documento: Institucionalidad para la Innovación.

RESUMEN EJECUTIVO INSTITUCIONALIDAD PARA LA INNOVACIÓN Chile se ha planteado la ambiciosa meta de alcanzar, hacia el año 2020, niveles de producto similares a los de Portugal, uno de los países europeos de menor desarrollo relativo, sin embargo la mera acumulación de capital físico servirá de poco a nuestro país, si este no es capaz de desarrollar un conjunto de políticas e instituciones que, por una parte, aseguren que los ingresos generados invertidos sean transformados en capital productivo y por otra permitan que el país utilice eficientemente ese capital. Las políticas gubernamentales pro innovación obedecen a dichas aspiraciones de crecimiento y eficiencia retroalimentados entre si, sin embargo ellas deben enfrentar dos obstáculos no menores. De una parte los magros resultados de nuestro sistema educacional, los que no permiten augurar que este generará el capital humano de calidad que el país necesita para su crecimiento y de otra la baja productividad de nuestras empresas, las que en un 99% son Micro pequeñas y medianas unidades económicas que presentan enormes brechas de productividad con relación a las poco menos de 10.000 empresas de mayor tamaño relativo y que generan el 80% del PIB de Chile. La incorporación de innovación a la economía y la sociedad chilena, es una estrategia que aspira a asegurar un fuerte crecimiento en la productividad nacional, de modo que ello retroalimente un círculo virtuoso de acumulación de capital tanto físico como humano. Sin capital humano es muy difícil atraer las tecnologías que Chile necesita para pasar a un nuevo estadio de desarrollo, pero además sin incorporar este a las empresas tampoco podremos como país maximizar el uso de nuestros recursos productivos, asegurando así las ganancias de productividad requeridas para alcanzar los niveles de desarrollo a que aspiramos. Chile posee recursos suficientes para cumplir sus metas, pero aun carece de de objetivos e instituciones alineados en dicha dirección, luego, en ausencia de un régimen institucional claro, coherente y estable, es improbable que se cree y consolide un sistema de incentivos fuertes para invertir, innovativa y eficientemente, en las empresas, ni menos aun para invertir en el desarrollo de un capital humano cuya colocación en ellas es incierta. Es por ello que Chile requiere, de un modo urgente, consolidar una institucionalidad para la innovación que sea susceptible de aunar en su interior los esfuerzos tanto públicos como privados, orientados a ella. Los esfuerzos públicos, pues esta es una tarea orientada al bien común del país y los esfuerzos privados pues la innovación: o se da en las empresas o no logrará consolidarse. Toda institucionalidad se compone de reglas del juego y de organismos y entidades encargados de defenderla, es por ello que la institucionalidad pro innovación deseable para Chile no puede sino componerse de agencias ejecutoras de las políticas públicas, de fondos especializados destinados a apoyar el esfuerzo público y privado, y de entidades que intermedien la oferta de dichos recursos públicos y la demanda por estos. La forma de articulación de dichas funciones es un elemento central de la institucionalidad a implementarse y en esa esfera no puede desconocerse que son las regiones, o más específicamente los actores regionales, quienes poseen los conocimientos específicos de la realidad sobre la cual se pretende desplegar la innovación y también el potencial creativo imprescindible para el éxito de una Estrategia de Innovación para la competitividad. Los actores regionales de la innovación ‐ empresas, universidades, centros tecnológicos e instituciones públicas ‐ se relacionan en el espacio local y de su acción depende el que la innovación tenga o no lugar, el que ella se extienda o se encapsule. Esa es la razón que obliga a que las regiones estén involucradas en las propuestas de política y tengan amplios grados de autonomía y flexibilidad respecto de la aplicación específica de éstas.
