Instrumentos económicos para enfrentar el cambio climático

Instrumentos económicos para enfrentar el cambio climático
Centro Mario Molina
2013
Resumen
El cambio climático se ha convertido en uno de los retos ambientales más relevantes de la actualidad.
Además del proceso de pérdida de bosques, vegetación y biodiversidad, este fenómeno afecta de manera
importante a la mayorı́a de los paı́ses. La contaminación local del aire es un problema igual de persistente
y generalizado en las ciudades de mayor tamaño en el mundo.
Este documento analiza instrumentos económicos que México podrı́a implementar para enfrentar el cambio
climático y contribuir con la meta de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero (GEI). Además,
dichos instrumentos incentivan mejores prácticas para la sustentabilidad y crecimiento económico sostenido
del paı́s
común y generalizado en las ciudades de mayor
tamaño del mundo. Los daños asociados a la contaminación local incluyen desde afectaciones en la salud
(que desembocan en consultas, hospitalizaciones y
muertes prematuras) a pérdidas en productividad
(dı́as de trabajo perdidos y menor rendimiento).
En México, se estima que se producen aproximadamente 13 000 muertes prematuras anuales debido
a la inhalación de partı́culas suspendidas y otros
contaminantes criterio [4]. Según estimaciones del
Instituto Mexicano para la Competitividad [8], la
contaminación local le cuesta a la sociedad 4 123
millones de pesos anualmente. De mantener el statu
quo en la regulación (normativa e instrumentos
económicos), la contaminación local le costarı́a al
paı́s 20 288 millones de pesos durante la presente
administración.
1 Introducción
Cientı́ficos y expertos coinciden en que uno de
los efectos del cambio climático será profundizar
la frecuencia e intensidad de eventos extremos de
precipitación en algunas regiones y de sequı́as en
otras. Por ejemplo, en México se espera que, del
centro hacia el norte, se presenten más sequı́as y,
hacia el sur, más inundaciones a consecuencia de
mayor cantidad de lluvias torrenciales. Según el
Grupo Intergubernamental de Expertos sobre el
Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés,
2013) “limitar el cambio climático requerirá una
reducción sustancial y sostenida de gases de efecto
invernadero” [1].
Tomar medidas para enfrentar el cambio climático
tiene costos económicos menores a los daños ocasionados por sucesos meteorológicos extremos asociados
a dicho cambio. En otras palabras, el costo de la
acción hoy es mucho menor al valor presente de
los costos futuros de la inacción [2]. En México, los
costos económicos de los impactos climáticos al 2100
son al menos tres veces superiores a los costos de
mitigación del 50 % de nuestras emisiones. Estos
costos toman en cuenta que podrı́an existir ganancias
parciales en algunos sectores y/o regiones, es decir,
si bien algunos sectores se podrı́an ver beneficiados,
la sociedad en su conjunto sufrirı́a costos económicos
significativos [3].
Debido a los efectos y costos que el cambio
climático tendrá a nivel global y local, muchos
paı́ses están implementando diversas polı́ticas con el
objetivo de reducir las emisiones de gases de efecto
invernadero. En 2010, México se comprometió en
los Acuerdos de Cancún, de forma voluntaria y
ante la comunidad internacional, a reducir el 30 %
de sus emisiones para 2020. Hacia 2012, México
incorporó, en la Ley General de Cambio Climático,
la meta “aspiracional” de reducción de emisiones:
para 2020, una disminución del 30 % de las emisiones
que hubiera tenido en comparación con la lı́nea base.
Esto es, comparado con la trayectoria de emisiones
La contaminación local del aire es un problema
1
inercial prevista para el paı́s en caso de no tomar cumento comienza con una breve introducción de la
acción alguna para aumentar su eficiencia energética problemática del cambio climático y del uso de los
o reducir sus emisiones.
instrumentos económicos. En el capı́tulo dos se describe el marco legal mexicano actual, ası́ como disEl uso de los instrumentos económicos para tintos instrumentos económicos de polı́tica pública y
enfrentar el cambio climático, en relación con los experiencias internacionales. En el capı́tulo tres se esnormativos, proporciona una manera más eficiente tudia la estructura de los subsidios a los combustibles
de reducir emisiones de gases de efecto invernadero; y sus implicaciones ambientales a nivel nacional. El
además, permitirá a México crecer a tasas más capı́tulo cuatro contiene una descripción exhaustiva
altas de manera sostenible en el tiempo. Se busca sobre las diferentes tarifas eléctricas de México: su
impulsar el desarrollo económico y a la vez generar factibilidad financiera, el monto de los subsidios y las
los incentivos para, por ejemplo, reducir el consumo pérdidas que ocurren en el sistema; además, se esboza
de combustibles fósiles y sus emisiones de gases de el nexo que tienen las tarifas con el medio ambiente.
