La China comunista y la legitimidad: Repensando

La China comunista y la legitimidad: Repensando conceptos de la teoría política
Erika Francescon
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1. Introducción
China y su régimen comunista son uno de los retos más desafiantes de la actualidad para la
ciencia política, en varios aspectos. En efecto, este caso de estudio reúne conceptos y
condiciones históricas y políticas cuanto menos controversiales, a la hora de analizarlos con la
lupa de la teoría política, de claro origen occidental. Uno de los conceptos claves en este
panorama es la legitimidad.
La realidad china abre preguntas respecto de la aplicación de teorías de la democracia, o del
desarrollo, como por ejemplo la teoría de la ecuación optimista de Lipset, teoría que relaciona
fuertemente el desarrollo y el capitalismo a la democracia (que ya había sido duramente criticada,
y que sin embargo sigue siendo una corriente muy influyente en la academia)i. También abre
grietas teóricas en la más general teoría de la modernizaciónii.
El principal punto de quiebre teórico de China es que el país es estable y tiene óptimos resultados
económicos, con una economía de mercado integrada al capitalismo internacional, y sin embargo
no es un país democrático, es decir no es una democracia electoral. Aún los académicos más
renuentes a las prácticas del gobierno chino afirman que el régimen estaría lejos de una
trasformación radical hacia una democracia electoral al estilo occidental, y a pesar de las críticas
teóricas que les pueden hacer, no logran identificar patrones sociales particularmente
amenazantes en el corto plazo. Por el momento, se puede concluir entonces que China es
estable, y tiene un crecimiento económico extraordinario. Pero, ¿es un régimen con legitimidad?
¿Y en qué factores se sustenta tal legitimidad? Como se verá, las respuestas a estas preguntas
son varias, y tienen implicancias muy importantes para la teoría política.
Aquí se tomarán en cuenta solamente tres de los factores más aceptados: la represión política y
militar a la ciudadanía; los sorprendentes resultados económicos de China; y el proceso de
reformas políticas denominadas post-Mao, es decir una serie de medidas dirigidas a la
institucionalización del marco jurídico, a la implementación de pesos y contrapesos del sistema
político, y al incremento del nivel de accountability del gobierno y de la participación directa no
electoral de los ciudadanos.
Se mostrarán en este estudio los puntos principales del debate académico sobre la legitimidad en
el régimen chino, al doble efecto de sistematizar aportes que hasta el día de hoy no se habían
pensado en un esquema conjunto como modelos diferentes en respuesta a la misma pregunta, y
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asimismo para esbozar algunas posibles consecuencias que estas posturas aportan a la teoría
política.
En primer lugar, entonces, se presentará un breve recorrido histórico del concepto de legitimidad,
que anticipa y sienta las bases del debate actual sobre China, que se desglosará en segundo
lugar. Al respecto, se argumentará que los académicos parecen responder a las preguntas sobre
el quiebre teórico chino mediante tres modelos. El primero estaría basado sobre la estabilidad que
el país alcanza mediante la represión; el segundo considera un tipo de legitimidad cuya fuente es
el crecimiento económico, mientras el tercero analiza el concepto de legitimidad a la luz del
proceso de institucionalización del régimen, derivado de una serie de reformas políticas.
Finalmente, se resaltará que resulta provechoso para la ciencia política tomar en consideración
experiencias heterodoxas y controversiales para analizar posibles nuevos aportes y facetas de los
conceptos clave de la disciplina.
El desafío de este debate es poner en juego teorías políticas y conceptos dados por sentado, y
que este caso de estudio (a pesar de todas las controversias existentes) está queriendo desafiar.
Se mostrarán al respecto los esfuerzos de revisión teórica dirigidos a entender y explicar este
caso en el marco de teorías políticas, y se tratará de sistematizar los aportes para avanzar en el
reconocimiento de conceptos importantes y desafíos para la ciencia política occidental.
2. Breve recorrido teórico de la palabra legitimidad
Históricamente, en la teoría política se han conceptualizado los principios de legitimidad según
dos esquemas. En primer lugar, en base al concepto que subyace a la toma de poder de un
gobernante, es decir según su justificación ética, o su fundamento jurídico (cómo debería
legitimarse un régimen). En segundo lugar, Bobbio (1989: 117-127) reconoce que los autores
modernos, después del advenimiento del positivismo jurídico y sobre todo a partir de Max Weber,
corrieron el eje de la legitimidad desde la justificación ética a la efectividad de las acciones (ya no
cómo debería legitimarse un régimen, sino cómo logra legitimarse). Hasta ese momento el poder
tuvo que justificarse éticamente (legitimidad) mediante criterios axiológicos, mientras que en este
cambio de paradigma el poder efectivo es legítimo, y las razones o principios de la eficacia
construyen la legitimidad (op. cit.: 414). Según Bobbio, Weber “quiso mostrar cuáles han sido
hasta ahora en la historia los fundamentos reales, no los presuntos o declarados, del poder
político” (op. cit.: 127). El territorio de estudio ya no es la ética y lo que los académicos consideran
una legitimación suficiente, sino el fenómeno científico de la legitimidad y cómo se produce
efectivamente.
