de la Unión expidió la Ley General de Asentamientos
Humanos, cuyo primer texto se publicó en el Diario Oficial de la
Federación el 26 de mayo de 1976 y cuyo texto vigente se publicó en
el mismo órgano de difusión el 21 de julio de 1993. A partir de las
previsiones contenidas en la legislación sobre asentamientos
humanos, en las entidades federativas se emitieron las
correspondientes leyes de asentamientos humanos o de desarrollo
urbano.
Para la preservación y aprovechamiento sustentable de la zona
costera, incluidos los ecosistemas costeros, resulta fundamental esta
normatividad, sobre todo por la gran cantidad de áreas que se
encuentran urbanizadas en dicha zona y, por supuesto, por los efectos
que sobre el ambiente y los recursos naturales ello genera.
La legislación señalada, tiene por objeto la ordenación y regulación de
los asentamientos humanos en el territorio nacional, la planeación y
regulación del ordenamiento territorial para la fundación, conservación,
crecimiento y mejoramiento de los centros de población y para
determinar las provisiones, usos, destinos y reservas del suelo en
esos centros para regular la propiedad.
Los instrumentos que prevé la legislación federal en materia de
asentamientos humanos para cumplir con su objeto son los programas
de desarrollo urbano, que pueden asumir diversas categorías:
Nacional, estatales, de ordenación de zonas conurbadas, municipales,
de centros de población. Por su parte, la legislación local puede incluir
otras categorías, como de hecho lo hace, como por ejemplo en el caso
de Colima que se incluyen los programas parciales, sectoriales y
regionales o el caso de Jalisco que incluye los programas de
ordenamiento ecológico del territorio.
287
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Además, la legislación local prevé el establecimiento de órganos de
participación ciudadana y de coordinación entre autoridades de los
tres órdenes de gobierno para atender diversas problemáticas
derivadas de los procesos de urbanización y para regular la
participación social en la formulación, expedición y aplicación de los
programas de desarrollo urbano.
Una cuestión que es necesario tener presente, es la desvinculación
existente entre el régimen de planeación urbana y el ordenamiento
ecológico del territorio. La reforma de 1996 a la LGEEPA no logró con
suficiencia sentar las bases para que la ordenación del territorio en las
entidades federativas y en los municipios se diera de manera
armónica. Ante la imposibilidad de conciliar, desde la LGEEPA, el
régimen urbano y el ambiental, se establece que el ordenamiento
ecológico del territorio local regulará los usos del suelo fuera de los
centros de población. Es decir, en un mismo municipio costero,
podrían existir dos instrumentos para la regulación del uso del suelo,
un programa de desarrollo urbano para el centro de población cuya
lógica responde a los procesos de urbanización, y otro para regular
usos del suelo fuera del centro de población, el de ordenamiento
ecológico, formulado presumiblemente bajo criterios distintos.
Por otro lado, del análisis de la legislación en materia de
asentamientos humanos, tanto federal como local, se puede observar
que aunque las reformas que se les ha practicado en los últimos años
(la Ley General de Asentamientos Humanos se modificó en agosto de
1994) han buscado incluir previsiones relativas a la preservación del
equilibrio ecológico y la protección ambiental, sin embargo, no se han
podido constatar casos exitosos en donde el ordenamiento territorial
considere los ámbitos urbano y ambiental adecuadamente.
A manera de conclusión: De acuerdo con lo anteriormente señalado,
el rasgo más importante del conjunto de disposiciones que se aplican
a las distintas actividades que se desarrollan en las zonas costeras de
nuestro país, es la ausencia de una figura jurídica que permita integrar
la regulación de la preservación y aprovechamiento de los
ecosistemas marinos y terrestres que las conforman.
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
En efecto, la normatividad es sumamente fragmentada, adolece de
falta de integración y armonización, de una ausencia de criterios de
política ambiental en las regulaciones, sobre todo en la legislación
relativa al mar territorial, navegación marítima, puertos y zona federal
marítimo terrestre, todo lo cual genera descoordinación entre
dependencias y entidades de un mismo orden de gobierno y entre los
órdenes de gobierno.
Marco jurídico en materia de océanos y costas. Dictamen y
elementos para la creación de una ley general de costas
Alternativas para la evolución del marco institucional para una política
de costas y océanos
En este apartado se presentan las principales alternativas existentes
en el derecho positivo mexicano para impulsar una evolución del
marco jurídico aplicable a las zonas costeras, (INE, 2005a). Para tal
efecto, en primer lugar se presentan los lineamientos que deberá
seguir el diseño del nuevo régimen, considerando el diagnóstico que
presenta en secciones anteriores.
En segundo lugar, se describen las alternativas existentes, que van
desde la expedición de una ley de costas hasta la utilización de los
instrumentos existentes en el marco legal vigente, pasando por una
reforma a la LGEEPA que introduzca una nueva modalidad del
ordenamiento ecológico del territorio, y que aproveche al máximo los
instrumentos establecidos por esa y otras leyes. Finalmente, se
describen las implicaciones de la opción que se considera más viable
en términos de los objetivos planteados en el documento de Política
Ambiental Nacional para el Desarrollo Sustentable de Océanos y
Costas de México.
Es importante recordar que esta no será la primera vez que se genera
una iniciativa que trata de reorientar la acción de diversos órganos de
gobierno, así como a organizaciones sociales y científicas.
289
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Si iniciativas anteriores (como las Comisiones de Conurbación en los
años setentas y ochentas) fueron incapaces de convocar a una
diversidad similar de actores en torno a una realidad geográfica que
rebasaba las fronteras político-administrativas, ello se debió tanto al
carácter incipiente de una sociedad civil que pudo haberlas apoyado,
como a su carácter centralista y a su débil juridificación. Por ello
pensamos que, para ser exitoso, el régimen jurídico que sustente una
política de desarrollo sustentable para los océanos y costas debe
seguir, al menos, los siguientes lineamientos:
Federalismo cooperativo.
El federalismo cooperativo es una doctrina constitucional que permite
el establecimiento de sistemas de actuación pública y de concertación
social, sin que se ponga en duda su constitucionalidad. En el diseño
institucional, debe reconocerse el dilema que existe entre una
interpretación estricta del sistema original de distribución de
competencias (fundado únicamente en la rígida fórmula del artículo
124 constitucional) y una interpretación que se limita a reiterar las
tendencias a la centralización que caracterizaron la práctica
gubernamental en nuestro país a lo largo del siglo veinte. Si se adopta
la primera de ellas, se tiene que desconocer no sólo el liderazgo que el
gobierno federal pueda jugar en esta materia, sino la validez misma
del sistema de distribución de competencias de la LGEEPA. Si se
adopta la segunda, se corre el riesgo de ser ignorado por las
instancias locales. Lo anterior obliga a adoptar como lineamiento la
idea de que los tres órdenes de gobierno juegan un papel decisivo no
sólo en la ejecución, sino incluso en la conformación de la política
sobre costas y océanos.
Participación social exigible.
La participación social ha sido un principio cada vez más aceptado en
la gestión territorial. Sin embargo, ella no se da de manera homogénea
en todos los sectores de la administración. Lo más notable del régimen
de participación social es que no cuenta con mecanismos de
exigibilidad que permitan a los ciudadanos y sus organizaciones exigir
la realización de determinadas conductas por parte de las autoridades.
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Como en otros ámbitos, este tema suscita el temor de que las
autoridades tengan que adoptar sus resoluciones en el sentido en que
lo demandan los actores que se hayan movilizado para la ocasión.
Ciertamente, un escenario así significaría una forma inadmisible de
abdicación del poder público. Sin embargo, no se trata de obligar a la
autoridad a resolver como lo demanda algún grupo en particular, sino
de crear mecanismos para hacer exigibles, al menos: el derecho de
petición, el derecho de información, la existencia de espacios para un
debate amplio y abierto sobre las diferentes opciones que la autoridad
tiene ante sí, la rendición de cuentas sobre las decisiones adoptadas,
la evaluación autónoma y de alta calidad sobre los procesos socioambientales bajo consideración, entre otras.
El propósito específico de este lineamiento consiste en evitar la
inacción de las autoridades respecto de las políticas sobre costas y
océanos.
Contenidos mínimos del régimen de planeación.
Estas formas emergentes de gestión gubernamental, con amplios
márgenes de participación social y deliberación pública, ciertamente
se alejan de otras que han estado dominadas por alguna disciplina
técnica como ciertas ingenierías para los casos del agua y de los
puertos. No obstante, si se quiere que la política de costas y océanos
tenga algún grado de eficacia, ella debe asumir la forma de un
riguroso ejercicio de planeación, lo cual implica asumir una serie de
elementos técnicos como ineludibles.
El reto consiste en hacer compatibles las exigencias técnicas con la
participación social. Como se explica más adelante, la pieza central
del sistema que se propone está constituida por el Programa de
Ordenamiento Ecológico de la Zona Costera, que adoptará diversas
modalidades, y cuyos contenidos técnicos y alcances jurídicos tienen
que estar regulados de manera rigurosa por normas jurídicas que lo
ubiquen dentro de un régimen de planeación donde la claridad es un
elemento esencial. Los aspectos técnico-jurídicos más importantes
que habrá que considerar en la conformación del nuevo régimen son
los siguientes:
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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Definición adecuada del objeto.
Para definir adecuadamente el objeto de la política sobre costas y
océanos será necesario distinguir entre una definición conceptual que
sea lo suficientemente amplia para contemplar el amplio universo de
fenómenos sobre los que se desea incidir, con una definición de los
ámbitos específicos de acción que quedarán jurídicamente sujetos al
ordenamiento.
Así, podrá adoptarse como definición conceptual básica, siguiendo el
documento de Política Ambiental Nacional en la materia (SEMARNAT,
2006) la siguiente:
“La zona costera es el espacio geográfico donde interactúan el
medio marino y el medio terrestre, y que está comprendido por:
a) una porción continental compuesta por municipios costeros
con frente de playa y por municipios interiores adyacentes a
estos, b) una porción marina definida a partir de la plataforma
continental delimitada por la isobata de los doscientos metros,
y c) una porción insular representada por las islas de
jurisdicción federal y municipal.”
Una definición como la anterior habrá de ser adoptada como elemento
central del nuevo régimen, ya sea en un texto legal o en una
disposición emitida por el Poder Ejecutivo. En forma paralela, debe
preverse en la reglamentación respectiva el catálogo de acciones
sobre las cuales regirá el ordenamiento costero, ya que no basta una
definición tan amplia para regular de manera eficiente una serie de
actividades humanas y de procesos gubernamentales sobre los cuales
habrá de incidir dicho ordenamiento y que conforman su ámbito
material de validez en tanto que norma jurídica.
El problema más arduo consistirá en determinar si el ordenamiento
costero podrá constituirse en una modalidad con la misma naturaleza
jurídica que los actuales ordenamientos locales o si deberá buscarse
una alternativa.
292
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Definición de las escalas geográficas.
La escala geográfica del ordenamiento costero nos lleva a todo un
replanteamiento del régimen de planeación territorial vigente. A
primera vista, se trata solamente de definir las diferentes escalas que
habrá de cubrir este nuevo tipo de ordenamiento. A reserva de
emprender una deliberación más amplia, se propone aquí que el
ordenamiento adopte dos escalas geográficas, la regional y la local. La
primera correspondería a cada una de las cinco regiones oceánicas en
las que se han dividido los mares mexicanos, o sea: Pacífico Norte,
Mar de Cortés, Pacífico Sur, Golfo de México y Caribe Mexicano.
Para la segunda o escala local, el contenido de los programas de
ordenamiento se vuelve más complejo. No sólo tienen que ser
radicalmente distintos a los generales. De entrada, habrá que recoger
las experiencias de los ordenamientos ecológicos del territorio de
carácter local que ya establece la LGEEPA desde 1996. En principio,
se trata de la misma escala geográfica, pero incluyendo una zona
marítima. La principal implicación de lo anterior está en la cantidad de
autoridades que deben concurrir a su discusión y eventual aprobación,
en primer término se refiere a atribuciones federales sobre temas
específicos como puertos, zona federal marítimo terrestre y zonas
marinas en general, y en segundo es el relativo al desarrollo urbano
mismo.
Definición del lugar del ordenamiento costero en el sistema de
planeación.
En estos términos será necesario precisar el lugar que este nuevo tipo
de ordenamiento ocupará respecto de los sistemas de planeación ya
existentes, por lo que será conveniente introducir reformas no sólo a la
LGEEPA, sino también a otras leyes, con el fin de integrar en un
mismo plan el desarrollo y la dimensión ambiental; es decir, con el fin
de hacer que el ordenamiento costero sea, al mismo tiempo, un
programa de desarrollo sustentable.
293
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Criterios específicos del desarrollo sustentable.
A este respecto habrá que lograr el balance correcto entre los criterios
que deben plasmarse en las normas que regulen los ordenamientos, y
los que deben integrarse en cada uno de estos últimos. Lo más
sensato parece ser el dejar que los ordenamientos costeros de escala
regional precisen los criterios de sustentabilidad, como parámetros
cuantificables que permitan evaluar periódicamente los procesos
económicos e institucionales que ocurren a dicha escala.
Sistemas de evaluación.
Un corolario forzoso de lo anterior es la importancia de la evaluación
en el proceso de planeación. No sólo se trata de incorporar el mejor
conocimiento que puedan aportar las ciencias naturales, sino que
habrá que desarrollar sistemas de indicadores sociales que permitan
caracterizar los procesos económicos, sociales y políticos, así como
cuantificar sus impactos en los ecosistemas costeros. En particular, un
sistema de indicadores de cumplimiento de la ley que se pueda
ponderar en forma conjunta con los demás indicadores es
indispensable para poder evaluar no sólo el “estado de los
ecosistemas”, sino el efecto de la acción institucional sobre las
prácticas de quienes actúan sobre ellos.
Reconocimiento de ámbitos de regulación sectorial vinculados pero
no sujetos al ordenamiento costero.
Finalmente, es preciso reconocer que no todos los procedimientos y
programas gubernamentales deberán ser integrados al ordenamiento
costero. Si se pretendiese que todas las iniciativas, así como todos los
ámbitos de competencia gubernamental, que tienen alguna relación
con las costas y los océanos, debiesen ser integrados al
ordenamiento, se correrían al menos dos riesgos: primero, que el
ordenamiento pueda ser visto como una iniciativa avasalladora por
parte de las autoridades ambientales, frente a lo cual muchos actores
podrían optar por no cooperar. Segundo, que entre mayor sea la
agenda del ordenamiento, menores serán las posibilidad de lograr
avances reales en al menos algunos renglones.
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Por lo anterior, es necesario determinar, en cada región costera,
cuáles iniciativas deben ser atraídas a la esfera del ordenamiento
costero y cuáles deben ser vistas como paralelas al mismo. Desde
luego, ello no obsta para que, en el sistema de evaluación, se recabe
información sobre todas las actividades que tienen impacto en los
ecosistemas costeros y en los océanos.
