Justicia Fiscal en América Latina

Justicia
Fiscal en
América
Latina
Estado de situación en la región
Justicia
Fiscal en
América
Latina
Estado de situación en la región
Índice
1. Introducción .......................................................................................................................................................................................... 5
2. Una mirada a la región ....................................................................................................................................................................... 6
2.1. El boom de la economía de América Latina ............................................................................................................................. 6
2.2. La apertura al mercado externo ................................................................................................................................................. 8
2.3. El financiamiento del Estado latinoamericano ........................................................................................................................ 9
2.4. El gasto social y los niveles de vida . ......................................................................................................................................... 13
3. Estudios de caso ................................................................................................................................................................................. 16
3.1. Argentina ....................................................................................................................................................................................... 16
3.2. Bolivia ..............................................................................................................................................................................................22
3.3. Brasil ............................................................................................................................................................................................... 29
3.4. Colombia ........................................................................................................................................................................................ 36
3.5. Ecuador .......................................................................................................................................................................................... 44
3.6. El Salvador . ................................................................................................................................................................................... 54
3.7. Nicaragua . ..................................................................................................................................................................................... 64
3.8. Perú ................................................................................................................................................................................................. 75
4. Estudio econométrico ....................................................................................................................................................................... 91
4.1. Una estimación de los recursos perdidos . .............................................................................................................................. 91
4.2. Metodología técnica y modelo econométrico ......................................................................................................................... 92
4.3. Resultados ..................................................................................................................................................................................... 94
5. Reformas fiscales en épocas de cirisis y recuperación ........................................................................................................... 96
5.1. La búsqueda de la justicia fiscal en tiempos de crisis . ......................................................................................................... 98
5.2. Los planes anticrisis y los límites de la justicia fiscal ........................................................................................................... 98
5.3. Las nuevas políticas de deuda y la justicia fiscal: un camino empedrado ........................................................................ 99
6. Conclusiones y recomendaciones . .............................................................................................................................................. 101
7. Bibliografía ........................................................................................................................................................................................ 103
Justicia Fiscal en América Latina
1. Introducción
E
l final de la presente década encuentra a Latinoamérica
enfrentada a una paradójica dualidad: por un lado ha
disfrutado en los últimos años de un grado de crecimiento y
estabilidad económica pocas veces visto en el pasado, y por
el otro, la región se encuentra en una encrucijada de crecientes dudas y cuestionamientos con respecto a cómo acceder al desarrollo de manera justa, inclusiva y sostenible.
En este contexto, la reciente crisis financiera y económica
global, con sus graves repercusiones para la región, ha reforzado la necesidad de replantear las fórmulas y recetas
para el desarrollo que nuestros países han venido aplicando. Así, el desarrollo sostenible, la redistribución de la
riqueza, el crecimiento con inclusión, y el progreso social,
son aún cuestiones que están pendientes de respuesta.
Ante esta realidad, resulta más relevante que nunca plantear el tema de la Justicia Tributaria, entendida como el
establecimiento de un sistema de tributación donde la relación entre el Estado y el ciudadano esté basada en la legalidad, la legitimidad y la neutralidad. Donde la distribución
de las cargas impositivas entre los contribuyentes responda claramente a criterios de equidad. Donde la captación,
administración y empleo de los recursos recaudados por el
Estado se dé con eficiencia y transparencia.
En ese sentido, el avance y consolidación de la Justicia
Tributaria en nuestros países tiene que entenderse como
un elemento previo e indispensable para establecer un proceso de desarrollo económico, social y político, que sea, a la
vez, legítimo, equitativo y, por sobre todo, sostenible.
1
La Red Latinoamericana sobre Deuda, Desarrollo y
Derechos – LATINDADD, como miembro de la Red Justicia Fiscal América Latina1, pretende contribuir, a través del
presente estudio, a un debate que consideramos necesario encarar en Latinoamérica, al nivel regional y nacional.
Ello implica no sólo el avance de meras propuestas para
incrementar los ingresos del Estado, sino que, además, es
necesario que ello vaya acompañado y complementado con
medidas que aseguren; primero, que este incremento de los
ingresos del Estado se base en criterios neutrales y equitativos, donde sean los sectores de mayores ingresos y mayor
capacidad económica quienes más tributen; y segundo, que
estos mayores recursos sean administrados de manera adecuada.
De esta forma, los objetivos centrales del estudio son:
• evaluar el volumen de pérdidas tributarias que los países
de la región sufren como consecuencia de políticas erradas de administración fiscal; analizar cómo estas perdidas están íntimamente relacionadas con problemas
de falta de transparencia, distorsiones y corrupción, existencia de influencias y presiones de grupos de poder
político y económico, etc.; y
• estimar cómo esta pérdida de ingresos fiscales viene
afectando el funcionamiento de los Estados, traduciéndose en su incapacidad para financiarse, e impidiendo
la provisión adecuada y suficiente de servicios básicos y
subsidios a la población, incluyendo a los sectores más
excluidos y necesitados.
La Red Justicia Fiscal América Latina es un colectivo internacional creado bajo el marco del Proyecto “Hacia la Justicia Fiscal”, el cual tiene como
objetivo central el contribuir a la creación de sistemas tributarios nacionales e internacionales que apoyen el desarrollo y reduzcan los delitos fiscales.
[5]
Justicia Fiscal en América Latina
2. Una mirada a la región
T
ras el último episodio de incertidumbre y crisis que
afectó a algunos países de la región entre el 2001 y el
2002, en los años subsiguientes, Latinoamérica disfrutó de
un periodo de auge económico como pocas veces visto en el
pasado, donde casi todos los países gozaron de tasas de crecimiento positivas, estabilidad macroeconómica, mercados
en expansión, etc., configurando un ambiente de dinamismo y optimismo sobre el futuro de la región.
Este auge aparentemente ha sido independiente, en buena medida, del sesgo ideológico y de las políticas económicas especificas asumidas por los distintos gobiernos de
la región. Así, países donde los gobiernos han adoptado y
mantenido políticas económicas ortodoxas, vinculadas al
llamado “Consenso de Washington” y la apuesta por el libre
mercado que imperó durante los años 90, registraron tasas
positivas de crecimiento, al igual que aquellos países cuyos
gobiernos optaron por políticas de desarrollo alternativo y
que han roto con los dictados del Consenso, apostando por
un crecimiento económico vinculado a la redistribución y
la equidad.
En relación con lo anterior, resulta innegable el impacto
positivo de una serie de externalidades, que permitieron
que la región como un todo pudiera beneficiarse de dicho
auge económico. Una expansión considerable de la demanda del resto del mundo por nuestros productos y servicios,
precios elevados para nuestras exportaciones de materias
primas, costos asequibles de nuestras importaciones, acceso barato y abundante al financiamiento externo, fluctuaciones moderadas en el valor de nuestra monedas con respecto al dólar, son algunos de estos factores externos que
alimentaron el crecimiento regional.
En este contexto, ganó fuerza entre los gobiernos de la
región la idea de que Latinoamérica estaba superando definitivamente las barreras y debilidades que en el pasado habían generado ciclos continuos de avances y retrocesos en
lo económico y social, y que nuestros países estaban ahora
en un sendero de crecimiento continuo sin mayores riesgos.
[6]
Esta optimista visión del auge latinoamericano también se
reflejo entre las instituciones multilaterales, como el Fondo
Monetario Internacional, la cual planteó la llamada “Teoría
del Desacoplamiento”, según la cual las economías de Latinoamérica finalmente estaban dejando atrás su tradicional
dependencia de los Estados Unidos y Europa.
Sin embargo, este panorama ilusorio de crecimiento general y sostenido para Latinoamérica ha sido quebrado por
la crisis financiera en los países del primer mundo, que estalló a mediados del 2008, cuyas implicancias son de amplio
y largo alcance para la región, levantando dudas razonables
y legítimos cuestionamientos sobre la solvencia y viabilidad de los senderos de desarrollo que nuestros países han
adoptado hasta el presente. Cuestiones como la sostenibilidad de las finanzas publicas, la expansión de los ingresos
fiscales y la reforma de los sistemas impositivos; temas todos enmarcados dentro del avance de la justicia tributaria;
deberían ocupar un espacio tan central como el dedicado
a otros rubros de la política económica, como base fundamental para la reactivación productiva, el desarrollo sostenible y la redistribución de la riqueza.
2.1. El boom de la economía de América Latina
Como ya se ha mencionado, en lo que va de este nuevo
milenio, los países de América Latina han disfrutado –en
general- de un crecimiento económico sostenido; el cual
también se ha dado a nivel mundial. Sin embargo, la crisis
internacional ha interrumpido este proceso de crecimiento
económico global, y América Latina no ha sido la excepción,
ya que tras haber presentado una tasa de crecimiento promedio de 3,7% entre el año 2000 y 2008, se espera que para
el año 2009 registre una tasa de crecimiento de -1,9%, la
primera tasa negativa registrada desde el 2002. Por otra
parte, se espera que para el 2010 se inicie un paulatino proceso de recuperación y que la región crezca 3,2% (Ver cuadro Nº 2.1).
Justicia Fiscal en América Latina
Cuadro Nº 2.1
América Latina: Tasa de variación anual del PBI real, 2000-2010
(E n Porcentajes )
P aíses 2000
2001
2002 2003 2004
2005 2006 2007 2008 a/ 2009 p/
2010 p/
P romedio
2000-2008
América Latina
Argentina 4,0
0,4
-0,4 2,2
6,1 4,9 5,7
5,8 4,2
-1,9 3,2
3,7
-0,8
-4,4 -10,9
8,8
9,0
9,2
8,5
8,7
7,0
1,5
3,0
3,9
Bolivia
(Estado Plurinacional de) 2,5
1,7
2,5
2,7
4,2
4,4
4,8
4,6
6,1 2,5
3,5
3,7
Brasil
4,3
1,3 2,7
1,1 5,7
3,2 4,0 5,7 5,1 -0,8 3,5
3,7
Chile 4,5 3,4 2,2
3,9
6,0
5,6
4,6
4,7
3,2
-1,0
3,5 4,2
Colombia 2,9
2,2 2,5 4,6
4,7 5,7 6,9
7,5
2,6 0,6
3,5
4,4
4,6
Costa Rica
1,8 1,1 2,9 6,4
4,3 5,9
8,8
7,8 2,6
-3,0 3,0 Cuba
5,9 3,2
1,4 3,8
5,8 11,2
12,1 7,3 4,3 1,0 3,0
6,1
Ecuador 2,8 5,3
4,2
3,6 8,0
6,0
3,9 2,5 6,5 1,0 2,5 4,8
El Salvador 2,2 1,7 2,3
2,3 1,9
3,1 4,2 4,7
2,5
-2,0
2,5 2,8
Guatemala 3,6 2,3 3,9 2,5 3,2 3,3 5,4 6,3 4,0
-1,0 2,5
3,8
0,6
Haití 0,9 -1,0
-0,3
0,4
-3,5
1,8
2,3
3,4
1,3
2,0
2,0
Honduras
5,7
2,7
3,8
4,5
6,2
6,1
6,6
6,3
4,0
-2,5
2,5
5,1
México
6,6
0,0
0,8
1,4
4,0
3,2
4,8
3,3
1,3
-7,0
2,5
2,8
Nicaragua
4,1 3,0
0,8
2,5 5,3
4,3
3,9
3,2 3,2
-1,0 2,5
3,4
Panamá 2,7 0,6 2,2
4,2 7,5
7,2
8,5 11,5 9,2
2,5
5,0
6,0
Paraguay -3,3
2,1 0,0 3,8
4,1
2,9
4,3 6,8 5,8
-3,0 3,0 2,9
Perú 3,0
0,2 5,0
4,0
5,0
6,8
7,7 8,9
9,8 2,0
5,0
5,6
Repúblic a Dominicana 5,7
1,8 5,8
-0,3 1,3 9,3
10,7
8,5 5,3
1,0 2,0
5,3
Uruguay -1,4
-3,4
-11,0
2,2
11,8 6,6 7,0
7,6 8,9
1,0 3,5 3,1
3,7
3,4 -8,9
-7,8 18,3 10,3 9,9
8,9
4,8 0,3 3,5
4,7
Venezuela
(Repúblic a Bolivariana de) Nota: el PBI está en dólares • a/ cifras preliminares - b/ proyecciones • Fuentes: CEPAL – DYEPE, América Latina series históricas de estadísticas económicas 1990 – 2008. Cuadros Estadísticos. N 37,
agosto 2009. • CEPAL – Estudio Económico de América Latina y el Caribe 2008-2009 • Elaboración: propia
Producto de la recesión global, muchos de nuestros países desaceleraron su crecimiento sensiblemente durante el
2008, y, más aun, para el 2009 se espera que al menos nueve
de los veintiún países de la región presenten tasas de crecimiento negativo (ver cuadro Nº 2.1). En particular, las dos
economías más grandes Brasil (-0,8%) y México (-7%) presentarán tasas negativas que afectarán sustancialmente el
resultado regional.
En general, los países de la región que crecerán en el
2009, lo harán gracias a sus fortalezas macroeconómicas,
tales como la diversificación de sus productos de exportación, o la existencia de un fuerte mercado interno. Para el
año 2010 se pronostica una recuperación general de los países latinoamericanos, si bien a tasas moderadas, pero que
presuponen el reinicio del crecimiento económico manteniendo las condiciones mínimas preexistentes para ello.
En este nuevo escenario global, las economías en desarrollo –como las latinoamericanas- tendrán que adaptarse
a las nuevas condiciones, mucho menos favorables, encarando una serie de desafíos que podrían traducirse en una
desaceleración en su ritmo de crecimiento.
La evidencia existente, indica que, en líneas generales, el
crecimiento de los últimos años no ha sido acompañado por
cambios mayores de la estructura económica de la región.
Comparando la evolución del valor agregado por activida-
des económicas entre los años 2000 y 2008, encontramos
que las variaciones han sido marginales. Así, el valor agregado de la producción real de América Latina se ha concentrado, principalmente, en el sector terciario. En segundo
lugar viene el sector secundario (23,6%) donde predomina
la industria manufacturera. El sector primario, vinculado a
las industrias extractivas, viene en un distante tercer lugar,
con un promedio de 10.5% del valor agregado total para el
periodo 2007 – 2008. (ver cuadro Nº 2.2).