En este artículo se considerará entonces la legitimidad política como el criterio, el fundamento, el
principio efectivo según el que un modelo político (y por lo tanto su ejercicio del poder) es
considerado conforme a un mandato, y por el que los ciudadanos deben obediencia al poder y a
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sus leyes. Los principos de legitimidad pueden ser muchos, y un régimen puede ser considerado
legítimo según un criterio, e ilegítimo según otro (op. cit.: 413). La pregunta fundamental atrás del
estudio del caso elegido es si la legitimidad puede ser una propiedad de un régimen como el chino
(que es mixto y no es democrático en sentido liberal) o si aplica solamente a los regímenes que se
pueden clasificar como democráticos. En principio es interesante notar como los autores antes
mencionados tratan de separar los criterios efectivos de legitimidad de los criterios normativos, y
en ningún momento afirman que existe una preferencia del criterio democrático por sobre otros
principios legitimatorios.
China, por ejemplo, se quiere presentar a la comunidad internacional como un gobierno legítimo
basado en otro principio que no sea el juego electoral. Aquí el esfuerzo es entonces ver qué
principio es el que rige este modelo, según consideran los académicos que estudian el caso. A lo
largo del debate sobre el país, se han propuesto varios factores de legitimidad; para poder ordenar
la discusión sobre el concepto, se puede considerar en primer lugar que existen dos corrientes o
grupos de escuelas en los que se pueden dividir todos los factores de legitimidad que los autores
justifican. Por un lado, existen los factores culturalistas, o sea que incluyen elementos religiosos
(confucianos), ideológicos, nacionalistas, culturales, relacionados a la tradición y la costumbre, y
que normalmente son sustentados mediante análisis historicistas. Por el otro lado, se encuentran
factores más bien institucionales, políticos y/o económicos. El estudio hará hincapié en este
segundo grupo de factores.
En esta instancia se supondrá que las dimensiones generalmente tomadas en cuenta por los
académicos para la construcción de la legitimidad del régimen (por lo menos en el caso chino)
son: el poder acumulado del PCCh, ejercido como coerción o cooptación, esto es, un fundamento
de tipo negativo basado en el ejercicio de la violencia estatal; en segundo lugar, los resultados de
carácter socioeconómico; y finalmente, la legalidad y previsibilidad del régimen, otorgadas por los
nuevos mecanismos de transparencia y control político y de reglamentación legislativa (en
definitiva, lo que Heberer y Schubert llaman accountability). Veamos más en detalle cada uno de
estos principios.
3.
Los tres modelos chinos
Analizando las posturas de los académicos respecto de las preguntas que surgen a raíz de la
búsqueda de los principios que legitiman el régimen chino, se pueden visualizar tres modelos
teóricos que tratan de explicar la paradoja chinaiii. Indicativamente, las tres explicaciones se
pueden denominar de la siguiente forma:

modelo de estabilidad mediante represión

modelo de legitimidad mediante el crecimiento económico

modelo de legitimidad mediante la legalidad
3
3. 1 Estabilidad mediante represión
Las teorías políticas que sirven a los académicos occidentales de marco para el análisis sobre los
países no competitivos, como por ejemplo las anteriormente nombradas teoría de la
modernización o ecuación optimista, tienen como corolario que un país de economía capitalista sin
democracia electoral difícilmente pueda sostener su legitimidad.
Según estas opiniones, la única forma de que China siga siendo un régimen de partido único es
mediante la presión y la represión, ya que el régimen no podría sostenerse legítimamente
mediante otros principios, sean ellos institucionales, culturales o económicos. El sistema político
chino para los autores consideradosiv se sustenta y “legitima” exclusivamente sobre la capacidad
coercitiva del Partido, es decir del poder de imposición de políticas y de reducción de las opiniones
contrastantes mediante variadas formas de represión y censura, sea militar o también social,
como por ejemplo la proscripción de partidos y de movimientos religiosos, la censura de internet,
la cooptación de sectores medios y empresarios mediante las fórmulas de economía mixta
público-privada (joint venture). Los autores de este grupo generalmente consideran que este tipo
de legitimidad, si así se la puede llamar, es como mínimo efímera y que aunque la coerción
concede una estabilidad a corto plazo, el régimen es en su fundamento intrínsecamente inestable;
en consecuencia, la mayoría supone que a mediano y largo plazo China deberá avanzar
necesariamente hacia la democratización, que implica la apertura de los procedimientos
electorales.
El uso del término legitimidad para este principio es cuanto menos controversial, ya que
remitiéndose a los teóricos políticos que analizan el concepto, queda claro que el problema de la
legitimidad es que “un poder fundado solamente en la fuerza puede ser de hecho efectivo pero no
puede considerarse legítimo” (Bobbio, 1989: 409). Es por lo tanto necesario remarcar que en este
caso, no es completamente apropiado referirse a la represión como un principio de legitimidad, ya
que lo que realmente proporciona al régimen es principalmente estabilidad. Efectivamente, los
autores que hacen hincapié en las medidas represivas están enfatizando desde puntos de vista
ligeramente diferentes la importancia que éstas tienen en lograr incentivos negativos a la
asociación, a la protesta, a la crítica política, lo cual garantizaría un mantenimiento del nivel de
estabilidad social. La estabilidad es capitalizada por el estado como legitimidad ya que la
institución es la garante de tal estabilidad, lo que permite al gobierno no enfrentar desafíos
sociales amenazadores del status quo. Por lo tanto, se usará en este apartado la palabra
legitimidad pero se dejan sentadas estas salvedades. Brevemente se expondrán algunos
enfoques específicos para entender el vínculo general que estos señalan entre represión y
estabilidad.