Estos son los aspectos más relevantes que habrán de tomarse en
cuenta para definir el contenido que, de acuerdo con las normas que
se diseñen, habrá de tener el ordenamiento costero en sus diferentes
modalidades.
Cuales son las principales alternativas que se han identificado para
propiciar la evolución del marco legal que permita hacer viable una
política de desarrollo sustentable para las costas y los océanos ?.
¿Por qué no una Ley de Costas?
Es casi obvio que, al considerar las alternativas existentes para
diseñar los fundamentos jurídicos de una política de océanos y costas,
la primera opción que se plantee sea la de una legislación
especializada en el tema: una nueva ley de costas daría no sólo el
necesario fundamento legal sino incluso la identidad y visibilidad
públicas que el tema amerita. Una vez que se reconoce la importancia
de las zonas costeras, tanto en lo que se refiere a sus valores
ambientales como en sus potencialidades de desarrollo, parecería que
sólo una posición conservadora se opondría a la promoción de una ley
de costas.
Sin embargo, la adopción de esa alternativa sólo es aconsejable bajo
ciertas condiciones, tanto políticas como constitucionales. Con el fin de
promover una discusión informada sobre este dilema, comenzaremos
por señalar algunas de las características más notables de la
legislación de costas de otros países. La pregunta que orienta el breve
análisis que sigue es ¿qué tipo de leyes de costas hay en esos países
y cómo podemos aprovechar su experiencia?
295
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Comenzaremos por la legislación de los Estados Unidos de América.
En 1972, como parte de una generación de leyes que sentaron las
bases del moderno derecho ambiental de ese país, se expidió la Ley
para la Administración de Zonas Costeras (CZMA, por sus siglas en
inglés). Dicha ley respondió a las mismas preocupaciones que entre
nosotros motiva la formulación de una política para el desarrollo
sustentable de océanos y costas; sin embargo, su estructura
normativa tuvo como soporte el compromiso del gobierno federal de
asignar fondos presupuestales para la ejecución de planes de
administración costera.
La figura jurídica central de la ley es la elaboración de dichos planes
por parte de los estados costeros de la unión americana. La
aprobación de dichos planes por el gobierno federal parecería un
rasgo centralista (poco probable en nuestro medio) pero se explica
porque los mismos son un requisito para acceder a dichos fondos
federales. Es interesante observar que, una vez aprobados dichos
planes, ellos son obligatorios para todas las dependencias federales,
estatales y locales que ejercen atribuciones en las zonas costeras, así
como para los particulares que llevan a cabo actividades en las
mismas.
Otros elementos de la CZMA fueron novedosos en su tiempo, tales
como la participación ciudadana en los procesos de decisión, así como
el establecimiento de un sistema obligatorio de evaluación del
desempeño de los estados en materia costera. Pero lo cierto es que
ese tipo de disposiciones ya forman parte del derecho ambiental
mexicano y no constituirían verdaderas innovaciones.
El aspecto más notable de la CZMA es ese pacto federación-estado
que pone en el centro de la política la asignación de fondos federales.
En nuestro país no sólo habría que esperar a que se cuente con
fondos similares, sino que resulta altamente improbable que los
estados sometan sus propuestas de política a la consideración del
gobierno federal. Más bien, el tipo de relación que puede fructificar
entre ambos órdenes de gobierno es la de la coordinación, a través de
organismos colegiados donde participen no sólo autoridades sino
diferentes sectores de la sociedad.
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Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
En todo caso, lo que está detrás de una ley de costas en los E.U.A. no
es la existencia de atribuciones constitucionales de carácter federal en
la materia, sino la disposición del gobierno federal de apoyar a las
entidades en sus políticas, sujeto a condiciones relativas a la calidad
de su planeación.
También ha llamado la atención en América Latina la Ley de Costas
de España, de 1988, por medio de la cual ese país ha tratado de
revertir décadas de deterioro ocasionado, entre otras razones, por un
desarrollo urbano incontrolado.
No obstante, la sola lectura de su texto es suficiente para observar las
limitaciones de la misma en relación con una ambiciosa política para
costas y océanos que trate de ir más allá de un control de la actividad
inmobiliaria en la franja costera. Desde su artículo primero, se indica
que “La presente Ley tiene por objeto la determinación, protección,
utilización y policía del dominio público marítimo-terrestre y
especialmente de la ribera del mar.” En lo fundamental, se trata de un
ordenamiento que regula la administración, por parte del Estado
español, de un patrimonio equivalente a lo que en México constituye la
zona federal marítimo terrestre.
Ciertamente, la Ley de Costas Española tiene figuras jurídicas
interesantes, como las diversas servidumbres sobre los predios
colindantes con las zonas bajo el dominio del estado, o el concepto de
zona de influencia, que obliga a los planificadores a observar ciertas
restricciones urbanísticas en las costas.
Sin embargo, los propósitos que se han planteado como parte de la
política de desarrollo sustentable de océanos y costas para el caso
mexicano rebasan con mucho los problemas inherentes a la
administración de los bienes de dominio público en la franja costera.
Esto de ninguna manera significa desconocer la importancia de este
tema, pero es evidente que, aún con la mejor administración
imaginable de la ZOFEMAT, estaríamos muy lejos de un desarrollo
sustentable de las zonas costeras y oceánicas. Lo mismo puede
decirse de la Ley de Costas venezolana del año 2001.Comentario
aparte merece el documento titulado “Proyecto de Ley de Costas para
México”, que ha sido elaborado como parte de los trabajos tendientes
a la definición de una política en la materia dentro de la Semarnat.
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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Aunque se trata de un documento de trabajo y de ninguna manera
expresa una posición oficial al respecto, es importante destacar que
contiene propuestas interesantes que sin duda podrán alimentar el
debate en esta materia. Nuestro comentario se limitará a un solo
aspecto del mismo, con el objeto de mostrar el marco constitucional en
el que habrá de fundarse cualquier iniciativa en materia de costas.
Esta cuestión es de la mayor importancia, ya que si se trata de cubrir
un ámbito más amplio que el de la mera ZOFEMAT, el fundamento
constitucional del nuevo marco tiene que quedar perfectamente
establecido.
En su artículo primero, el documento señala que una Ley de Costas
sería “reglamentaria del tercer párrafo del artículo 27 de la
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos en lo relativo a
los usos y los aprovechamientos de los elementos naturales costeros y
al establecimiento de adecuadas provisiones, reservas y destinos de
tierras costeras”. Desde nuestra perspectiva, el Congreso de la Unión
no está facultado para expedir una ley en materia de costas como
reglamentaria del párrafo tercero del artículo 27. Para explicar nuestro
argumento es importante recordar el contenido de dicho párrafo, en su
parte general:
La Nación tendrá en todo tiempo el derecho de imponer a la
propiedad privada las modalidades que dicte el interés público, así
como el de regular, en beneficio social, el aprovechamiento de los
elementos naturales susceptibles de apropiación, con objeto de
hacer una distribución equitativa de la riqueza pública, cuidar de
su conservación, lograr el desarrollo equilibrado del país y el
mejoramiento de las condiciones de vida de la población rural y
urbana.
Como lo ha reconocido la doctrina, el principal problema en la
interpretación de este precepto es determinar a qué órgano (o al
menos a qué orden de gobierno) se refiere el texto constitucional
cuando habla de “la Nación”. En las décadas siguientes a la
promulgación de la Constitución, predominó la interpretación en
sentido de que por nación debe entenderse federación, o sea los
poderes federales. Sin duda esa interpretación era consistente con
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Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
una clarísima tendencia histórica: el programa social contenido en el
artículo 27 constitucional, tanto en lo relativo al reparto agrario como
en el aseguramiento de la propiedad nacional sobre ciertos recursos
naturales, quedó a cargo del poder ejecutivo federal. La supremacía
de los intereses colectivos sobre los de los propietarios privados (o
sea lo que se conoce como la doctrina de la función social de la
propiedad) pasaba por la centralización del poder jurídico en el
Presidente de la República. Fue por eso que el Poder Judicial, hasta
bien entrada la segunda mitad del siglo veinte, en forma reiterada
sostuvo la tesis de que la imposición de modalidades a la propiedad
era un asunto reservado a la federación.
Existen razones históricas que nos ayudan a entender porqué durante
mucho tiempo la palabra “nación” fue equiparada con la palabra
“federación” en la interpretación del tercer párrafo del artículo 27. No
obstante, al menos desde los años setentas, se hizo evidente en la
vida jurídica mexicana que dicha interpretación negaba toda
posibilidad a los estados y municipios de participar en la gran cantidad
de cuestiones que implica la gestión del territorio. Primero en materia
de asentamientos humanos y después en materia de protección al
ambiente, se adoptó una estrategia diferente, que se expresa en el
sistema de facultades concurrentes y, de una manera más general, en
la doctrina del federalismo cooperativo.
Así, ha quedado en el pasado la idea de que sólo la federación puede
imponer modalidades a la propiedad privada. Por considerar este
asunto de fundamental importancia, presentamos un análisis de la
evolución de las tesis jurisprudenciales a través de las cuales el Poder
Judicial enfrentó esos dilemas a lo largo del siglo veinte. El estudio
muestra con claridad que lo que ha modificado la interpretación
tradicional ha sido el creciente número de iniciativas estatales y
municipales por asumir un papel activo en la gestión del territorio,
sobre todo en materia de asentamientos humanos pero también en
temas como el forestal y el del ordenamiento ecológico del territorio.
Cada vez que, por medio del juicio de amparo, se ha puesto en duda
la capacidad de los poderes locales de imponer limitaciones a la
propiedad, el poder judicial de la federación ha ratificado la validez de
las leyes estatales que les otorgan facultades en esa materia.
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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
No debe olvidarse que, si alguna sustancia jurídica hay en la reforma
municipal que se inició en 1983 con la reforma al artículo 115 de la
Constitución, ella consiste nada menos que en las atribuciones para
regular los usos del suelo que hoy ejercen los ayuntamientos sin que
se hayan presentado hasta ahora argumentos jurídicos de peso en
contra de ello.
Las primeras iniciativas estatales de regulación de la propiedad no
tenían una relación tan clara con “elementos naturales susceptibles de
apropiación”, ya que se trataba de decretos legislativos en materia
inquilinaria. Sin embargo, desde la década de los setentas los estados
comenzaron a expedir leyes en materia de asentamientos humanos, al
amparo de la fórmula de las facultades concurrentes que se introdujo
en la Constitución en 1976. Los planes de desarrollo urbano que se
expidieron desde esa década ya regulaban de manera explícita las
zonas de conservación ecológica de los centros de población.
Esa tendencia se consolidó con las leyes ambientales de los estados,
expedidas al amparo de la LGEEPA, que contienen numerosas figuras
jurídicas a través de las cuales los poderes de las entidades
federativas (incluyendo a los gobiernos municipales) comenzaron a
regular el aprovechamiento de recursos naturales en diversos
contextos (áreas naturales protegidas de jurisdicción estatal,
ordenamientos ecológicos del territorio, etcétera).
Más allá de la actividad legislativa, en la historia reciente de la gestión
ambiental, los conflictos suscitados por un proyecto de club de golf en
Tepoztlán, Morelos, y por un confinamiento de residuos peligrosos en
Guadalcázar, San Luis Potosí, han mostrado de manera elocuente el
tema de las atribuciones municipales en la gestión del territorio. En
este último caso, en el primer litigio internacional en el contexto del
Tratado de Libre Comercio de América del Norte, el Gobierno
Mexicano defendió las atribuciones los municipios en la regulación de
los usos del suelo, para contrarrestar los intereses de la empresa
norteamericana demandante.En suma, lejos de un esquema en el que
un orden de gobierno pudiese reclamar para sí la facultad exclusiva de
regular el aprovechamiento de los elementos naturales susceptibles de
apropiación, lo que tenemos es un sistema de facultades concurrentes
en el que no sólo no es fácil determinar a quién corresponde tal o cual
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en particular humedales costeros y manglares
atribución, sino que además se enfrenta al reto de establecer sistemas
que propicien la coordinación y puedan romper la fragmentación
institucional que priva en la materia.
Es importante aclarar que no se trata de argumentar aquí que el
gobierno federal carece de atribuciones para ejercer funciones
relevantes en la política de costas y océanos. Simplemente se trata de
señalar que el fundamento constitucional de las atribuciones federales
no es el párrafo tercero de la constitución, en virtud de que, según la
interpretación que hoy en día es generalmente aceptada, ese párrafo
no le otorga facultades a un nivel de gobierno en particular; más bien,
impone una orientación y una finalidad genéricas al conjunto del
estado mexicano, pero no señala cuál de sus órdenes de gobierno
asumirá cuál tarea para ese fin. Hay que entenderlo como un precepto
de carácter programático que indica el sentido del ejercicio del poder
público, no de uno que distribuya competencias entre los órganos que
conforman dicho poder.
En suma, hoy, los poderes federales no pueden asumir como propia
la atribución de regular integralmente las costas utilizando el concepto
de “elemento natural” contenido en el artículo 27, porque ese precepto
se refiere a atribuciones que corresponden de modo concurrente a los
tres órdenes de gobierno; pero tienen amplias posibilidades de asumir
un liderazgo en materia de costas en el marco de las atribuciones que
ya les otorga la Constitución y que el poder judicial ha ratificado
sobradamente. Gracias al concepto de facultades concurrentes, tanto
en materia de asentamientos humanos como de protección ambiental,
los poderes federales tienen una amplia competencia. Es ese ámbito
de competencia lo que ha permitido al Congreso de la Unión nada
menos que expedir la Ley General de Asentamientos Humanos y,
sobre todo para el caso de las costas, la Ley General del Equilibrio
Ecológico y la Protección al Ambiente. Es esa competencia la que
creemos que debe ejercerse para crear el fundamento jurídico de una
política de océanos y costas.
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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Si la federación se empeñase en utilizar la antigua interpretación del
artículo 27, la oposición de los estados o incluso la oposición de los
particulares a los actos de la federación, podría frustrar la iniciativa
federal por medios legales. Ante ese escenario, resulta mucho más
promisorio asumir el papel de convocante en un proceso de
coordinación en el que la actitud cooperativa de los tres órdenes de
gobierno, más que la defensa a ultranza de atribuciones de carácter
excluyente.
Hasta aquí hemos ofrecido argumentos en el sentido de que una ley
de costas no es ni política ni constitucionalmente viable. Pero es
importante aclarar que no son argumentos en contra de la idea de una
ley de costas en general; más bien, se trata argumentos que a nuestro
modo de ver descalifican leyes o proyectos de leyes como los que
hemos revisado en este apartado. Resumiendo: una ley como la
estadounidense sólo tiene sentido si existe la decisión previa del
Poder Ejecutivo en el sentido de crear un fondo para apoyar a los
estados en el desarrollo de planes en materia costera. Una ley como la
española (y, para el caso, la venezolana) carece de sentido porque
sus alcances son muy limitados en relación con las ambiciosas metas
que se ha propuesto la política de océanos y costas desde la
Semarnat. Finalmente, un proyecto de ley como este último carece de
un sólido fundamento constitucional y, sobre todo, va en contra de las
interpretaciones que el Poder Judicial de la Federación ha adoptado
en materia de propiedad, así como de la doctrina hoy dominante del
federalismo cooperativo.