En el capı́tulo cinco se presentan recomendaciones de
efecto invernadero.
polı́tica pública estudiadas por el Centro Mario MoliPor otro lado, siendo el clima global un bien na (CMM) sobre los problemas tratados en capı́tulos
público, todas (o la mayorı́a de) las naciones tendrı́an anteriores. En el último capı́tulo se generan sugerenque ponerse de acuerdo para generar una reducción cias para investigaciones futuras.
de emisiones de magnitud relevante. En ese sentido,
las acciones de México no solucionarán el problema
del cambio climático, pero sı́ reducirán las emisiones
del paı́s, y lo prepararán para las próximas negociaciones climáticas, además de obtener cobeneficios
importantes en términos de reducción de contaminantes criterio. En el caso de algunos combustibles
fósiles como las gasolinas, las externalidades locales
(por emisión de contaminantes criterio) son incluso
mayores que las globales [5] [6].
3 Resultados
En el presente estudio se analiza un paquete de
instrumentos económicos como solución de polı́tica
pública que podrı́an ser utilizados en México para
alcanzar objetivos de desarrollo sustentable, crecimiento económico y reducción de emisiones de gases
de efecto invernadero. El análisis se presenta en forma
de fichas por cada instrumento, conformadas por los
siguientes puntos: a) definición general, b) marco
jurı́dico mexicano1 , c) tipo de efecto económico
esperado, d) contexto nacional y e) ejemplos internacionales. Se presentan los elementos necesarios
para el desarrollo de una polı́tica pública integral,
con especial énfasis en la alineación entre polı́ticas
fiscales y ambientales. Se discuten las condiciones
actuales, incluido el problema y el contexto en la
toma de decisiones, y se analiza el impacto ambiental
y fiscal de las diferentes intervenciones. Finalmente,
se describe la recomendación de polı́tica especı́fica:
qué hacer, cómo hacerlo y cuáles son los actores más
relevantes para tomar la decisión deseada y llevarla
a cabo.
En este documento se analiza un paquete de instrumentos económicos como solución de polı́tica pública
a estos problemas. En contraste con los instrumentos obligatorios (como las normas), los instrumentos
económicos (como los impuestos) dan flexibilidad a
los agentes económicos para enfrentar la medida de
la manera más eficiente: algunos agentes decidirán
incurrir en el impuesto, otros agentes cambiarán sus
decisiones de consumo o producción, otros invertirán
en nuevas tecnologı́as y algunos más responderán con
una combinación de las anteriores. En contraste, los
instrumentos regulatorios obligatorios no dan flexibilidad de adaptación a los agentes y los obligan en
cambio a seguir cierto comportamiento.
A continuación se presentan algunos de los instrumentos económicos analizados y sus principales
2 Metodologı́a
resultados y recomendaciones. Otras propuestas
de instrumentos económicos se describen a detalle
El documento al que hace referencia este resudentro del reporte.
men estudia opciones de polı́tica pública que México podrı́a instrumentar para reducir sus emisiones
1 Código fiscal Federal y Ley Federal de Presupuesto y Resde gases de efecto invernadero, y al mismo tiempo
incentivar el crecimiento económico del paı́s. El do- ponsabilidad Hacendaria.
2
1. Eliminación de los subsidios a las gasolinas
y el diesel
instrumento en sı́ lograrı́a reducciones de las emisiones a través de decisiones descentralizadas de
hogares y empresas; sin embargo, la reinversión
en proyectos ambientales podrı́a asegurar la existencia de sustitutos (en consumo y producción) y
de inversión tecnológica para incrementar el impacto ambiental positivo.