Centro de Productividad Integral, Cepri. Carlos Antúnez 1898 Providencia –Santiago: fono 56 2 946 2790 1 En la actualidad (2009) el presupuesto total anual destinado por el Estado Chileno a Innovación, asciende a $ 226 mil millones de pesos, de los cuales CORFO recibe el 29% de dicho presupuesto para aplicarlos, mediante un total de 17 instrumentos de fomento y 19 instrumentos de innovación. CONICYT por su parte recibe un total de 140,5 mil millones anuales, el 54% del total, a objeto de aplicarlos vía 18 instrumentos; luego, entre ambas entidades se aplica el 83% de los recursos para innovación, razón que permite afirmar que CORFO y CONICYT administran de un modo abrumador el esfuerzo innovador de las políticas públicas de Chile. La OECD identifica como una buena practica de los Sistemas Nacionales de Innovación, la presencia de una clara separación de los siguientes roles: 1. 2. 3. 4. Elaboración del Diseño Estratégico de las políticas Elaboración de las Políticas y Regulaciones Financiamiento, Promoción, Soporte e Intermediación Agenciamiento (público o privado) de la ejecución de programas El actual diseño de la institucionalidad del SIN parece, en una primera lectura, responder a esta descripción, pero ello no es así. En primer lugar, su nivel asesor, el CNIC está concebido, en el papel, como el gran elaborador del diseño estratégico del sistema, el responsable de abordar el tema de la innovación con una mirada de largo plazo, velando por la continuidad de las políticas públicas del área y por la mantención de la discusión social. La calidad técnica de sus consejeros es indiscutible, sin embargo su selección posee, desde sus orígenes, un cierto pecado original. Es el Ministerio de Hacienda quien directa o indirectamente se encarga de que los consejeros pertenezcan a un cierto grupo de profesionales que posean su “agreement”, de tal modo que sería impensable la elección, o mantención en su puesto, de un consejero que no coincida con el enfoque de dicho ministerio, o que posea una posición disonante al enfoque de este. Este rol rector sobre el Consejo Asesor no es original de nuestro país, en realidad cada CNIC de los países avanzados de la OECD posee una autoridad que juega ese rol, el que generalmente el Primer Ministro. Sin embargo en un país presidencialista como Chile, esa figura no existe y dada la prioridad menor que la Presidencia de la Republica le otorga a esta iniciativa (recuérdese que el proyecto de ley respectivo nunca ha sido dotado de urgencia por el ejecutivo), el Ministro de Hacienda o sus asesores juegan un rol de “primer ministro en las sombras”, lo cual le resta legitimidad al rol del consejo y a las estrategias definidas por este. En el nivel de definición de políticas específicas y del ejercicio de las facultades de regulación y asignación de presupuestos, se encuentra el recientemente creado Consejo de Ministros, sin embargo es notorio que, a la hora de definir presupuestos, es mucho más decisiva la acción de los sectorialistas de Hacienda (DIPRES) que los criterios de los ministros. La dinámica presupuestaria de la DIPRES no ha definido a ninguno de sus funcionarios como interlocutor único del Consejo de Ministros, focalizándolo en el tema de innovación. Es por ello que un sectorialista de Agricultura bien puede tomar decisiones presupuestarias que se topen con otras contrapuestas asumidas por el de Educación y/o con las del sectorialista a cargo del presupuesto de la SUBDERE. De ese modo es frecuente que el Comité de Ministros se enfrente a problemas insolubles en el actual marco de definiciones presupuestarias, los cuales sin duda se agudizarían en un escenario de contracción del gasto y en que las prioridades de innovación, localizadas en el Comité de Ministros, no encuentren un espacio único de interlocución institucional de sus relaciones con el personal de la DIPRES. Sin embargo este tema, no sin dificultades, podría ser resuelto al interior de una DIPRES más ágil y moderna, sin embargo el hecho básico es que las decisiones de los sectorialistas pesan, con frecuencia, más que las de los ministros, siendo frecuente que estos sean cesados en sus cargos en el evento de enfrentarse a Hacienda, pero ello nunca ha sucedido cuando algún funcionario de la DIPRES se ve enfrentado al criterio de un ministro. Es por esta vía que el órgano regulador, asignador y definidor de la “bajada” de las políticas del CNIC, vale decir el Consejo de Ministros, ha terminado enfrentando, muy tempranamente, una cierta