Qinglian He (2003) concibe dos tipos de represión: una clásica, física, identificada por ejemplo con
los desalojos de las protestas laborales o de las clases humildes. De otra naturaleza es la
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represión basada en la manipulación ideológica, es decir la centralización del control de la vida
pública que sutilmente encauza las pulsiones sociales: “adoctrinamiento ideológico intensificado
en las escuelas y colegios han llenado las mentes de la juventud china con innumerables mentiras
políticas y fantasías” (op.cit.: 69). Esta forma de represión es para el autor más efectiva porque
inculcaría a la opinión pública la necesidad del partido para el éxito del país y por lo tanto la
opinión favorable del sistema.
Shambaugh (2008) apunta a un tipo de represión armada pero también institucional, se centra en
el corporativismo de la coerción, es decir en una estructura estatal imbricada entre el partido, el
estado y las fuerzas armadas cuyos rasgos se definen por relaciones corporativistas (party army
state). Al objeto de mantener la estabilidad social plasmaron un régimen con corazón
corporativista y le agregaron elementos desde las experiencias extranjeras de forma ecléctica
(México, países latinoamericanos, Singapur, Taiwán, Japón etc.).
Finalmente, hay autores (Xiao, 2003) que puntualizan también otro tipo de coacción: la represión
interna al partido. Este tipo de censura sería el resultado de una lucha interna entre facciones, a
partir de los años 90 entre los reformistas demócratas (facción del PCCh a favor de una
liberalización y democratización profunda), y los izquierdistas leninistas (con una postura más
cercana a la de los líderes maoístas y a favor de continuar más bien con el modelo comunista
clásico). La batalla entre estos dos bandos fue finalmente ganada por un tercer grupo, los
llamados pragmáticos, que triunfaron contra ambas posturas, logrando así despolarizar y
desactivar la maquinaria ideológica del régimen, y evitando la “explosión de participación política”
(op. cit.: 63).
Las posturas aquí presentadas no son excluyentes, y de hecho podrían ser amalgamadas en un
esquema que ayuda a teorizar y sistematizar las consideraciones de todos los autores y de los
diferentes elementos involucrados en este amplio grupo teórico.
Fuente: producción propia.
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En este esquema tentativo se reflejarían así los matices de un grupo que difiere ligeramente en
sus explicaciones, y que sin embargo tiene el mismo concepto de fondo: la “legitimidad” en China
se estaría logrando mediante la obtención de estabilidad política y social, y que sólo el estado
podría garantizar, mediante incentivos negativos para la asociación, la protesta hacia los cargo
nacionales y la crítica política e intelectual.
3.2 Legitimidad mediante el crecimiento económico
Las teorías subyacentes a esta postura derivan en parte de la anteriormente nombrada ecuación
optimista de Lipset. Lo que los autores afirman es que la población se estaría desarrollando
económicamente de una manera tal que, si bien en un primer momento tendría un grado de
satisfacción suficiente para tolerar el gobierno del partido único, en el largo plazo produciría
efectos exactamente opuestos, es decir deslegitimadores. En la actualidad, es decir en la primera
fase de este proceso, según esta postura la legitimidad del partido sería sostenida por los
excelentes resultados económicos del país, reconociendo el estado como el principal autor de las
políticas productoras de riqueza. Sin embargo estos autores afirman que, aun manteniendo un
crecimiento económico a la altura de las expectativas, en una segunda fase podría cumplirse la
profecía de la ecuación optimista según la cual un cierto nivel de desarrollo capitalista requiere
necesariamente de la democratización del país. Este último argumento considera que los mismos
resultados económicos que producen legitimidad se volverían causa directa de la deslegitimación
del régimen, aunque el proceso como se verá se podría dar por diferentes caminos.
Los factores causales que provocarían este vuelco en la legitimidad económica pueden variar
dependiendo del autor que analiza la situación. Por ejemplo, uno de los factores que definiría el
cambio
desde
el
desarrollo
económico
como
legitimidad
al
desarrollo
como
causa
democratizadora sería el incremento de libertad que el crecimiento económico capitalista daría a
la sociedad china. Cuanta más libertad económica se obtiene, mayores libertades políticas se
piden. Otra posible hipótesis es la de Dali Yang, quien justifica que este cambio de actitud
respecto de la riqueza dependería de los corolarios del bienestar económico, sobre todo el
incremento en el nivel educativo de la población. Sería la educación el factor causal que según él
llevaría a transformar la legitimidad económica a la deslegitimación política.
Para Minxin Pei (2006) (según quien la riqueza económica produciría mayores recursos para las
elites que mantendrían por lo tanto más fácilmente el control político del país) la riqueza también
tendría consecuencias en la capacidad estatal, que se vería seriamente afectada por la predation
de las elites, que así lograrían retener fácilmente el poder acumulando recursos indispensables.
La riqueza sería por lo tanto un factor de desagregación de la legitimidad acumulada, en tanto el
estado se vuelve un depredador de recursos y rent-seeking, lo cual erosionaría la capacidad
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estatal (state incapacitation) de distribución de bienes y de mantenimiento del poder.
Dali Yang (2007) también considera que tarde o temprano la riqueza económica llevará el país a
un cuestionamiento profundo sobre las libertades civiles y políticas, lo que provocará
eventualmente el desmoronamiento del autoritarismo del país a favor de una democracia, como ya
el discurso oficial está lentamente planteando. El autor se apoya y se remite a la importancia que
tiene el discurso oficial de las autoridades chinas:
luego de su entrada en 2001 en la Organización Mundial del Comercio (OMC), China
se ha finalmente vuelto miembro de prácticamente todas las organizaciones
internacionales dominantes (…) con la identidad nacional del país ahora asegurada,
parece que la búsqueda de la dignidad individual y de los derechos humanos saltará
en primera plana (Yang, 2007: 62).