Un hecho a destacar es el referente a la relativa estabilidad macroeconómica que ha disfrutado la región, lo que ha
favorecido la atracción de la inversión y el crecimiento económico, hasta la llegada de la crisis financiera internacional
y recesión global del 2008-2009. Así, muchos países de la
región redujeron sensiblemente sus niveles de inflación en
años recientes.
Bajas tasas de interés internacionales, así como precios
internacionales moderados para el petróleo y otros productos esenciales -como alimentos- para muchos países de la
región, son algunos de los factores externos que contribuyeron en dichos años a bajas presiones inflacionarias.
En ese sentido, es importante observar cómo las tasas
de inflación se incrementaron sensiblemente a partir del
año 2006 en numerosos países de la región, reflejando el
impacto de la considerable alza de los precios internacio[7]
Justicia Fiscal en América Latina
Cuadro Nº 2.2
América Latina: Distribución del valor agregado real por actividades económicas, 2000-2008
(En porcentaje)
Actividades económicas
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 a/ 2000-2008
Valor agregado
(En millones de dólares constantes de 2000) 1.934.263,2 1.943.103,4 1.942.414,8 1.985.801,9 2.100.676,4 2.202.711,0 2.329.324,7 2.458.019,5 2.556.922,0 2.161.470,8
Total
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 100,0
Sector terciario 65,0 65,4 65,8 65,8 65,6 65,9 66,1 66,4 66,8 65,8
Servicios comunales, sociales y personales 21,3 21,4 21,8 21,7 21,3 21,2 20,9 20,5 20,5 21,2
Establecimientos financieros, seguros,
17,9 18,2
18,5 18,4
18,2 18,4 18,6
18,8
19,0 18,4
15,3
15,1 14,7 14,7
15,0 15,1
15,3 15,5 15,5 15,1
8,2
8,4 8,5 8,6 8,7 8,9 9,0
9,3 9,5 8,8
bienes inmuebles y servicios
prestados a las empresas
Comercio al por mayor y al por menor, restaurantes y hoteles
Transportes, almacenamiento y comunicaciones
2,3
2,3
2,3
2,4
2,4
2,3
2,3
2,3 2,3 2,3
Sector secundario Electricidad, gas y agua
24,5
23,8 23,3 23,2 23,6 23,5 23,7 23,7 23,3 23,6
Industrias manufactureras 18,6
18,1 17,8 17,8
18,1 17,9 17,8 17,7 17,4 17,9
5,9 5,7 5,5 5,4 5,5 5,6 5,9 6,0 5,9 5,7
10,6 10,8 10,9 11,1
10,8
10,6 10,3 10,0 9,8 10,5
Construcción Sector primario Agricultura, caza, silvicultura y pesca
5,6
5,8 6,0 6,1 5,9 5,8 5,7 5,7 5,6 5,8
Explotación de minas y canteras
5,0
5,0 4,9 5,0 4,9
4,8 4,6 4,3 4,2 4,7
a/ Cifras preliminares • Fuentes: CEPAL – CEPALSTAT • Elaboración propia
nales del petróleo y de los alimentos entre los años 2006 y
2008, resultado de una combinación de factores tales como
creciente demanda mundial, el recorte de la oferta de estos
productos esenciales, y presiones especulativas en los mercados mundiales de materias primas.
2.2. La apertura al mercado externo
En general, América Latina ha experimentado en las
últimas dos décadas un proceso de paulatina apertura comercial al mundo de la mano de las políticas económicas
ortodoxas propulsadas por el Consenso de Washington, las
cuales tenían como uno de sus ejes centrales la liberalización del comercio internacional. De esta forma, el volumen
de las exportaciones de Latinoamérica en los años 90 virtualmente se duplicó con respecto a la década anterior (ver
Cuadro Nº 2.4) en tanto que el volumen de importaciones
más que se duplicó, alcanzando un acumulado de más de
US$ 2.5 trillones de dólares para finales de la década.
A partir del año 2000 este proceso de apertura y creciente intercambio comercial se intensificó sensiblemente,
así, llegándose a exportar e importar entre los años 2000 y
2004 casi el mismo monto de lo que se comerció en toda la
década de los 90.
Cuadro Nº 2.3
América Latina: Exportaciones e importaciones de bienes y servicios, 1980-2008
(En millones de dólares del año 2000)
Exportaciones e Importaciones 1980-1989 1990-1999 2000-2004 2005 2006 2007 2008
Tasa de crecimiento
2000-2008
(En porcentaje)
Exportaciones de bienes y servicios 1.318.937,0 2.606.653,4 2.185.656,9 527.183,0 564.845,7 588.281,0 597.043,5
4,8
Bienes fob 1.073.014,1 2.231.831,0 1.926.613,6 463.186,7 494.913,7 511.474,7 513.751,4 4,5
Servicios 245.922,8 374.822,7 259.043,5 63.996,3 69.931,9 76.806,3 83.292,1
6,7
-1.057.992,3 -2.561.968,3 -2.100.755,8 -507.058,2 -572.094,7 -643.341,6 - 700.901,9 6,5
Importaciones de bienes y servicios Bienes fob -720.053,1 -2.027.488,1 -1.781.029,7 -430.046,9 -487.054,7 -545.714,1 -591.881,7 6,5
Servicios -337.939,3 -534.480,1 -319.725,9 -77.011,3 -85.040,0 -97.627,4 -109.020,3 6,3
Balance comercial 1/
134.823,2 -170.787,0 48.811,2 55.706,0 66.167,5 37.249,2 10.264,6
Nota: exportaciones de bienes y servicio FOB • 1/ considera el efecto de relación de precios de intercambio de bienes y servicios • Fuentes: CEPAL - CEPALSTAT
[8]
Justicia Fiscal en América Latina
Este favorable crecimiento, se explica en buena medida
por la evolución positiva de nuestros términos de intercambio, con el reciente boom de los precios del petróleo y de
los metales, lo que permitió que países de la región cuyas
economías se basan en la extracción y exportación de materias primas, tales como Venezuela, Chile o Perú, pudiesen
acumular balances comerciales positivos.
Asimismo, cabe mencionar que este intercambio comercial positivo y creciente de América Latina también se sustenta en la expansión y diversificación de los destinos para
los productos de la región, que ahora no solamente dependen de la demanda de nuestros socios comerciales tradicionales, como Estados Unidos y Europa, sino que ahora también cuentan con una creciente demanda proveniente del
Asía, impulsada por las economías emergentes, tales como
China e India. Así, la balanza comercial regional ha sido positiva desde el año 2000 a la fecha, lo que ha permitido a los
países latinoamericanos acumular reservas.
Como resultado de la crisis financiera y económica global,
al primer trimestre del 2009 el volumen de exportaciones
mundiales, había caído en un 20% comparado con los niveles máximos registrados en el 2007 y 2008, retrocediendo
a niveles cercanos a los registrados a inicios de la presente
década. Debe tenerse en cuenta que paralelo a este proceso
de contracción de los volúmenes comerciales, se ha dado
una importante caída de los precios internacionales de las
materias primas, deteriorándose significativamente los
términos de intercambio de los países latinoamericanos.
Al respecto, es importante indicar que la apuesta de diversos países latinoamericanos por un desarrollo económico basado en un modelo primario exportador -centrado
en las industrias extractivas y la exportación de materias
primas- si bien generó significativos beneficios durante los
pasados años de auge, también se ha traducido en el exacerbamiento de debilidades estructurales y de la dependencia
económica.
2.3.
El financiamiento del estado
latinoamericano
En años recientes, la región ha disfrutado de un relativo
auge fiscal -comparado a épocas anteriores- mayormente
por las mismas razones que explican el auge económico:
favorables condiciones externas que han estimulado el crecimiento del producto y de los ingresos de los ciudadanos
y del Estado, en un marco de estabilidad macroeconómica.
Así, los niveles de tributación en América Latina evolucionaron favorablemente durante los 90, cuando, tras las
severas crisis de los años 80, un proceso de gradual recuperación se inició, y, en particular, desde el año 2000 hasta
el presente, cuando el ritmo de crecimiento de los ingresos
fiscales se aceleró. De esta forma, en el año 2006 las presión tributaria agregada en Latinoamérica llegó a 20.2% del
Producto Bruto Interno.
Es importante señalar que buena parte de este crecimiento se explica por una fuerte expansión de la recaudación indirecta, vinculada a tributos que gravan el consumo
(como por ejemplo, los impuestos a las ventas) antes que
por tributos que gravan directamente los ingresos. Sin
embargo, es innegable, que en el caso de algunos países, el
incremento de los ingresos tributarios también ha estado
ligado a una mayor recaudación del impuesto a la renta
proveniente de determinados sectores productivos –tales
como los dedicados a la explotación de recursos naturalesque han disfrutado de un enorme auge en estos años.2
Finalmente, otros factores que también contribuyeron a
este incremento de los ingresos fiscales, han sido -en el caso
de algunos países- el establecimiento de medidas dirigidas
a expandir y fortalecer el sistema tributario, incluyendo la
reducción del número de exenciones, las mejoras en la administración tributaria, y el aumento de la fiscalización.
Aunque, como un todo, la región ha visto expandir sus
Gráfico No. 2.1
América Latina: Ingresos tributarios totales como porcentaje del PBI, 1990-2006
(En porcentaje)
21
20,2
20
19,6
Nota: Cuando ha sido
posible, los datos
18,7
19
hacen referencia al
18,2
18
17,4
17
16,6
16
15,7
16,0
16,2
16,4
17,5
16,9
16,8
17,8
gobierno general, si
17,7
no, las estadísticas se
17,1
restringen al gobierno
central
Fuente: OCDE - Perspectivas Económi-
15,2
cas para América
15
Latina 2009
Elaboración: propia
14
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999 2000
2001
2002
1990
2003
2004
2005
2006
2 Por citar algunos ejemplos, se puede mencionar a Chile y el Perú (minerales) y Venezuela (petróleo).
[9]
Justicia Fiscal en América Latina
niveles de tributación, tanto en términos absolutos como
en porcentaje del producto, la realidad es que el comportamiento de los ingresos tributarios por países ha sido relativamente heterogéneo. En general, esto se explica por
las diferentes cargas impositivas y las diferentes políticas
tributarias aplicadas en cada país. Así, mientras existen
casos de países donde un esfuerzo consciente y sostenido
ha tenido lugar para incrementar los ingresos fiscales, en
otros países las políticas fiscales han sido mucho menos
progresivas.
Adicionalmente, otros factores que explicarían las diferencias relativas en los ingresos tributarios entre países latinoamericanos, se relaciona en cómo dichos países invierten su gasto público de manera diferente -en particular en
su gasto social- reflejando las diferentes visiones, objetivos
y fines que tienen cada país en el marco de sus metas de
desarrollo económico y social, y en línea con los compromisos aceptados a nivel internacional, como, por ejemplo, los
Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM).
En suma, existen países en la región que están haciendo
esfuerzos por mejorar la recaudación tributaria, mientras
que otros países con ingresos impositivos altos han tratado
de hacer que esta sea más equitativa y eficaz (reduciendo
las complejidades y corrigiendo las distorsiones) de modo
que se incrementen las inversiones e impulse el crecimien-
to económico, mientras que en el caso de otros países, las
políticas de Estado han estado marcadas por el desinterés y
la pasividad ante la reforma tributaria3. Ante estas diferencias, lógicamente no se puede esperar que todos los países
de América Latina tengan niveles de ingresos tributarios
similares y uniformes.
Los países que más han incrementado sus ingresos tributarios respecto del PBI en lo que va de la presente década,
fueron Argentina; que pasó de un 19,7% promedio a inicios
de los 90, a registrar 30,6% en el 2008; Brasil (de 24,3% a
35,5%), Bolivia (de 11,5% a 21,7%), Cuba (de 30,7% a 40,7%) y
Nicaragua (de 10,9% a 17,6%). Del otro lado están los países
cuyos ingresos tributarios no se han incrementado significativamente en los últimos 18 años o han tenido fluctuaciones, pero terminaron sin un cambio significativo. Estos
países son Venezuela, Panamá y Honduras.
Si bien muchos estados latinoamericanos han incrementado sus ingresos tributarios en los últimos años, existen
también países en los que tradicionalmente sus ingresos
continúan dependiendo, significativamente de ingresos no
tributarios (principalmente, derechos y cánones que gravan la extracción y exportación de recursos naturales). Estos ingresos fluctuaron entre 15% y 40% del total de ingresos entre 1990-2006 en América Latina.
Así, también sabemos que algunos países que incremen-
Cuadro Nº 2.4
América Latina: Ingresos tributarios en porcentajes del PBI, 1990-2008
País
Promedio
Promedio
1990-1994
1995-1999
2000
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 a/
Argentina
19,7 20,6 21,5 20,9
19,9
23,4
26,4
26,8
27,4
29,1
Bolivia (Estado Plurinacional de)
11,5 17,1 18,0
17,0 17,3 17,2
19,0 20,5 19,8 20,1 21,7
Brasil 24,3 27,5
30,4 31,3 31,9 31,4 32,2 33,3 33,6 34,7 35,5
Chile 17,6
18,5 18,9 19,4 19,3 18,6 18,2 19,5 19,4 21,3
20,9
Colombia 11,7 15,0 14,9 16,5 16,4 16,6 17,3 17,7 18,3 ... ...
Costa Rica 17,5 18,4 18,9 19,9 20,1 20,2 20,1 20,6 21,1 22,5 23,1
Cuba 30,7 34,4 37,2 36,0 36,6 36,6 35,6 41,1 44,7 44,0 40,7
Ecuador 10,5 10,6 13,3 14,2 14,9 13,6 14,4 14,4 ... ... ...
El Salvador 9,8 10,4 10,2 10,5 11,2 11,5 11,5 12,5 13,3 13,4 13,1
Guatemala 8,4 10,4 11,5 11,1 12,2 11,9 11,8 11,5 12,1 12,3 11,6
Haití 5,3 7,6 7,9 7,4
8,2 8,8 8,9 9,7 10,2 10,3 9,5
Honduras 12,9 13,4 13,7 13,6 13,3 13,8 14,5 14,5 15,2 16,3 15,6
México 12,5 11,1 11,5 12,2 12,6
12,1 10,9 10,7 10,5 10,9 ...