Una reforma legislativa
Veamos ahora cuáles serían los elementos fundamentales de la
estrategia que consideramos la más adecuada para impulsar la
evolución de los instrumentos jurídicos que soporten una política de
desarrollo sustentable de océanos y costas, así como los dilemas que
será preciso enfrentar en el diseño institucional. La propuesta incluye
los siguientes temas:
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Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
1) las leyes que es preciso reformar 2) el lugar del nuevo
ordenamiento en el sistema de programas de ordenamiento vigente,
incluyendo las principales modalidades del ordenamiento según la
escala 3) el carácter jurídico que adoptaría el ordenamiento; 4) el
contenido de los programas 4) la organización administrativa
necesaria para su elaboración y promulgación 5) los procedimientos
para la resolución de las controversias que se susciten en torno al
ordenamiento.
Una reforma de tres leyes
Aunque la reforma que se propone es relativamente modesta, ya que
no traería consigo ni un articulado muy abultado ni una gran cantidad
de nuevas figuras jurídicas, es importante que no sólo se reforme la
LGEEPA, sino que también se incluya el ordenamiento costero en
otros dos ordenamientos, la Ley de Planeación (LP) y la Ley General
de Asentamientos Humanos (LGAH).
Ciertamente, pareciera que la Ley de Planeación ha caído en un
desuso importante, salvo en los momentos en que se discute el Plan
Nacional de Desarrollo. No obstante, el modelo que en ella se
consagró ha impregnado gran parte de la “cultura de la planeación” en
la administración pública mexicana. En particular, la idea de la
“planeación democrática” logró establecerse, al menos en el discurso,
como parte de la doctrina oficial de las políticas públicas.
Además del significado de la LP en la cultura administrativa, hay una
razón eminentemente técnica para ubicar en ella parte de las normas
del régimen del ordenamiento costero. Entre los programas de
desarrollo que ella establece están los programas regionales. La
incorporación de los programas de ordenamiento de nivel regional al
que nos hemos referido sin duda enriquecería el catálogo de
programas de la Ley de Planeación.
Asimismo, la reforma a la LP tendría un sentido claro: no se trata de
programas cuyo único objeto sea la “protección ambiental”, sino de
programas de desarrollo sustentable.
303
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Así como en la reforma a la LGEEPA el énfasis estaría en la
sustentabilidad, en la Ley de Planeación el énfasis estaría en el
reconocimiento de la importancia del desarrollo.
Por otra parte, no se necesita un gran esfuerzo para justificar una
reforma a la LGEEPA como parte de esta iniciativa. En el nuevo texto
de la LGEEPA tendrá que quedar claro cuál es el sentido del
ordenamiento costero, es decir, cuáles serían sus propósitos
específicos, que lo distinguirían del resto de las modalidades del OET.
Ello no podrá ser otra cosa que una traducción a términos jurídicos de
los principales objetivos de la política de desarrollo sustentable de
océanos y costas que ha venido perfilando la SEMARNAT.
Paralelamente, es conveniente introducir las definiciones de conceptos
que sean novedosos en la materia como el de zona costera, que será
el referente territorial del nuevo tipo de ordenamiento. Asimismo, es
necesario introducir en el mismo ordenamiento criterios de
sustentabilidad que orienten de manera lo más precisa posible las
acciones gubernamentales en la gestión de costas y océanos.
Por otra parte, existen buenas razones para incorporar la temática de
costas y océanos a la LGAH. Si bien es cierto que en el campo
ambiental ha predominado cierto recelo frente al régimen de los
asentamientos humanos, fundado en la creencia de que este tiene
como propósito promover la urbanización, lo cierto es que es
importante hacer un esfuerzo por compatibilizar los regímenes de
planeación territorial que establecen, en forma separada, la LGEEPA y
la LGAH. Como se sabe, la fragmentación que ha prevalecido en la
aplicación de ambas leyes ha traído consigo un debilitamiento
generalizado de la planeación territorial: en la medida en que hay dos
regímenes jurídicos, dos sectores de la administración pública e
incluso dos medios profesionales que se dan la espalda uno al otro, la
adopción de planes o programas que regulan los procesos territoriales
encuentra más obstáculos que condiciones para desarrollarse.
Por lo anterior, es necesario emprender una reforma a la LGAH para
integrar el ordenamiento costero como parte del sistema de planeación
de los asentamientos humanos.
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Evidentemente, no se trata de incluir en la LGAH un tipo de programa
diferente a los de la LGEEPA, sino el mismo. De hecho, la introducción
de ordenamiento costero podría ser el primer paso legislativo hacia la
formación de un sistema de planeación territorial integrado en el que el
tema de los asentamientos humanos y el tema ambiental dejasen de
ser dos campos escindidos de la acción gubernamental y de la
práctica jurídica.
Como es bien sabido, cada una de las tres leyes está asociada a
actores sociales que defienden diferentes visiones tanto en la
administración pública como en los medios profesionales aunque, en
mucho menor medida, en los medios políticos. Si progresa una
iniciativa de reforma simultánea a esos tres ordenamientos, ello
constituiría nada menos que el primer paso en el largo proceso de
superación de las fragmentaciones que hasta ahora han dificultado la
gestión integrada de las costas y los océanos.
El ordenamiento costero y la reconfiguración del sistema de
planeación territorial.
Para insertar el ordenamiento costero en el actual sistema habría que
introducir al menos tres modificaciones. En primer lugar, sería
necesario revisar la figura del ordenamiento marino. En segundo lugar,
habría que introducir los ordenamientos costeros como variantes de
los ordenamientos regionales y de los locales y, en tercer lugar, sería
necesario definir los ámbitos propios de cada uno de estos últimos.
Lo anterior implica, por un lado, la adopción de definiciones rigurosas
de “región marina” (como ámbito geográfico de cada una de las
grandes cinco regiones que ya han sido identificadas), así como de
“zona costera local”, dentro de la cual a su vez habría que distinguir
entre zonas predominantemente urbanizadas (grandes ciudades
costeras) y zonas predominantemente rurales. En ambos tipos de
áreas sería posible la expedición de ordenamientos costeros de
carácter local, aunque obviamente sus contenidos serían diferentes.
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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
El carácter jurídico del ordenamiento costero.
Cuando, como resultado de lo anterior, se comienzan a visualizar los
contenidos de los programas y los órganos del estado que tendrían
que intervenir en su aprobación y puesta en práctica, surge un dilema
que es quizá el más arduo en todo este ejercicio de diseño
institucional, y que se refiere a la naturaleza jurídica del instrumento.
La primera opción consiste en adoptar de manera simple y llana la
propuesta para crear una nueva modalidad del ordenamiento
ecológico que se distingue por su peculiar cobertura territorial donde
se combinan mar y tierra. La consecuencia obvia es que tendrían que
intervenir autoridades de diferentes ordenes de gobierno. Esto
constituye una novedad respecto de los OETs de carácter local que
tienen efectos directos sobre la propiedad y, además, suscita la
pregunta de si la aprobación de los mismos requiere el concurso de
ambas autoridades; y, en caso afirmativo, la de qué ocurre cuando no
se logra el acuerdo entre las autoridades.
Por otro lado, es verdad que tales dudas pueden tener una respuesta
dentro de los cánones de la tradición jurídica positivista –pero eso no
resuelve el problema de política pública. Por todo ello es necesario
considerar una La segunda opción es la de crear una figura jurídica
distinta. No importa tanto la denominación que pudiera darse a esta
otra figura jurídica - podría hablarse de “estrategias concertadas para
la costa de ” o bien de “convenios de política costera para la zona
de…”, etcétera. Lo que importa es imaginar un formato a través del
cual se asuman compromisos claros para una zona costera por parte
de los órganos del estado competentes y de otros actores sociales, así
como procedimientos para debatir las cuestiones sustantivas.
Esta segunda opción funcionaría sólo si se trata de una figura que sea
verdaderamente diferente a los programas de ordenamiento. Así, es
posible diseñar una figura de carácter contractual, bajo la forma de
convenios entre los tres órdenes de gobierno, que lejos de parecerse a
un reglamento con normas de tipo taxativo, muestre como elemento
distintivo un sesgo procedimental de carácter reflexivo. Esto significa
que, en lugar del esquema que pone por delante las reglas que rigen
de manera detallada el comportamiento de los agentes que actúan
sobre el territorio, imponiéndoles límites precisos, lo que se generan
son normas que establecen procedimientos en los que se privilegia la
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Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
reflexión pública sobre los efectos ambientales de los actores
relevantes.
Así, los aspectos sustantivos de esta forma jurídica de la política de
costas y océanos no estarían expresados en reglas de tipo taxativo,
como la asignación de usos del suelo por zonas o la fijación de
densidades máximas; más bien, los aspectos sustantivos estarían, por
un lado, expresados en forma de indicadores de sustentabilidad, como
metas de la gestión gubernamental. Por el otro, dichos aspectos
ocuparían la mayor parte del tiempo de las agendas de los organismos
colegiados creados para el efecto. De lo que se trata es ampliar el
espacio de la reflexión pública e informada sobre la sustentabilidad de
los procesos que tienen lugar en las zonas costeras y oceánicas.
Las razones que apoyarían esta segunda opción son de dos tipos. En
primer lugar, no hay ninguna seguridad de que nuestra práctica
constitucional reconozca un esquema donde un mismo acto jurídico (el
ordenamiento costero) es expedido por autoridades de diferentes
niveles de gobierno. La negativa de una autoridad a compartir sus
atribuciones con las demás podría traer una parálisis del sistema.
En segundo lugar, el éxito de cualquier sistema depende más de la
densidad de la presión de los actores no gubernamentales que de una
norma jurídica, por clara que esta sea. Si el factor clave no es el
carácter obligatorio del instrumento sino la densidad de la
comunicación pública sobre un tema, es esto último lo que debe
promoverse. Por ello, el énfasis en el diseño del instrumento no está
en su naturaleza jurídica sino en la obligatoriedad de los
procedimientos de discusión pública y de rendición de cuentas por
parte de todos los órganos involucrados.
El contenido de los programas.
Si se elige la incorporación de un nuevo tipo de ordenamiento local en
el sistema de OET de la LGEEPA, este tendría que absorber los
contenidos de los planes de desarrollo urbano de los centros de
población (para el supuesto de las zonas urbanizadas o sometidas a
procesos de urbanización), así como los del ordenamiento ecológico
local del territorio, además de contenidos relativos a las zonas y los
recursos marinos. Esto abre la posibilidad de que actos que hasta
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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
ahora corresponden de manera exclusiva a determinados órdenes de
gobierno tengan que ser emitidos “en forma conjunta”. Esta
consecuencia se puede matizar estableciendo en la reforma legal que
los ordenamientos sólo expresarán lineamientos generales y que los
actos de autoridad con efectos sobre la propiedad serían emitidos por
las autoridades respectivas, “en el ámbito de sus respectivas
competencias”.
Sin embargo, lo anterior va en contra de la tendencia a institucionalizar
los ordenamientos ecológicos locales como instrumentos de
regulación directa de las actividades en un territorio.
Es por ello que la segunda opción resulta interesante. Más que crear
un nuevo tipo de ordenamiento, lo que se establece es la obligación de
emprender un ejercicio de planeación que se expresa en una sucesión
de documentos convenidos entre los representantes de diferentes
órganos de gobierno y organizaciones sociales, que van expresando
los diagnósticos, las estrategias, las metas y los procedimientos que el
conjunto de los actores habrá de perseguir en el ejercicio de sus
atribuciones.
- Organización administrativa necesaria para su elaboración y
promulgación.
La administración de una política es la instancia en la que todas las
buenas intenciones plasmadas en los documentos se pueden ver
frustradas. Aunque esto puede no ser responsabilidad de los
administradores, porque con frecuencia los documentos de política
plantean metas irrealizables, lo cierto es que un diseño defectuoso de
la administración puede resultar en un fracaso de la política.
Si continuamos con el dilema entre las dos opciones que se han
descrito, los marcos administrativos para la gestión del ordenamiento
costero serían de dos tipos. Para la primera opción, es decir, en la cual
el programa de ordenamiento es aprobado en forma conjunta por
representantes de los tres órdenes de gobierno, será necesario crear
un aparato administrativo de seguimiento que, por definición, vivirá en
una tensión constante provocada por las presiones provenientes de
dichos representantes.
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Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
En cambio, si se adopta la segunda opción, se puede pensar en una
administración relativamente autónoma, en la medida en que ella
misma no tendría la responsabilidad de la ejecución de las políticas,
sino la de garantizar la continuidad del debate. Para ello, la idea
original de crear Comités Regionales para el Desarrollo Costero y
Marino tendría que dar un giro hacia la creación de Consejos
Regionales para el mismo fin. Ello permitiría otorgar a tales
organismos la categoría de órganos autónomos.
- Procedimientos para la resolución de las controversias que se
susciten en torno al ordenamiento
Este es uno de los temas en los que pueden generarse las
innovaciones institucionales más interesantes. Una vez que se ha
desechado la idea de que la instancia planificadora “expide” un
programa con determinados contenidos normativos (como los usos del
suelo) y se reconoce que dichos contenidos son responsabilidad de
los órganos ya existentes de los tres niveles de gobierno, se abre la
posibilidad de pensar en que los Consejos sirvan como un espacio
para ventilar controversias, en donde predominen los temas de
carácter sustantivo. Los procedimientos son sólo un instrumento para
que las entidades y dependencias responsables puedan rendir
cuentas en torno a los aspectos sustantivos de sus acciones, es decir,
en torno a los impactos ambientales, verificables con métodos
científicos, de las actividades que están bajo su regulación.
- Una política sin cambios legales
Una alternativa que no debe dejar de considerarse es aquella en la
que no es posible propiciar los cambios legales que facilitarían la
implementación de una política de desarrollo sustentable de océanos y
costas. En las condiciones actuales, esa es una opción que toda
política pública debe tomar en cuenta. Al respecto, es importante
señalar que, bajo las condiciones jurídicas actuales, no es fácil
consolidar una política como la que se ha venido perfilando, pero que
ello no significa que sea imposible.
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INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
El marco jurídico que hemos heredado de décadas de actividad
legislativa en materia de planeación, proporciona suficientes
elementos para emprender una política a partir de mecanismos
convencionales, que puede traducirse en la creación de esquemas de
actuación que no podrían descalificarse por falta de fundamento
jurídico.
Por un lado, existen leyes programáticas que establecen una variedad
enorme de instrumentos jurídicos de actuación. Sin duda, con una
combinación ingeniosa de la Ley de Planeación, de la LGEEPA, y de
la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal, puede
conformarse órganos ad hoc y promoverse convenios de coordinación
para impulsar planes regionales en materia costera y oceánica,
siempre que exista la voluntad política de los sectores involucrados.
