Leer Nota Completa - Observatorio de Política Social y Derechos

EL DERECHO A LA SALUD
I. Significado y alcance del derecho humano a la salud II. El caso Mininuma en la
justiciabilidad del derecho a la salud en México.
Karen Luna, OPSDH.
I. Significado y alcance del derecho humano a la salud.
El derecho a la salud está contenido en instrumentos internacionales de derechos humanos como la
Declaración Universal de los Derechos Humanos (DUDH); el Pacto Internacional de los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC) y el Protocolo de San Salvador.
La interpretación más detallada sobre el mismo, es la que ha desarrollado el Comité de Derechos
Económicos, Sociales y Culturales de la Organización de las Naciones Unidas (Comité DESC),
órgano encargado de la vigilancia de la aplicación del PIDESC, así como de la interpretación de las
disposiciones contenidas en él.
Según el Comité DESC en su Observación general N° 14, “La salud es un derecho humano
fundamental e indispensable para el ejercicio de los demás derechos humanos. Todo ser humano
tiene derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud que le permita vivir dignamente”1.
El derecho humano a la salud, desde la interpretación del Comité DESC en la Observación recién
aludida, es un derecho complejo, que se compone de libertades y de derechos. Por un lado,
libertades como el derecho de las personas a controlar su salud y su cuerpo, incluyendo la libertad
sexual y genésica2, y el derecho a no padecer injerencias, como el ser sometido a torturas,
tratamientos y experimentos médicos no consentidos.
Por otro lado, implica derechos como el de contar con un sistema de protección de la salud mediante
el cual, las personas puedan acceder al más alto nivel posible de salud, en igualdad de
oportunidades.
Además, el derecho a la salud también significa tener acceso a los principales factores
determinantes de salud, como el agua limpia potable, condiciones sanitarias adecuadas, suministro
adecuado de alimentos sanos, vivienda adecuada, condiciones sanas en el trabajo y el medio
ambiente, acceso a educación e información en torno a la salud, incluyendo la salud sexual y
reproductiva, pero además también abarca la posibilidad de que la población participe en todo el
1
ONU-COMITÉ DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES, Observación general N° 14 El
derecho al disfrute del más alto nivel posible de salud (art.12), 22° periodo de sesiones, 2000.
2
Significa que la mujer y el hombre están en libertad para decidir si desean reproducirse y en qué momento, y tienen el
derecho de estar informados y tener acceso a métodos de planificación familiar seguros, eficaces, asequibles y aceptables
de su elección, así como el derecho de acceso a los pertinentes servicios de atención de la salud que, por ejemplo,
permitirán a la mujer pasar sin peligros las etapas de embarazo y parto.
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proceso de toma de decisiones sobre salud a nivel de sus comunidades, y a nivel nacional e
internacional.
Hay cuatro elementos esenciales e interrelacionados que configuran el derecho a la salud:
disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad.
a) Disponibilidad se refiere a la existencia de suficientes servicios, establecimientos, bienes y
programas de atención a la salud, mismos que deben contar con condiciones sanitarias adecuadas,
agua limpia potable, personal profesional capacitado y bien remunerado;
b) Accesibilidad, esto es, que todas las personas, sin discriminación, deben poder acceder a estos
servicios, bienes y programas. Esto se traduce en que tales bienes, servicios y programas deben
estar al alcance geográfico de las personas, que las instalaciones físicas de los centros y
establecimientos de salud deben permitir a las personas con discapacidades acceder a ellos; que los
pagos por concepto de atención a la salud deben basarse en el principio de equidad para garantizar
que sea asequible a todas y todos, y por último, la accesibilidad también se refiere al derecho a
solicitar, recibir y difundir información en materia de salud y cuestiones relacionadas;
c) Aceptabilidad. Significa que los bienes, establecimientos y servicios de salud han de ser
respetuosos de la ética médica y también de la cultura de las personas, las minorías y las
comunidades; sensibles al género y a la edad de las personas, además de garantizar respeto a la
confidencialidad.
d) Calidad. Los bienes, servicios y establecimientos de salud deben ser apropiados desde el aspecto
médico y científico y ser de buena calidad.