Finalmente, la mayor importancia dada a los derechos humanos se traduciría en mayor educación,
en cambios demográficos y económicos, los que crearían una nueva generación de personas con
posibilidades de demostrar mayor agregación de intereses, lo cual llevaría a un proceso de
negociación y protesta entre la sociedad con resultados finales democratizadores.
En conclusión, entonces, el nexo entre economía y legitimidad se daría por la satisfacción
ciudadana (o de las elites), debida a la performance estatal exitosa. Sin embargo, el incremento
de la riqueza económica del país sería un arma a doble filo. Se vio claramente que los autores de
este bloque creen en un proceso en dos fases: en la actualidad el sistema se regiría sin crisis
destituyentes gracias a los resultados económicos alcanzados; en un futuro más o menos lejano,
los autores aseguran que el mismo crecimiento económico se volvería en contra del régimen,
siendo una de las causas principales de la crisis de legitimidad, con resultados más o menos
democratizadores. Lo que difiere en cada hipótesis es el proceso por el cual se pasaría de la fase
legitimadora a la deslegitimadora, y la relación causal entre ellas. Si para algunos el pasaje
depende de la imposibilidad de mantener el nivel de crecimiento de la economía, para otros se
debería al incremento en la educación de las próximas generaciones debido al mayor bienestar, o
de una nueva cultura política al estilo occidental, que provocaría un corrimiento en la frontera de
los derechos y de las libertades, al estilo de las teorías clásicas de la ampliación de los derechos
(Marshall, 1998). Algunos de ellos hasta entienden que el desplazamiento de la frontera de las
libertades podría ser empujado desde la misma cúpula política, consciente del proceso
deslegitimador en curso. Para otros académicos, el elemento que es producto de la riqueza y
causa de la futura crisis sería la depredación que el estado aplica, el rent-seeking y por lo tanto
una disminución de la capacidad estatal.
Reuniendo las cuestiones aquí planteadas, se podría esbozar como en la sección anterior, un
esquema sobre la legitimidad económica:
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Fuente: producción propia.
En definitiva, los autores que plantean esta postura en cualquiera de sus matices se rehacen a las
teorías de la modernización y de la ecuación optimista, no concibiendo casi la posibilidad de que
un país no competitivo con un cierto desarrollo económico pueda ser sustentable sin liberalización
y sobre todo democratización.
3.3 Legitimidad mediante la legalidad
Según los autores analizados hasta ahora se vio que los principios de legitimidad anteriormente
presentados parecen no ser en ningún caso sustentables en el tiempo. En primer lugar, la
cooptación de los ciudadanos no podría ser utilizada a largo plazo en una sociedad en continuo
desarrollo y cada vez más en contacto con el exterior, ya que la presión ejercida por la opinión
pública internacional frena los posibles intentos de represión que el estado pueda llegar a
perpetrar. China se está mostrando al mundo como un “gigante bueno” con miras a la paz
internacional y a la hegemonía sin armas, por lo tanto no sería su objetivo mostrar señales de
violencia oficial en el ámbito interno. Por otro lado, argumentan que el éxito económico tampoco
es considerado un factor seguro y sustentable a largo plazo: para justificar esta postura, los
autores se remiten a las teorías de la modernización y de la ecuación optimista.
Las reformas no económicas, según se entiende implícitamente de los argumentos de los
próximos autores, quieren dar respuesta a la falta de sustentabilidad de estos primeros dos
principios, integrando un tercer principio de legitimidad política que depende de la misma
estructura legal institucional. Desde la llamada segunda generación de líderes, es decir desde
Deng Xiao Ping en la década del 1980, y hasta el día de hoy, el país se vio involucrado en
cambios en el sistema político nunca antes experimentados en su historia. No solamente el nuevo
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rumbo afectó la economía del país, transformándola de leninista a un mercado abierto a la entrada
de capitales, casi completamente integrado con la economía capitalista mundial, sino que también
parece haber habido cambios en la concepción del Estado y de la misma política. Esto se refleja
en una orientación de la cúpula política muy peculiar, para muchos incomprensible y
contradictoria, y para algunos sin rumbo (Gilley, 2003). La discusión académica sobre este
fenómeno se centra principalmente en las razones y los objetivos del Partido al proponer estos
cambios, y en el efecto real que estas reformas tienen sobre la vida política interna del país. Antes
de adentrarnos en estas cuestiones, que forman el análisis sustantivo de este trabajo se
contemplará brevemente qué rasgos tiene este proceso y cómo pueden ser descritas y
clasificadas estas reformas.
3.3.1. Qué son las reformas políticas de China
Según SuiSheng Zhao (2006) los aspectos principales de las reformas pueden ser estructurados
alrededor de tres conceptos clave: la institucionalización de un nuevo sistema de liderazgos, el
esfuerzo hacia una mayor accountability del gobierno y de sus funcionarios, y finalmente el
incremento y la aplicación de los derechos constitucionales de los ciudadanos.
