nuevas amenazas - ¿nuevos roles para nuestras fuerzas armadas

NUEVAS AMENAZAS - ¿NUEVOS ROLES PARA NUESTRAS FUERZAS
ARMADAS?
INTRODUCCION.
Con diferentes y, en ocasiones, opuestas opiniones, desde tiempo atrás y
particularmente después del fin de la guerra fría, se discute en distintos escenarios,
tanto gubernamentales como no-gubernamentales, redefiniciones en cuanto a
Políticas de Defensa, procesos de transformación o readecuación de las Fuerzas
Armadas (FFAA) y la vinculación entre las mismas y las perturbaciones, que
pudieran proyectarse sobre los estados, desde lo que se ha dado por denominar
"nuevas amenazas".
Trascendentes, numerosas y novedosas circunstancias relacionadas con la temática de
la Seguridad, especialmente respecto a Seguridad Interior y Defensa, han sido
advertidas desde entonces e incorporadas como referencias indiscutibles de la
realidad impulsando, asimismo, un fuerte y controvertido debate que en modo
alguno podría darse por cerrado, particularmente debido a la dinámica y diversidad
que se le adjudican a tales cuestiones.
Ese cuadro de situación, sin duda, no ha hecho más que complicarse a partir de los
ataques terroristas consumados el 11 de septiembre del año 2001 en los Estados
Unidos de Norteamérica. Este escenario, que además de incluir al fenómeno del
terrorismo como uno de los principales factores desestabilizantes de los Estados,
también comprende otras serias manifestaciones que a todas luces plantean graves
amenazas a la Seguridad de las Naciones. A lo mencionado debe agregarse el rasgo
interestatal que claramente caracteriza tales fenómenos, condición ciertamente
propicia para facilitar la irradiación de perturbaciones a través de las fronteras
internacionales.
En tal sentido puede señalarse que, particularmente a partir de comienzos de la
pasada década, las nuevas amenazas han fijado un corolario de cuestiones que dieron
lugar a la también denominada agenda de seguridad. Agenda en la que se
manifestaron decididamente hechos como el del narcotráfico, terrorismo, fenómenos
guerrilleros, conflictos étnicos, raciales, nacionalistas o religiosos, etc. Cabe expresar
entonces, sin mayor margen de error, que en el mundo se esta imponiendo un
presente cargado de múltiples riesgos y factores de inestabilidad de índole
transnacional los cuales, en gran proporción e indiscutiblemente, no enmarcan en la
clase de conflictos convencionales.
Cabe señalar, por otro lado, lo enunciado por la organización de las Naciones Unidas
(ONU) en relación con el concepto de seguridad al cual adhirió Argentina: "situación
en las que los Estados se consideran a resguardo de peligro de ataque militar, presión
política o coerción económica, obteniendo con ello libertad de acción para continuar
con su propio desarrollo y progreso". Si bien la mencionada definición no incluye
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taxativamente una mención a las nuevas amenazas, puede inferirse, a la luz de una
noción más abarcativa y actualizada, que estos fenómenos, en mayor o menor grado,
representan potenciales, sino ya efectivos, focos de perturbación a la seguridad de los
estados.
Sin descartar la nueva tendencia a reorientar la visión sobre la seguridad desde una
perspectiva más amplia al plantearse que "la seguridad no es solamente del estado
sino también de los ciudadanos", aquel concepto envuelve, básicamente, asuntos que
van desde la prevención y defensa ante agresiones provenientes de las amenazas
tradicionales (ataque militar) hasta las llamadas nuevas amenazas.
Existe, en general, una común percepción en cuanto a lo admitido como nuevas
amenazas, especialmente cuales son y lo que ellas representan. En ese orden resulta
importante asumir el hecho que son un conjunto de riesgos y situaciones conflictivas
no tradicionales, esto es no generadas por conflictos interestatales sujetos a
resolución de carácter militar, que se desarrollan en ámbitos que no reconocen
fronteras, que poseen una importante capacidad para proyectarse a través de las
mismas y que, en su mayoría, pueden ser caracterizadas como delictivas o
criminales.