Nicaragua 10,9
13,6 14,5 12,7 13,5 15,2 15,8 16,7 17,5
18,1 17,6
Panamá 10,6
10,5 9,6 8,8 8,6 8,7 8,5 8,7 10,3 10,7 10,6
Paraguay 10,5
12,7
12,0
12,0 11,2 11,3 12,9 13,0 13,1 12,6 13,7
Perú 12,0 13,7 12,2 12,4 12,1 12,8
13,1 13,6 15,1 15,6 15,6
15,0
República Dominicana 30,6
-
11,5
12,6 14,0 13,8 12,1 12,9 14,6 14,9 16,0 Uruguay 14,1 15,0 16,1
16,7
16,8 17,8 17,7 17,9 18,6 17,8
17,3
Venezuela (República Bolivariana de) 15,4 13,9 12,9 11,4 10,6 11,3
12,7 15,3 15,6 16,1 13,5
Nota 1: los ingresos tributarios de los países que presentan ingresos tributarios del gobierno central incluyen contribuciones sociales
Nota 2: Para El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, Nicaragua, Panamá, Paraguay, República Dominicana, Perú, Uruguay, y República Bolivariana de Venezuela se presentan los ingresos
tributarios del Gobierno Central. Para todos los demás países se presentan los ingresos tributarios del gobierno general.
a/ premilinar • Fuentes: CEPAL - CEPALSTAT • Elaboración: propia
3 México (2007) y Brasil (2008) han emprendido reformas tributarias recientemente.
[ 10 ]
Justicia Fiscal en América Latina
Cuadro Nº 2.5
América Latina: Ingresos tributarios totales por tipo de impuestos,promedio 2007 y 2008
(En porcentaje del PBI)
Países de América Latina
Total
Ingresos
Ingresos tributarios
Otros
Contribuciones
ingresos tributarios
tributarios directos
indirectos
impuestos
sociales
Total ingresos
tributarios
(incluye contribuciones
sociales)
Argentina 25,1 8,6 16,1 0,4 4,8 29,9
Bolivia 19,1 4,9
13,9 0,3 1,8 20,9
Brasil 26,5 10,7 15,3 0,5 8,6 35,1
Chile 19,7 8,4 10,6 0,7 1,4 21,1
Costa Rica 16,1 5,3 9,7 1,1 6,7 22,8
Cuba
38,3 11,7 25,3 1,3 4,1 42,4
9,6 5,5 4,0 0,2 1,3 10,9
México Fuentes: CEPAL - CEPALSTAT • Elaboración: propia • Nota: las cifras del año 2008 son preliminares. La información corresponde a los ingresos tributarios del gobierno general, para los demás
países de Amércia Latina no estuvo disponible en CEPALSTAT.
taron sus ingresos fiscales fuertemente en el periodo 20002008 fueron a causa, primordialmente, del incremento de
los ingresos provenientes de la explotación de los recursos
naturales. Estos países fueron Bolivia, Ecuador, México y
Venezuela, donde dichos ingresos representan más del 30%
de los recursos fiscales, siendo importantes también en
Argentina, Chile, Colombia, y Perú, donde su participación
promedio en los últimos tres años ha fluctuado entre el 14%
y el 18%.
En relación con lo anterior, considerando la estructura de
los ingresos tributarios en una muestra de países, encontramos que entre los años 2007 y 2008, el promedio de ingresos respecto del PBI en América Latina se mostró desigual
y altamente dependiente de los impuestos indirectos, relacionados con las ventas y consumo de bienes y servicios.
Esta recaudación indirecta representa, aproximadamente,
la mitad de los ingresos tributarios de los países de América Latina, los cuales fluctúan entre 10% y 35% de su PBI.
Esta alta dependencia de los impuestos indirectos significa, por un lado, que debido a la desaceleración económica,
y la consiguiente caída del comercio y consumo de bienes
y servicios, los ingresos fiscales están siendo fuertemente
afectados, profundizando los problemas de financiamiento
de los países de la región. Por otro lado, cabe mencionar,
que debido a la concentración de la recaudación sobre impuestos indirectos, se da en consecuencia, un comportamiento regresivo del sistema tributario4.
Por lo anterior, se considera que un sistema tributario
equitativo y balanceado, debería sustentarse primeramente en impuestos directos. Con respecto a la recaudación por
medio de impuestos directos, sobre la renta, puede decirse
que uno de los factores que contribuye a su relativa debilidad y bajo volumen en algunos países, sería la reducida
base de contribuyentes, dada la alta concentración de titu-
lares de rentas en los niveles de ingresos de renta baja, lo
que trae como consecuencia una menor base tributaria y
un menor rendimiento del impuesto.
Pero además, también hay que considerar, en relación
con lo anterior, la existencia, en muchos de nuestros países, de numerosas perforaciones y distorsiones del sistema
impositivo, permitiendo que sectores de altos ingresos disminuyan sensiblemente -o incluso eliminen totalmente- el
pago de impuestos sobre sus rentas.
En general, se puede concluir que la menor base tributaria directa trae como consecuencia que la mayoría de los
estados de América Latina sustenten sus ingresos tributarios mediante impuestos al consumo -mas allá de lo regresivos que estos puedan ser- siendo otras razones que explican esta preferencia: la facilidad relativa para recaudar
estos impuestos indirectos, los menores requerimientos -en
comparación a los tributos directos- de monitoreo y fiscalización, y el que su base contribuyente sea más amplia que
la de otros tributos.
Con respecto al financiamiento público en América Latina, - aunque con diferencias de un país a otro-, en muchos
casos los Estados han reducido paulatinamente el uso de
recursos externos para financiar la inversión pública, el
gasto corriente, y para responder ante eventualidades económicas, políticas y sociales, en el periodo 2000-2008.
Cabe indicar que en los últimos años algunos países como
Bolivia, Chile, Costa Rica, Perú, entre otros, han disfrutado
de superávit globales -en buena parte gracias al auge de los
ingresos por materias primas- por lo que han dispuesto de
estos ahorros, ya sea para financiar un mayor gasto público
o reperfilar el stock de su deuda externa. Así, existen países
que en lo que va del nuevo milenio han logrado reducir sus
déficits globales y sus requerimientos de financiamiento,
tales como Bolivia, Colombia y Uruguay. Asimismo, existen
4 En efecto, los impuestos indirectos, al gravar el consumo, se aplican indiscriminadamente y sin considerar cual es la real situación económica del
contribuyente. Diferente es la aplicación de los impuestos directos (como el impuesto a la renta), los cuales gravan los ingresos y/o utilidades, y, por
lo tanto, efectivamente reflejan la riqueza del contribuyente, siendo que los que mayores rentas tienen, son los que mas tributan.
[ 11 ]
Justicia Fiscal en América Latina
países que han logrado grandes superávit como Chile en el
2006; Perú y Venezuela en el 2007.
Sin embargo, también hay países que han recurrido al financiamiento externo más que al interno en estos años. Tal
es el caso de Bolivia, República Dominicana, El Salvador,
Guatemala, Nicaragua, Perú y Uruguay, quienes recurrieron, en su momento, a financiarse vía préstamos externos.
Mientras que por otro lado, países como Colombia, Costa
Rica, Haití, Honduras y Venezuela, tuvieron que recurrir en
mayor medida al financiamiento interno.
En resumen, en América Latina, en general, hubo un proceso de desendeudamiento durante la década, en particular del sector público, que, en comparación con las crisis
anteriores, 5dejó a la región en mejor situación financiera.
Lo anterior se reforzó por el incremento de las reservas in-
da externa (tanto con acreedores oficiales y privados) se
mantuvo relativamente constante, con ciertos picos, entre
1991 y 2004. En cuanto a la composición de la deuda pública externa, desde los años ochenta hasta el año 2004 se ha
notado una reducción drástica de los préstamos bancarios,
mientras se mantiene un flujo constante de deuda contraída con los prestamistas bilaterales, en tanto que las deudas
con instituciones multilaterales representan una fracción
significativa, y ,además, se ha incrementado la deuda en
bonos, fruto de una serie de reestructuraciones de deuda,
las cuales han creado mercados emergentes de bonos en la
región6.
Así, en las economías emergentes de América Latina, se
encuentra una tendencia hacia la sustitución de deuda externa por interna (llamada “onshorization”) y la sustitución
Cuadro Nº 2.6
América Latina: Razón deuda total a Producto Interno Bruto, 1990-2004
País Mínima
Desviación
Coeficiente
Mínima
2000-2004/
Media Máxima estándar
de variación
en el año
1991-1995
Promedio 0,74 1,23 0,48 0,27 0,31 -
1,11
Nicaragua 3,38 6,85 1,76 1,93 0,57 2004 0,38
Chile 0,38 0,69 0,21 0,15 0,39 2004 0,63
Venezuela 0,45 0,64 0,27 0,13 0,30 2000 0,63
Observación
Perú 0,70 1,07 0,48 0,19 0,27 1997 0,65
Razón deuda/PBI
Panamá 0,84 1,27 0,65 0,21 0,25 1998 0,68
DECRECIENTE
Ecuador 0,79 1,18 0,49 0,22 0,28 2004 0,69
0,69
Honduras 1,00
1,29 0,79 0,19 0,19 2001 Guatemala 0,23 0,42 0,17 0,07 0,30
1998 0,75
El Salvador 0,48 0,60 0,34 0,08 0,17 1999 0,76
Brasil 0,66 0,89 0,37 0,17 0,27
1995 1,37
Paraguay 0,32 0,52 0,20 0,10 0,32 1997 1,68
Razón deuda/PBI
Colombia 0,41 0,66
0,26 0,14 0,35 1994 2,03
CRECIENTE
Uruguay 0,59 1,24 0,36 0,31 0,52 1996
2,30
Argentina 0,60 1,43 0,29 0,40 0,68 1994 2,79
Bolivia 0,72 0,80 0,64 0,05 0,07
1997 0,95
Costa Rica 0,59 0,83 0,54 0,08 0,13 1993 0,97
México 0,43 0,57 0,31 0,09 0,20
1994 0,99
Sin tendencia definida
Fuente: BID - IPES, “Vivir con Deuda”, 2007. Capítulo 2 • Elaboración: propia
ternacionales, lo que redujo el riesgo de eventuales dificultades de liquidez.
Entre los años 1990 y 2004 en América Latina, nueve
países han mostrado una tendencia decreciente en su ratio
deuda-PBI, mientras que otros cinco muestran una tendencia a incrementar dicho ratio, y otros tres no han mostrado
un comportamiento particularmente volátil o definido con
respecto a la razón deuda-PBI.
Respecto de la composición de la deuda pública total en
la región, esta varió considerablemente, principalmente
debido al incremento de la deuda interna, ya que la deu-
de deuda denominada en moneda extranjera por deuda en
moneda nacional (llamada “desdolarización”). Sin embargo,
este fenómeno, que a primera vista parece ventajoso, presenta una serie de problemas y cuestionamientos:
• En primer lugar, una gran fracción de la deuda interna
emitida en moneda local tiende a ser de corto plazo o
está indexada a tasas de corto plazo. En el año 2003 tan
solo el 15% de la deuda pública interna total era tasa fija,
a largo plazo y estaba en moneda nacional, lo que sigue
siendo un problema por resolver, ya que muchos países
de la región no pueden endeudarse en su propia moneda.
5 Crisis mexicana de 1994, la crisis asiática de 1997, la crisis brasileña del 1998, entre otras.
6 En este análisis solo se ha incluido a Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, El Salvador, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela.
[ 12 ]
Justicia Fiscal en América Latina
Esto se relaciona con el llamado “el pecado original nacional”7 referente al endeudamiento público únicamente
en moneda extranjera, dado que en los años 1990 y principios de 2000 casi toda la deuda pública latinoamericana
emitida en el exterior se daba en moneda extranjera, es
decir tenía un alto “pecado original”. De cualquier forma,
algunos países como Colombia y Uruguay (2004), Brasil
(2005) y Perú (2007) lograron colocar bonos en su propia
moneda cuyos vencimientos estuvieron entre los 6 a 30
años.
• Por otro lado, en relación con la reestructuración de la
composición de la deuda pública, y el reemplazo de la
deuda externa por deuda interna, existen cuestiones sobre la transparencia y legitimidad de dicho proceso de reemplazo. En ese sentido, la experiencia de algunos países
de la región -como el Perú- ha sido la cancelación anticipada de porciones sustanciales de deuda externa usando
recursos de deuda emitida en el mercado doméstico. Sin
embargo, esta cancelación anticipada ha significado soslayar e ignorar reclamos de larga data con respecto a la
legitimidad y legalidad de la deuda original.
Considerando lo anterior, es lógico preguntar; ¿qué les
espera a los países de la región en la presente situación de
recesión global? ¿Cómo serian en este contexto sus posibilidades de financiamiento? Un primer factor a considerar, es
que sus ingresos fiscales regulares van a sufrir de una contracción en el corto y mediano plazo, por lo que el volumen
de los déficits fiscales y las necesidades de financiamiento
se van a expandir en la región.
Pero además, hay que considerar que en el presente escenario de recesión global y crisis de los mercados financieros
internacionales, el acceso al crédito para los países en desarrollo se ha contraído y encarecido sustancialmente. Con
tasas de interés mas elevadas, en muchos casos nuestros
países verán crecer progresivamente la carga de su deuda como sucedió en el pasado. En ese sentido, si bien las
instituciones multilaterales -como el FMI- han visto incrementarse nominalmente el volumen de sus recursos para
créditos, ello no significa necesariamente que nuestros países obtendrán automáticamente mayores créditos multilaterales, los cuales además -según sugiere la experiencia de
décadas pasadas- estarían sujetos a onerosas condiciones y
requerimientos.
2.4.
El gasto social y los niveles de vida
Los Estados, generalmente se asume, recaudan e imponen una serie de impuestos, realizan gastos y gestionan la
deuda pública como la forma de maximizar el bienestar de
los ciudadanos. La utilización eficiente y eficaz de los instrumentos fiscales con que cuenta el Estado y el resultado
final de su administración expresan cómo está establecido
el contrato social firmado entre el gobierno y sus ciudadanos; qué tan transparente, equitativo e inclusivo es dicho
contrato.
Así, la provisión pública de bienes y servicios de razonable calidad y cantidad y una buena cobertura; un sistema
tributario transparente y progresivo, y el disfrute garantizado de los derechos ciudadanos, son señales de un contrato social sano, lo que en los países latinoamericanos es muy
importante para la consolidación de sus democracias.
En general, hay que decir que la calidad de los bienes
públicos esenciales como la salud y la educación en Latinoamérica no están respondiendo a las necesidades de
desarrollo de nuestros pueblos, lo que no ayuda a los ciudadanos a comprometerse con el Estado. En ese sentido,
los problemas e insuficiencias del gasto publico en áreas
críticas como salud y educación merecen especial análisis.