Es cierto que una reforma legal que reconozca de manera explícita la
necesidad de una política de desarrollo sustentable para los océanos y
costas puede dar una continuidad que difícilmente se logrará con
convenios hechos al amparo de leyes ya existentes. Sin embargo, lo
cierto es que el apoyo de los actores a las iniciativas de planeación
puede no producirse a pesar de que se hayan creado los espacios
institucionales. Por ello, lo importante es el modo en que la iniciativa
que se adopte es capaz de generar una convocatoria para que, desde
los diferentes ámbitos de la sociedad y de los tres órdenes de
gobierno, la discusión abierta sobre el desarrollo de las costas y
océanos no se interrumpa.
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Instrumentos de política Ambiental.
Entendemos por instrumentos de política todas aquellas herramientas
que promueven, restringen, orientan o inducen a la consecución de
ciertos objetivos de política plenamente definidos. Se entiende que
para cada objetivo de política puede establecerse un instrumento tal
que coadyuve a lograr la meta para la que fueron planteados. En
general se dice que para cada objetivo debe haber al menos un
instrumento de política ya que difícilmente se puede diseñar uno que
permita alcanzar dos metas distintas, (INE, 2005b).
Entre las características que deben ser consideradas para el diseño de
los instrumentos están: los actores involucrados o afectados, las
posibilidades técnicas y prácticas de aplicación, los costos
administrativos de operación, monitoreo y vigilancia, así como las
condiciones sociales, económicas y políticas donde aplican.
En general los instrumentos de política se dividen en dos grandes
grupos: (1) aquellos de carácter coercitivo, denominados de comando
y control y (2) los de aplicación voluntaria. En el intermedio de estos
dos extremos se pueden encontrar algunos instrumentos que
compartan características de ambos.
Para el caso concreto de la política ambiental, los instrumentos están
previstos en la Ley General del Equilibrio Ecológico y la Protección al
Ambiente (LGEEPA) en su capítulo IV. En él se presentan los
instrumentos de política ambiental existentes, así como sus objetivos y
líneas básicas de operación.
311
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
INSTRUMENTOS DE REGULACIÓN DIRECTA
- Evaluación del Impacto Ambiental
Mediante la Evaluación de Impacto Ambiental (EIA), la SEMARNAT
define las limitantes a ciertas actividades que por su ubicación,
magnitud, elementos que emplean y procesos pueden tener efectos
negativos sobre el ambiente en términos del impacto a los
ecosistemas y a los recursos naturales (LGEEPA, Art. 28). Consiste en
proveer la información necesaria para que la autoridad pueda evaluar
si el proyecto está contemplando todos los impactos posibles
(biofísicos, socioeconómicos y culturales) y está asegurando
estrategias de control y mitigación.
En la zona costera se presentan varios de los rubros regulados por
EIA, como son: obras hidráulicas, vías generales de comunicación,
oleoductos, gasoductos, carboductos y poliductos; Industria del
petróleo, petroquímica, química, siderúrgica, azucarera y eléctrica;
exploración, explotación y beneficio de minerales; cambio de uso del
suelo; desarrollos inmobiliarios que afecten los ecosistemas costeros;
obras y actividades en humedales costeros, manglares, lagunas, ríos,
lagos y esteros conectados con el mar, así como en sus litorales o
zonas federales; obras y/o actividades pesqueras, acuícolas o
agropecuarias en áreas naturales protegidas, que puedan poner en
peligro la preservación de una o más especies.
Sin embargo, la EIA se centra únicamente en las actividades humanas
y no en el papel desempeñado por los elementos constitutivos del
territorio costero, como lo es el caso, entre otros del equilibrio
proporcionado por las dunas, o el de las funciones del bosque de
mangle, de las selvas bajas y bosques de la zonas costeras, que en
todo caso no están definidos en la LGEEPA.
- Permisos, Licencias Concesiones y Autorizaciones
Los permisos, licencias, concesiones y autorizaciones son
instrumentos que definen volúmenes preestablecidos de emisiones de
contaminantes y/o límites de aprovechamiento de recursos naturales.
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Su establecimiento busca evitar, a través de la implementación de
derechos de propiedad y ámbitos de actuación, los conflictos que entre
los particulares podrían suscitarse si tuvieran la posibilidad de explotar
libremente los recursos naturales de uso común. Desde el punto de
vista jurídico, los objetivos de implementación de este tipo de
instrumentos son:
1. En el caso de las concesiones es el procedimiento para entregar
a los particulares ciertas actividades o la explotación de bienes
federales que el Estado no está en condiciones de desarrollar.
En el caso de las concesiones ambientales, el fin último será
siempre el de permitir al particular la explotación de algún
recurso natural.
2. Por lo que hace a las autorizaciones, licencias y permisos
podemos decir que su objetivo es el levantamiento de un
obstáculo o impedimento que la norma legal establece para el
ejercicio de un derecho por un particular.
Estos instrumentos se aplican para la compleja diversidad de
actividades desarrolladas en las zonas costeras, por una multiplicidad
de dependencias federales, estatales y municipales, sin contar con
definiciones legales básicas ya citadas ni con alineamiento de políticas
o de planeación ambiental o del desarrollo regional.
- Normas Oficiales Mexicanas
La normatividad ambiental es uno de los pilares de la política
ecológica. Constituye un marco regulatorio para adecuar las conductas
de agentes económicos a los objetivos sociales de calidad ambiental.
Según lo establecido en la Ley Federal de Metrología y Normalización
(LFMN) las normas son un instrumento poderoso, no sólo por su
capacidad de control de los procesos productivos, sino por su
capacidad de inducir cambios de conducta e internalizar costos
ambientales, lo que las convierte en un mecanismo que promueve
cambios tecnológicos y genera mercados ambientales.
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Las NOM son regulaciones técnicas de observancia obligatoria que
establecen
los
requisitos,
especificaciones,
condiciones,
procedimientos, metas, parámetros y límites permisibles que deberán
observarse en regiones, zonas, cuencas o ecosistemas, en el
aprovechamiento de recursos naturales, en el desarrollo de
actividades económicas, en el uso y destino de bienes, en insumos y
en procesos, considerando las condiciones necesarias para el
bienestar de la población y la preservación o restauración de los
recursos naturales y la protección al ambiente; así como estimular a
los agentes económicos para reorientar sus procesos y tecnologías a
la protección del ambiente y al desarrollo sustentable (art. 3-XI de la
Ley Federal sobre Metrología y Normalización y 36 LGEEPA).
- Áreas Naturales Protegidas
Las 55 áreas naturales protegidas costeras y marinas federales de
México, constituyen el 37% de las 148 áreas naturales protegidas
federales que cuentan con un instrumento legal vigente y con sus
11,793,721 ha, representan el 68% de la superficie protegida. Solo el
45.5% de estas áreas comprenden ecosistemas marinos, con una
superficie total de 3,577,527 ha y las restantes 8,216,194 ha incluyen
exclusivamente ecosistemas costeros (CONANP, 2003).
Las áreas naturales protegidas costeras y marinas federales y
estatales abarcan un total de 12, 305,994 ha, de las cuales la
superficie costera de 8, 472,202 ha representa el 6.1% de la superficie
terrestre de la República Mexicana. Las áreas naturales protegidas
marinas federales y estatales abarcan un total de 3, 833,793 ha que
representan el 16.5% de de la superficie de su Mar Territorial, el 9.7%
de su plataforma continental y el 1.2% de su Zona Económica
Exclusiva.
Aunque el Decreto de las Áreas Naturales Protegidas (ANP) no está
considerado en la LGEEPA como un instrumento de política ambiental,
en la práctica es una herramienta que promueve e induce a un objetivo
de conservación bien definido de ciertas regiones del país, por lo que
puede ser considerado como un instrumento de política.
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en particular humedales costeros y manglares
Así mismo, si tomamos en cuenta que el Decreto de un ANP es de
observancia general, y que al mismo se ciñen todas las actividades y
la regulación tanto de particulares como de los tres órdenes de
gobierno, puede decirse que constituye un instrumento de regulación
directa.
Las Áreas Naturales Protegidas son consideradas el instrumento de
conservación por excelencia. Dicha figura está provista en la LGEEPA
y su propósito es proteger aquellos ambientes originales que no han
sido alterados de manera significativa por la actividad del ser humano
y que por sus características o valor requieren ser preservados o
restaurados.
El establecimiento en sí de las ANP ha sido un éxito de la política
ambiental, ya que se han constituido en un freno a los procesos de
deterioro ambiental y de disponibilidad de recursos naturales. Sin
embargo estos los procesos han sido complejos y la gestión
complicada. No siempre los procesos de consulta para el
establecimiento de una declaratoria han sido amplios y ello se refleja
posteriormente en dificultades reales en la gestión.
INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN
- Ordenamiento Ecológico
El Ordenamiento Ecológico del Territorio (OET) es el instrumento de
política ambiental para regular o inducir el uso del suelo y las
actividades productivas, a fin de lograr un equilibrio entre el desarrollo
y la conservación del patrimonio natural. (LGEEPA, art. 3 fracc. XXIII)
El OET nacional y de las zonas sobre las que la nación ejerce su
soberanía y jurisdicción, se realiza a través de los programas de
ordenamiento ecológico general del territorio, regional, local, y marino.
Aunque el OET está definido en cuatro modalidades, existe a nivel
práctico el ordenamiento ecológico de zonas costeras y marinas
(SEMARNAP, 1999; INE-SEMARNAP, 2000).
315
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Los objetivos del OET son:
1) la regionalización del territorio con base en sus atributos
bióticos y socioeconómicos, así como en el diagnóstico
condiciones ambientales y de las tecnologías utilizadas
habitantes de la región de que se trate, en el usufructo
recursos naturales;
físicos,
de sus
por los
de sus
2) regular e inducir los usos del suelo a fin de proteger el ambiente
y preservar, restaurar y aprovechar de manera sustentable los
recursos naturales respectivos, fundamentalmente en la
realización de actividades productivas y la localización de
asentamientos humanos, así como establecer los criterios de
regulación ecológica para la planeación de los asentamientos
humanos, a fin de que sean considerados en los programas de
desarrollo urbano correspondientes.
- Instrumentos Económicos
Se consideran instrumentos económicos los mecanismos normativos y
administrativos de carácter fiscal, financiero o de mercado, mediante
los cuales las personas asumen los beneficios y costos ambientales
que generen sus actividades económicas, incentivándolas a realizar
acciones que favorezcan el ambiente. (LGEEPA art. 22)
Pueden emplearlos tanto la Federación como los Estados y el Distrito
Federal según el ámbito de sus competencias.
Estos instrumentos tienen la ventaja de permitir a los actores
afectados adaptar su respuesta a las disposiciones de la autoridad de
acuerdo a su situación, costos y necesidades, por lo que promueven la
eficiencia (se puede alcanzar el mismo resultado ambiental a un
menor costo) además de tener un potencial recaudatorio.
316
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
A nivel global los sellos verdes irán ganando terreno en los procesos
comerciales. Se requiere esfuerzo y creatividad para generar en la
zona costera las condiciones para dotarlas del sello de identidad
ambiental que los distinga de otros procesos. Los casos pueden ser
variados y múltiples: productos pesqueros y acuícolas respetuosos del
medio ambiente, productos agrícolas orgánicos que protegen el
entorno, destinos turísticos que respetan el paisaje y la riqueza
cultural, marinas que son compatibles con el entorno ambiental y
controlan sus procesos de contaminación, puertos que operan con los
mejores estándares ambientales, etc.
- Instrumentos Financieros
Se entiende por instrumentos financieros los créditos, las fianzas, los
seguros de responsabilidad civil, los fondos y los fideicomisos, así
como el financiamiento de programas, proyectos, estudios e
investigación que responden a un objetivo de política ambiental
claramente definido.
Para el caso de México sólo se tiene experiencia en dos instrumentos
financieros para el apoyo de la política ambiental:
Fondo Mexicano para la Conservación. El fondo Mexicano para
la Conservación reúne recursos del gobierno Mexicano y de los
Estados Unidos de Norteamérica con el objeto de apoyar y
promover proyectos de conservación en todo el país.
SWAPS (intercambio de deuda pública). Los SWAPS son un
mecanismo por el cual se cambia deuda pública por el desarrollo
de proyectos específicos, en este caso cuestiones de
conservación.
317
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
- Instrumentos de Mercado
La incorporación de instrumentos de mercado para el manejo
sustentable de los recursos naturales se inicia en los años setenta, sin
embargo hasta el día de hoy las experiencias exitosas son reducidas
y se circunscriben al ámbito de los países del primer mundo. En los
países subdesarrollados dichos instrumentos han constituido nuevas
formas de colonialismo y de pérdida de soberanía sobre el destino de
dichos recursos.
En este sentido es necesario reflexionar acerca de si el mercado, que
ha sido el principal promotor de la destrucción histórica del patrimonio
natural de los países en desarrollo y cuyo fin último constituye la
acumulación de capital, puede convertirse en un promotor del
desarrollo sustentable. En México al igual que en resto de los países
subdesarrollados, no se cuenta con experiencia exitosa en materia de
instrumentos de mercado. No obstante, el diseño de estos puede ser
una herramienta útil para alcanzar ciertos objetivos de política que en
la actualidad son de gran relevancia para el desarrollo sustentable en
la zona costera y los océanos.
- Instrumentos Fiscales
Se consideran instrumentos fiscales ambientales a los estímulos de
carácter fiscal, sin fin recaudatorio (aunque puedan tener como
consecuencia la recaudación) que buscan motivar el cumplimiento de
la política ambiental. La política fiscal está en manos de la Secretaría
de Hacienda y Crédito Público pero existen canales de colaboración
por medio de los cuales se pueden establecer instrumentos fiscales
para la promoción de la política ambiental.
Los instrumentos fiscales ambientales desarrollados hasta el
momento, por su naturaleza, han recibido cobijo en la Ley Federal de
Derechos (LFD), responden a objetivos de política claramente
definidos y no meramente a costos administrativos como
tradicionalmente se hace en la LFD y se un otorga destino específico
de los recursos de algunos derechos a la conservación,
mantenimiento, administración y vigilancia de los ecosistemas que
generan la recaudación, que prestan un servicio ambiental o que
reciben el impacto.
318
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Para la zona costera resultan relevantes los instrumentos que tienen
que ver con el aprovechamiento de especies para la pesca, el uso de
aguas nacionales y la descarga de aguas residuales, así como el
cobro de derechos en ANP marinas, el aprovechamiento de la zona
federal marítimo terrestre y el aprovechamiento extractivo y no
extractivo de especies.
Oportunidades de Mejora para los Instrumentos Económicos:
1 Exploración de nuevas áreas de oportunidad para la introducción
de nuevos instrumentos económicos
2 Ampliar el rango de la política fiscal ambiental más allá de la Ley
Federal de Derechos
3 Modificación de cuotas por derechos que no reflejen el costo
ambiental de la actividad que regulan
4 Equilibrar, cuando sea posible, la aplicación del destino
específico de los recursos obtenidos por concepto de derechos a
fines de conservación y mantenimiento de los recursos que los
generan.