En el primer grupo se incluyen las medidas vueltas a implementar un conjunto de reglas para la
elección de los próximos líderes (en primer lugar, el presidente y el primer ministro) así como los
instrumentos para nombrar todos los funcionarios menores. Al respecto, se destaca una notable
mejoría en la normativización de los ámbitos de decisión. Las nuevas disposiciones que regulan
este aspecto también consideran un límite constitucional de una sola reelección para los dos
mayores cargos del Estado, el presidente y el primer ministro. Asimismo, regulan la edad
jubilatoria de los cuadros, que deberán dejar todo empleo político y público como máximo al
cumplir 70 años. Finalmente, el criterio de elección de los principales funcionarios se basa cada
vez más en el principio meritocrático, como acaece de manera similar con el sistema de
exámenes para acceder a los cargos de la administración pública. Otra medida de
institucionalización del sistema político que tiene mucha importancia es el mantenimiento y la
aplicación de la Constitución china y del cuerpo de leyes aprobadas. Durante la última mitad del
siglo pasado, China pasó por la implementación de cuatro cartas constitucionales (1954, 1975,
1978 y la actual de 1982), que se desechaban y recreaban según los momentos históricos y los
intereses políticos en juego, aunque el liderazgo político se mantuvo en las manos del mismo
partido. Desde 1982, la Constitución está siendo implementada y mantenida sin ser reemplazada
por nuevas generaciones de líderes (nos estamos acercando a la quinta generación luego de la
muerte de Mao), y fue solamente modificada en algunos de sus artículos en 1988, 1993, 1998 y
2004. Estas modificaciones no se dieron por la consideración de los líderes del momento, sino que
se acordaron en el ámbito institucionalizado del 13°, 14°, 15° y 16° Congreso Nacional del PCCh,
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lo cual sugiere un gran avance en la institucionalización del sistema de toma de decisiones y en
los organismos estatales.
El segundo aspecto (accountability del gobierno y de la administración pública) es posiblemente el
nudo central de las reformas, y es la faceta que más aparece en el debate sobre la legitimidad del
régimen. El grupo comprende medidas muy variadas, que tienen el mismo objetivo: incrementar la
transparencia, la accountability y la responsiveness de los funcionarios públicos y del gobierno,
para notificar y hacer partícipes los ciudadanos de las acciones del gobierno, de los funcionarios y
de las oficinas administrativas y por lo tanto achicar la brecha entre el Estado y los ciudadanos
(Baum, 2006; Dali Yang, 2003). También se están percibiendo mayores controles hacia los
funcionarios públicos, por ejemplo desde los medios de comunicación: mientras anteriormente los
medios de comunicación dependían completamente de la información provista por el gobierno,
actualmente éstos se volvieron más comerciales, y por lo tanto politizados en menor medida. Ya
se registraron antecedentes de denuncias y escándalos de corrupción desvelados y tratados por
ellos, por ejemplo casos de situaciones mal atendidas en lugares víctimas de desastres naturales
(terremotos e inundaciones) y en situaciones de peligros médicos como fue el caso de la SARS v.
El rol de los medios en estos casos sirvió para aplicar el sistema de responsabilidad de los
funcionarios (llamado ganbu wenze zhi), que permite que en el caso en que un funcionario sea
incapaz de manejar situaciones imprevistas, o lo haga de forma ilícita e irresponsable, sea sujeto
a penalizaciones o destitución de su cargo. Otra de las reformas que más importancia y
controversia tiene en este grupo de medidas es la implementación de las elecciones a nivel local,
sobre todo en zonas rurales. Las elecciones locales fueron definidas en el año 1987, y la
extensión de este derecho abarca a aproximadamente 600.000 pueblos distribuidos en todas las
31 provincias de China, dando derecho a votar a cerca de 600 millones de personas, es decir casi
la mitad de la población china.
El tercer grupo de reformas se dedica a la revisión del sistema legal. Este conjunto de medidas
incluye por un lado la reforma legal y judiciaria, y por el otro la implementación de instituciones de
control y de denuncia de la ciudadanía. Las principales novedades de este ámbito consideran la
regulación e implementación de comités de control legislativo, comités de supervisión, comités
disciplinarios para el PPCh, procedimientos de reconsideración administrativa interna, sistemas de
“cartas y visitas” (XinFang) para denunciar actos de corrupción, mayores funciones y roles de los
congresos populares partidarios, de la Conferencia Consultiva Política del Pueblo Chino y de la
Asamblea Popular Nacional (respectivamente la instancia previa al órgano legislativo donde se
eligen los legisladores, y la instancia legislativa misma), la implementación de audiencias públicas
para que los ciudadanos puedan escuchar a los funcionarios, de ventanillas únicas para una
mayor fluidez de los requerimientos ciudadanos. Las reformas legales y judiciales tienen como
núcleo la formación y la aplicación de leyes para la protección de los derechos ciudadanos, de la
propiedad privada y de los derechos de los trabajadores. Ya antes del 2000 se aprobaron más de
10
160 leyes, 770 decretos administrativos, 5.200 decretos locales y el número de procuradores y de
abogados aumentó exponencialmente.
3.3.2. La relación entre legitimidad y legalidad
Varios autores están de acuerdo en condensar estos tres grandes grupos de medidas en un
concepto que será el núcleo de la discusión, la rule of law, que se podría traducir como estado de
derecho (O'Donnell, 2007) o como imperio de la ley. Este concepto, aplicado al caso chino,
permite pensar la accountability no en el sentido clásico relacionado a la democracia electoral,
sino más bien en fuerte relación con el rule of law, evitando por lo tanto una contradicción en
términos. La rule of law se construye alrededor del principio de legalidad de un sistema de
gobierno. La legalidad será considerada en este trabajo como el principio de primacía de la ley por
sobre las decisiones del poder público, de la norma por sobre la agencia; es la institucionalización
de normas jurídicas que permiten obtener un marco legal respetado no sólo por los ciudadanos
sino también por el estado, asegurando así un cierto nivel de seguridad jurídica de los ciudadanos.