Se estimó que, de continuar con el alza en el
precio de las gasolinas y el diesel de once centavos al mes durante todo 2013 y nueve centavos
durante 2014, se evitarı́an 5 000 Giga gramos
(Gg.) de bióxido de carbono equivalente (CO2 e)
en 2013 y 21 000 Gg. de CO2 e en 2014. Las
emisiones de GEI evitadas hacia 2014 por esta
polı́tica equivaldrı́an a 7.5 % de los compromisos
de reducción de emisiones adquiridos por México
hacia 2020.
3. Desacoplamiento de subsidios en las tarifas
eléctricas del sector agrı́cola y el otorgado
en zonas cálidas
En México existe una seria distorsión de precios
en algunas tarifas eléctricas, lo que ha generado
que los consumidores no tomen en cuenta el
costo externo asociado a la generación y uso de
la electricidad. Estos costos externos abarcan
desde las emisiones de GEI2 hasta la sobreexplotación de acuı́feros, por ejemplo, el subsidio al
bombeo de agua para uso agrı́cola ha generado
la sobreexplotación de 104 de los 188 acuı́feros
más importantes del paı́s.
Debido a la magnitud de las emisiones y al ahorro en el gasto fiscal que esta medida genera al
liberar recursos para el gasto público en polı́ticas
con una distribución más progresiva del gasto, se
recomienda continuar la eliminación del subsidio
a las gasolinas y el diesel. Lo anterior, con el objetivo de mejorar las finanzas públicas del paı́s,
reducir las emisiones de GEI que contribuyen al
cambio climático, y reducir los costos en salud
y productividad generados por la contaminación
local.
Por esta razón, este reporte analiza el desacoplamiento del subsidio a las tarifas eléctricas del
sector agrı́cola, ası́ como el que se otorga a las zonas cálidas. Introducir este instrumento tendrı́a
un doble beneficio ambiental o doble dividendo;
por un lado, reducirı́a las emisiones de GEI por
el consumo eléctrico; y por otro, aumentarı́a la
recarga de los mantos acuı́feros al incentivar un
uso más racional del agua. Además, contribuirá a
disminuir la disparidad en el ingreso de los productores agrı́colas.
2. Introducción de un impuesto al CO2
Se estudió la introducción de un impuesto
al bióxido de carbono (CO2 ) o derechos por
descargas contaminantes a la atmósfera. Este
impuesto deberá ser proporcional a las emisiones
de CO2 de los combustibles y tomando en cuenta
las externalidades que genera sobre la salud de
la población, los ecosistemas y la productividad
de otras actividades económicas. En una etapa
inicial, el impuesto podrı́a ser pequeño, pero suficiente para dar una señal hacia la eficiencia y el
ahorro. Por ejemplo, si el impuesto al CO2 fuera
de 50 pesos por tonelada de CO2 , el impuesto
a la gasolina magna serı́a de 16 centavos por litro.
4. ISAN verde
Los impuestos a automóviles nuevos y en circulación tienen resultados ambientales positivos,
pues logran internalizar parte de los costos sociales del uso automotriz. Este efecto ambiental
positivo puede incrementarse al rediseñar dichos
impuestos para reflejar el impacto ambiental
relativo de los autos: aumentar la carga fiscal
relativa para los vehı́culos más contaminantes
y reducirla para los que tengan una mejor
tecnologı́a ambiental. Las decisiones de compra
se modifican gradualmente y con el tiempo
representan una diferencia significativa en las
emisiones de gases de efecto invernadero y
contaminación criterio urbana.
Dicha polı́tica podrı́a ser neutral en términos
recaudatorios si se redujeran simultáneamente
otros impuestos con efectos distorsionantes en el
mercado. De igual forma generarı́a recaudación
adicional que se podrı́a etiquetar para promover
el cambio tecnológico verde hacia una economı́a
de bajo carbono. La factibilidad polı́tica de este
impuesto aumentarı́a si la recaudación se destinara a fines ambientales. Esto podrı́a reforzar, o
2 La generación de energı́a eléctrica representó el 16 % de las
incluso duplicar, el efecto positivo en términos de
reducción de emisiones de la medida. Es decir, el emisiones totales de GEI en 2010.
3
Se sugiere la introducción de un Impuesto sobre
Automóviles Nuevos e Importados (ISAN verde).