Centro de Productividad Integral, Cepri. Carlos Antúnez 1898 Providencia –Santiago: fono 56 2 946 2790 2 impotencia estructural que ha encarnado en la dirección máxima de esta entidad, el Ministerio de Economía, crecientemente restringido por la DIPRES en sus facultades efectivas. En el tercer nivel, el de Financiamiento, Promoción, Soporte e Intermediación de los programas e instrumentos de ejecución de políticas, solo dos instituciones CORFO y CONICYT merecen preocupación, puesto que el resto poseen un peso demasiado bajo con relación a ellas. Acá se observa la presencia de significativos problemas de agencia y de coordinación. En la medida que CORFO y CONICYT poseen significativos niveles de autonomía con relación a sus ministerios de referencia (Educación y Economía), se ha hecho posible el que, en la definición de los reglamentos operativos de los instrumentos, en la definición de su alcance y en la generación misma de nuevos instrumentos y programas, los niveles de autonomía de estas dos entidades sean tan altos que no existe a ese nivel, fuera de la disciplina presupuestaria, ningún control efectivo sobre ellas de parte del CNIC, ni del Comité de Ministros, ni frecuentemente tampoco de parte de la DIPRES, que como es lógico no interviene en las temáticas operativas, salvo de un modo indirecto mediante evaluaciones ex post. Por esa vía muchos de los instrumentos de innovación de CORFO y CONICYT se duplican, traslapan, o compiten y en ese marco de roce institucional, obviamente el protagonismo es asumido por el nivel central, de modo que las especificidades e intereses regionales tienden a difuminarse en ese marco de prioridades propias de las relaciones interinstitucional del nivel central. En el nivel base del SNI se posicionan diversas Agencias (publicas y privadas) de ejecución de programas de Innovación. En esta área el conflicto conceptual es bastante agudo. De una parte existen diversos programas de ejecución directa desde el Estado, donde una suerte de departamentos institucionales agencian programas que operan como fondos concursables (la totalidad de los programas de CONICYT). El mecanismo de agenciamiento interno de programas más similar a este es el FIA, por definición una fundación de origen público, pero que opera bajo la presidencia del Ministro de Agricultura, con presupuesto casi totalmente público y con algunos consejeros del sector privado incorporados a su directorio. Una situación análoga es la de Sercotec, una Corporación Privada que opera como Servicio Público y que, dado que se focaliza en el área de Microempresas, raramente es visualizada por las autoridades como parte del SNI. Paralelamente a la institucionalidad descrita, basada en agencias publicas y semipúblicas, CORFO y SENCE mantienen una densa red de casi dos centenares de agencias privadas, a quienes se ha delegado la ejecución de programas de innovación y fomento, todas ellas muy sintonizadas a la emergencia de instrumentos de política publica que operan desde el lado de la demanda y que tuvieron su momento de gloria en la segunda mitad de los 90, pero que aun subsisten con cierto vigor en ambas instituciones, pese a la reabsorción de funciones desde el Estado que caracteriza la actual de gestión de ambas entidades. Los mecanismos de agenciamiento privado poseen la ventaja de operar con criterios flexibles y mucho más sintonizados con la demanda privada, son en este sentido un mecanismo tremendamente innovador de las políticas públicas Chilenas, aun cuando el Estado crecientemente les ha bajado el perfil y prefiere privilegiar la operación con agencias publicas, de un modo bastante refractario a la innovación que se pretende impulsar y muy de espaldas a la masiva operación de programas análogos en países lideres de la OECD, en los que este mecanismo de agenciamiento privado se utiliza ampliamente. Las agencias privadas enfrentan sin embargo severos riesgos de politización y captura, pero cabe señalar que, en Chile, la emergencia de problemas severos de malversación, o hurto de fondos públicos continúa aun localizándose, de un modo abrumador, en las agencias publicas y no en las privadas, las cuales pese a sus grandes debilidades y a la débil regulación que las ordena, en general siempre reciben evaluaciones ex post de mucho mejor calidad que las de sus competidoras publicas y no exhiben escándalos ni aparecen en primera plana de los diarios.