La legalidad es el agente que produce un estado de derecho (o imperio de la ley, rule of law). Y el
estado de derecho se basa en las instituciones, las normas y la accountability.
O'Donnell (2007) concibe la accountability en dos tipos, vertical (dimensión electoral) y horizontal
(dimensión institucional). Manifiesta algunas dudas sobre la efectividad de las elecciones como
método de control: las elecciones, de hecho
se realizan sólo de vez en cuando. Por otra parte, no está claro cuán efectiva es la
faceta de la acccountability vertical. Incluso en las poliarquías de los países del
Noroeste, análisis recientes (por ejemplo, de Przeworski y Stokes) concluyen con una
nota escéptica respecto de la eficacia de las elecciones como instrumento para que
los votantes castiguen o premien a los gobernantes. En todo caso, parece claro que
(…) la efectividad de la accountability electoral tiende a disminuir (op.cit.: 86-87).
Por lo tanto se concentra, como se hará en este estudio, específicamente sobre la segunda
dimensión horizontal, más relacionada con el concepto de legalidad y con el actor burocrático.
La accountability horizontal se concibe como
la existencia de instituciones estatales que tienen el derecho y el poder legal de, y
están fácticamente dispuestas y capacitadas para, emprender acciones que van
desde el contralor rutinario hasta las sanciones legales o el impeachment en relación
con actuaciones u omisiones de otras instituciones del estado que pueden, en
principio o presuntamente, ser calificadas como ilícitas (op.cit.: 99).
Su efectividad implica entonces que exista un marco legal que permita el control interestatal, y que
cada agencia tenga un nivel de autonomía suficiente respecto a las otras, lo que permita la
creación de una red de instituciones interconectadas entre sí pero autónomas.
Ahora bien, las disquisiciones teóricas sobre la rule of law y la legalidad se asocian de manera
casi exclusiva a los regímenes democráticos. La legalidad es pensada por los académicos
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occidentales solamente como una dimensión de la democracia (op.cit.). A su vez, la tradición
democrática es considerada como una de las 3 tradiciones que sustentan el estado de derecho,
junto con la tradición liberal (en la que se concibe la existencia de derechos que no pueden ser
invadidos por ningún poder, incluido el estatal) y la republicana (según la cual ejercitar una
consigna pública es una actividad dignificante para la cual es necesario atenerse y respetar la ley
y el bien público).
En el caso chino los autores que plantean el modelo de legitimidad basado en la legalidad
argumentan que la accountability, la rule of law y la legalidad son aspectos que se pueden
encontrar en regímenes no democráticos, y además no están en contradicción con la falta de
democracia. La rule of law en estos casos se considera existente y suficiente en tanto y en cuanto
haya una accountability horizontal formada, como propone el autor argentino, por un marco legal
que determine e institucionalice suficientes elementos que permitan a los ciudadanos y a las
instituciones tener un control más o menos fuerte sobre las demás instituciones estatales.
Asimismo, debe existir una cierta autonomía entre las agencias estatales para que éstas ya no
sean brazos de un autoritarismo clásico sino células pensantes y autónomas que permitan el
control cruzado con las demás agencias.
Pan Wei (2006) plantea en estos términos una hipótesis y una propuesta de régimen que combina
elementos de la tradición liberal occidental con algunas tradiciones chinas, por ejemplo la
meritocracia. Según él el régimen chino puede considerarse legítimo si implementa en su
estructura institucional el principio de legalidad, que no estaría asociado con el principio
democrático. Propone por lo tanto un régimen llamado estado de derecho consultivo (consultative
rule of law regime) que consiste en un sistema mixto que toma por un lado el elemento
meritocrático, para conformar una burocracia profesional autónoma, y por el otro lado elementos
legales y liberales, mediante la implementación de una accountability horizontal de pesos y
contrapesos que permitan una exitosa separación de los poderes. Las reformas políticas
existentes, en la opinión de Pan, estarían yendo exactamente hacia ese lado, mediante la
institucionalización del sistema de liderazgo, el incremento del nivel de accountability del gobierno
y de la administración pública, y la implementación de un sistema legal que resguarde los
derechos constitucionales de los ciudadanos.
La ley es, en la teoría de Pan Wei, el nexo más importante en la construcción de un sistema cuya
legitimidad sea sustentable y no esté basada en la democracia. La institucionalización de la ley,
guiada por un concepto muy fuerte de reforma judicial, sería el elemento que permitiría un
consenso culturalmente construido, para que el sistema sea aceptado por todos los ciudadanos
chinos. El respeto de la ley, la justicia, la accountability serían los factores de legitimidad del
estado chino, lo que no significa que sean universales. En este sentido Pan deja de lado las
consideraciones normativas (¿qué fuente de legitimidad debería existir en China?) para formular
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una hipótesis de legitimidad efectiva (¿cómo se está produciendo, o cómo se podría producir
efectivamente la legitimidad?).
El giro argumentativo de Pan para resolver el problema de la legalidad sin democracia es
interesante. La rule of law según él es un concepto teórico y un factor empírico que se autofundamenta, es decir que no es necesariamente un corolario de la democracia. La democracia es
una elección de cada país (o de cada pueblo), mientras que la modernización es una necesidad:
“la elección tomada por la civilización occidental fue la democracia, pero la democracia vino luego
de la modernización (…) China ha elegido otro camino, y seguirá eligiendo otro camino en el
futuro” (op.cit.: 26-27). ¿Cómo justifica el autor este enunciado?