Desde luego que los Estados tienen ante sí una cantidad de importantes obstáculos para garantizar
el derecho a la salud de una vez por todas a toda la población, por ejemplo, la limitación que puede
existir en torno a la disponibilidad de recursos para lograrlo, sin embargo, eso no es una excusa
válida mediante la cual los Estados puedan renunciar a las obligaciones que tienen a cargo tras
haber decidido, en ejercicio de su soberanía, entrar a formar parte de tratados internacionales de
derechos humanos como el PIDESC; obligaciones que se han visto reforzadas a partir de la reforma
constitucional en materia de derechos humanos de junio de 2011, que entre otras cosas, mandata
que toda autoridad, en el ámbito de sus competencias, está obligada a promover, respetar, proteger
y garantizar los derechos humanos de conformidad con los principios de universalidad,
interdependencia, indivisibilidad y progresividad.
De esta suerte, el Comité DESC dispone que aunque la aplicación del derecho a la salud sea
progresiva y atendiendo a los recursos disponibles3, sí existen dos obligaciones inmediatas para el
3
Esto se refiere a que el Estado debe hacer uso del máximo de recursos disponibles, no sólo de los que disponga en su
ámbito interno, sino también de aquellos a los que pudiera acceder por medio de la cooperación y asistencia de parte de la
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Estado: garantizar que el ejercicio del derecho a la salud sea sin discriminación; y que adopte
medidas deliberadas y concretas para progresivamente alcanzar esa garantía plena del derecho.
De la mano de estas dos obligaciones genéricas, los Estados tienes las siguientes tres obligaciones
específicas:
Respetar, que se traduce en que e Estado debe de abstenerse de llevar a cabo ciertas acciones en
detrimento de la salud. Por ejemplo, debe: abstenerse de limitar el acceso igualitario a todas las
personas a los servicios de salud, incluidos los presos e inmigrantes; abstenerse de censurar,
ocultar o desvirtuar intencionalmente información relacionada con la salud, incluida la educación
sexual; debe abstenerse de contaminar ilegalmente el ambiente, por ejemplo mediante los desechos
industriales de las instalaciones propiedad del Estado, o ensayar armas biológicas o químicas.
Proteger, que se traduce en que el Estado ha de salvaguardar los derechos de las personas frente a
la actuación lesiva de parte de terceros, por ejemplo, velar por que la privatización del sector de la
salud no signifique un riesgo en materia de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y calidad de
los servicios de salud, o velar porque el personal médico esté verdaderamente calificado.
Cumplir, que implica, por un lado, que el Estado reconozca suficientemente el derecho a la salud en
su marco jurídico y adopte una política nacional de salud y un plan detallado para el ejercicio del
derecho. La obligación de cumplir comprende a su vez el deber de facilitar, que significa que el
Estado debe adoptar medidas positivas para permitir y ayudar a las personas a ejercer su derecho a
la salud; tiene también el deber de facilitar, en el sentido de garantizarles el ejercicio del derecho a la
salud a aquellas personas que, por razones ajenas a su voluntad, no pueden hacerlo por sí mismas
con los medios que tienen a su disposición.
Cumplir también entraña el deber de promover. Esto quiere decir que el Estado ha de emprender
actividades para la promoción, mantenimiento y restablecimiento de la salud de las personas con
medidas como fomentar la investigación en materia de salud, difundir información en torno a la
alimentación saludable, o apoyar a las personas a tomar decisiones con conocimiento de causa,
acerca de su salud.
II. El caso Mininuma en la justiciabilidad del derecho a la salud en México.
El caso de Mininuma4 es paradigmático en el terreno de la incipiente justiciabilidad de derechos
económicos, sociales, culturales y ambientales en México.
comunidad internacional; el Estado debe así, hacer todo cuanto esté a su alcance para satisfacer el nivel mínimo de
obligaciones, de otra manera, no es válido que justifique su incumplimiento esgrimiendo la mera falta de recursos. ONUCOMITÉ DE DERECHOS ECONÓMICOS, SOCIALES Y CULTURALES, Observación general N° 3 La índole de las
obligaciones de los Estados Partes (párrafo 1 del artículo 2 del Pacto), 5° periodo de sesiones, 1990.