El caso de la Educación
El estudio de la OCDE para América Latina del año 2009
concluye que el principal desafío de América Latina en el
campo educativo es la mejora de la calidad de dicha educación, medida a través del aprendizaje y de las habilidades
cognitivas del alumno. Asimismo, resulta imperativo incrementar las tasas de asistencia y finalización de la escolaridad, más allá de la educación primaria universal.
En los años setenta, la inversión promedio en educación
en América Latina bordeaba el 3,4% del producto, y este
ratio se ha ido incrementando con el transcurrir del tiempo
hasta alcanzar 4,3% en el periodo 2001-2007. Sin embargo,
este avance en el gasto en educación como porcentaje del
PBI, se ha dado de forma muy irregular al interior de la
región. Así, un grupo de diez países invierten entre 4% y
6% de su PBI en educación, mientras que otro grupo de países apenas gastó entre 1% y 3% en promedio entre los años
2001-2007. Los países que menos invirtieron en el nuevo milenio en educación respecto a su PBI fueron Ecuador (que
registro el mínimo absoluto con un 1% del PBI en promedio), República Dominicana, Uruguay, El Salvador y Perú.
Por otro lado, en cuanto al gasto en educación respecto
al gasto total, hay que señalar que nuevamente existen diferencias significativas en la prioridad que se da a la educación dentro del presupuesto público, ya que mientras hay
países que dedican entre 15% y 24% de su gasto publico total al rubro de educación, otros apenas dedicaron entre 8%
y 15% en el periodo 2001 - 2007.
En todo caso, las evaluaciones internacionales, como las
pruebas PISA, indican que la región aun tiene un largo camino que recorrer antes de que se pueda decir que, efectivamente, en todos nuestros países existe un acceso irrestricto y suficiente a educación de calidad.
El caso de la Salud
En el caso de América Latina, hay que indicar que a pesar
de las diversas crisis económicas y fiscales de los últimos
años, el gasto en salud ha ido incrementándose –si bien muy
ligeramente- entre 1970 y el 2007, a diferencia del gasto en
educación. En general, en los inicios de los años setenta el
gasto en salud como porcentaje del PBI representaba apenas el 1.3% del PBI en promedio, mientras que representó
3,2% entre los años 2001-2007. Sin embargo nuevamente
7 Hausmann y Panizza (2003)
[ 13 ]
Justicia Fiscal en América Latina
Cuadro Nº 2.7
América Latina: Gasto público en educación respecto al Productos Nacional Bruto, 1970-2007 (En porcentaje)
País
Promedio
Promedio
Promedio
1970-1975
1980-1985
1986-1990
2007
Prom.
1991-1995
Promedio 1996 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
2001-2007
Promedio 3,4 3,7 3,2 3,5 3,8 4,4 4,0 4,0 4,2
4,2
4,2 3,9
4,5
4,7 4,3
Argentina 1,7 2,1 1,3 3,4 3,5 4,6 4,7 5,0
4,3 3,8 4,0 ... 4,6 ... 4,3
6,4
Bolivia
(Estado Plurinacional de)
3,4 3,1 2,3 4,5 4,9
5,8
5,6
6,1 6,4 6,6 ... ... ... ... Brasil 3,0 3,8 4,5 3,4 ... 4,0 4,1
4,0 3,9 ... 4,1 4,7
5,2 ... 4,4
Chile 4,6 5,0
3,3 2,9 3,4 4,0 4,1 ... 4,4 4,3 3,9 3,7 3,6 3,8 4,0
5,1
Colombia 2,1 2,8 2,7 3,4 4,4
4,5
4,3 4,6 5,3 5,4 5,1 5,0 4,9 5,1 Costa Rica 6,1 6,3 4,6 4,3 5,4 5,5 4,8 4,9 5,3
5,3 5,1 ... 4,9 4,9 5,1
Cuba 5,0
6,4 6,7 7,9 6,7 7,7 ... ... ... ... ... ... 9,3 13,6 11,5
Ecuador
3,7
4,6
3,2
3,0
3,5
2,0
1,5 1,0 ... ... ... ... ... ... 1,0
El Salvador 3,0 3,7
2,1
1,9
2,3
2,4 2,6
2,6
2,9
2,8
... 2,8 3,1 3,1 2,9
Guatemala 1,8 1,8 1,8 1,5 1,7 ... ... ... ... ... ... ... 3,0 3,1 3,1
…
1,3 1,7 1,4 ... ...
... ... ... ... ... ... ... ... …
3,4 3,8 4,6 3,8
... ... ... ... ... ...
... ...
... ... ….
México 2,9 4,5 3,4 4,6 ...
4,5
5,0 5,3 5,4
5,9
5,5 5,6
5,6 ... 5,6
Nicaragua 2,4
5,4
4,8 3,9 3,6 4,0 4,1 ... 3,3
3,3 ... ... ... ... 3,3
Panamá 5,4 4,7 5,0 5,1 5,3 5,1
5,3 4,6 4,5 4,7
4,1
... ... ... 4,5
Paraguay 1,9
1,7 1,1 2,7 3,9 5,1 5,3 5,0 4,8 4,7 4,1 ... ... ... 4,7
Perú 3,3 3,0
2,9 3,0 2,9 3,4 ... 3,0 3,1 2,9 3,0 2,9 2,8 2,7 2,9
República Dominicana
2,9
2,1 1,3
1,8
2,0 ... 2,4 2,4 2,4 2,5 ... ... ... 2,6 2,5
Uruguay 3,9
2,6 3,2 2,7 3,3 2,8 2,8 3,2
2,6 2,3
2,7 2,9 3,0 ... 2,8
4,3 5,3 4,3 5,0 ... ... ... ... ... ... ... ... 3,7 3,7 3,7
Haití
Honduras Venezuela
(República Bolivariana de)
Fuente: CEPAL - CEPALSTAT • Elaboración: propia
Cuadro Nº 2.8
América Latina: Gasto público en educación respecto al Productos Nacional Bruto, 1970-2007 (En porcentaje)
1970-1975
1976-1980
1981-1985
1986-1990
1991-1995
Promedio
País
1,3
1,5
1,9
2,4
2,7
1996-2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2001-2007
3,1
3,4 3,2
3,2
3,2 3,6 3,6 4,2
3,2
Argentina
0,4
0,8
1,5
4,5
4,6
4,4
5,1
4,5
4,3
4,4
4,5
4,6
... 4,6
Bolivia
(Estado Plurinacional de)
0,9
1,2
0,6
0,4
1,6
1,9
1,3
1,5
1,6
1,4
...
...
...
1,4
Brasil 1,7
1,3
1,7
2,8 2,8
3,1
3,1
3,3
3,2
3,2
3,1
...
...
3,2
Chile 2,6
2,1
3,0
2,1
2,4
2,7
3,0
3,0
3,0
2,8
2,8
2,8
...
2,9
Colombia 2,2
3,5
1,2
1,2
2,6
3,5
2,3
2,4
2,5
2,8
3,2
3,4
...
2,8
6,0
Costa Rica 1,1
2,3
5,6
6,2
7,4
6,5
6,0
6,0
6,1
6,0
5,9
6,0
6,0
Cuba
…
…
3,6
4,6
5,9
5,6
5,7
5,7
5,6
5,5
7,4
7,1
9,9
6,7
Ecuador
1,2
1,6
1,9
1,3
1,7
1,0
...
...
2,2
...
...
...
...
2,2
El Salvador 1,4
1,4
1,4
1,1
1,1
6,2
3,6
3,6
3,5
3,5
3,7
4,1
4,1
3,7
Guatemala …
…
…
0,9
0,9
2,1
5,4
5,2
5,4
5,2
5,1
...
... 5,3
Haití
1,1
0,9
1,0
1,4
…
…
...
...
...
...
...
...
...
…
Honduras
1,4
1,9
2,2
2,5
2,6
…
... 2,5
...
...
...
...
...
2,5
México 0,4
0,5
0,3
2,8
3,3
2,5
2,7
2,7
2,8
3,0
3,0
2,9
3,1
2,9
Nicaragua
0,9
1,9
4,6
4,8
4,4
4,2
3,6
3,1
3,5
3,2
3,4
3,4
3,7
3,4
Panamá
1,8
1,6
1,7
5,5
2,0
2,4
3,3
3,4
2,9
3,8
2,8
3,2
3,5
3,3
Paraguay 1,2
0,6
0,7
0,3
1,1
2,7
2,9
2,6
2,2
2,3
2,6
3,0
...
2,6
Perú
0,9
1,0
0,9
1,0
1,0
1,2
1,2
1,3
1,2
1,2
1,5
1,1
1,0
1,2
República Dominicana
1,7
1,9
1,4
1,4
1,1
1,6
...
2,1
2,0
1,5
1,7
1,9
2,1
1,9
Uruguay 1,0
1,0
0,9
1,6
3,4
3,5
3,0
3,9
3,6
3,3
3,4
3,8
... 3,5
1,5
1,6
1,5
1,7
1,4
1,2
1,5
1,7
1,5
1,6
...
...
...
1,6
Venezuela
(República Bolivariana de) Fuente: CEPAL - CEPALSTAT • Elaboración: propia
[ 14 ]
Justicia Fiscal en América Latina
existen marcadas disparidades dentro de la región, puesto
que existen países que para el periodo 2001-2007, invirtieron en salud a un nivel muy por encima del promedio, tales
como Cuba (6,7%), Costa Rica (6,0%), Guatemala (5,3%), Argentina (4,6%), entre otros. Así también, existen países que
invirtieron muy por debajo del promedio, tales como Perú
(1,2%), Bolivia (1,4%), Venezuela (1,6%), República Dominicana (1,9%), entre otros.
Sin embargo, más allá de lo que pudiera sugerir este
avance regional en los niveles de gasto, indicadores como
la tasa de mortalidad materna (164 mujeres fallecidas por
cada cien mil nacidos vivos, existiendo países en donde este
indicador llega a 670 mujeres), reflejan la crítica situación
de los sistemas de salud pública. Similarmente, la tasa de
mortalidad infantil latinoamericana esta en alrededor de
27 por cada mil nacidos vivos, aunque este indicador llega
hasta los 80 niños fallecidos por cada mil nacidos vivos en
Haití.
Estas y otras deficiencias, plantean grandes retos para
los países de América Latina que aún mantienen niveles de
pobreza altos (34,1% promedio en el año 2007), que si bien
se han reducido desde niveles de 50% aproximadamente en
el año 1990, aún son significativos. En ese sentido, la pobreza rural sigue siendo un gran desafío dado que más de la
mitad de la población rural de América Latina se mantiene
pobre aún (52,1% en el 2007), con países en los cuales las
tasas de pobreza rural promedio oscila entre el 70% y 80%
para los años 2001 y 2007, en países como Bolivia, Honduras, Nicaragua y Perú.
En relación con lo anterior, una serie de lógicas cuestiones surge: ¿Qué puede suceder con el gasto público ante
la reciente situación de crisis económica global? Y ¿cuáles
podrían ser las consecuencias en el mediano plazo de lo anterior? El riesgo de una reducción importante del gasto público en rubros sociales en respuesta a restricciones fiscales
es muy alto, mas allá de las promesas y compromisos que
los gobiernos puedan hacer, considerando los antecedentes
en episodios previos de crisis económica y fiscal, donde el
ajuste presupuestal a quienes más afectó fue a los sectores
más necesitados. Así, hay la posibilidad de que los avances
-mas allá de su insuficiencia- tan trabajosamente logrados
en el campo de la reducción de la pobreza, expansión de la
cobertura educativa y mejora de los niveles de salud publica, se paralicen -o peor aún- reviertan, en lo que seria equivalente a una nueva “década perdida” en el campo social.
[ 15 ]
Justicia Fiscal en América Latina
3. Estudio de casos
E
n el presente capítulo, analizaremos los estudios de
caso de Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Ecuador,
El Salvador, Nicaragua y Perú8. El contenido de cada estudio de caso se encuentra organizado de acuerdo al objetivo planteado en la realización del estudio y que parte por
conocer los sistemas administrativos tributarios, las reformas que los países han venido implementando a lo largo de
estos últimos años, así como su influencia en los procesos
de recaudación y redistribución de riqueza en los diversos
sectores y estratos sociales.
• Aplicación de políticas económicas en cada país ante cada
escenario político, económico o social en el corto y largo
plazo.
• Sistema fiscal de cada país; cuáles han sido los rasgos característicos en cada país y qué factores han influido para
que estas se apliquen.
• Influencia de las instituciones financieras internacionales
en el diseño de políticas y su rol en la arquitectura financiera internacional, nacional y local.
3.1.Argentina
Jorge Gaggero y Rodrigo López
Diagnóstico de la economía
Los historiadores han coincidido en clasificar tres momentos importantes en el desenvolvimiento económico de
la economía argentina en función de los principales modos
de acumulación: el agro exportador, 1880-1930; la industria8
lización sustitutiva de importaciones (ISI) 1930-1976; y la
hegemonía financiera 1976-2001.
La forma en que se desarrolló la industria en la Argentina
fue a través de la producción de bienes finales que antes
se importaban, y por distintos motivos debieron ser reemplazados por producción nacional. El país contaba con un
sector agropecuario más productivo en términos relativos
que el industrial, el cual no podía competir con sus exportaciones en el mercado internacional.
Luego de varias décadas, y a pesar que durante esta última etapa (1966-1976) el desempeño en términos de crecimiento sostenido había sido -por fin- notable, el modelo de
industrialización por sustitución de importaciones (ISI) fue
abandonado por el gobierno militar que toma el poder en
1976, sancionando una Ley de Entidades Financieras que
transformarían radicalmente la estructura económica del
país. La liberalización de las tasa de interés y la mayor permisividad para la apertura de entidades financieras alentaron las actividades especulativas por sobre las productivas.
Durante esos años se produce un importante afluente de
capitales del exterior, proveniente del reciclaje de los petrodólares de los bancos de Europa y los Estados Unidos que
ingresan como deuda externa. Ello dio lugar a que actores
económicos de gran porte, con capacidad de endeudarse en
el extranjero a tasas menores que las locales pudieran tomar esos préstamos, depositarlos en el mercado local y sacar un cuantioso beneficio por el diferencial de tasas. Dicho
proceso fue calificado como de “valorización financiera” y
está estrechamente relacionado con la fuga de capitales.