- Estrategias de Educación, Capacitación y Sensibilización
Si bien se reconoce la importancia de la educación ambiental como
uno de los principios de la política ambiental, la LGEEPA no prevé
estrategias de educación como un instrumento específico de la
política, sino como un criterio que debe promoverse en los distintos
ámbitos de competencia de la SEMARNAT para propiciar una mayor
cultura ambiental. La expresión de esta carencia es especialmente
marcada en la zona costera debido, en algunos casos, a la pobreza, la
dispersión de las poblaciones asentadas en ellas y por la dependencia
de estas poblaciones de los recursos naturales.
- Programas de Investigación
A nivel nacional, existe una importante carencia de información
sistemática sobre diferentes temas relacionados con los océanos y las
costas, adicionalmente la información existente se encuentra dispersa,
sectorizada, y muchas veces acotada a una cobertura local o microregional. Es urgente en investigación:
319
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
1) Establecer la importancia de la Investigación interdisciplinaria
para el Manejo Integrado de Zona Costera.
2) Establecer una adecuada combinación entre ciencia básica y la
ciencia aplicada.
3) Definir una estrategia que permita consolidar la investigación en
el tema, mediante la coordinación con y entre los centros de
investigación y promover la creación de redes para compartir y
difundir la información y
4) Definir propiamente los temas a partir de los cuales se edificará
la agenda de investigación orientada a la resolución de la
problemática ambiental y productiva en los ambientes costeros y
marinos.
5) Propiciar la toma de decisiones informada con base en la mejor
evidencia científica y técnica (la necesaria integración cienciamanejo)
- Autorregulación, Auditorias Ambientales y Certificación
Dentro de los instrumentos de fomento previstos en la LGEEPA se
encuentran los mecanismos de autorregulación, auditorias
ambientales y certificación, esquemas voluntarios diseñados con el
objetivo de fomentar el cumplimiento de los lineamientos y estándares
establecidos en la normatividad ambiental y en otras regulaciones sin
tener que emplear métodos coercitivos (LGEEPA art. 38).
Mediante estos instrumentos las empresas tanto públicas como
privadas, los centros de educación, las unidades para la conservación,
manejo y aprovechamiento sustentable de la vida silvestre (UMA), los
municipios y los prestadores de servicios como hospitales y hoteles,
entre otros, denominados a partir de este momento como
organizaciones, pueden integrar esquemas para mejorar sus procesos
de producción. Esto se conjunta en un mecanismo integral
denominado Programa Nacional de Auditoría Ambiental (PNAA).
-
320
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Auditoria Ambiental
La auditoria ambiental está definida como: “el examen exhaustivo de
los equipos y procesos de una empresa, así como de la contaminación
y riesgo que la misma genera” (Reglamento de la LGEEPA en Materia
de Auditoría Ambiental, Art. 2, inciso III). Este proceso se ha
sistematizado en el PNAA coordinado por la PROFEPA, en el cual se
establecen los lineamientos para realizar la auditoría ambiental, las
distintas etapas del proceso, los componentes del programa y el
monitoreo.
Este programa culmina con la certificación por parte de la SEMARNAT
de que los procesos de la organización cumplen los lineamientos
establecidos, ya sea en NOM, en regulaciones internacionales o que
son acordes a las buenas prácticas de operación e ingeniería en
beneficio del ambiente. El sello correspondiente representa el aval de
la Secretaría en cuanto a los procesos de la organización.
- Certificación
En el caso de la zona costera, la certificación ambiental de los
municipios puede ser una herramienta importante ya que mediante el
control de diversos procesos del municipio se podría prevenir o reducir
gran parte de su impacto ambiental en la costa.
Sin embargo, actualmente el proceso de certificación no opera de
manera integral ya que, dada lo complejo que es el municipio como
unidad de aplicación, las auditorias se van realizando de manera
parcial por aspectos.
A continuación se señalan algunas de las actividades que se han
auditado:
1. Manejo integral de los residuos sólidos.
2. Manejo integral de aguas de ingreso, descarga y tratamiento de
aguas residuales.
3. Ordenamiento del territorio y recursos naturales
4. Contaminación del aire
321
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Valoración ampliada de los bienes y servicios de la
zona costera.
Valoración de bienes y servicios
La conservación de las especies esta entre los aspectos de mayor
presión ambiental, frente a la sociedad contemporánea. El problema
de la pérdida de la biodiversidad a escala global, ha sido tema de una
amplia discusión, ya que mientras la mayor parte de las actividades
humanas han sido valoradas en una forma u otra, ha habido una
tendencia a ignorar el valor de la conservación de las especies como
una función de la no existencia de “precio”, traducido a la idea de que
“al no tener precio, no tiene valor”, (Hearne, R., 1996).
Sin embargo, la conservación de las especies si tiene valor, lo que no
se tiene son medios sencillos para interpretarlo, por consecuencia, el
reto para el análisis económico es establecer cómo el valor de tales
especies puede ser identificado y comparado con otras actividades
humanas que tienen un efecto adverso sobre la supervivencia de las
especies y los ecosistemas.
En particular, se sabe que los humedales han sido zonas muy
importantes en el desarrollo geológico e histórico de nuestro planeta.
Entre los humedales se encuentran algunos de los ecosistemas más
productivos, tanto por sus componentes como por sus funciones. De
entre los distintos tipos de humedales, en México destacan los
manglares, (INE/SEMARNAT, Sanjurjo, 2001).
Estos ecosistemas generan bienes y servicios para la sociedad y
realizan varias funciones ecológicas y ambientales; sin embargo, su
valor no ha sido reconocido en su totalidad, esto es, bienes y servicios
que se pueden medir en términos monetarios no han sido valorados
económicamente para un mejor manejo del recurso.
Por tal motivo, muchos de esos valores no se incluyen en las tomas de
decisión públicas y privadas, provocando el deterioro de una
importante fuente de riqueza para el país.
322
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
La valoración económica de servicios ambientales es un tema
relativamente nuevo en el mundo y para el cual existen pocos estudios
en México; se conocen únicamente dos casos de valoración
económica en manglares (Barbier y Strand, 1997) y (Lara- Domínguez
et al., 1998), aunque ninguno incluye los beneficios por el servicio
recreativo de los manglares, ni tampoco mide la riqueza de los
manglares de acuerdo con el crecimiento del capital natural.
Un problema recurrente en estos estudios es que se generan
parámetros y valores que resultan difícilmente extrapolables a otros
entornos ambientales o contextos sociales
En tiempos recientes se han desarrollado metodologías para evaluar
los bienes y servicios ambientales, destacando un método prometedor
para evaluar particularmente los bienes de uso indirecto conocido
como valoración contingente
En la economía neoclásica del bienestar (Pigou, 1920) existe una
relación estrecha entre el equilibrio de los mercados en competencia y
la eficiencia económica, representada por los llamados teoremas de
bienestar (Varian, 1987).
Considerando la eficiencia como aquel punto en el que no se puede
mejorar sin perjudicar a alguien mas (Pareto, 1906), y el equilibrio de
mercado como la situación en la que el exceso de demanda agregada
es exactamente igual a cero (Walras, 1874 - 77); entonces se puede
demostrar que todo equilibrio de mercado es un punto eficiente y que
para toda asignación eficiente existe un conjunto de precios con el que
se llega a un equilibrio de mercado, que cuando represente una
asignación eficiente se considera un resultado muy deseable, pero
para el cual se requiere que los mercados sean completamente
competitivos y que no existan fallas de mercado (Stiglitz, 1986).
Las fallas de mercado son aquellas situaciones por las cuales un
mercado competitivo en equilibrio no representa una situación
eficiente.
323
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
La teoría económica considera la existencia de tres fallas de mercado:
externalidades, bienes públicos y asimetrías severas en la
información.
Las externalidades, representan aquellas situaciones, en las que los
individuos no internalizan los costos o beneficios que le generan a un
tercero al momento de realizar cierta acción.
Se conoce que en ausencia de costos de transacción las
externalidades no generan ineficiencia en los mercados. Lo anterior se
debe a que los individuos serían capaces cobrar por el daño recibido o
pagar por los beneficios causados por la acción de un tercero. (Coase,
1977).
Por otra parte, en presencia de costes de transacción, las ineficiencias
generadas por las externalidades pueden ser corregidas a través de
instrumentos como los impuestos (Pigou, op cit.), las cuotas a la
producción, o los bonos intercambiables.
Una de las dificultades a las que se enfrentan los tomadores de
decisión a la hora de querer implantar un instrumento para la
corrección de externalidades es la dificultad de la medición.
Esta falla de mercado es la que se utiliza para el caso particular de la
medición de aquellas actividades que generan una externalidad de
carácter ambiental, y entonces se hace uso de la teoría del valor
económico total, VET (Pearce y Turner, 1995).
324
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
El cuadro 1 muestra los diferentes valores que componen el VET, así
como algunos ejemplos de los bienes y servicios que se pueden medir
utilizando esta metodología.
VALOR ECONOMICO TOTAL
Cuadro 1
De acuerdo con el cuadro anterior el VET se compone de dos tipos de
valores: los de uso pasivo y los de uso activo. Los valores de uso
pasivo son aquellos que los individuos otorgan a un bien aunque no
hagan un uso activo del mismo, este tipo de valores se suele subdividir
en valores de herencia y valores de existencia. Los valores de
herencia se refieren al valor de legar los beneficios a las generaciones
futuras, y los de existencia se refieren a asignar un valor a un recurso
simplemente por que existe.
Por su parte, los valores de uso activo se dividen en dos tipos de
valores: los valores de uso futuro y los de uso presente. Los valores de
uso futuro son aquellos que se otorgan por la posibilidad de que en el
futuro se le encuentre un uso a un elemento que actualmente carece
de valor en el mercado.
Mientras que los valores de uso presente son aquellos que, ya sea en
el mercado o al margen de éste, tienen un uso activo en la actualidad.
Este tipo de valores se encuentra dividido en valores de uso directo y
valores de uso indirecto.
325
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Los valores de uso directo, son el tipo de valor que tiene un
fundamento teórico más sólido y sobre el que existe menos discusión.
Esto se debe a que son valores de bienes y servicios que se
reconocen de manera inmediata, a través del consumo del recurso o
del disfrute directo del servicio. Este valor puede ser de uso extractivo
(productos madereros y no madereros., e.g madera y leña de
manglar) y entre los de uso no extractivo destaca el disfrute de los
servicios recreativos y paisajísticos
Los valores de uso indirecto se refieren a los beneficios que recibe la
sociedad a través de los servicios de los ecosistemas y de las
funciones del hábitat. A diferencia del valor de uso directo, el indirecto
generalmente no requiere del acceso físico del usuario al recurso
natural, pero sí de la existencia física del recurso en buenas
condiciones.
Los valores de uso activo indirecto se pueden clasificar en valores
ambientales y valores ecosistémicos (Conabio, 1996). Entre los
servicios ambientales destacan el filtrado de aguas residuales y el
funcionamiento del ecosistema como criadero de especies pesqueras;
adicionalmente existen otras funciones ambientales como el control de
plagas, control de inundaciones y protección contra tormentas.
Por otra parte, entre los valores ecosistémicos se encuentran la
fijación de carbono de la atmósfera, el reciclaje de nutrientes, la
fijación de nitrógeno en el suelo, y la autopreservación del ecosistema.
Se conocen otros modelos para representar el valor económico total,
tal es el caso de Munasinghe (1993); (Fig 1), sin embargo todos
consideran el valor total del recurso, como la suma de los valores
individuales de la población receptora del beneficio del recurso; por
consiguiente el VET representa una eficiente taxonomía de los
beneficios de uso directo e indirecto.
Los componentes mostrados en la (Fig. 1) pueden ser ordenados
desde servicios muy tangibles como alimentos y energía, hasta los
beneficios menos tangibles como los valores de existencia de una
especie en riesgo.
326
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Fig. 1
VALOR ECONOMICO TOTAL
Valores de uso (Activos)
Valores de no uso (Pasivos)
Valores de uso
directo
Valores de uso
indirecto
Valores de
Opción
Salida de
Consumo
Directo
Beneficios
Funcionales
Valores futuros
de uso directo e
indirecto
Alimentos
Biomasa
Recreación
Salud
Funciones ecológicas
Control de inundaciones
Protección de Tormentas
Valores
Heredados
Valores de uso
permitido y Valores de
no uso para la
descendencia
Biodiversidad
Hábitats conservados
DECREMENTO
DE
Valores de
Existencia
Valores de conocimiento
de la continuidad de la
existencia e.g.
convicción moral
Hábitats
Cambios irreversibles
Hábitats
Especies en riesgo
VALORES
327
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Valores que se le pueden atribuir a los ecosistemas de manglar,
incluyendo tanto los valores de uso activo y pasivo.
Cuadro 2
328
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Cuadro 3
Estudios de valoración económica de manglares en México
Fuente: INE / Sanjurjo Rivera
Entre los estudios, se encuentra una descripción de los ecosistemas
de manglar junto con sus usos y valores económicos (Loa, 1994), así
como un estudio descriptivo de los bienes utilizados por la población
residente (Gutierrez 1996). Por otra parte, destacan también los
estudios de caso realizados para las pesquerías en manglares en
Campeche (Barbier y Strand,op cit.) y un estudio que incluye: madera,
pesquerías, filtrado de aguas residuales y hábitat de especies en
peligro de extinción en Laguna de Términos. (Lara-Domínguez, et al.,
1998).
329
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Análisis de la gestión ambiental de océanos y costas y su
prospectiva.
La zona costera de México es muy valiosa en términos ecológicos,
sociales y económicos por la gran diversidad de ecosistemas, hábitats
y recursos naturales, así como por el desarrollo de importantes
actividades económicas (Zárate Lomelí, D., 2004).. Sin embargo la falta
de planificación y de un manejo integral, han provocado en las últimas
décadas la degradación ambiental y la pérdida de valiosos
ecosistemas y recursos en la región. Como se ha mencionado con
anterioridad, los principales instrumentos que se utilizan para la
administración, manejo y planeación de la zona costero-marina en
México son el Ordenamiento Ecológico, la Evaluación de Impacto
Ambiental, las Áreas Naturales Protegidas y la Zona Federal Marítimo
Terrestre.
Consideremos nuevamente a México como un país costero bordeado
por los océanos Pacífico, Atlántico y Mar Caribe. Su zona costera tiene
una longitud 11,122 km y en ella existen más de 1'567,300 ha de
ecosistemas lagunares y estuarinos. El territorio insular lo conforman
371 accidentes insulares; posee una superficie de Mar Territorial de
209,000 km2 y 3,149,920 km2 de Zona Económica Exclusiva , la cual
es considerada por UNESCO como la décima más grande a nivel
mundial.