Cabe apuntar al respecto que también existe cierta tendencia a asociar las
competencias de las FFAA con las nuevas amenazas habida cuenta el sesgo
transnacional de las mismas. Tal propensión surge, precisamente, a partir del texto
del Artículo 2 de la ley de Defensa Nacional cuando al final de su contenido se refiere
"... para enfrentar las agresiones de origen externo".
Debiera advertirse, entonces, el alcance del término "agresión" aplicado a la
"defensa de un estado". De acuerdo a la Resolución N° 3.314 (artículos 2 y 3 del
anexo a la misma) sancionada el 14 de diciembre de 1974 por la ONU, significa
conceptualmente "el uso de las FFAA por un estado contra la soberanía, la integridad
territorial, la independencia política de otro estado, o en cualquier otra forma
incompatible con la Carta de las Naciones Unidas, tal como se enuncia en la presente
definición". En ese sentido también debiera interpretarse que el significado del
vocablo "agresión", según el sentido que le otorga la Resolución 3.314, no solo
responde al lugar de donde proviene sino, además, por el tipo de ataque y por el
sujeto autor del mismo.
Si bien pudiera cuestionarse tal definición por adolecer de una adecuada
actualización, teniendo en cuenta la oportunidad de la citada Resolución (año 1974) y
la aparición de una nueva agenda de seguridad de carácter global, también puede
resultar apresurado y riesgoso hacer una extensión de su significado de manera tal
que pueda prestarse a las más amplias interpretaciones.
Una cuestión en que también debiera repararse es que las dificultades que
particularmente deriven de las nuevas amenazas podrán encararse no siempre del
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mismo modo o con un mismo patrón. Cada estado manifiesta variables de distinto
carácter, tanto políticos, económicos, sociales como históricos y hasta de
configuración geográfica, además de la naturaleza y magnitud de las perturbaciones
que puedan afectar su seguridad. La conjunción de estos factores orientará, en cada
caso, la manera como enfrentar estos desafíos.
Un ejemplo de ello es que en la región, sí con distinto grado de compromiso, países
como Colombia, Perú, Bolivia, México y últimamente Brasil, han empeñado,
circunstancial o permanentemente, sus FFAA en la lucha contra el narcotráfico y/o
la guerrilla. La trascendencia y particulares circunstancias de estos fenómenos,
sumados a las variables mencionadas precedentemente, probablemente han
impulsado, según las propias circunstancias, la utilización del instrumento militar en
la búsqueda de la mejor solución a sus problemas.
Cabe señalar, además, un factor que suele introducir equívocos en la interpretación
del marco legal propio que separa las funciones Defensa y Seguridad. El mismo
proviene, en algunos casos, de los mismos funcionarios públicos quienes por
desconocimiento o erróneas apreciaciones del citado plexo, incurren en afirmaciones
que llevan a confundir los ámbitos de competencia de las FFAA y FFSS. Un concreto
caso de ello resulta lo referido públicamente por el entonces Presidente de la Nación,
Dr. De la Rua pocos días después del 11 de septiembre del 2001: "El terrorismo es un
ataque del exterior, de modo que las FFAA deben actuar también en eso, sin violar la
ley de seguridad interior, que prohíbe hacer inteligencia de los propios ciudadanos o
de carácter político". Resulta clara aquí la intención de vincular, quizás
apresuradamente, las responsabilidades de las FFAA con una amenaza, ciertamente
de origen externo, sin tomar en cuenta el sujeto que pudiera llevarla a cabo.
Finalmente, en orden a avanzar en el tema propuesto y con la pretensión de otorgar
al presente trabajo un encuadre de carácter local, cabe la conveniencia de reparar en
lo que oficialmente se señala en El Libro Blanco de la Defensa - 1999 respecto a las
nuevas amenazas:
"Existen nuevas manifestaciones de conflictos y peligros, de raíz histórica o
emergente, bajo la forma del narcotráfico, el terrorismo, los fundamentalismos,
la proliferación de armas de destrucción masiva y de sus vectores de
lanzamiento, la transferencia de armamentos excedentes y tecnologías
intangibles, el crimen organizado, el contrabando de armas, e incluso, el
deterioro del medio ambiente y las migraciones, por falta de espacios aptos
para la subsistencia, entre otros. Debido a la interdependencia, estos sucesos
adquieren carácter transnacional, siendo percibidos por los Estados como
cuestiones que hacen a su Seguridad y sus Intereses".