Los estudios han sido coordinados por Federico Arenoso (Poder Ciudadano - Argentina), Juan Luis Espada (CEDLA - Bolivia), Rodrigo Ávila (Auditoría
Ciudadana de la Deuda - Brasil), Liubka Buitrago (CIASE - Colombia), Hugo Arias (Jubileo 2000 Guayaquil - Ecuador), Nelson Fuentes (FUNDE - El
Salvador), Julia Gómez/Adolfo Acevedo (Coordinadora Civil - Nicaragua) y Carlos Bedoya/Armando Mendoza (Jubileo Perú -Perú), representantes de
organizaciones de LATINDADD (miembro de Tax Justice Network).
[ 16 ]
Justicia Fiscal en América Latina
Luego del fin del gobierno militar, la década del ochenta
estuvo signada por la deuda externa contraída en el período anterior, dejando a América Latina atrapada en una situación de estancamiento debiendo afrontar compromisos
externos, en lo que se conoce como la “década perdida”. Argentina no es la excepción, y tiene que cargar con una pesada deuda externa que fue estatizada al final del gobierno de
facto a través de mecanismos como los seguros de cambio,
pasando de 7.000 millones de dólares a 45.000 millones de
dólares en apenas siete años. Luego vendría la aplicación
de las políticas del “Consenso de Washington” agravada por
una convertibilidad con tipo de cambio fijo a paridad de uno
a uno, provocando un aumento de la tasa de desocupación
que sería una de las características de la década.
Luego de la crisis político social que atravesara la Argentina en 2001-2002, devino un período de recuperación,
caracterizado, entre otras cosas, por: un crecimiento del
producto a tasas elevadas y sostenidas (tasas de 8% y 9%
durante más de un lustro); la inversión alcanza sus niveles
históricos más elevados de la década del noventa, en torno
blación (la pobreza había alcanzado en 2002 al 54% de la
población); y el control de la inflación en niveles atendibles
al grado de transformaciones llevadas a cabo.
El sustento del modelo se basó en un tipo de cambio alto
que permitió aumentar las exportaciones así como generar
una suerte de protección a la industria nacional al encarecer las importaciones.
El modelo presentado comienza a tener repercusiones
muy tempranas de la crisis internacional iniciada en el tercer
trimestre de 2007. La turbulencia financiera desató pánico
en los inversores, quienes sintieron la necesidad de buscar
seguridad en otros activos, ya sea financieros con menos exposición o activos físicos. La economía cierra el 2008 con un
alto crecimiento, en medio de una fuga de capitales estimada
en 23.000 millones de dólares en los dos años. De todos modos el BCRA continúa con un volumen de reservas cercano a
los 46.000 millones de dólares, y aplica una política de depreciación del tipo de cambio de manera gradual.
En 2009 el efecto de la crisis se hace sentir en las cuentas
externas. El comercio mundial se contrae, y la Argentina
Gráfico 1
PBI 1993-2008
en millones de pesos a precios de 1993
400.000
350.000
300.000
250.000
200.000
150.000
1993
1994
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
Fuente: Indec Cuentas Nacionales.
al 19% del PIB; una reducción significativa de la desocupación cuya tasa de desocupación abierta había ascendido en a 27% en 2002, bajando en pocos años a un dígito;
una situación inédita en la economía argentina como ser la
persistencia de superávit en la balanza comercial y en las
cuentas públicas; una reducción del endeudamiento como
porcentaje del PBI gracias a la reestructuración de la deuda más grande hecha por cualquier país en la historia (quita del 75%) y la política de desendeudamiento que implicó
el pago anticipado de 9.500 millones de dólares al FMI y la
cautela en la toma de nuevos préstamos; una acumulación
de reservas que se mantiene cercana a los 46.000 millones
de dólares; una mejora en las condiciones de vida de la po-
ve caer sus niveles de exportaciones e importaciones, pero
aun conservando el superávit comercial debido a la mayor
caída de las importaciones, producto de la fuerte desaceleración de la economía. Primero se contrae la construcción
y luego la industria manufacturera.
El gobierno despliega una serie de políticas contra cíclicas, de escaso impacto, como ciertos subsidios a la compra
de electrodomésticos. Finalmente, la medida más importante vino a ser la renacionalización del sistema de Jubilaciones y Pensiones . Ello permitió que el Estado intervenga
sobre la seguridad de los fondos expuestos ante la crisis financiera internacional, así como dotó de recursos frescos al
fisco para realizar políticas contra cíclicas de mayor enver[ 17 ]
Justicia Fiscal en América Latina
gadura. Entre ellas una medida significativa por su incidencia en el consumo y la mayor equidad es la universalización
de la asignación por hijo.
Estructura y funcionamiento actual del sistema fiscal
Las altas tasas de crecimiento del producto y superávit
fiscal y externo, que dieron lugar a la excepcional recaudación tributaria que desde 2003 ha permitido al gobierno desplegar políticas de incremento en el gasto social y la
inversión pública, junto con una política de “desendeudamiento externo”. El desempeño de la recaudación ha llevado a una presión tributaria consolidada superior cercana
al 30% del PIB. Estos resultados “exitosos” ameritan una
reflexión, acerca de sus fortalezas, debilidades y potencialidades.
Presión tributaria
Luego de la crisis de 2001 la financiación del Estado
Argentino ha recuperado una senda estable, fundada en
recursos genuinos como es la tributación. El sistema impositivo demostró capacidad de aumentar la recaudación
compatible con una política de desendeudamiento externo
y nueva participación del Estado en materia económica y
social. El gráfico 2 muestra con claridad un cambio en la
tendencia en la presión tributaria, la cual describe desde
2003 un crecimiento vertiginoso y continuo, que no se ve
menguada ante los años de la crisis 2007 y 2008.
Estructura tributaria
La estructura tributaria descansa en dos principales impuestos: el Impuesto a la Ganancia y el Impuesto al Valor
Agregado (IVA). En la nueva etapa iniciada en 2003 no ha
habido una reforma tributaria, sino más bien el sistema
tendió a apoyarse en tributos originados de emergencia
ante la crisis de 2001. El impuesto a las transferencias de
débitos y créditos bancarios pasó a tener un lugar no despreciable gracias al crecimiento del nivel de actividad y la
recuperación de la bancarización luego de la crisis. Por su
parte las retenciones a las exportaciones ganaron terreno
al sostenerse una política de tipo de cambio favorable a la
exportación, la cual sería aprovechada principalmente por
ciertos commodities entre los que se destaca la soja.
Como puede verse en los gráficos 3, la comparación de las
estructuras tributarias de los años 1997 y 2007 muestran
una clara diferencia, aunque aun se conserva una preponderancia de los impuestos indirectos por sobre los directos.
Entre los impuestos indirectos sigue primando el IVA, y
entre los directos el impuesto a las ganancias, cimentado
sobre las sociedades, más que sobre las personas físicas.
Impuestos directos
Sobre el ingreso, las utilidades y las ganancias de capital
En la Argentina tiene preponderancia la imposición sobre Sociedades más que sobre las personas físicas o jurídicas. Por Sociedades se recauda aproximadamente entre
5 y 6 veces lo recaudado por Personas. Las alícuotas para
Personas van de 9% a 35% sobre la ganancia neta, partiendo
de un rango de $10.000.
El impuesto contiene las habituales exenciones como ser
instituciones religiosas, entidades de beneficio público, remuneraciones obtenidas por diplomáticos de países extranjeros, derechos de autor hasta determinado monto, etc. Pero
cuenta con otras exenciones inequitativas que eximen del
pago las rentas y resultados derivados de títulos públicos y
obligaciones negociables, los intereses por depósitos efectuados en instituciones sujetas al régimen legal de las entidades
financieras por personas físicas residentes, sucesiones indivisas y por beneficiarios del exterior -en la medida que no
se considere que existen transferencias de ingresos a Fiscos
Extranjeros- y las rentas por venta de acciones con cotización obtenidos por personas físicas del país o del exterior.
Gráfico 2
Presión tributaria neta 1991-2008
33,00
30,00
27,00
24,00
21,00
18,00
15,00
12,00
1991
Fuente: AFIP
[ 18 ]
1993
1995
1997
1999
2001
2003
2005
2007
Justicia Fiscal en América Latina
Gráfico 3
Estructura Tributaria 1997
Contribuciones
Sociales
22%
Sobre el
comercio y las
transacciones
internacionales
6%
Estructura Tributaria 2007
Sobre el ingreso,
las utilidades y
las ganancias de capital
16%
Contribuciones
Sociales
18%
Sobre
la propiedad
1%
Sobre
la propiedad
9%
Sobre el ingreso,
las utilidades y
las ganancias de capital
16%
Otros
1%
Otros
0%
Sobre
el comercio
y las
transacciones
internacionales
14%
Internos sobre
bienes y servicios
54%
Internos sobre
bienes y servicios
36%
Fuente: elaboración propia en base a AFIP.
Sobre la propiedad
Dicho grupo de impuestos grava la posesión de bienes
personales al 31 de diciembre de cada año. La participación
en la estructura es marginal. Aunque en los últimos años
fue aumentando en el rubro Transferencias gracias al “impuesto al cheque”.
ducción y distribución e impone en forma generalizada a las
prestaciones de servicios con una alícuota general de 21%.
Su base imponible y alícuota fueron aumentando durante la década del noventa. Actualmente consta de algunas
Exenciones, entre ellas las exportaciones, permitiéndose el
recupero del impuesto abonado en la adquisición de bienes
y servicios destinados a las mismas.
Impuesto a la transferencia de bienes entre personas físicas
Impuestos internos
Transferencia a título oneroso de inmuebles ubicados en el
país. Se considera transferencia todo acto de disposición por
el que se trasmite el dominio, excepto la expropiación. La alícuota es del 15‰ sobre el valor atribuible a la transferencia.
Se trata de un impuesto al consumo específico de tasas
proporcionales que tiene efectos cascada. Los principales
rubros gravados son tabacos; bebidas alcohólicas; cervezas; bebidas alcohólicas, jarabes, extractos y concentrados;
automotores y motores gasoleros; seguros; champañas; objetos suntuarios; telefonía celular y satelital; vehículos automóviles y motores, embarcaciones y aeronaves de recreo
o deportes; productos electrónicos.
Impuesto sobre créditos y débitos de cuentas bancarias
Conocido como “impuesto al cheque” grava la entrada y
salida del dinero de las cuentas corrientes. Cuenta con algunas exenciones como ser los créditos en caja de ahorro o
cuentas corrientes bancarias hasta la suma acreditada en
concepto de sueldos del personal en relación de dependencia o de jubilaciones y pensiones, y los débitos en dichas
cuentas hasta el mismo importe. La alícuota es de 6 por mil
para crédito y 6 por mil para débito, pero cuenta con una
variedad de alícuotas reducidas.
Impuestos Internos sobre bienes y servicios
Impuesto al Valor Agregado (IVA)
El gravamen recae en todas las fases de los ciclos de pro-
Impuestos a la Energía Eléctrica.
Impuesto monofásico sobre la compra o importación de
energía eléctrica en bloque realizada por grandes usuarios
o distribuidores. Es un impuesto fijo por unidad de medida
El valor es de 0,0054686 $/KWh.
Sobre el comercio y las transacciones internacionales
Derechos de Importación: gravan la importación de mercancías para consumo. Se aplican derechos ad-valorem sobre el valor en aduana o, en su caso, sobre precios oficiales
CIF si estos fueren superiores. En parte la lista permite al
[ 19 ]
Justicia Fiscal en América Latina
Otros impuestos específicos
Fondo Empresa Servicios Públicos sociedad del Estado Provincia de Santa Cruz.
Recae sobre consumidores finales, y los prestadores del servicio público de energía eléctrica
actúan como agentes de percepción. Su alícuota es del 6 por mil.
Impuesto adicional aplicado sobre el precio final de venta de cada paquete de cigarrillos
Impuesto adicional de emergencia a cigarrillos
vendido en el territorio nacional. El monto del gravamen no forma parte de la base de cálculo
del impuesto Interno, del impuesto al Valor Agregado ni de los importes correspondientes al
Fondo Nacional del Tabaco. Su alícuota es del 7%.
El Fondo se integra con un impuesto del 7% del precio total de venta al público de cada
Fondo especial del tabaco
paquete de cigarrillo y un adicional del 1% del precio de venta al público de los cigarrillos.
Impuesto a la entrada de espectáculos cinematográficos
Su alícuota es de 10% sobre le valor de la entrada.
Impuesto a los videogramas gravados.
Su alícuota es del 10%.
Impuesto a los servicios deradiodifusión
Los titulares de servicios de radiodifusión deben tributar un gravamen
proporcional al monto de su facturación bruta.
El impuesto se calculará aplicando la alícuota del 5% cuando se trate
Impuesto sobre el Gasoil y el gas licuado para uso automotor
de nafta sin plomo hasta 92 RON, nafta sin plomo de más de 92 RON,
nafta con plomo hasta 92 RON y nafta con plomo de más de 92 RON, y
del 9% en el caso de gas natural distribuido por redes destinado a gas
natural comprimido.
DESCRIPCIÓN
DERECHOS DE EXPORTACIÓN en %
AGRICOLAS Y DERIVADOS
Trigo duro, excluido para siembra
23
Trigo, los demás. Excluido para siembra 23
Maíz los demás. En grano. 20
Maíz, los demás. Excluidos los granos 20
Harina de trigo 13
Habas de soja, excluido para siembra 35
Semilla de girasol, excluido para siembra 32
Harina de habas de soja 32
Aceite de soja en bruto 32
Aceite de soja refinado, envasado 32
Aceite de soja refinado, a granel 32
Derechos de Exportación: el derecho de exportación grava la exportación para consumo.
5
Las alícuotas para los principales productos se indican a
continuación: Tasa estadística e impuesto a los pasajes aéreos al exterior: la categoría cierra con otros tributos como
la tasa de estadística que grava las importaciones de productos no originarios del MERCOSUR (excluidos los bienes
de capital, informática y telecomunicaciones, los combustibles y otros bienes de menor significación) con una alícuota del 0,5% sobre el valor en aduana de la mercadería; y el
impuesto a los pasajes aéreos al exterior con una alícuota
del 5%.