En primer lugar estudia detalladamente la teoría política occidental, desde Weber hasta los
teóricos de la democracia actuales, interpretando que “según Weber y los teóricos mainstream de
la modernización, la emergencia de una autoridad legal racional indica la finalización del proceso
de modernización. Por lo tanto, un país podría modernizarse sin ser necesariamente democrático”
(op.cit.: 27). Pan define ciertas cuestiones teóricas que marcan, entonces, la profunda diferencia
entre la rule of law y la tradición democrática. Por ejemplo, en la filosofía política de ambos
conceptos: “la democracia confía el buen gobierno [se puede entender aquí buen gobierno como
fuente de legitimidad] a la extensión de la participación política (…) mientras que la rule of law lo
confía al poder limitado del gobierno dentro de los límites de la ley. [Además,] la democracia es la
autorización de unos pocos al poder de reglamentar (…) mientras que la rule of law es la
regulación de un gobierno y no su creación” (op.cit.: 8). Es decir que la primera reglamenta en el
fondo el método de formación de leyes mientras que la segunda encarna el empoderamiento de la
ley. Asimismo, las fuentes de poder de cada una son diferentes (agencias legislativas elegidas en
la primera, agencias para el empoderamiento legal no elegidas para la segunda) y tienen reglas
del juego diferentes, porque una se determina por las elecciones y la segunda por exámenes y
evaluaciones regulares. Tal como lo plantea O’Donnell, la rule of law es considerada por el autor
como la institucionalización legal de la desconfianza política en las personas, en este caso en los
gobernantes.
Siguiendo en la misma línea, argumenta que
la democracia puede ser implementada con escasa presencia de rule of law, y la rule
of law puede ser implementada con escasa presencia de democracia. No están
integradas naturalmente pero sí pueden ser combinadas. Por su naturaleza
contradictoria, cada una balancea a la otra. La rule of law reduce la autoridad de los
representantes del pueblo, forzándolos a respetar la ley. La democracia reduce la
rigidez del sistema legal establecido, haciéndolo menos estancado y más apto para
una sociedad cambiante (op.cit.: 19).
El segundo argumento que utiliza para fundamentar la independencia de la legalidad de la
democracia es una serie de estudios de caso: analiza casos empíricos para demostrar que la rule
of law no es necesariamente parte inherente de la democracia, ya que una puede existir sin la
13
otra. El resumen del análisis empírico es representado por el siguiente gráfico:
Países occidentales
Países en
Países en
Hong Kong,
(democracias
desarrollo (ej.
desarrollo
Singapur (Japón
liberales)
Am. Latina)
(otros)
antes de 1993)
Democracia
+
+
-
-
Rule of Law
+
-
-
+
Performance
+
-
-
+
Fuente: Pan Wei, 2006.
Según el esquema, los países del mundo pueden ser divididos en cuatro grupos, y se puede
evaluarlos mediante tres indicadores (democracia, legalidad y performance) lo que permite ver
que la rule of law no necesariamente va de la mano con la democracia, y que pueden existir
independientemente, obteniendo resultados diferentes. La democracia liberal (conjunción de
ambos elementos) existe pero no es la única forma de concebir la democracia, o un sistema
político basado en la legalidad. Pan estaría discutiendo directamente con la teoría de la
accountability horizontal, según la cual ésta se basa en tres tradiciones (la democrática, la
republicana y la liberal). Según el autor, la tradición democrática no sería necesaria, y trata de
demostrarlo empíricamente con los casos de Hong Kong y Singapur, que tienen niveles de
accountability muy altos aún sin ser democracias electorales.
Para este autor entonces, las elecciones en China no son más legitimadoras que una serie de
reformas, que incluyen a exámenes a los que se agrega un sistema de consultas populares
institucionalizado, logrando así unificar por un lado la voluntad popular y por otro la profesionalidad
del estado, garantizada por el sistema meritocrático que selecciona a los más preparados. Es en
definitiva el mismo criterio que se utiliza para considerar al rol de los jueces en una democracia
electoral: “¿por qué se consideran a los jueces, que no fueron elegidos por el pueblo, legítimos y
le confiamos las decisiones judiciales?” (op.cit.: 15). En un sistema democrático liberal, las
agencias no electas que controlan los líderes elegidos tienen la misma legitimidad que éstos.
Según Pan, además,
creer que son legítimos solamente los líderes elegidos puede llevar a una
concentración de poder en manos de esos líderes [tal como plantea la teoría de la
democracia delegativa de O’Donnell, por ejemplo]. Las elecciones per se no corrigen
este problema: es más, son su fuente. Al fin y al cabo, los pesos y contrapesos [según
él la solución al problema de legitimidad] pertenecen al campo de la rule of law, no de
la democracia electoral (op.cit.: 10-11).
14
Conclusiones
Recapitulando, en el estudio del caso chino parecen aparecer tres modelos que tratan de explicar
la existencia de cierto tipo de legitimidad que permite al gobierno mantenerse estable en el poder.
El primer modelo se rehace a una “legitimidad” lograda mediante la coerción. Se vio que este
principio resulta en una legitimidad de tipo negativo, ya que los incentivos para mantener el status
quo del régimen tienen esta naturaleza. Estos autores conciben la legitimidad de China como
estabilidad política y social, que sin embargo no sería sustentable y por lo tanto llevaría el
gobierno a una crisis de legitimidad basada en la erosión de la capacidad estatal.