La zona costera de México es compartida por 17 estados litorales que
tienen una superficie de 1,108,766 km2 y que representan el 56.36 %
de la superficie nacional , contando al año 2000 con una población de
44,604,831, lo que corresponde al 44.6 % de la población total del
país.
Con un amplio valor en términos ecológicos, sociales y económicos,
por la gran diversidad de ecosistemas, hábitats, recursos naturales y
por el desarrollo de importantes actividades económicas, la zona
costera enfrenta problemas asociados a la falta de planificación y de
un manejo integral, provocando con ello durante las últimas décadas,
la degradación ambiental y la pérdida de valiosos ecosistemas y
recursos en el país.
330
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Los problemas de la zona costera han sido abordados históricamente
en la gestión pública de manera desvinculada, sin embargo el
Programa de Medio Ambiente 2001-2006 reconoce la importancia
estratégica que tiene la zona costera del país en términos de
ecosistemas, recursos, bienes y servicios ambientales, aún cuando no
considera la definición de una política, programa estratégico o
instrumento de planeación y gestión ambiental a nivel nacional que
orienten su manejo con un enfoque integral y multisectorial.
Por ello se consideró importante impulsar desde diversos frentes el
desarrollo de un Programa Nacional de Manejo Costero, tal como en
su oportunidad lo planteara el Consejo Consultivo Nacional para el
Desarrollo Sustentable, órgano de consulta de la Semarnat, creado
por decreto en el Diario Oficial de la Federación en 1995, en
respuesta a los compromisos contraídos por México durante la
Cumbre de Río en 1992. Este documento permitiría la integración de
políticas y programas que inciden directa o indirectamente en la zona
costera. Dicho programa no fue desarrollado en las condiciones
propuestas sin embargo, la Dirección General de Política Ambiental
Integración Regional y Sectorial(DGPAIRS), dio inicio al proceso de
elaboración de la “Política Ambiental Nacional para el Desarrollo
Sustentable de Océanos y Costas”, como marco de política para la
zona costera y que requirió la participación de más de 23 áreas de la
Secretaría y un numeroso grupo de servidores públicos con
experiencia en los temas que ocurren en la zona costera y marina,
este documento, dado a conocer el 8 de junio de 2006 con motivo del
día mundial de los océanos, constituye el primer ejercicio de
integración de Política Ambiental para los océanos y las costas de
México y que sentará las bases para el desarrollo del programa de
manejo integrado de la zona costera.
Los primeros pasos hacia el manejo integrado de la zona costera se
han dado con los avances que se registran en los diversos
instrumentos que se utilizan para la administración, manejo y
planeación de la zona costero-marina de nuestro país, mismos que se
describen a continuación:
a) Ordenamiento ecológico en sus diferentes modalidades: general
del territorio, regional, local y marino.
331
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Actualmente han sido decretados para toda la zona costera del país,
10 OE Regionales que suman una superficie de 177,858.07 km2 y 4
OE Locales con una superficie de 5,959.95 km2 (Tabla 1). En proceso
de elaboración o como estudios terminados, existen 14 ordenamientos
regionales con una superficie de 70,413.76 km2 y 12 locales que
suman una superficie de 736,367.06 km2 (Tabla 2). A pesar de que la
superficie ordenada (decretada) en zonas costeras es importante, es
insuficiente por la existencia de ecosistemas, regiones y recursos que
son estratégicos para el país y que por su valor ecológico y
socioeconómico o por la presión que ejerce el desarrollo sobre ellos,
reclaman su planeación y manejo sustentable.
Un ejemplo claro de lo anterior es la zona costera del Golfo de México
y Caribe, donde la expansión de la frontera agrícola, pecuaria, forestal
y urbana, ha producido cambios importantes en los usos del suelo, la
pérdida de vegetación y la fragmentación de importantes ecosistemas.
Actualmente sólo existe el 36% de la vegetación primaria en la
superficie de los seis estados y sólo el 1.75% de la superficie de estos,
cuenta con programas de OE.
A pesar de la importancia que el ordenamiento ecológico tiene como
instrumento de planeación y política ambiental, existen para su
aplicación en la zona costera del país una serie de limitantes:
Falta de criterios administrativos, científicos, legales y técnicos que
permitan una delimitación y zonificación de la zona costera hacia un
manejo integrado (se tienen diversas propuestas para su delimitación,
utilizándose actualmente la definida por el grupo de océanos y costas
de la propia Secretaría, para el documento de “Política Nacional
Ambiental para el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas”). Esto
ocasiona discrepancias en los límites de la zona continental y marina,
que dan como resultado la no concordancia de los ordenamientos
decretados y por ende de los criterios de manejo.
Definición de modelos de uso del suelo y manejo de ecosistemas y
recursos, sin considerar la capacidad de carga que tienen, en términos
de extracción de recursos, pérdida de cobertura vegetal y generación
de residuos líquidos y sólidos.
332
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
La inexistencia de mecanismos de evaluación y monitoreo permanente
que permitan la retroalimentación y actualización de los modelos de
uso de ecosistemas y recursos definidos en los OE decretados.
Y el mantenimiento de la estructura y funcionamiento de la zona
costera, que depende directa e indirectamente de los procesos
ambientales y las actividades humanas que se generan en las
cuencas hidrológicas que drenan a ella. En este punto es importante
señalar el enorme impacto que la contaminación de origen terrestre
tiene sobre el medio marino y costero, problemática que no ha sido
abordada en forma adecuada a través de un manejo integrado de
cuencas.
Tabla 1. Ordenamientos ecológicos decretados para áreas costeras de México (SEMARNAP,
2003b).
Ordenamientos Ecológicos Regionales Decretados
Corredor Ensenada, B.C.
Baja California
5.95 km2
Estatal de Baja California
Baja California
71,609.26 km2
Costa de Jalisco
Jalisco
14,514.66 km2
Estatal de Colima
Colima
5,455. km2
Corredor Cancún-Tulum en Quintana Roo
Quintana Roo
1,818.31 km2
Estado de Jalisco
Jalisco
80, 137 km2
Costa Maya Punta Herrero - Xcalak, Quintana. Roo
Quintana Roo
1,172.35 km2
Isla Cozumel y su Área Marina de Influencia
Quintana Roo
495.35 km2
Zona continental de Isla Mujeres
Quintana Roo
1,068.25 km2
Zona Costera de la Reserva de la Biosfera de Sian Quintana Roo
Ka'an
1,581. 94 km2
Subtotal
177,858.07 km2
Ordenamientos Ecológicos Locales Decretados
Municipio de Los Cabos, B.C.S.
Baja California Sur
4,767.57 km2
Corredor Los Cabos, Baja California Sur
Baja California Sur
251. 38 km2
Bahía de Banderas, Nayarit
Nayarit
730 km2
Sistema Lagunar Nichupté, Quintana Roo
Quintana Roo
211 km2
Subtotal
5,959.95 km2
Total
183,818.02 km2
333
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Tabla 2. Ordenamientos ecológicos en proceso para áreas costeras de México (SEMARNAP, 2000).
Ordenamientos Ecológicos Marinos en Proceso
Mar de Cortés
Baja
California.
California
Sur,
Sinaloa. Nayarit
Baja
Sonora
Longitud
aprox.
1,550 km y anchura
100 a 200 km.
Ordenamientos Ecológicos Regionales en Proceso
Zona Centro - Sur de Sinaloa
Sinaloa
Costero de Nayarit
Nayarit
5,662.5 km2
Aguamilpa en el Estado de Nayarit
Nayarit.
Durango,
Zacatecas, Jalisco
11, 676.67 km2
Costa de Michoacán
Michoacán
9,133 km2
Región Costera de Oaxaca
Oaxaca
2,009 km2
Istmo Salina Cruz
Oaxaca
1,532.8 km2
Costa de Chiapas
Chiapas
4,137.27 km2
Costa de Campeche
Campeche, Tabasco, Yucatán 129.33 km2
Región Centro Noroeste de Tabasco
Tabasco
7,226.49 km2
Cuenca Baja del Río Coatzacoalcos, Veracruz Veracruz
4,380 km2
Desembocadura del Río Panuco
Tamaulipas y Veracruz
1,558. km2
Los Tuxtlas
Veracruz
4,432 km2
Veracruz,
San
Luis
Potosí y Tamaulipas
11, 019 km2
Tamaulipas
7,517.7 km2
Pujal-Coy, Tamaulipas.,
Potosí y Veracruz
San
Luis
Región Costera de Tamaulipas
70,413.76 km2
Subtotal
Ordenamientos Ecológicos Locales en Proceso
Ensenada
Baja California
646,523 km2
! Microregión de La Bufadora-Estero - Punta Baja California
Banda
Puerto Peñasco
Sonora
207.60 km2
Bahía de San Francisco
Sonora
77.25 km2
1 Corredor Loreto Nopoló, Puerto Escondido
Baja California Sur
300 km2
Generación de Energía Eléctrica de la
Región de San Carlos
Baja California Sur
10,371. 3 km2
El Sábalo
Sinaloa
121 km2
977.45 km2
[ Acapulco-Punta Diamante - Laguna Tres Guerrero
Palos
1, 039 km2
Zona Costera de Santa María Tonameca
Oaxaca
498 km2
Bahías de Huatulco
Oaxaca
35 km2
Microregión de La Pesca
Tamaulipas
803.7 km2
San Femando
Tamaulipas
5,000 km2
Subtotal
665,953.3 km2
Total
736,367.06 km2
334
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
b) Evaluación de Impacto Ambiental
A través de este instrumento se establecen las condiciones a que
deben sujetarse las obras y actividades públicas y privadas que puedan
causar desequilibrio ecológico o rebasar los límites y condiciones
establecidas en las disposiciones para proteger al medio ambiente,
preservar y proteger los ecosistemas, a fin de evitar o reducir al mínimo
sus efectos negativos sobre el medio ambiente. Dada su importancia
como instrumento de política ambiental, ha sido utilizado desde 1998,
consolidándose cada vez mas como un elemento clave para la
planeación regional y nacional.
Si nos enfocamos a la aplicación de este instrumento en proyectos de
desarrollo costero, debemos señalar que presenta para este campo,
una serie de limitaciones y debilidades para su aplicación:
a) las EIA son generalmente descriptivas y poco predictivopreventivas
b) falta de evaluación económica y social del impacto ambiental
c) escasa valoración de riesgos naturales
d) limitaciones en la definición de la zona de influencia de los
proyectos
e) limitaciones en la identificación y evaluación de impactos
acumulativos, sinérgicos y de tipo regional.
f) limitaciones en la definición y aplicación de los planes de manejo de
impactos.
g) limitaciones en la definición y ejecución de programas de monitoreo
y supervisión ambiental.
h) insuficiente vinculación con las políticas, usos y criterios de manejo
definidos en los OE de la región.
i) escasa participación pública en todas las etapas del procedimiento
de la EIA.
j) falta de criterios técnico-científicos para la definición y aplicación de
sanciones y multas por incumplimiento y por daños a ecosistemas,
recursos, bienes y servicios ambientales costeros
Como consecuencia de lo anterior, se ha venido observando un
desarrollo costero desordenado que ha dañado ecosistemas de valor
incalculable como los manglares, humedales y dunas costeras, y
335
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
subsecuentemente todo aquello interconectado a estos ecosistemas,
por lo que se observan impactos ambientales acumulativos y
sinérgicos, para los cuales poco se contempla sobre medidas de
prevención y mitigación.
En términos generales, los logros que la Dirección General de Impacto
y Riesgo Ambiental registra para el periodo 2001-2006 es la
incorporación a los procesos de auditoría ambiental de 3,380
empresas, aumento considerable (66%) con respecto a las
estadísticas del periodo 1992-2000 en el que se registraron 1,578
empresas del sector industrial; en total se cuenta actualmente con
4,958 empresas inscritas, entre ellas las que inciden directa o
indirectamente en la zona costera.
Durante la presente administración se abrió el Programa de Auditoría
Ambiental a organizaciones no industriales tales como: servicios,
hoteles, instalaciones educativas y procesos municipales, proceso de
fundamental importancia para el desarrollo de proyectos en la zona
costera.
Es importante señalar que los compromisos de inversión derivados de
este programa, a favor del medio ambiente, ascienden a 4,348 MDP.
336
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
337
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
c) Áreas Naturales Protegidas
Constituye el instrumento de política ambiental con mayor definición
jurídica para la conservación de la biodiversidad. Las áreas naturales
protegidas son porciones terrestres o acuáticas del territorio nacional
representativas de los diversos ecosistemas, en donde el ambiente
original no ha sido esencialmente alterado y que producen beneficios
ecológicos cada vez más reconocidos y valorados. Se crean mediante
un decreto presidencial y las actividades que pueden llevarse a cabo
en ellas se establecen de acuerdo con la Ley General del Equilibrio
Ecológico y Protección al Ambiente, el programa de manejo y los
programas de ordenamiento ecológico. Están sujetas a regímenes
especiales de protección, conservación, restauración y desarrollo,
según categorías establecidas en la Ley.
Si bien se considera un factor relevante la conservación de los
ecosistemas costeros, se reconoce que las áreas naturales protegidas
de esta zona, presentan algunas limitaciones:
a) en algunos casos los criterios con que han sido delimitadas y
zonificadas, no corresponden al manejo estructural y funcional de
ecosistemas costeros completos,
b) que la fragmentación de políticas y enfoques sectoriales para
regular y manejar la zona costera, dificulta su consolidación.
c) la limitada planeación del desarrollo urbano existente en áreas
costeras protegidas incrementa la presión de uso de las ANP’s por
generación de residuos, pérdida de cobertura vegetal y construcción
de infraestructura, así como la aplicación a posteriori de medidas de
mitigación.
d) la presión demográfica industrial y turística sobre estas áreas.
e) el desorden y ausencia de regulación en el acceso de recursos
marinos y costeros.
f) la contaminación por fuentes puntuales y no puntuales.
g) conflicto de intereses entre usuarios (e.g. PEMEX, turismo, puertos,
industria pesquera).h) la limitada implementación de programas de
monitoreo ambiental.
i) limitados recursos para su operación, entre las más importantes
(CONANP, 2003).
338
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Tabla 3. Áreas naturales protegidas en la zona costero-marina de México (INEGI-SEMARNAP,
1999).