4
Puede hacerse la consulta completa del caso en las obras que utilizamos para hacer esta reseña: ACUÑA, Juan Manuel,
“El caso Mini Numa. Nuevos rumbos para la protección de los derechos sociales a través del juicio de amparo en
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Mininuma es una comunidad mixteca del municipio de Metlatónoc, Guerrero. En este municipio,
señalado por la PNUD como el más pobre de México, se carece de redes de agua entubada, drenaje
y servicio eléctrico. Los habitantes de Mininuma debían caminar hora y media hasta la cabecera
municipal para atender sus problemas de salud en los “módulos”, vagones en donde atendía un
médico de las nueve de la mañana a las tres de la tarde, y en los que no había ni agua ni luz. Estos
“módulos” debían dar atención a quince mil personas pertenecientes a la cabecera municipal y a
cuarenta comunidades de la región. Frecuentemente, las personas debían regresar a sus hogares
sin haber podido ser atendidas.
En el año 2003, la comunidad se organizó para solicitar a la Secretaría de Salud de Guerrero la
construcción y equipamiento de un centro de salud, petición que fue rechazada; en 2005 los
habitantes se dieron a la tarea de construir ellos mismos un centro de salud de lámina y adobe para
que entonces la Secretaría de Salud enviara un médico que pudiera atenderles, sin embargo, el Jefe
de Jurisdicción Sanitaria 04 de la montaña de Guerrero se limitó a responder de manera informal
que no existía ni el recurso ni el personal para poder atender su petición, y que no tenía caso que
siguieran insistiendo.
Se solicitó de nueva cuenta, al gobernador de la entidad y al secretario de salud, una unidad médica,
personal capacitado y un cuadro básico de medicamentos. La respuesta de parte del secretario de
salud fue adversa, señalándoles que los lineamientos del Modelo Integrador de Atención a la Salud
(MIDAS), no preveían la construcción de un centro de salud en la comunidad; que de acuerdo al
MIDAS, la comunidad debía contar con al menos 2,500 habitantes, y no debía haber un centro de
salud en 15 kilómetros a la redonda y a media hora de recorrido, condiciones distintas a las de
Mininuma.
Empezaron a registrarse varios decesos, en su mayoría niñas y niños, y es en 2007 que, apoyados
por el Centro de Derechos Humanos de la Montaña Tlachinollan, se interpuso recurso de
inconformidad ante la Secretaría de Salud, que desechó el recurso de plano. Paralelamente, se
acudió a la Comisión de Derechos Humanos de Guerrero, que otorgó medidas cautelares y exhortó
al gobierno de la entidad a que adoptara las medidas necesarias para la preservación de la vida y
salud de los habitantes de la comunidad.
Habiéndose agotado las vías recursivas ordinarias, se interpuso amparo indirecto ante el juez
séptimo de distrito en el estado de Guerrero.
En la demanda se alegaba como uno de los conceptos de violación, que la resolución de parte de la
Secretaría de Salud era infundada y discriminatoria, en violación de los artículos 1° y 4°
constitucionales, que establecen, respectivamente, el derecho de toda persona a gozar de todas las
México”, en González Oropeza Manuel y Ferrer Mac-Gregor, Eduardo (coords.), El Juicio de Amparo. A 160 años de la
primera sentencia. Tomo I, Mexico, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM, 2011, págs. 31-50; GUTÉRREZ
RIVAS, Rodrigo y Pedro SALAZAR UGARTE, Igualdad, no discriminación y derechos sociales, una vinculación
virtuosa, México, CONAPRED, 2011, págs. 92-102
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garantías5 otorgadas por la constitución y, el derecho a la salud. En la demanda se explicaba que los
pueblos tlapanecos, mixtecos y nahuas son la población que enfrenta mayor marginación; que la
falta de acceso a la salud es causa de los altos índices de mortalidad materna e infantil (de los más
altos a nivel nacional) en estas comunidades.
Otro de los conceptos de violación señalaba el daño producido a los demandantes con motivo de
haberles sido negado el derecho de protección a la salud, establecido en el artículo 4°, y en el 2°
constitucional, en específico, para los pueblos indígenas; se argumentó, asimismo, la estrecha
relación del derecho a la salud con el derecho a no ser discriminado, contenido en el 1°
constitucional. Al mismo tiempo, se señala la interdependencia de todos los derechos humanos y se
alude a los instrumentos internacionales de derechos humanos.