"Se ha producido un cambio en la naturaleza y diversidad de las amenazas. Por
un lado mantienen su vigencia las amenazas de seguridad clásicas, las que
hacen a la integridad de los Estados y a las cuales la incertidumbre estratégica
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aconseja no dejar totalmente de lado. Pero también se ha manifestado una
mutación bajo la forma de amenazas emergentes, las que teniendo carácter
hostil, afectan a instituciones y personas por la mayor permeabilidad que
presentan las fronteras estatales".
Resulta interesante, en esta instancia y a modo de compendio, destacar el hecho de
que estos fenómenos resultan ser, generalmente, de carácter criminal, que se
desarrollan en ámbitos que no reconocen fronteras y con suficiente capacidad para
proyectarse a través de las mismas. También convenir en que operan relacionándose
entre sí, conformando difusas redes de actividades, asociadas a una substancial
posibilidad para generar recursos, en algunos casos ligadas al desarrollo de una
importante capacidad armada y a una notable habilidad para generar o aprovechar
condiciones favorables para su establecimiento y funcionamiento mediante la
corrupción y la consiguiente neutralización de los sistemas de vigilancia, control y
represión de los organismos estatales correspondientes.
Justamente el hecho de estar en presencia de una situación general caracterizada por
conflictos de diversa naturaleza, la mayoría de ellos signados por los rasgos propios
que distinguen a las nuevas amenazas, entre los cuales se advierten nítidamente la
gravedad de los perjuicios que de ellas se puedan desprender y la capacidad de
manifestarse transnacionalmente o, dicho de otra forma, la posibilidad cierta de
representar formas de agresión externa ha incentivado el debate acerca del
compromiso de nuestras FFAA ante estas circunstancias.
MARCO LEGAL EN CUESTIONES DE SEGURIDAD Y DEFENSA.
En el orden Nacional, el rol de las FFAA esta claramente señalado por el plexo legal
vigente. Las leyes N° 23.554 de Defensa Nacional, la N° 24.059 de Seguridad
interior y la N° 25.520 de Inteligencia Nacional establecen una precisa diferencia
entre los ámbitos de la Defensa Nacional y la de Seguridad Interior colocando, a la
primera, como marco fundamental para el desenvolvimiento de las FFAA.
En tal sentido, la Ley de Defensa Nacional define como tal "la integración y acción
coordinada de todas las fuerzas de la nación para la solución de aquellos conflictos
que requiera el empleo de las FFAA, en forma disuasiva o efectiva, para enfrentar
agresiones de origen externo" añadiendo al respecto que
"para dilucidar las
cuestiones atinentes a la defensa nacional se deberá tener permanentemente en cuenta
la diferencia fundamental que separa a la defensa nacional de la seguridad interior. La
seguridad interior será regida por una ley especial".
En cuanto a la ley de N° 24.059, establece la eventual intervención de las FFAA, en
ese ámbito, en tres situaciones. La primera de ellas habilita la posibilidad de que, en
caso de solicitud del Comité de Defensa, el Ministerio de Defensa pueda disponer
"que las FFAA apoyen las operaciones de seguridad interior mediante la afectación, a
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solicitud del mismo, de sus servicios de arsenales, intendencia, sanidad, veterinaria,
construcciones y transporte, así como elementos de ingenieros y comunicaciones...".
A su vez especifica como "una obligación primaria de la autoridad militar, la
preservación de la Fuerza Armada y el restablecimiento del orden" dentro de la
"jurisdicción militar" frente "a todo atentado en tiempo de paz" perpetrado contra
dicha institución.
Por ultimo, fija la posibilidad de que las FFAA fuesen empleadas en "el
restablecimiento de la seguridad interior, dentro del Territorio Nacional, solamente en
aquellos casos en que el sistema de seguridad interior resulte insuficiente a criterio
del Presidente de la Nación". Este último caso podrá ser llevado adelante previa
declaración del Estado de Sitio.