Áreas Naturales Protegidas /
Estados Involucrados
Categoría
Superficie
(Hectáreas)
Alto Golfo de California y Delta del Río Colorado (BC y Sonora)
Archipiélago de Revillagigedo (Colima)
934,756
636,685
Arrecifes de Sian Ka'an (Quintana Roo)
34,927
Banco Chinchorro (Quintana Roo)
144,360
Chamela-Cuixmala
13,142
El Vizcaíno (Baja California Sur)
546,790
La Encrucijada (Chiapas)
144,868
Los Tuxtlas (Veracruz)
155,122
Pantanos de Centla (Tabasco)
302,707
Ría Lagartos (Yucatán)
60,347
Sian Ka'an
528,000
Subtotal
3,501,704
Arrecife Alacranes (Yucatán)
Arrecifes de Cozumel (Quintana Roo)
333,767
11,988
Arrecifes de Puerto Morelos (Quintana Roo)
9,067
Bahía de Loreto (Baja California Sur)
206,581
Cabo Pulmo (Baja California Sur)
7,111
Huatulco (Oaxaca)
11,890
Isla Contoy (Quintana Roo)
5,126
Isla Isabel (Nayarit)
194
Isla Mujeres, Cancún y Punta Nizuc (Quintana Roo)
8,673.06
Lagunas de Chacachua (Oaxaca)
14,187
Sistema Arrecifal Veracruzano (Veracruz)
52,239
Tulum (Quintana Roo)
664
Subtotal
661,487.06
Laguna de Términos
Uaymil (Quintana Roo)
705,016
89,118
Yum Balam (Quintana Roo)
154,052
Subtotal
948,186
Isla Rasa (Baja California)
Isla Tiburón (Sonora)
61
120,800
Isla Guadalupe (Baja California)
25,000
Islas del Golfo de California (BC, BC Sur, Sonora y Sinaloa)
150,000
Ría Celestun (Yucatán)
59,130
Subtotal
354,991
Total
5,466,368
117 Áreas Protegidas a Nivel Nacional
12,731,109
339
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Para julio de 2006 se registran importantes avances en la
consolidación de áreas naturales protegidas, entre ellos se encuentra
la Declaratoria de las islas y de las Áreas Naturales Protegidas del
Golfo de California como Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO;
158 ANP’s que representan el 23% del territorio nacional y
aproximadamente 20 millones de hectáreas; 65 sitios RAMSAR,
colocando a México como el 2º país con mayor número de humedales
reconocidos como de importancia internacional, para el año 2000
ocupábamos la posición 44 con sólo 7 sitios; en el contexto de las
Unidades de Manejo Ambiental se registran 7,208 UMA’s cubriendo
un territorio de 25.69 millones de hectáreas, mientras que en el año
2000 se tenían únicamente 3,531 UMA’s cubriendo un territorio de
14.77 millones de hectáreas.
De lo anterior se concluye que para el presente año, 45.7 millones de
hectáreas del territorio nacional se encuentran bajo algún esquema de
protección de la biodiversidad (ANP UMA).
d) Zona Federal Marítimo-Terrestre(ZOFEMAT)
La zona costero-marina del país, ha sido definida legalmente para su
administración y manejo en la parte continental como la Zona Federal
Marítimo Terrestre (ZOFEMAT) y en la parte marina como Mar
Territorial (MT) y la Zona Económica Exclusiva (ZEE).
Es un espacio considerado como bien de dominio público de la
federación y corresponde a la SEMARNAT, poseer, administrar,
controlar y vigilar este espacio (DOF, 1991).
Son bienes de dominio público:
a) las playas marítimas
b) la zona federal marítimo terrestre (franja de 20 metros de ancho de
tierra firme, transitable y contigua a playas o, en su caso, a las riberas
de los ríos, desde la desembocadura de estos en el mar, hasta 100
metros río arriba
c) terrenos ganados al mar
340
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
d) los ambientes costeros (humedales, marismas, manglares, lagunas,
ríos, lagos y esteros conectados con el mar y de sus litorales o zonas
federales)
e) cayos y arrecifes
f) una franja no mayor a 3 m en el caso de marinas artificiales (DOF.,
1982 y 1991)
La aplicación de los límites administrativos definidos por la ZOFEMAT,
MT y ZEE para fines de un manejo integral, tienen el inconveniente de
no reflejar la extensión y límites naturales de la zona costero-marina.
En el caso de la ZOFEMAT, la zona costera puede extenderse más
allá de los límites fijados por ésta y en la zona marina a una distancia
menor de los límites establecidos por el MT y ZEE.
Otros instrumentos que aplican directa o indirectamente en el uso,
manejo y administración de la zona costera del país son: a) los
previstos por la LGEEPA como instrumentos de política ambiental, b)
los planes estatales y municipales de desarrollo, c) los programas
sectoriales de desarrollo, d) al menos 34 leyes y reglamentos a nivel
federal, e) Diecisiete leyes en el ámbito estatal, f) Veintiún tratados e
instrumentos globales, g) al menos ocho tratados e instrumentos
regionales, y h) Tres instrumentos de tipo bilateral. Todos estos
instrumentos carecen de una visión que permita atender integral y
eficazmente los problemas ambientales y necesidades de manejo de
los ecosistemas y recursos naturales de la zona costera del país.
Si se considera lo anteriormente expuesto, se llega a la conclusión de
que enfrentamos problemas importantes para el uso y manejo eficiente
de nuestra zona costera y que deben ser resueltos de manera
institucional.
Los principales problemas son:
- la falta de definición de una política, programa o instrumento de
carácter nacional que oriente el desarrollo costero hacia un
manejo integrado. La reciente Política Ambiental Nacional para
el Desarrollo Sustentable de Océanos y Costas, constituye sin
341
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
duda alguna la base para consolidar en un futuro cercano un
programa de manejo integrado de zona costera.
- La definición de políticas y programas de desarrollo sin
considerar criterios ambientales, que por regla general, son
elaborados por los diferentes sectores públicos a nivel federal,
estatal y municipal que inciden en el uso y gestión de recursos
costeros, algunos sectores de desarrollo han realizado esfuerzos
institucionales por abordar la problemática de la zona costera,
desafortunadamente han sido planteados con dos visiones
sectoriales y sin vinculación aparente.
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
La zona costera mexicana valiosa a nivel nacional e internacional
por la gran diversidad biológica, de ecosistemas y recursos
naturales, y por el desarrollo de importantes actividades
económicas y centros urbanos, problemas de contaminación,
impacto y riesgo ambiental que están comprometiendo su
integridad ecológica, por lo que se requiere en el corto plazo de
acciones específicas y efectivas para su control y manejo.
Las leyes, políticas, normas e instrumentos de planificación y
manejo ambiental en México son de índole general, por lo que no
se cuenta aún
con estrategias e instrumentos específicos
implementados para el manejo de su zona costera.
Para atender los problemas ambientales y las necesidades de
manejo de la zona costera, es prioritario definir e implementar en
el corto plazo un Programa Nacional de Manejo Integral de la
Zona Costera (MIZC) e implementar también en el corto plazo,
programas regionales como los que han sido planteados para el
Golfo de California y el Golfo de México-Caribe). Los objetivos
que se proponen para el programa de MIZC, en cualquiera de
sus modalidades, son los siguientes:
Preservar y proteger la productividad, biodiversidad y el
funcionamiento básico de los ecosistemas costeros
Promover y garantizar el desarrollo sustentable de actividades
económicas y el aprovechamiento sustentable de los recursos
naturales.
342
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Contener, prevenir y revertir la contaminación y el deterioro de la
zona costera desde las actividades desarrolladas en tierra y mar
Restaurar y rehabilitar áreas, ecosistemas y procesos ecológicos
críticos dañados
Reducir la vulnerabilidad de los asentamientos humanos,
infraestructura y actividades productivas a los riesgos naturales
Promover la integración y elaboración de políticas con consenso
social para el desarrollo regional sustentable
Fortalecer y armonizar el manejo sectorial de la zona costera
Institucionalizar el Programa MIZC con una perspectiva de largo
plazo
Definir y operar planes y estrategias de MIZC a nivel bilateral y
regional para atender eficazmente los asuntos y problemas
ambientales estratégicos a nivel transfronterizo.
Considerando que para poder establecer un programa de manejo
integral de zona costera es requisito fundamental el conocimiento del
territorio nacional, se revela
prioritario atender los siguientes
aspectos:
Los programas de ordenamiento ecológico regional para la zona
costera
El programa para el fortalecimiento de la EIA de proyectos costeros y
la implementación de la Evaluación Ambiental Estratégica para las
políticas, planes y programas sectoriales y regionales de desarrollo
que inciden o incidirán en la zona costera
Programa de prevención y control de la contaminación de origen
terrestre y marino (aguas residuales, hidrocarburos del petróleo,
sólidos en suspensión, nutrientes, agroquímicos, metales pesados,
entre otros)
Programa de prevención y manejo de riesgos naturales y
vulnerabilidad ambiental de la zona costera
Programa de conservación y aprovechamiento sustentable de
ecosistemas y recursos costeros.
343
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Programa Sistema de Información Ambiental para el Manejo Integral
de la Zona Costera.
Programa Monitoreo Calidad Ambiental de la Zona Costera
Programa de Acción a Nivel Regional y Bilateral
Programa Tecnologías Ambientales para el Desarrollo Sustentable
Programa de Investigación, Educación y Difusión Ambiental
Finalmente se considera necesario a nivel nacional, adecuar,
fortalecer o complementar el marco jurídico-normativo aplicable a la
zona costera del país de manera que se integren y armonicen las
diferentes leyes y reglamentos, así como las responsabilidades y
atribuciones de las instituciones de la administración pública en los
diferentes niveles de gobierno, y en general de todos los actores
involucrados en el uso, gestión y manejo de la zona costera y sus
recursos.
En el plano internacional, más de treinta años de experiencia práctica
en la Gestión Integrada de las Zonas Costeras (GIZC) y la formulación
de lineamientos por parte de las organizaciones internacionales han
permitido determinar las prácticas exitosas de la GIZC y establecerla
como un enfoque modelo para la ordenación y gestión de las zonas
costeras. Sin embargo las condiciones de las zonas costeras
empeoran por todo el mundo y esto requiere del desarrollo y la
aplicación de indicadores para monitorear la implementación de la
GIZC en términos de procesos y resultados. Esto es especialmente
importante a la luz de las prioridades, los objetivos y las metas para
océanos, mares, costas y pequeñas islas que fueron acordados en la
Cumbre Mundial sobre el Desarrollo Sostenible en el 2002,
compromisos adquiridos por nuestro país. El logro de tales objetivos
requerirá el desarrollo y el uso de indicadores para informar sobre el
progreso y los resultados de la GIZC, una vez establecido, de una
manera comparable en diferentes países, regiones y proyectos.
344
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Actuación institucional en los foros internacionales y
nacionales
La Unidad Coordinadora de Asuntos Internacionales, es la entidad de
la Semarnat, responsable de los temas internacionales de México y
tiene entre otras atribuciones la de proponer al Secretario, para su
aprobación, con el apoyo de las unidades administrativas de la
Secretaría y de sus órganos desconcentrados, conforme a sus
respectivas competencias, la política general de la dependencia en
materia de asuntos internacionales, de acuerdo con los lineamientos
que emita la Secretaría de Relaciones Exteriores y de conformidad
con la Ley del Servicio Exterior Mexicano y su Reglamento, y la Ley
sobre la Celebración de Tratados. Así como ser el conducto formal de
la Secretaría para la aprobación de programas, definición de
actividades y participación en eventos y foros internacionales no
gubernamentales y multinacionales y, en general, para el control de la
gestión de todas las actividades internacionales de la dependencia,
con la participación de las subsecretarías en el ámbito de su
competencia, así como para la suscripción de acuerdos con entidades
extranjeras y organismos internacionales, a través de la Secretaría de
Relaciones Exteriores.
Dentro de los temas de relevancia para el manejo y conservación de
nuestros recursos naturales (SEMARNAT/DGPAIRS, 2006c), la UCAI ha
considerado y actuado en los siguientes:
- Pesca Sostenible
A nivel internacional la pesca sostenible ha sido objeto de
resoluciones en el seno de Naciones Unidas y esta referida a la
conservación y ordenación de las poblaciones de peces
transzonales y las poblaciones de peces altamente migratorios, e
instrumentos conexos, en la que se reafirma la importancia a la
conservación a largo plazo, a la ordenación y al aprovechamiento
sostenible de los recursos marinos vivos de los océanos y mares y
a las obligaciones de los Estados de cooperar con ese fin.
345
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
México ha promovido de manera significativa la pesca responsable a
través de diferentes acciones y propuestas:
-Certificación o coetiquetado, apoyando los lineamientos
que para tal efecto ha
aprobado la FAO
-Acceso efectivo a los mercados de productos pesqueros
En el rubro de las áreas marinas protegidas relacionadas con la pesca,
México logró que se eliminara la referencia a la Convención sobre la
Diversidad Biológica, para dejar claro que el tema únicamente se
examina en el marco de la FAO y que en ese ámbito deben darse los
desarrollos al respecto.
Derecho del Mar
La aplicación de las disposiciones de la convención de las Naciones
Unidas sobre el derecho del mar de 10 de diciembre de 1982, relativas
a la conservación y ordenación de las poblaciones de peces
transzonales y altamente migratorios, dieron lugar al acuerdo de 1995,
el cual es considerado un instrumento multilateral jurídicamente
vinculante para la conservación y la ordenación de las actividades de
pesca en alta mar.
Su objetivo es velar por la conservación y el aprovechamiento
sostenible a largo plazo de las poblaciones de peces transzonales y
las poblaciones de peces altamente migratorios, mediante la
aplicación efectiva de las disposiciones pertinentes de la Convención
de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar
(CONVEMAR).Dicho Acuerdo no ha logrado un carácter universal en
virtud de que diversos países han manifestado que los artículos 7, 21 y
22 no se apegan a los principios de soberanía que la CONVEMAR
reconoce a los Estados del Pabellón, sin embargo nuestro país cumple
con la totalidad de las disposiciones sustantivas del Acuerdo.
El tema es de particular importancia para el país y prueba de ello son
sus reiterados esfuerzos por encontrar mecanismos que posibiliten su
346
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
universalidad, como lo prueban las reuniones de seguimiento de la
OLDEPESCA en 2006 en las que se logró una posición común de
América Latina y el Caribe, propiciando con ello que otros países
trabajaran de manera conjunta en el tema.
- Comité de Pesca (COFI)
Órgano auxiliar del Consejo de la FAO y el único foro
intergubernamental de carácter multilateral en el que se examinan los
aspectos vinculados con la pesca y la acuacultura, a fin de formular
recomendaciones para los gobiernos, las organizaciones regionales de
pesca, los pescadores, la propia FAO y la comunidad internacional.
En el marco del COFI, México ha sido el principal promotor del
Código de Conducta para la Pesca Responsable (1995), cuyas
negociaciones presidió, y el Plan de Acción Internacional sobre Pesca
Ilegal, No Declarada y No Reglamentada (2001), en el cual la
participación de nuestro país permitió un equilibrio entre los intereses
de los países en desarrollo y desarrollados, particularmente en los
temas de barreras no arancelarias u obstáculos técnicos al comercio
de productos pesqueros.
Asimismo, en este Comité nuestro país impulsó una Declaración
Regional de las Delegaciones del Grupo de América Latina y el Caribe
(GRULAC) solicitando un trato más equitativo por parte de la FAO en
el presupuesto y en las acciones dirigidas a la región en materia de
pesca. También es de interés del gobierno de México el
establecimiento de un Memorando de Entendimiento entre la
Convención sobre Comercio Internacional de Especies Amenazadas
de Fauna y Flora Silvestres (CITES) y la FAO, con el fin de armonizar
sus disposiciones en materia de especies acuáticas. El Memorando
actualmente se encuentra en proceso de negociación.