5
Sobre la seguridad social
Aceite de soja, los demás 32
Aceite de girasol envasado 30
Aceite de girasol o cártamo refinado, los demás 30
Mezclas de aceites refinados, envasados 32
Mezclas, preparaciones alimenticias 20
y demás productos que contuvieren aceite de soja
Mezclas y pastas para la preparación de productos
gobierno desarrollar políticas de protección y fomento a la
industria nacional.
de panadería, pastelería ó galletería
Las demás mezclas y preparaciones a base de harina, almidón ó fécula
Harina y “pellets” de soja
32
Tortas y expellers de soja
32
Tortas, harinas y “pellets” de girasol
30
Expellers de girasol 30
Carnes y Cueros Carnes bovinas con hueso,
Carnes bovinas procesadas, conservas de carne
bovina, animales vivos de la especie bovina para consumo
15
Cueros y pieles bovinos en bruto
15
HIDROCARBUROS
Aceite Crudo de Petróleo y otros
Gas Natural 45
100
PRODUCTOS REGIONALES
Frutas y hortalizas Miel, arroz Productos lácteos Desperdicios y desechos de metales [ 20 ]
5
10
0
40
Contribuyen el empleado con sus aportes y el empleador
con las Contribuciones Patronales. Los empleadores gozan
de un beneficio, consistente en que durante los primeros 12
meses de iniciada una contratación laboral sólo se ingresará el 50% delas citadas Contribuciones, y por los segundos
12 meses se pagará el 75% de las mismas, siempre que, no
se disminuya la plantilla total de trabajadores hasta 2 años
después de la finalización del régimen (24-12-2011).
Autónomos: en este régimen aportan aquellas personas
que desarrollan una actividad en forma independiente. Los
aportes son de 32%, de los cuales el 27% corresponde al régimen previsional, y el 5% al I.N.S.S.J.P.
Aseguradoras de Riesgo de Trabajo (A.R.T.): todas las
empresas que tengan personal en relación de dependencia se encuentran obligadas a contratar un seguro con las
A.R.T.
Justicia Fiscal en América Latina
Quiénes financian al estado
Como se ha visto, el sistema tributario argentino se apoya
principalmente en los impuestos al consumo y en los impuestos a la ganancia. Pero a su vez estas categorías contienen impuestos que sobresalen más que otros, como ser las
Sociedades sobre las Personas físicas o jurídicas en ganancia, o ciertas mercancías como cigarrillos por sobre otras.
Lo mismo ocurre con otras categorías como los impuestos
a la propiedad, donde aparece la imposición a los débitos
y créditos bancarios pero no está gravada la herencia. A
continuación algunas de las definiciones más usuales, que
refieren a la rama de actividad, la región geográfica o el nivel de ingreso.
A nivel regional el sistema se encuentra concentrado en
la Ciudad de Buenos Aires. Casi el 70% de los Impuestos se
cobran en el distrito porteño, así como cerca del 50% de la
Seguridad Social.
En cuanto a los sectores productivos, para 2007 la Industria Manufacturera contribuyó con el 36,6% de lo recaudado
por el Impuesto a la Ganancia de Sociedades, seguido de la
explotación minera con 20,3% y el comercio con 11,8%. Lejos
queda la Agricultura, ganadería caza y silvicultura con el
4,9%. En cambio, el sector agropecuario toma la delantera
en impuesto a las ganancias cuando se trata de personas
físicas. Ello se debe a las características de la explotación
propia del sector que se diferencia a la del emprendimiento
industrial.
En cuanto a los Derechos de Exportación o “retenciones”, son progresivos desde el momento que lo pagan sectores que se encuentran en los deciles superiores de ingreso.
Pero en países como la Argentina además son progresivos
porque provocan una disminución de los precios locales de
los productos exportables, compuesto en mayor medida
por alimentos.
Siguiendo los análisis habituales sobre el impacto de los
impuestos en la distribución del ingreso, al ser mayor la
proporción de gastos en consumo de los sectores de menores ingresos que de los mayores, las retenciones actúan
de manera progresiva en la distribución del ingreso. Sin
embargo, al igual que con la mayoría de los tributos del sistema, como las ganancias de las sociedades, las retenciones
se tornan regresivas al interior de los agentes alcanzados
por el fisco ya que no contempla las diferencias de rentabilidad entre los productores.
Reformas fiscales de la última década: 1998 – 2008
El sistema tributario de los 90 se había estructurado a
base de unas políticas que buscaron eficacia recaudatoria
en desmedro de la equidad, lo que terminó de consolidar
un sistema apoyado en el IVA y Ganancias. Y ante cada
escenario desfavorable, como fue la crisis del “Tequila”, se
recurría a medidas de emergencia, que consistían en ir ampliando las alícuotas del IVA (pasando del 18% al 21%), la
ampliación de la base imponible del Impuesto a las Ganancias y a los bienes personales, la vuelta atrás con la rebaja
de contribuciones patronales, la reducción de reintegros
a la exportación y del subsidio a los bienes de capital, el
aumento de aranceles a la importación y el incremento de
impuestos específicos como a las naftas y al gasoil.
En 1998 se realizó una reforma tributaria para apuntalar
el sistema. La base del IVA fue ampliada, se creó el Monotributo Impositivo y Previsional, impuesto a la Ganancia
Mínima Presunta, a los intereses pagados y al costo del endeudamiento empresario, a los vehículos como automotores, motos, embarcaciones y aeronaves.
El nuevo gobierno asumido en 1999 fue expandiendo el
nuevo carácter del sistema, el cual se alejaba más de su
versión estructurada sobre IVA y Ganancias. Las nuevas
medidas incluían la ampliación de la base imponible del IVA
derogando exenciones así como se extendió el uso de alícuotas diferenciales del 10.5%, principalmente en algunos
Servicios.
Lo propio se hizo con ganancias, ampliándose la base del
impuesto al reducir el mínimo no imponible, las deducciones por cargas de familia así como algunas exenciones. Fue
creado un impuesto a las altas rentas y se aumentó la alícuota de Bienes Personales así como de algunos impuestos
internos. De esta manera se trató de compensar la inequidad que significó el aumento de la base imponible del IVA.
Ya en 2001, cuando la sustentabilidad del modelo de convertibilidad estaba siendo jaqueada se realizaron modificaciones sin mucho criterio. Se creó el impuesto a los créditos
y débitos en cuenta corriente (“impuesto al cheque”), y se
pusieron en marca “Convenios de Competitividad” por lo
cual se otorgaba beneficios fiscales a ciertas actividades
productivas.
Tras la devaluación del peso en 2002 se inicia una nueva
etapa, en la cual una de las principales reformas del sistema
fue la restitución de los Derechos de Exportación. La medida fue anunciada como de emergencia, y durante los años
siguientes el FMI insistiría con su destitución. A pesar de
haberse firmado en 2003 una carta de intención con dicho
organismo prometiendo la paulatina desaparición del tributo sucedió todo lo contrario. La alícuota fue aumentando
al igual que la base imponible. Pronto se constituyó en uno
de los principales pilares de la nueva estructura tributaria
llegando a representar en la actualidad cerca del 10% de la
misma.
Inicialmente el tributo fue introducido para compensar
los efectos inflacionarios de la devaluación sobre le salario
real. Pero con el correr del tiempo, el perfil exportador se
fue consolidando arrojando cuantiosos recursos al erario.
Efectivamente, las mejoras en el salario real así como el
nuevo peso otorgado a las políticas sociales y la obra pública fueron posibles en parte al incremento de los Derechos
de Exportación.
Iniciada la crisis financiera internacional a mediados de
2007 el gobierno fue avanzando en su política de aumento
de la alícuota de las retenciones. Cuando la crisis se montó
sobre una especulación en el precio de los alimentos (los
cuales se dispararon exponencialmente), el gobierno optó
por instrumentar una política de “retenciones móviles” a
la soja, en la cual la alícuota aumentaba más que proporcionalmente al incrementarse los precios del commodity, y
disminuía en mayor proporción al caer los precios.
A pesar del revés político que significó el debate en torno a las retenciones móviles y la posterior derrota en las
elecciones parlamentarias de octubre, el Gobierno realizó
[ 21 ]
Justicia Fiscal en América Latina
una importante medida como la reestatización del sistema
de jubilaciones, disolviendo las AFJP y pasando los fondos
al ANSES (Administración Nacional de Seguridad Social).
De todos modos, otros impuestos también contribuyeron
al aumento de la recaudación, así como el propio crecimiento a tasas del 9%, lo que permitió explotar las posibilidades
inmejorables de un sistema tributario pro cíclico, arrojando
niveles record de recaudación. Si bien el resultado ha sido
exitoso en materia de presión tributaria -incluso en mejoras en términos de equidad-, el sistema pasó a estructurarse en torno a dos gravámenes transitorios como son las “retenciones a las Exportaciones” y el “impuesto al cheque”.
La crisis financiera puso ruidos en la economía argentina
primero a través del aumento abrupto de los precio de la
soja y el petróleo, y luego, en 2008, con las consecuencias de
la caída del comercio mundial. Si bien para fines de 2009 los
números vuelven a ser favorables, así como los pronósticos
para 2010, la Argentina debe afrontar un cambio en su sistema tributario para ganar mayor previsibilidad y robustez
en la recaudación.
Las mejoras en la administración fiscal
En cuanto a la gestión tributaria nacional, han predominado los enfoques de corto plazo y los estilos autoritario-centralistas, más que los basados en el desarrollo de
capacidades gerenciales y de gestión con autonomía y responsabilidad. Los débiles controles internos y externos han
conspirado, además, contra la necesaria depuración de los
funcionarios deshonestos.
El área de recaudación resulta ser la mejor organizada
y de mayor eficiencia relativa en contraste con el área de
fiscalización, que es la que ha sufrido más cambios en la
organización y el planeamiento durante los años noventa
(y posteriores). A pesar de ello, sigue arrastrando severos
déficit de personal y “atraso relativo en el nivel de conocimientos, disponibilidad y utilización de medios tecnológicos modernos en relación conductas evasivas cada vez
más complejas”.
La función de control interno también muestra carencias sustanciales y no existe un control externo debidamente institucionalizado y eficaz. No existe, por ejemplo,
un “tablero de control” que permita monitorear la gestión
del organismo.
En cuanto a las reformas necesarias, unos primeros avances parecieron darse durante el período 2002-2007: la AFIP
tuvo una conducción que pudo trabajar con continuidad, a
mediano plazo, con suficientes recursos para desarrollos e
inversión y aparente ausencia de interferencias políticas en
su gestión. En los últimos dos años parece haberse involucionado, sin embargo, en casi todos estos campos, planteándose serios signos de interrogación acerca de la evolución
futura de su eficacia y credibilidad
Por otro lado, sin una reforma complementaria del sistema sancionatorio judicial que atienda con urgencia y eficacia estas cuestiones, no podrá cambiarse sustancialmente
la percepción del riesgo por parte de los evasores y de los
contribuyentes incursos en fraude fiscal y -en consecuencia- no será posible elevar el nivel de cumplimiento voluntario en la medida y los tiempos requeridos.
[ 22 ]
Conclusiones
Luego de una década de déficit fiscales financiados a
través de endeudamiento externo, el Estado Argentino parecería haber iniciado a partir del año 2003, una senda de
financiamiento sustentable fundada en “recursos tributarios genuinos” que permite compatibilizar una política de
desendeudamiento con una mayor participación del Estado
en la economía y la sociedad en su conjunto.
No obstante, desde el punto de vista del sistema tributario, no basta con lograr el crecimiento sostenido de la presión tributaria a niveles sustentables semejantes al de los
países desarrollados, sino que importa sustancialmente la
forma en que se logre. Consideraciones acerca de sustentabilidad, justicia y eficiencia son necesarias a la hora de
evaluar el sistema tributario de un país.
La Republica Argentina consolidó durante los años 90
un sistema tributario simplificado y relativamente eficaz,
aunque muy alejado de los niveles necesarios para hacerlo
sostenible, fuertemente pro-cíclico, con marcada regresividad y geográficamente concentrado. En la etapa iniciada
en 2003 no se han registrado reformas tributarias de importancia en el sistema “tradicional”, sino que el sistema
fue reforzado por la evolución favorable del impuesto al
cheque, implementado en el 2001, y por los derechos de exportación, restituidos en el 2002. A pesar de estas modificaciones, tanto el IVA (impuesto al valor agregado) como el
impuesto a las ganancias siguen siendo en el presente los
componentes tributarios más relevantes.
La creciente participación de los derechos de exportación
en el sistema tributario implica un paso adelante en el camino hacia una estructura impositiva más progresiva. Sin
embargo, su carácter no coparticipable, las tasas fijas del
impuesto a las ganancias sobre las sociedades y la existencia de un valor máximo sobre las personas, así como también la inexistencia de impuestos a la herencia, las exenciones brindadas a las empresas mineras, y por sobre todo el
elevado valor de la alícuota del IVA, dejan en evidencia un
sistema tributario altamente regresivo.
Una reforma es claramente necesaria pero ella no debe
realizarse de manera improvisada. Existen temas que deben ser atendidos previamente. Los profesionales de las entidades recaudadoras argentinas cuentan con buena base
técnica, pero insuficiente capacidad de gestión, coordinación y estabilidad institucional, así como también con un
acervo tecnológico desactualizado. En consecuencia, cualquier intento por reestructurar el sistema tributario hacia
un modelo debe ser precedido por una reforma integral de
sus entes reguladores.
3.2.Bolivia
Juan Luis Espada
Diagnóstico de la economía
En Bolivia históricamente se ha registrado una preponderancia del sector primario en la estructura económica
del país, incluso se ha dado lugar a una corriente historiográfica que vincula los diferentes periodos del desarrollo de
Bolivia con la existencia preponderante de un determinado
Justicia Fiscal en América Latina
producto no renovable de exportación (la plata, el salitre, el
caucho, el estaño y el gas natural respectivamente).
El denominado modelo de sustitución de importaciones,
promovido en la región de América Latina desde la década de los 50, que contó con el Estado como actor principal, tuvo la posibilidad de utilizar, en el caso de Bolivia, el
excedente económico que se generaba en la minería para
diversificar la estructura productiva, si bien se sostiene que
existieron algunos cambios en la composición productiva
del país, estos fueron parciales.
No obstante, los cambios institucionales9 registrados en los
años 50, más las políticas económicas tendientes a lograr la
estabilización monetaria y presupuestaria, y la dinámica económica que registró las principales economías del mundo, incidieron para que en el decenio 1960 -1970, el PIB registre un
crecimiento promedio del 5,6%. Se registró una recuperación
de la agricultura y un importante desarrollo de la extracción
y refinación del petróleo, asimismo se logró significativos aumentos en la producción de estaño, en el caso de la industria
se registró un crecimiento promedio importante (7,4%), destacando la producción de derivados del petróleo.