Cabe señalar al respecto una particular norma que determina la Ley de Seguridad
Interior. Debido a que la aplicación de las FFAA en asuntos de seguridad interna
resulta "una forma excepcional de empleo" y que las mismas serán empleadas
"únicamente en situaciones de extrema gravedad", "no habrá incidencia en la
doctrina, organización, equipamiento, y capacitación de las FFAA, las que
mantendrán las características derivadas de la aplicación de la ley N°23.554"
Ratificando lo mencionado, la Ley N° 24.948, de Reestructuración de las FFAA,
explícita en su Titulo II: "el reordenamiento de las mismas, considerara el empleo del
instrumento militar, bajo las modalidades que se desprendan, entre otras, de realizar
operaciones en apoyo de la seguridad, encuadradas en la ley N° 24.059".
Resumiendo, el rol de las FFAA esta dirigido, esencialmente, a enfrentar agresiones
externas de carácter militar, con las salvedades que impone la legislación vigente.
CONSIDERACIONES FINALES.
Atento a cierta inclinación a favor de una participación más activa por parte de las
FFAA ante los fenómenos clasificados como nuevas amenazas (crimen organizado,
narcotráfico, terrorismo, contrabando o tráfico clandestino, migraciones ilegales, etc.)
resulta necesaria la consideración de algunos aspectos.
El primero de ellos es que esas manifestaciones deben ser observadas,
específicamente, como hechos de carácter delictivo y comprendidos, como tales, por
la legislación penal correspondiente. La condición transnacional que las puede
distinguir o, en otras palabras, de perpetrarse ilegítimamente a través de las fronteras
y el hecho de atentar, en menor o mayor grado, contra la seguridad del estado, de las
sociedades que lo constituyen y/o los individuos que las conforman, en modo alguno
las desvinculan de tal regulación pese a la posibilidad de evidenciarse como
agresiones de origen externo.
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Las herramientas que dispone el estado para estos casos son, precisamente, las
diferentes instancias judiciales y las distintas FFSS como auxiliares de las mismas,
sean estas federales o provinciales, según la peculiar circunstancia y naturaleza del
presunto delito.
En ese orden, también suele especularse sobre la supuesta falta de preparación,
compromiso, coordinación y hasta de falta de medios para que tales organizaciones
cumplan satisfactoriamente sus roles ante asuntos criminales de la complejidad y
dimensión propias del narcotráfico y el contrabando generalizado. De hecho que la
natural solución será, por parte del estado, incrementar los esfuerzos para lograr el
mejor funcionamiento de las instituciones responsables de enfrentar la citada
problemática.
Resulta claro, también, que las perturbaciones, tanto de origen externo como interno,
que puedan afectar la seguridad del estado amenazando "la libertad de acción para
continuar con su propio desarrollo y progreso", tal cual la ha definido la ONU,
deberá ser enfrentada por los distintos organismos del mismo de acuerdo al
ordenamiento legal vigente. Según este encuadre debe admitirse entonces que el
reconocimiento de diferentes tipos de desafíos a la seguridad no implica postular la
solución militar para cualquiera de ellos.
Definitivamente, y en el actual contexto, mientras las FFSS tienen bajo su directa
responsabilidad enfrentar las amenazas no tradicionales que puedan provenir de
actores no estatales, pero que constituyen un peligro real o inmediato exponiendo al
estado, sus instituciones y a la ciudadanía a grandes riesgos (crimen organizado,
narcotráfico, terrorismo, contrabando o trafico ilegal, etc.) las FFAA deben estar
preparadas para contribuir a la disuasión y, eventualmente, estar en capacidad para
hacer frente a cualquier agresión que pueda alcanzar dimensión militar. Según lo
expuesto entonces, es posible ubicar claramente a la defensa nacional en la función
de garantizar la seguridad externa del país ante una agresión militar, separando su
ámbito de competencia con el correspondiente al de la seguridad interior.