- Diversidad Biológica
CONVENIO SOBRE LA DIVERSIDAD BIOLÓGICA (CDB).
México suscribe y ratifica en 1992 el Convenio por la Diversidad
Biológica de especial importancia para nuestro país ya que México es
una de las quince naciones megadiversas que en conjunto albergan
entre el 60% y el 70% de las especies del planeta.
347
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
El Convenio reconoce el derecho soberano de los Estados sobre
sus recursos genéticos, sobre los beneficios de los desarrollos
biotecnológicos y sobre la comercialización de los productos obtenidos
a partir de tales recursos. En febrero de 2004, durante la Conferencia
de las Partes, se logró la creación de un grupo de discusión con el
mandato de debatir el establecimiento de un régimen internacional
para impulsar la distribución justa y equitativa de los beneficios
resultantes de la utilización de los recursos genéticos para los países
centros de origen.
Las acciones de nuestro país para crear un régimen de acceso y
reparto de los beneficios derivados de la diversidad biológica y sus
bases de establecimiento, lo han consolidado como país
comprometido con el manejo sustentable de su diversidad biológica.
- Comisión Interamericana del Atún Tropical (CIAT).
Organismo de cooperación regional responsable de la conservación y
ordenación de las pesquerías de atunes y otras especies capturadas
por buques atuneros en el Océano Pacífico Oriental. Tras largos años
de proceso, en 2003 se aprobó por consenso la Resolución sobre la
Adopción de la Convención para el Fortalecimiento de la Comisión
Interamericana del Atún Tropical establecida por la Convención de
1949 entre los Estados Unidos de América y la República de Costa
Rica, conocida como Convención de Antigua.
Este instrumento responde a una iniciativa de México cuyo
propósito fue actualizar la Convención de 1949 para que sus normas y
prácticas reflejaran el desarrollo del derecho del mar, en particular la
CONVEMAR y el Código de Conducta para la Pesca Responsable.
México suscribió el 14 de noviembre de 2003 la Convención de
Antigua y la ratificó en enero de 2005. La Convención aún no ha
entrado en vigor.
Tesis promovidas por México en la Convención:
- reconocimiento explícito de los derechos de soberanía de los
Estados ribereños sobre
los recursos pesqueros localizados
en sus aguas jurisdiccionales
- necesidad del uso sostenible de los recursos atuneros
348
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
- determinación del área regulada dentro del área del Océano
Pacífico Oriental en donde se desplazan las especies
reglamentadas por la propia Comisión
- y la definición de criterios para establecer el principio de
saturación con base en la mejor evidencia científica disponible, a
fin de evitar el tamaño excesivo de las flotas pesqueras.
La Comisión administra el Acuerdo sobre el Programa
Internacional para la Conservación de los Delfines (APICD), cuyo
objeto es asegurar que la explotación comercial del atún no genere
afectaciones a las poblaciones de delfines. En febrero de 1999 México
ratificó el Acuerdo y con ello el instrumento entró en vigor.
En relación a esta pesquería,se aprobó en 2001 un sistema de
certificación y una etiqueta denominada Atún Dolphin Safe APICD, que
promueve la pesca de atún bajo rigurosas medidas de protección a los
delfines. Al respecto, la normatividad mexicana es considerada como
una de las más estrictas en el Pacífico Oriental, al establecer la
obligatoriedad de llevar observadores a bordo del 100% de los viajes
de la flota atunera, la prohibición de realizar lances nocturnos y utilizar
explosivos, así como la aplicación de límites de mortalidad de delfines.
- Comisión Internacional para la Conservación del Atún Atlántico
(CICAA).
El Convenio de creación de la CICAA fue adoptado en 1966 en
Río de Janeiro, Brasil, y entró en vigor en 1968; su objetivo es adoptar
medidas de conservación de los recursos atuneros del Océano
Atlántico, basándose en las recomendaciones del Comité Permanente
de Investigaciones Estadísticas, encargado de proveer las opiniones
científicas necesarias a fin de instrumentar medidas para el manejo
racional de los recursos atuneros.
Desde 1983 México participó como observador en las reuniones
de la CICAA y con posterioridad le fue otorgado el estatus de “Parte
Colaboradora”, lo cual implicaba un compromiso para aplicar las
medidas de manejo de las especies reguladas por la organización y
contribuir con información estadística sobre las capturas de la flota
mexicana acerca de las especies y en el área regulada por la
Comisión.
349
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
México ingresó a este organismo en el 2001 como miembro de
pleno derecho, reafirmando su compromiso por participar en foros
multilaterales, con el propósito de colaborar en el desarrollo
sustentable de las pesquerías a través de la aplicación de medidas de
ordenación y conservación basadas en la mejor evidencia científica.
De igual forma, México busca promover el crecimiento de la pesquería
del atún en el Océano Atlántico, congruente con su derecho de país
ribereño.
Organización
(OLDEPESCA).
Latinoamericana
De
Desarrollo
Pesquero
Organización creada en 1982 para promover la cooperación y
concertación en el área pesquera entre los países de la región. El
propósito fundamental de la organización es atender adecuadamente
las exigencias alimentarías de América Latina utilizando su potencial
de recursos pesqueros en beneficio de sus pueblos, mediante la
concertación de acciones conjuntas tendentes al desarrollo constante
de los países y al fortalecimiento permanente de la Cooperación
Regional.
Los países miembros y participantes de OLDEPESCA son 14 y
México se encuentra entre ellos; como uno de los principales países
promotores de la creación de este organismo, ha otorgado un amplio
apoyo a la organización para el cumplimiento de sus objetivos y
actividades, y en contrapartida, nuestro país ha tenido en la
organización una plataforma para la promoción de iniciativas y
negociaciones pesqueras, principalmente en relación con la defensa
de las exportaciones pesqueras como el atún y el camarón.
- Convención de Cartagena
La Conferencia sobre la Protección y el Desarrollo del Medio Marino
de la Región del Gran Caribe fue convocada por el Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en 1983,
adoptando los siguientes instrumentos:
350
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
El Convenio para la protección y el desarrollo del medio marino de la
Región del Gran Caribe.
El Protocolo relativo a la cooperación para combatir los derrames de
hidrocarburos en la Región del Gran Caribe.
Colombia fue designado depositario del Convenio y del Protocolo y
México los firma en 1983 y ratifica en 1985.
Posteriormente, se han adoptado los siguientes Protocolos:
Protocolo Relativo a las Áreas y Flora y Fauna Silvestres
Especialmente - Protegidas (SPAW).
Protocolo Relativo a la Contaminación Marina Procedente de Fuentes
y Actividades Terrestres en la Región del Gran Caribe (FTCM).
En el Convenio se enumeran las fuentes de contaminación que
requieren control: contaminación causada por buques, contaminación
causada por vertimientos, contaminación procedente de fuentes
terrestres, contaminación resultante de actividades relativas a los
fondos marinos y contaminación transmitida por la atmósfera. También
se especifican cuestiones de ordenación ambiental que requieren una
cooperación especial: zonas especialmente protegidas, cooperación
en casos de emergencia, evaluación del impacto ambiental y
cooperación científica y técnica y sobre responsabilidad e
indemnización.
Con la ratificación de un Protocolo las Partes contratantes adoptan
obligaciones más concretas respecto de la lucha contra la
contaminación causada por una fuente determinada, o de la
cooperación en algún aspecto de la ordenación del medio ambiente.
En virtud del Convenio, ningún Estado u organización de integración
económica regional puede adquirir la calidad de Parte contratante sin
pasar a ser también Parte contratante en uno de los protocolos por lo
menos.
351
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
- Convención de Antigua
El Convenio de Cooperación para la Protección y Desarrollo
Sostenible de las Zonas Marinas y Costeras del Pacifico Nordeste se
circunscribe dentro del Programa de los Mares Regionales del
PNUMA, firmado en la ciudad de Antigua, Guatemala, en febrero de
2002. El Convenio fue adoptado por seis países: Costa Rica, El
Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá. Colombia y
México indicaron su decisión de firmar una vez que fuesen efectuadas
las consultas necesarias. A la fecha, dos países lo han ratificado:
Guatemala y Panamá.
México apoya plenamente el objetivo del Convenio de crear un marco
de cooperación regional para fomentar y facilitar el ordenamiento
sostenible de los recursos marinos y costeros, que fortalezcan la
capacidad de atención y respuesta a nivel nacional y regional para el
manejo costero del Pacífico Nordeste.
Sin embargo, para México los alcances del Convenio sobrepasan las
condiciones reales de respuesta, en virtud de:
1 La heterogeneidad y extensión del territorio costero de México.
2 La coordinación interinstitucional requerida para lograr orientar
los esfuerzos de desarrollo e inversión hacia las diversas
órdenes de gobierno como ejes fundamentales para la aplicación
de la política ambiental en materia costera.
3 La estructura y complejidad de las instancias jurídicas,
económicas y sociales de México
Por el momento México no se encuentra en posibilidad de firmar el
Convenio hasta concluir el proceso de análisis y consulta con más de
seis Secretarias de Estado que tienen competencia en el tema, pero
se ha comprometido a sistematizar la información existente, a generar
datos y promover investigaciones que coadyuven a los objetivos del
Convenio y del Plan de Acción.
352
CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Programa de Acción Mundial para la Protección del Medio Marino de
Actividades Terrestres (PAM).
Con el compromiso de proteger y preservar el medio ambiente marino
frente a las actividades realizadas en tierra, México junto a más de 100
países, adoptó en 1995 el Programa de Acción Mundial para la
Protección del Medio Marino frente a las Actividades Realizadas en
Tierra.
El Programa fue diseñado para facilitar la instrumentación de la Parte
XII de la CONVEMAR relacionado con la protección y conservación
del medio ambiente marino y durante el Año Internacional de lo
Océanos, decretado en 1998, el Programa de Naciones Unidas para el
Medio Ambiente proporcionó ayuda para la implementación del PAM
en todos los Mares Regionales. Su meta fue asegurar que los más de
140 países participantes incluyeran las cláusulas y los compromisos
del PAM en sus actividades nacionales y regionales a largo plazo.
El PAM está concebido como fuente de orientación conceptual y
práctica a la que pueden recurrir las autoridades nacionales y
regionales al elaborar y aplicar medidas duraderas para prevenir,
reducir, controlar y eliminar la degradación del medio marino derivada
de actividades realizadas en tierra.
Actualmente se esta implementando el Plan de Acción Regional de la
Península de Yucatán y el estudio del Gran Ecosistema Marino del
Golfo de México, con apoyo de la NOAA y Naciones Unidas
respectivamente.
Convención Sobre El Comercio Internacional
Amenazadas De Fauna Y Flora Silvestres (CITES).
De
Especies
Esta Convención, adoptada en 1973, promueve la protección de la
fauna y flora silvestres a través de mecanismos para regular su
comercio internacional, en ella se encuentran todas las especies en
peligro de extinción y aquellas especies cuyo comercio debe
controlarse a fin de evitar una utilización que ponga en riesgo su
existencia.
353
INSTITUTO POLITÉCNICO NACIONAL
Desde 1991 México ha participado activamente en los trabajos de la
CITES, habiendo designado como Autoridad Administrativa a la
Dirección General de Vida Silvestre de la Secretaría de Medio
Ambiente y Recursos Naturales, y como Autoridad Científica a la
Comisión Nacional para el Conocimiento y Uso de la Biodiversidad.
En 2004, México impulsó diversas modificaciones a los contenidos de
la Convención con el fin de asegurar una mejor protección a las
especies afectadas por el comercio internacional. En particular, México
se sumó al rechazo de la propuesta para transferir tres poblaciones de
ballena minke (Balaenoptera acutorostrata) del Apéndice I ( especies
en peligro de extinción) al Apéndice II (especies de comercio
controlado), en virtud de que la Comisión Ballenera Internacional
mantiene la moratoria sobre la caza de ballenas con fines comerciales.
- Comisión Ballenera Internacional (CBI).
La CBI, establecida por la Convención Internacional para la
Regulación de la Caza de Ballenas (1946), aprobó en 1982 y por un
período de 10 años, la prohibición total a la captura comercial de
ballenas. Al concluir el plazo de la moratoria y al darse las primeras
discusiones sobre el establecimiento de un santuario de ballenas en la
Antártida, en el seno de la Comisión inició un proceso de creciente
polarización entre países balleneros y países opositores a la caza de
ballenas, México entre estos últimos, promoviendo una política de
conservación y protección de los grandes cetáceos, oponiéndose a la
caza de los mismos, apoyando la creación de santuarios y rechazando
las acciones que debiliten las decisiones de la Comisión, reconoce al
CBI como el único foro competente en esta materia.
El gobierno de México se ubica en el segundo grupo, toda vez que
promueve Acorde a esta política en junio de 2003, durante la 55
Reunión Anual de la CBI, nuestro país impulsó el fortalecimiento de la
agenda de conservación de la Comisión a través de la Iniciativa de
Berlín, cuyo objeto es propiciar el empleo de estándares científicos así
como el uso sustentable de las ballenas.
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
en particular humedales costeros y manglares
Al amparo de esta Iniciativa, la cual contó con el apoyo de 20 países,
se creó un Comité de Conservación que complementa el trabajo de los
órganos colegiados de la CBI y promueve una adecuada
consideración de los aspectos de conservación en los temas de
debate y las decisiones.
El 19 de mayo de 2006 la Secretaría de Medio Ambiente y Recursos
Naturales realizó el Sexto Foro de Consulta sobre Ballenas con la
participación de los sectores público, privado y social, a efecto de
obtener la opinión de la sociedad civil sobre el tema con miras a la 58°
Reunión Anual de la CBI, que se llevó a cabo del 16 al 20 de junio de
2006 en St. Kitts y Nevis.
En junio de 2006 se adoptó la “Declaración de St. Kitts y Nevis”. El
documento, aprobado por mayoría simple de un voto, expresa el
interés de Japón y otros 32 estados en “normalizar” las funciones de la
CBI, esto es, promover el manejo sustentable de las ballenas,
entendido éste como su caza comercial. Sin embargo, la adopción de
la Declaración no significa que la moratoria a la caza comercial de
ballenas haya sido levantada. Por el contrario, la moratoria continúa
vigente y únicamente podría derogarse a través de una resolución de
la CBI aprobada por al menos tres cuartas partes de sus miembros.
México, en conjunto con otras 31 naciones rechazó de manera
contundente la Declaración, indicando que nuestro país se opone a la
caza de ballenas y no acepta acciones que, como esta, vulneran a la
CBI.
En este apartado se han considerado aquellas acciones relevantes
para el manejo integrado de la zona costera y sus recursos, sin
embargo cabe mencionar que la UCAI atiende también otros asuntos
internacionales, que por su envergadura son importantes para el
desarrollo sustentable de México.
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CIIDIR Unidad Sinaloa
Situación ambiental de la zona costera y marina,
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