Al ser una economía que esencialmente sostiene su crecimiento en la producción de bienes primarios, algunos de
ellos con un dinamismo pobre que obligó a la importación
de bienes esenciales para la población, y de otros que fueron el canal de articulación e inserción con el mercado internacional, ha ocasionado que la economía boliviana sea
altamente vulnerable al comportamiento del contexto económico mundial. En ese marco, la desaceleración a fines de
los años 70 y principios de los años 80, fue un ejemplo de la
vulnerabilidad económica del país.
Lo evidenciado en los años 80 se registra como una de
las más duras crisis de la economía boliviana, con un crecimiento sostenido de la deuda externa, la crisis económica
mundial que repercutió notablemente a través de los precios y de la contracción de la demanda externa, se registró
una salida de capital por pagos de amortizaciones e intereses de la deuda externa a consecuencia del endeudamiento
externo, el proceso inflacionario al interior de la economía
nacional alcanzó niveles preocupantes, y el comportamiento del déficit del gobierno central se incrementó entre 1970
y 1979 en más de 37 veces.
Si bien se implementaron varios paquetes de estabilización desde 1982, estos no tuvieron los efectos esperados.
La combinación de: una inadecuada gestión de la política
económica, la recesión de los países desarrollados con los
cuales Bolivia mantiene relaciones comerciales, los shocks
de oferta relacionados a factores climatológicos y a los precios internacionales de materias primas y al creciente endeudamiento externo que generó presiones fiscales, fueron
elementos que condujeron a un proceso de estanflación.
Como puede notarse en la gráfica No 1, entre 1981 y 1986
la actividad económica mostró un comportamiento negativo. Frente a esto y a la inflación desenfrenada, en agosto
de 1985 el gobierno de turno lanzó el decreto 21060 dando
inicio a la llamada Nueva Política Económica (NPE), que
en líneas generales pretendía controlar y reducir el proceso
inflacionario y el de reanudar el crecimiento de la actividad
económica, para tal fin, dos elementos centrales orientaban
ese proceso, por un lado el de dar fin con el denominado
capitalismo de Estado y el de priorizar el mercado externo,
con el DS 21060 abriendo la economía al exterior.
En la actualidad, las cifras oficiales hacen notar que la estructura económica del país no ha variado, pese a los grandes discursos de transformación productiva que acompañó
la promoción del actual modelo de desarrollo.
En términos de la estructura del PIB, notamos que entre
el 2000 al 2008 el sector de hidrocarburos y minería participan en el PIB con un 10,5%, cifra que comparada con la
década de los noventa es ligeramente superior. En el caso
del sector agrícola, su participación promedio entre el 2000
al 2008 fue de 13,9%, menor a la del decenio 1990-1999, en
tanto que la industria, registró un comportamiento similar
al sector agrícola.
Para el 2000 al 2008, en promedio anual, el sector minero
explicó el 26,5% del crecimiento del PIB, dato que se sostiene principalmente por el aumento en la producción minera
motivada por el aumento en los precios internacionales de
Gráfica No1
Bolivia: Tasa de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB)
2,46 2,91
3,79
4,64
6,15
5,27
0,28
4,95 5,03
4,27 4,67 4,68 4,36
4,8 4,56
4,17 4,42
2,51
1,65
1,68
2,49 2,71
3,71
0,43
-0,2
-1,68
-2,67
-4,04
19
81
19
82
19
83
19
84
19
85
19
86
19
87
19
88
19
89
19
90
19
91
19
92
19
93
19
94
19
94
19
95
19
96
19
97
19
98
19
99
20
00
20
01
20
02
20
03
20
04
20
05
20
06
20
07
20
08
-3,94
Fuente: Elaboración CEDLA en base a información de UDAPE.
9
Reforma Agraria, Nacionalización de las Minas, Voto Universal y liberación de las condiciones de servidumbre en el campo.
[ 23 ]
Justicia Fiscal en América Latina
los minerales. En contraste, la agricultura explica alrededor del 13% del aumento del PIB, evidenciando un estancamiento de este sector.
En el caso de la industria, su incidencia en el PIB habría
aumentado, no obstante, la “industria” boliviana se caracteriza por un predominio de bienes de consumo no duradero,
una muy baja diversificación de la producción de bienes intermedios y una inexistente industria de bienes de capital.
El discurso de política económica de los diferentes gobiernos hace notar que varios de los elementos mencionados
anteriormente aun están pendientes, cada gobierno ha pretendido alcanzar tasas de crecimiento superiores al 5% a fin
de, diversificar la estructura económica del país, disminuir
los ciclos de fluctuación del producto, eliminar las asimetrías
regionales y fundamentalmente dar un giro al patrón de acumulación primario exportador a partir de establecer políticas que promuevan procesos de industrialización.
A la fecha los resultados económicos aun están lejos de
mejorar las condiciones de vida de la población, e incluso,
cuando se registraron tasas de crecimiento del PIB por encima del 5%, y se obtuvo un PIB per cápita superior a los
$US 1.000, estas no mostraron cambios sustanciales, lo que
muestra que el crecimiento boliviano no es redistributivo, y
por tanto, es empobrecedor.
Este breve resumen del panorama económico, daría
cuenta de dos elementos que han incidido en la política tributaria del país: por un lado, hemos sido un país que ha crecido gracias a la explotación de minerales e hidrocarburos;
y por otro, el régimen fiscal no logró apropiarse de buena
parte del excedente económico que se generó en estas actividades. La potencialidad fiscal de este tema se expresó con
la Ley 3058 aprobada en 2005, que dio paso al Impuesto
Directo a los Hidrocarburos (IDH), hoy en día uno de los
principales rubros financiadores de la política pública.
Por otro lado, la apertura irrestricta de mercados nos ha
llevado a establecer políticas de integración comercial que
en términos fiscales está mermando ingresos por importaciones, y generando presiones fiscales por el lado de las
exportaciones.
Estructura y funcionamiento actual del sistema fiscal
Históricamente la orientación de la política fiscal fue el
de controlar y disminuir el déficit fiscal, en ese marco, se
implementaron políticas dirigidas a aumentar los ingresos
públicos y otras orientadas a disminuir o controlar el gasto
público, aunque estas no fueron suficientes para disminuir
la brecha entre ingresos y gastos, debido fundamentalmente a que la estructura de gastos es altamente inflexible, resultado del costo que ha generado las reformas estructurales (el gasto en servicios personales y el servicio de deuda
externa). Por el lado de los ingresos, los recursos públicos
también fueron afectados por las reformas de segunda generación y las concesiones que otorgó el Estado a ciertos
sectores, lo que originó que el Estado no reciba los ingresos
fiscales de actividades estratégicas.
Desde el 2006 notamos un giro en la orientación de la política fiscal, dirigida a cómo gastar eficaz y eficientemente
los cuantiosos recursos que dispone el sector público, pero
[ 24 ]
ello no ha significado dejar de lado políticas dirigidas a aumentar los recursos públicos.
En la estructura de financiamiento del Estado, en los
ochentas al igual que en toda la década de los noventa, las
recaudaciones tributarias se constituyeron en la principal
fuente de ingresos públicos para el Estado. En promedio
anual, la participación de estos ingresos fue del 43%, mientras que en 2008 se registra una disminución relativa en su
participación y se ve sobrepasada por el grupo de “Otros
Ingresos propios”, que se explica por los ingresos provenientes de la venta de hidrocarburos y minerales que realizan las empresas estatales.
En resumen, podemos decir que los ingresos que se reciben
por impuestos es la principal fuente de financiamiento público.
Un segundo elemento que ha variado es la dependencia
de los recursos externos. Si consideramos los desembolsos
por crédito externo y las donaciones, la participación en
promedio de este grupo llega a no menos del 27% sobre el
total de ingresos, empero ello no refleja la tendencia descendente de estas variables, que se debe a la disminución
de los desembolsos de deuda.
Finalmente, podemos notar una reducida participación
de las regalías petroleras, que se debe a que hay un aumento extraordinario del rubro “Otros Ingresos”, y porque desde el 2007 por un ajuste contable en las cifras del SPNF, las
regalías petroleras no se visibilizaron en el cuadro final de
las finanzas consolidadas del SPNF. No obstante, como veremos más adelante, si consideramos los valores absolutos,
es evidente que los ingresos por regalías se incrementaron
resultado del favorable comportamiento de los precios de
exportación de minerales e hidrocarburos.
En cuanto a la distribución de los recursos, muestra que
cuando se plantea un debate sobre cambios o ajustes en el
sistema tributario, estos son discutidos y monitoreados de
forma muy cercana por los Gobiernos Municipales y las
Prefecturas. Para no ir muy lejos, autoridades del poder
ejecutivo en la presente gestión sostienen que para llevar
adelante el proceso de industrialización en el sector de
hidrocarburos se debe pensar en obtener ingresos del Impuesto Directo a los Hidrocarburos y de las Regalías Petroleras; aunque este comentario dio lugar a que el comité cívico del departamento de Tarija se declare en emergencia.
Reformas fiscales de las dos últimas décadas
Las condiciones políticas para una estabilización fiscal
creíble se dieron recién en agosto de 1985; pero no se vieron
medidas contundentes en el plano fiscal en el Decreto Supremo 21060, que contenía una serie de disposiciones que
conformarían el nuevo esquema de política económica boliviano. Sin embargo, el anuncio de una reforma tributaria, la
indexación de tributos al dólar y la inclusión del concepto de
renta presunta en el cálculo de regalías mineras, sumado a
una amnistía tributaria, conformaron el telón de fondo para
el lanzamiento de una profunda reforma que garantizaría la
estabilización macroeconómica de manera duradera.
La re-estabilización de febrero de 1986, mucho menos
publicitada y menos aún analizada científicamente hasta la
actualidad, marcó un punto de inflexión definitivo, donde se
rescataron las condiciones políticas favorables aún intac-
Justicia Fiscal en América Latina
Gráfica No2
Estructura de Ingresos del Sector Público (%)
54
50
50
46
43
40
39
36
34
31
30
34
34
31
29
28
26
24
20
20
44
41
39
20
19
18
15
9
10
6
5
6
6
6
6
7
11
9 10
7
6
9
10
5
4
7
3
5
7
2
0
2000
2001
2002
2003
n Ingresos tributarios n Regalías Mineras y petroleras
n Financiamiento (Desem Ext. e Int.)
n Donaciones
2004
2005
n Otros Ingresos Propios
tas, y se imprimió una fuerte disciplina fiscal y monetaria,
facilitando la Reforma Tributaria que finalmente se promulgó cuando la economía ya estaba estabilizada y requería medidas de largo plazo para ser sostenible.
Se creó el Impuesto a las Transacciones (IT), que, por su
característica de impuesto en cascada, tenía un altísimo poder de recaudación, pero era, a todas luces, distorsionante
en la generación de valores agregados pequeños. Otra medida transitoria fue gravar el patrimonio de las empresas
(Impuesto a la Renta Presunta de las Empresas) como un
“proxy” al impuesto a las utilidades que más tarde, finalmente se implementaría.
La utilidad de las personas fue gravada de manera indirecta con los impuestos a la tenencia física de bienes, donde
el concepto de renta presunta seguía siendo utilizado otra
vez con la misma filosofía. En el plano de recursos no renovables, se mantuvo el esquema de regalías basado en la utilidad presunta (minerales) que años después fue modificado hacia un sistema mixto de regalía-impuesto a utilidades.
Finalmente, la creación posterior del Régimen Simplificado pretendía excluir de manera transitoria, a aquellos generadores de pequeños valores agregados, de los impuestos
centrales (IVA, IT, IRPE) en tanto se universalice el sistema. Pero la universalización no se dio, la formalización no
llegó a ser satisfactoria, y gran parte de las medidas, otrora
transitorias, hoy son una fuente de distorsión mayúscula.
El sistema tributario
Características del sistema tributario.
La precaria situación de las finanzas públicas, determinó
la aplicación de medidas correctivas, entre ellas la Reforma
al Sistema Tributario realizada en 1986 mediante la aprobación de la Ley 843, que tenía el objetivo de incrementar
la recaudación tributaria a partir de simplificar el sistema
tributario y mejorar los procesos de pago y de control. An-
2006
2007
2008
Fuente: elaboración CEDLA en base a información de la
UPF, TGN, BCB, y SIN.
tes de la aprobación de la mencionada Ley, el sistema tributario se organizaba en 450 impuestos; con la aprobación de
la Ley 843 la estructura tributaria se redujo a solamente 7
impuestos.
Por tanto, más allá de la sorprendente simplificación de
impuestos, la nueva estructura ya avizoraba un sistema tributario basado en impuestos indirectos, y que uno de los
principales sería el Impuesto al Valor Agregado (IVA). Y
efectivamente una mirada a la actual estructura del sistema tributaria muestra que muchos de los impuestos creados por la Ley 843 aun están vigentes, y de aquellos que
son nuevos, el ITF nació como un impuesto transitorio pero
aun está vigente, otros como la Alícuota Adicional al IUE
mineras se creó por las condiciones favorables de los precios de los minerales y metales, y el IDH que ha contribuido
sustancialmente en las recaudaciones fiscales, la actual estructura tributaria se compone por:
• Impuesto al Valor Agregado (IVA).
• Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado
(RC-IVA).
• Impuesto sobre las Utilidades de las Empresas (IUE).
• Impuesto a las Transacciones (IT).
• Impuesto a los Consumos Específicos (ICE).
• Impuesto Especial a los Hidrocarburos y Derivados
(IEHD).
• Impuesto a la Transmisión Gratuita de Bienes (TGB).
• Impuesto a las Salidas Aéreas al Exterior (ISAE).
• Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF).
• Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH).
• Impuesto a las Utilidades Mineras.
• Alícuota Adicional al IUE mineras.