El diseño de este impuesto consiste en reflejar el
gradiente de desempeño vehicular ambiental local y no solo el valor del vehı́culo (tal como sucede en la actualidad). Para ello, se puede utilizar
la calificación del portal Ecovehı́culos, del Instituto Nacional de Ecologı́a y Cambio Climático
(INECC), que usa una escala de contaminación
del cero al diez, donde diez corresponde a los modelos de mejor desempeño en México y cero a
los que apenas cumplen con la normatividad ambiental.
económicos analizados en este estudio será un paso
relevante para enfrentar el cambio climático que
afronta nuestro paı́s y el mundo. El uso de estos
instrumentos es una manera eficiente de reducir
las emisiones, debido a que incentiva la eficiencia
energética, el cambio tecnológico y la racionalización de los bienes ambientales. Además, muchas
de estas medidas tendrán cobeneficios en materia
de contaminación local. Implementar esta agenda
de polı́tica pública ambiental posicionará al paı́s
en las próximas negociaciones climáticas del año 2015.
5. Impuesto a las Sustancias Agotadoras de
la Capa de Ozono (SAO)
En este apartado se estudia y analiza un impuesto a las sustancias agotadoras de la capa de ozono
(SAO)3 . Este deberá ser proporcional al potencial de agotamiento de cada una de las sustancias
gravadas. El potencial de recaudación de este impuesto es pequeño (cerca de 300 millones de pesos). Además, su objetivo es cambiar las decisiones de consumo más que incrementar la recaudación, con miras a que estos bienes sean sustituidos por otros con un menor potencial agotador
de la capa de ozono.
6. Impuestos a los plaguicidas por su nivel de
toxicidad
Otras sustancias que tienen altos efectos en el
medio ambiente y la salud, principalmente en el
medio rural, son los plaguicidas. Se sugiere implementar un impuesto proporcional a la toxicidad
de cada una de las sustancias gravadas, que aumentarı́a con el nivel de toxicidad. Se espera que
este gravamen tenga un efecto importante en la
composición del mercado, transitando de los plaguicidas de mayor a menor toxicidad. Al igual
que en el caso anterior, la recaudación estimada
serı́a pequeña (cerca de 500 millones de pesos).
4 Conclusiones
México se encuentra frente a un gran reto: crecer
económicamente a tasas más elevadas, al tiempo
que reduce sus emisiones de gases de efecto invernadero. La implementación de los instrumentos
3 Entre
las SAO se encuentran los gases refrigerantes, espumantes y aerosoles. Un ejemplo son los gases refrigerantes que
están contenidos en los refrigeradores usados en los hogares y
en los aires acondicionados de los automóviles.
4
Referencias
[1] Grupo Intergubernamental de Expertos sobre
el Cambio Climático (IPCC por sus siglas en
inglés)(2013), Climate Change 2013: The Physical Science Basis, WMO, UNEP. Disponible en: http://www.ipcc.ch/report/ar5/wg1/
#.Umml0jklZFI
[2] Stern, N., (2006) Stern Review onothe Economics of Climate Change, (Cambridge University
Press: Cambridge, United Kingdom, October 30)
[3] Galindo L.M.(2010).La economı́a del cambio
climático en México, Secretarı́a de Medio Ambiente y Recursos Naturales (Semarnat).
[4] Health Effects Institute (2013). Multicity Study
of Air Pollution and Mortality in Latin America. Reporte disponible en: http://pubs.
healtheffects.org/view.php?id=389
[5] Parry, I., Walls, M., & Harrington, W.,
(2007).Automobile externalities and policies,
RFF, 06 (26).
[6] Muñoz-Piña, Rivera Planter & Montes de Oca,
en preparación, El verdadero costo de decir llénelo: estimación de la demanda de gasolinas para
un análisis de polı́ticas de subsidios, salud y cambio climático. Documento de trabajo
[7] Instituto Nacional de Estadı́stica y Geografı́a
(Inegi) (2012). Cuentas económicas y ecológicas
de México, Disponible en: http://www.inegi.
org.mx/est/contenidos/proyectos/scn/c_
anuales/c_econecol/default.aspx
[8] Instituto Mexicano para la Competitividad
(IMCO) (2013). La contaminación del aire: un
problema que daña la salud y la economı́a,.
http://imco.org.mx/medio_ambiente/
la-contaminacion-del-aire-un-problema-que-dana-la-salud-y-la-economia/.
[9] The
Climate
Comission
(2012).
The
Critical
Decade:
International
action on climate change. Disponible en
http://climatecommission.gov.au/
wpcontent/uploads/climatecommission_
internationalReport_20120821.pdf
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