Centro de Productividad Integral, Cepri. Carlos Antúnez 1898 Providencia –Santiago: fono 56 2 946 2790 3 Como puede visualizarse, el cuadro de ejecución diseño y operación del SIN Chileno es altamente centralizado y presenta severas inconsistencias que por lo demás son características de los piases menos exitosos en estructurar Sistemas Nacionales de Innovación. En este punto cabe señalar la escasa participación regional en todos los niveles del sistema. Si incluso las grandes instituciones y ministerios ven extraída parte importante de su esfera decisional a manos del Ministerio de Hacienda, no cabe esperar demasiada participación de las regiones en el sistema global, pues de seguro los oficiales regionales de la institucionalidad pública no poseen influencia, ni mayor poder de decisión en la asignación de recursos ni en la definición de instrumentos, todas tareas férreamente centralizadas. El principal instrumento que la política de innovación se ha fijado para enfrentar esta temática ha sido la creación de las Agencias Regionales de Desarrollo Productivo (ARDP), creadas como comité CORFO en 2007 y que actualmente se encuentran en proceso de puesta en marcha. Estas agencias se han enfrentado a un problema institucional mayor, mientras de una parte aparecen como instrumento esencial para llevar la innovación a la base productiva del país, de otra se han enfrentado a la necesidad de posicionarse dentro de los intentos descentralizadores de distinto signo que se desarrollan desde el sector público. El gran esfuerzo descentralizador ha corrido en Chile de cuenta de la SUBDERE y su gran obra ha sido la creación de los gobiernos regionales (GORE). Luego, tan pronto se crearon las ARDP bajo la figura del comité CORFO, desde los GORE y las intendencias creció la preocupación por la “dependencia central” de estas agencias, manteniéndose bastante desapercibida la enorme cantidad de atribuciones con que estas habían sido creadas, las cuales replicaban en su casi totalidad las atribuciones de la CORFO central, de modo que se les permitía administrar la totalidad de los instrumentos CORFO e incluso, de haberse concretado un diseño ad hoc, permitiría que las oficinas regionales de CONICYT, en proceso de creación, hubiesen encontrado en ellas un poderoso espacio de coordinación que hubiese colocado de partida el 83% del presupuesto de innovación (y la totalidad del presupuesto de fomento) bajo dirección regional. Sin embargo junto a estas atribuciones, CORFO en el momento de transferir recursos para instrumentos, también transfiere mecanismos de asignación de recursos y de seguimiento y evaluación del uso de los mismos, lo cual ha sido visto desde los GORE como mecanismos indebidos de ingerencia de la autoridad central. A resultado de ello se ha comenzado a avanzar en la ruta de convertir a las ARDP en Corporaciones Regionales Privadas (Febrero 2010), de modo que si bien es posible que por esa vía se morigere la abrumadora mayoría de funcionarios públicos existente en su interior, a la vez desaparecerá el grueso de su financiamiento institucional (proveniente de CORFO), puesto que el aporte de la SUBDERE a estas es exiguo, y los otros aportes del FNDR no necesariamente se relacionan a innovación sino solo, como es histórico, a infraestructura, Obviamente se ha generado una severa resistencia corporativa de los funcionarios y de algunos directivos que ven en las ARDP una amenaza y/o un riesgo de división de la CORFO en 15 entidades regionales. Como las direcciones regionales de CORFO poseen un activo de defensa institucional en el cultivo de capacidades profesionales mayores que las de las agencias, existe una presión importante desde las direcciones regionales de CORFO por diferenciarse y competir por recursos, de modo que, una vez migradas las ARDP a un nuevo espacio institucional, cabe esperar que las presiones por recuperar recursos desde CORFO aumenten, más aun cuando el presupuesto actual de las agencias descansa en un préstamo BID. Sin Agencias Regionales abordar una estrategia de innovación que descansa en clusters, genera una virtual imposibilidad de abordar el funcionamiento de estos desde el territorio en que se localizan las empresas (lo que debiera lograse coordinando esfuerzos de las principales ARDP vinculadas a un cluster). De tal modo que sin este instrumento se corre un serio riesgo de que estas entidades devengan en meras mesas políticas de coordinación sectorial de grandes empresas y funcionarios públicos a objeto de generar externalidades vía inversión o preinversión publica), lo cual los alejará significativamente de la esperada contribución a la innovación que se espera de ellos. Sin instrumentos de impulsos a la estrategia de clusters la estrategia de innovación puede considerarse fracasada y obviamente no es en la cantidad de estudios o contrataciones donde descansará el éxito de
Centro de Productividad Integral, Cepri. Carlos Antúnez 1898 Providencia –Santiago: fono 56 2 946 2790 4 estos, sino que en las innovaciones a nivel de empresa que logren instalarse, tarea que difícilmente puede ser abordada desde un nivel central que difícilmente logra visualizar adecuadamente las labores a desarrollar en pro de este objetivo.
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