Cabe ahora plantearse la hipótesis de que la dimensión de estos fenómenos, como ya
ha sucedido en otros países de la región, adquiriera una relevancia y grado de
amenaza tal que, mediante la revisión de la normativa legal que actualmente fija la
divisoria entre defensa y seguridad, pudiera contemplarse la posibilidad de
involucrar a las FFAA en la lucha contra los mismos. Tal consideración deberá
merecer un profundo análisis, por parte del poder político, por cuanto significaría un
trascendente giro en relación con la presente misión del instrumento militar
Al respecto es interesante establecer algunas cuestiones. En primer término, que la
revisión del rol de las FFAA no sea resultado de la búsqueda de nuevas misiones y
funciones para recrear o reforzar el sentido de la propia institución militar o que se
invoque la incapacidad de los instrumentos estatales responsables de enfrentar las
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nuevas amenazas cuando, en realidad, lo que debiera apuntalarse es, justamente, el
eficiente desempeño de esas instituciones.
Cabe agregar por otra parte que, tanto en actuales como futuras circunstancias,
cualquier intento de revisión de tal régimen a favor de comprometer al instrumento
militar en asuntos de seguridad interna, supondría, por parte de quienes pudieran
impulsar tal propósito, la percepción de que se esta en presencia de un proceso de
desborde del sistema responsable de ese ámbito, debido a un desmedido incremento
de la inseguridad asociado a una manifiesta incapacidad de los instrumentos propios
de ese sistema.
Los servicios de la justicia, de las FFSS y organizaciones tales como migraciones y
aduana, debidamente complementados y coordinados entre si, con el eventual apoyo
logístico de las FFAA actualmente previsto, deben configurar un importante
instrumento en condiciones de neutralizar las perturbaciones que correspondan a su
órbita incluyendo, particularmente, aquellas de carácter transnacional.
En segundo lugar, debiera considerarse el hecho de que, en modo alguno, el sistema
legal vigente excluye la actual posibilidad de intervención militar, frente a cuestiones
de seguridad interna del estado, sino que las habilita en situaciones particulares y
excepcionales. En la eventualidad de que en el ámbito de la seguridad interior se
produzcan hechos o se tuviera que hacer frente a amenazas o procesos, tanto de
origen interno como externo, que excedieran la capacidad de las FFSS, las FFAA
podrían intervenir en el restablecimiento de la seguridad interior al amparo de lo
establecido en la Ley N° 24.059.
Un tercer punto seria remarcar que todo hecho perpetrado en el interior de nuestro
país por una organización criminal, sea relacionada con el terrorismo, narcotráfico,
contrabando o cualquier otro tipo de manifestación de características criminales, al
constituir una acción violatoria de nuestra seguridad interior, configura siempre un
delito debiéndose entonces ser abordado, como tal, por las instituciones del sistema
penal, particularmente por las instituciones judiciales y policiales. Son justamente
esas agencias especializadas, las responsables de investigar y perseguir a los
responsables de acuerdo a las normas penales y procesales establecidas.
En tal sentido, resulta evidente que las FFAA no están preparadas, bajo ningún
aspecto, para hacer frente a competencias como las mencionadas. Considerar su
empleo en el marco interno significara entrenarlas y equiparlas para atender una
problemática de corte netamente policial, con todas las exigencias que ello significa
además de sujetar su accionar, en cuanto al personal militar, al plexo legal
correspondiente. Lo planteado precedentemente no resulta una cosa menor.
Significaría involucrar a las FFAA, previa modificación de la legislación existente, en
roles que son de naturaleza totalmente ajena a sus presentes responsabilidades.
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Definitivamente, queda claro que es el poder político a quien le correspondería
revisar, si así lo impusiera una particular situación, la misión y funciones de las
FFAA en cuanto al orden interno, más allá de lo que hoy se encuentra regulado. En
ese sentido puede afirmarse que no resultara el mejor camino sujetarse a posiciones
extremas. Menoscabar la importancia del conflicto en el momento oportuno, exagerar
su dimensión o aferrarse a rígidas posturas no conducirán, con seguridad, a la mejor
solución. Por el contrario, la objetiva evaluación de la realidad, serena reflexión y
acertado juicio serán piezas claves ante esa eventual contingencia.
Borrador - Diciembre del 2003.
Brig. Gen. (Ret.) Rubén M. Montenegro.
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