La futura crisis de legitimidad es retomada por otro grupo de autores que asumen las posturas de
la teoría de la modernización y de la ecuación optimista, entre otras. Ellos postulan que
actualmente el régimen se estaría legitimando mediante la satisfacción económica de los
ciudadanos (como parecen relevar varias encuestas de opinión y estudios), es decir gracias a los
resultados exitosos de la apertura de sus mercados (performance legitimacy). Sin embargo,
avisan que el principio económico de legitimidad se auto-desmoronaría a mediano o largo plazo,
por las diferentes razones evidenciadas.
El último modelo de legitimidad está basado en las reformas políticas, concebidas como un
proceso de institucionalización política que derivaría en una rule of law (o legalidad, o estado de
derecho) conformada por un sistema de accountability horizontal sin la necesidad de un proceso
de democratización al estilo liberal occidental. El teórico más desafiante en este sentido es Pan
Wei, cuya propuesta parece querer imponerse en el campo de la ciencia política ya que utiliza
conceptos propios de la tradición política anglosajona aún postulando una conclusión que va en
contra de ella: un país puede gozar de legitimidad política efectiva y sustentable basada en el
concepto de institucionalidad y legalidad.
Habiendo analizado la discusión en sus temas centrales, entonces, se puede concluir que la
importancia de este debate no radica simplemente en entender los diferentes principios de
legitimidad, o en leer acertadamente la voluntad de la cúpula política china, o en predecir de forma
más detallada el futuro del partido comunista y de la estructura estatal. La mayor importancia de
discutir estos conceptos reside en la misma discusión, en la puesta en juego de conceptos que hace
muchos años se dan por sentados. Algunos de ellos son pilares de la ciencia política, como por
supuesto los conceptos de democracia y autoritarismo; pero también es fundamental profundizar
nociones como por ejemplo legitimidad y estado de derecho. Es sugestivo considerar la posibilidad
que estas nociones existan y se apliquen en regímenes no competitivos, ya que en la realidad hay
países que los viven como posibles; y sobre todo porque la ciencia política debería expandir y
profundizar los estudios de los regímenes que tanto la parecen desconcertar. El caso chino es en
este sentido iluminante: la mayoría de los académicos descarta rotundamente cualquier solución o
explicación que no sea la democratización del país, sea ella a corto, mediano o largo plazo.
15
La dificultad de la academia respecto del caso chino es dar lugar a nuevas teorías que discutan con,
o amplíen, la teoría política existente; en efecto, en algunos momentos de este debate se declara
abiertamente que
estos tipo de afirmación [en este caso, la sustentabilidad de una democracia socialista
de partido único] contradice las suposiciones de medio siglo de teoría democrática
occidental [la teoría de la modernización, la ecuación optimista, la teoría de las
transiciones, etc.] y no existe en la actualidad una teoría democrática más amplia que
pueda englobar ambos conceptos de democracia legislativa y democracia party-state
(Womak, 2005:26).
Los autores que reconocen este desafío se inclinan a ampliar la agenda de investigación sobre
estos temas:
mucho de lo que afirman los estudiosos de China en el campo de las reformas
políticas y la legitimidad del régimen parece basado en una interpretación muy
restringida de cómo se produce la legitimidad en este sistema (…) por lo tanto
estamos a favor de una nueva agenda de investigación respecto de las reformas
políticas que tomen seriamente en cuenta la posibilidad que un estado de partido
único pueda tener legitimidad (Heberer y Schubert, 2006: 23).
Pueden surgir conclusiones que refuerzan la teoría política actual, pero también es necesario
considerar otras posibilidades:
Ni las teorías de las transiciones democráticas centradas en la sociedad ni las
centradas en los actores predicen que algún resultado particular sea inevitable en
algún marco particular. El caso chino podría, en consecuencia, meramente reforzar la
lección que los resultados dependen de los políticos y de sus deseos de poder.
Alternativamente, podría resultar haciéndonos acordar que la transición democrática
podría tomar un buen tiempo. Sin embargo, también podría sugerir una posibilidad
mucho más perturbadora: que el autoritarismo sea un régimen viable aún en
condiciones de modernización avanzada e integración con la economía global
(Nathan, 2003: 16).
Y China, con su sistema político, es seguramente un caso paradigmático de esta posibilidad.
16
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Armonk, N.Y., M.E. Sharpe.
i
La teoría de la ecuación optimista se puede resumir en una célebre hipótesis de Lipset
(1959) según la cual cuanto mejores resultados económicos tiene una nación, mayores
posibilidades tendrá de sostener un régimen democrático. Es decir, a más desarrollo económico,
mayores posibilidades de que el país sostenga una democracia. Una de las críticas más
profundas, basada en la experiencia de la región latinoamericana durante las dictaduras de la
década del ’70 es la de Guillermo O’Donnell (1982). Algunos rasgos del debate sobre el término
democracia serán recopilados posteriormente.
ii
Para un breve resumen sobre la teoría de la modernización respecto del caso chino, ver
He y Feng (2008).
iii
Resumiendo, China es un país con una economía capitalista, abierta internacionalmente,
cuyo régimen no se basa en elecciones democráticas sino que se podría considerar autoritario. En
este panorama, se reconoce la estabilidad y la efectividad del modelo propuesto, y los académicos
admiten la escasa probabilidad que este régimen se desmorone a corto y mediano plazo.
iv
Entre los autores de este grupo, se verán Qinglian He (2003), Gonqin Xiao (2003), Gilley
(2003; 2004), Nathan (2003), Shambaugh (2008).
v
Brote de gripe aviaria explotado en el 2002-2003, que había sido encubierta durante gran
parte de ese período hasta julio 2003 por los funcionarios públicos locales.
18