El once de julio de 2008 se obtuvo sentencia otorgando la protección de la justicia federal. El juez
determinó que se había vulnerado el derecho a la salud, y que lo establecido en el 4° constitucional,
[…] establece una garantía de igualdad; por tanto se trata de un derecho del que sin distinciones de
ninguna especie, goza toda persona que se encuentre en el territorio nacional. Correlativamente,
impone al Estado la obligación de promover las leyes reglamentarias que aseguren una adecuada
atención a los servicios de salud […] Por consiguiente, el precepto constitucional en estudio
establece la posibilidad de acceder, en condiciones de igualdad, a servicios de salud dignos que la
atiendan en cualquier caso y bajo cualquier circunstancia. Garantía de igualdad que está
correlacionada con los diversos preceptos 1° y 2° de la Constitución Política de los Estados Unidos
Mexicanos6.
Dos cuestiones son particularmente notables en el caso Mininuma: la primera es que el juez recurrió,
aparte del derecho doméstico, a lo dispuesto por el derecho internacional de los derechos humanos
para interpretar y dotar de contenido al derecho a la salud, primordialmente a lo establecido por el
PIDESC en su artículo 12 y a la Observación General del Comité DESC número 14, sobre el
derecho al más alto nivel posible de salud. Este hecho llama la atención considerando que la cultura
jurídica imperante -sobre todo antes de las citadas reformas constitucionales de 2011-, ha sido
adversa a tomar en consideración las obligaciones derivadas del derecho internacional de los
derechos humanos.
La segunda, tiene que ver con la importancia del señalamiento que desde los tribunales puede
hacerse al respecto del incumplimiento de las obligaciones positivas del Estado. En este caso, ya
existía un entramado jurídico y de política pública que establecía un conjunto de obligaciones a
cargo de la autoridad de salud. El juez orientó su argumentación en el sentido de explicar a las
autoridades sanitarias que estaban obligadas a encaminar su actuación bajo los términos
establecidos por la normatividad correspondiente. En tal sentido, el juez ordena que la casa de salud
5
El caso Mininuma es anterior a la reforma constitucional en materia de derechos humanos de junio de 2011, por tal
razón encontramos el término garantías, en lugar del de derechos humanos.
6
GUTIÉRREZ RIVAS, Rodrigo, Op. Cit. p. 98.
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construida por los habitantes de Mini Numa sea adecuadamente acondicionada para prestar el
servicio y se envíe personal médico, y que el centro de salud de la cabecera municipal, Metlatónoc,
también sea adecuadamente equipado.
Rodrigo Gutiérrez Rivas y Pedro Salazar Ugarte señalan que el éxito de este caso obedeció a la
integración de una compleja estrategia en la que se conjuntó la organización comunitaria, trabajo por
parte de organizaciones y redes de la sociedad civil, presión política sobre actores estatales y la
difusión de la situación ante medios de comunicación, lo que ayudó a sortear el conjunto de
dificultades jurídicas, culturales y políticas que de ordinario enfrentan quienes viven en situación de
mayor pobreza y exclusión7.
A pesar del carácter favorable de esta sentencia en términos de justiciabilidad del derecho a la
salud, no debemos omitir señalar que el juez, si bien recurrió a disposiciones de derechos humanos
de fuente internacional, y en específico, a la protectora interpretación del derecho a la salud hecha
por el Comité DESC, y en varios sentidos logró dejar de lado la tradicional forma en que de ordinario
se entienden los DESCA en sede jurisdiccional, lo cierto es que no terminó de producir una
argumentación articulada entre las obligaciones que derivan de la Constitución y la legislación
doméstica, y de las obligaciones derivadas de instrumentos internacionales de derechos humanos,
limitándose a transcribir en la sentencia, la Observación General número 14 del Comité DESC, y
señalando su obligatoriedad en términos del artículo 133 constitucional.
Lo anterior nos da pauta para poner de manifiesto uno de los retos en el terreno de la justiciabilidad
de los DESCA en México, que tiene que ver con la formación tanto de abogados como de jueces;
terminar de soltarse del discurso y práctica decimonónicos que reducen los DESCA a meros
principios programáticos, a derechos de segunda, vagos y poco inteligibles.
7
Ibídem, p. 102
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