Poco después, se crearon regímenes especiales, con el fin
de facilitar la administración del sistema tributario, pero
fundamentalmente con el propósito de incorporar sectores
de la economía que operan en la informalidad. En el caso de
[ 25 ]
Justicia Fiscal en América Latina
Bolivia se establecieron tres regímenes especiales: el Régimen Tributario Simplificado (RTS): el Sistema Tributario
Integrado (STI): y el Régimen Agrario Unificado (RAU):
Finalmente, en el nivel regional, debido al proceso de
descentralización impulsado en Bolivia desde mediados de
la década de los noventa, los gobiernos municipales cuentan con los siguientes impuestos: Impuesto a la Propiedad
de Bienes Inmuebles, Impuesto a la Propiedad de Vehículos
Automotores, Impuesto Municipal a la Transferencia de
Inmuebles y el Impuesto Municipal a la Transferencia de
Vehículos Automotores.
Algunas Cifras del Sistema Tributario.
Considerando los impuestos y regímenes mencionados
anteriormente, cifras del Servicio Nacional de Impuestos
(SIN) muestran que a fines de la década de los 80 la estructura tributaria se sustentaba principalmente por el IVA,
que en promedio entre 1987 y 1989 representó el 39,4% de
las recaudaciones tributarias, constituyéndose en una de
las principales fuentes de recaudación tributaria. Asimismo, durante ese tiempo, se puede notar un gran dinamismo
en la recaudación del resto de los impuestos, dando como
resultado un crecimiento en el total de recaudaciones del
47,7% en 1988, y de 25,7% en 1989.
Como puede notarse en el Cuadro No2, el IVA mantiene su
importancia dentro de la estructura tributaria. En el decenio
de los noventa alcanzó alrededor del 54%, posteriormente
entre el 2000 al 2004 se redujo a 44%, resultado de una mayor participación del IEHD, del IUE, la creación del ITF y los
resultados positivos que dieron los programas transitorios.
Entre el 2005 y 2009, la estructura varió resultado de la
creación del IDH que alcanzó una participación del 23%, situación que evidentemente afecto en términos relativos el
peso del IVA dentro de las recaudaciones. No obstante en
términos absolutos, los recursos que se capta por el IVA siguen siendo fundamentales para el erario público.
Por otro lado, durante este periodo se registró un aumento
de la participación del IUE en las recaudaciones tributarias,
ello se debe a que en el 2008 y el 2009 el IUE creció a una
tasa del 44% y 67% respectivamente, crecimiento que se explica por el dinamismo en la actividad industrial, fundamentalmente en el sector minero.
Según cifras oficiales del Servicio de Impuestos Nacionales,
los ingresos tributarios en proporción al PIB muestran una
tendencia ascendente (Gráfico No3), hasta alcanzar en el 2009
una relación Impuestos/PIB del 25%.
Cuadro No 2
Estructura del Sistema Tributario
(En Porcentajes)
FUENTE DE INGRESO
Prom 1990-1999
Prom 2000-2004
Prom 2005-2009
IVA
54
44
33
ICE
10
6
4
IT
16
14
9
RC-IVA
5
2
1
IEHD
1
16
10
ISAE
0
0
0
Regímenes
0
0
0
TGB
0
0
0
IPR / RAU
0
0
0
IUE
5
10
14
IUE RE
1
4
2
IRPE
4
0
0
IUM
0
0
0
ITF
0
1
2
Valores utilidades mineras
0
0
0
Programas transitorios
0
2
0
IRPPB
3
0
0
IDH
0
0
23
Otros impuestos
Total
1
1
2
100
100
100
Fuente: Elaboración CEDLA en base a información del SIN y del Ministerio de Economía y Finanzas.
[ 26 ]
Justicia Fiscal en América Latina
América Latina: Ingresos tributarios totales como porcentaje del PBI, 1990-2006
(En porcentaje)
30,0
25,3
25,0
22,2
22,9
19,6
20,0
15,0
10,0
22,6
6,9
7,5
9,2
10,3
11,3
11,7
11,7
12,2
1994
1995
1996
1997
13,2
12,4
14,0 13,3
13,5
15,2
13,1
5,0
0,0
1990
1991
1992
1993
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente: Elaboración CEDLA en base a información del SIN, Ministerio de Economía y Finanzas y del INE.
Políticas tributarias.
Considerando las memorias del Banco Central, notamos
que entre 1986 y 1996, se evidenciaron cambios en alícuotas
de varios impuestos, se crearon nuevos impuestos, se establecieron impuestos transitorios, se establecieron mejoras
administrativas y operativas, medidas dirigidas a incrementar el universo tributario, etc.
La Importancia del Sector de Hidrocarburos
en el Sistema Tributario.
En mayo de 2005 se reformó la Ley 1689 dando paso a
la nueva Ley de Hidrocarburos 3058, que incorporó al sistema tributario un nuevo impuesto denominado Impuesto
Directo a los Hidrocarburos (IDH). Este impuesto con una
alícuota del 32% del total de la producción de hidrocarburos
medida en el punto de fiscalización, proporcionó al Estado
extraordinarios ingresos genuinos que posibilitó que el balance fiscal alcanzara un superávit fiscal.
Asimismo, el favorable contexto externo, contribuyó a
que también aumentara las regalías de hidrocarburos por
mayores precios y volúmenes de exportación, aumentando
tanto la participación de la recaudación por impuestos generados en el sector de hidrocarburos, como el Impuesto
Específico a los Hidrocarburos, el Impuesto al Valor Agregado y otros.
En el 2003 la recaudación por este concepto ascendió a la
suma de $US 469 millones, mientras que con las modificaciones establecidas en la Ley 3058 más el favorable contexto externo, en el 2007 y 2008 la captación de dineros de este sector
ascendió a 1.718 millones y 2.125 millones respectivamente, cifras que básicamente están explicadas por el Impuesto Directo a los Hidrocarburos (IDH) y las Regalías Petroleras.
Para la gestión 2009, la recaudación por renta de hidrocarburos alcanzó la suma de $us 2.299 millones. Estos ingresos captados por la explotación de hidrocarburos fueron
los principales determinantes para que la brecha de ingresos y gastos fuera positiva del 2006 al 2009, según cifras
oficiales para el 2006 el superávit alcanzo la cifra de 4,6%,
en el 2007 de 1,7%, en 2008 fue de 3,2% y en el 2009 alcanzó
la cifra de 2,3%.
En resumen, podemos decir, que mientras no se establezca políticas de inversión intensivas, será difícil observar
nuevamente un crecimiento extraordinario de ésta fuente
de recursos fiscales, dejando esa situación, al comportamiento del mercado internacional que a la fecha ha dado
resultados positivos. A razón de lo anterior, parece ser que
una de las formas más pragmáticas de aumentar estos ingresos, con una definición de política interna, es a partir de
ajustar los contratos petroleros.
Orientación regresiva del sistema tributario.
Una mirada a la estructura tributaria de Bolivia muestra
un sistema regresivo e inequitativo, debido a que las recaudaciones se basan principalmente en impuestos relacionados al consumo (IVA, IT principalmente). De igual manera,
muestra que el 40% de la población con menores ingresos estaría pagando cerca del 85% de los impuestos sin considerar
el IDH (si sumamos el IDH, este mismo porcentaje de gente
paga el 82%).
Por tanto, la llamada estabilidad fiscal significó mayor presión tributaria en la población con reducidos ingresos. Otra
forma de ilustrar lo anterior, es clasificando los tributos según aquellos que pagan los consumidores y aquellos que pagan las empresas.
Como se observa en la Gráfica 4, entre 1990 y el 2004, los
impuestos pagados por los consumidores representaron
más de la mitad de los ingresos tributarios, en tanto que
los impuestos pagados por las empresas tuvieron una participación reducida. No obstante, desde 1997 se va registrando una mayor participación de los impuestos pagados
por las empresas, y por ende una menor participación de
[ 27 ]
Justicia Fiscal en América Latina
los impuestos pagados por los consumidores. Ello se explica por la aprobación del nuevo código tributario (2003),
la creación de programas transitorios, la nacionalización
de vehículos, la creación del impuesto a las transacciones
financieras (2004), y las regalías petroleras. Pero el salto
más importante se explica por la creación del IDH, es así
que desde 2005 vemos casi una participación similar en
ambos grupos de impuestos.
tro de Política tributaria referido a una evaluación de los
ingresos tributarios en el 2008, indican que la evasión tributaria en el IVA, IT y el IUE está disminuyendo gracias
a políticas tributarias para incrementar la eficiencia en la
recaudación, aunque este fin omite el carácter regresivo del
impuesto. Por tanto las acciones duras de control y fiscalización en los hechos, representará presión sobre segmentos de población con reducidos ingresos.
Gráfica No4
El Sistema Tributario (%)
17
150
130
110
90
70
11,5
87
7,2
89
87
7,5
89
9,3
89
11,7
91
11,3
11,7
13,7
13,2
12,7
12,2
11,4
12,6
11,9
87
80
10,2
20
12
10
11
9
10
12
1990 1991
1992
1993
1994
1995
1996
n IMP Pagados por consumidores
13,6
15
13
11
89
30
12
14,1
12,3
76
77
74
72
9
70
63
57
50
10
14,1
13,3
22
24
25
28
25
29
37
43
30
52
50 52 47 52 47
46
28
26
27
7
5
33
3
1
1997
1998
1999
n IMP Pagados por empresas
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Fuente: elaboración CEDLA en base a información de SIN.
n IMP Pagados por empresas sin IDH n Donaciones
En resumen, la política tributaria desarrollada en las gestiones anteriores no ha sido diferente a la ejecutada en otros
años; más bien, el actual sistema tributario mostró tener aun
más aire para seguir recaudando, y lo más probable es que
reafirme su regresividad.
La evasión tributaria: una mirada desde el IVA.
Por las características del IVA, se denomina que es un
impuesto de base amplia, pues grava con el 13% la venta de
bienes y servicios en todas las etapas del proceso productivo,
incluyendo las importaciones. Considerando cifras de recaudación del IVA, observamos que en 1990 por este impuesto
se recaudó un total de $ 173 millones, en el 2000 fue de $ 472
millones y en el 2009 fue de $ 1.253 millones.
Desde su creación a la fecha, este impuesto tuvo algunas
modificaciones, como: la ampliación de los sujetos pasivos
del impuesto; a partir de la reforma al código tributario en
2003 se establece como delito de defraudación tributaria el
incumplimiento de la obligación de emitir factura, nota fiscal
o documento equivalente; en 1992 se incrementó la alícuota
del impuesto pasando de un 10% al 13%, hoy en día vigente.
Sin embargo, existe una alta tasa de evasión en este impuesto, la que en los últimos años ha estado en un promedio
de 70%, por lo que la administración tributaria ha orientado
sus acciones a reducirla. Según un informe del Viceminis[ 28 ]
Pensando el impuesto a la renta de las personas desde el RC-IVA.
El Régimen Complementario al Impuesto al Valor Agregado (RC-IVA), es considerado por algunos organismos internacionales como el que más se aproxima a un impuesto a
la renta de las personas, pero también hay académicos bolivianos que sostienen que este impuesto está lejos de ser eso.
Según el texto ordenando de la Ley 843, el RC-IVA grava
los ingresos de las personas naturales y sucesiones indivisas,
provenientes de la inversión de capital, del trabajo o de la
aplicación conjunta de ambos factores. Pero además indica
que es un impuesto complementario al IVA, y por tanto su
fin último es el de servir de mecanismo de control del IVA.
En ese marco los niveles de recaudación de este impuesto no
son muy relevantes.
No obstante, respecto a este impuesto, en 1999 la misión
del FMI sugirió:
1.Eliminar el RC-IVA y sustituirlo por un impuesto a la renta de las personas físicas de amplia base.
2.Se considera una alícuota del 13%.
3.Debería cubrir todos los ingresos de las personas naturales, con la excepción de dividendos y retiro de utilidades
(podría generar una recaudación adicional de 0,45% del
PIB).
4.Establecer una segunda alícuota de 25% para ingresos
Justicia Fiscal en América Latina
superiores a 20 salarios mínimos (puede lograr una recaudación adicional de 0,04% del PIB).
En los últimos años, uno que otro gobierno ha intentado
incorporar un impuesto a la renta de las personas planteando como base el RC-IVA, no obstante, intentos como el
“impuestazo” fueron un fracaso pues afectaba a segmentos
de población con ingresos bajos, y otros grupos que no necesariamente estaban en condiciones económicas estables.
Ahora bien, lo que se requiere es que estas propuestas de
reforma apunten específicamente a la acumulación del capital y a la riqueza.
Por otro lado, debido al cumplimiento de acuerdos de desgravación arancelaria, las cifras muestran una tendencia
ascendente en la recaudación que se deja de percibir. Esa
práctica ha significado que el Estado deje de recibir importantes ingresos fiscales, por ejemplo entre 1999 y el 2007 en
promedio anual se dejó de percibir la suma de $ 90 millones,
en tanto que en el 2008 y 2009 no recibimos $ 217 millones y
277 millones respectivamente.
Es interesante hacer notar, que en este comportamiento se
ha registrado desde la gestión 2009 un ítem de liberalización
de impuestos por concepto del IEHD, en ese año se dejo de
recibir la suma de Bs 665 millones por ese impuesto, hecho
que no se habría registrado en años anteriores.
La liberalización arancelaria, una forma de subvención a la
producción, ha sido concebida por los anteriores gobiernos
como una medida dirigida a reactivar el aparato productivo,
no obstante, estas medidas no ha cambiado o transformado
la dinámica o estructura del aparato productivo. En su lugar
notamos una dependencia del mercado interno a insumos intermedios, a bienes de capital e incluso a bienes de consumo
final, por lo que parece necesario plantearse una evaluación
de estos acuerdos preferenciales y sus efectos en la economía nacional.
Conclusiones
• Desde el punto de vista fiscal las reformas y políticas
tributarias implementadas por el Estado, han logrado
aumentar las recaudaciones tributarias, no obstante, el
comportamiento de estas recaudaciones aun es frágil por
su correlación con el comportamiento de la economía nacional y del mercado internacional. En ese contexto, las
medidas o ajustes administrativas, operativos, de fiscalización y control, el de fortalecer y difundir el carácter punitivo de la reglamentación tributaria, las innovaciones
tecnológicas, los programas extraordinarios, etc. buscan
establecer en cada gestión un tipo de recaudación tributaria que posibilite obtener un colchón financiero en caso
de crisis o shocks. Por tanto, en el mediano y largo plazo
no sería novedad que este tipo de acciones sigan promoviéndose a fin de la eficiencia tributaria.
• Considerando que el sistema tributario boliviano es regresivo, como también sucede en otros países, las medidas mencionadas anteriormente se traducirían en mayor
presión fiscal en segmentos de población con reducidos e
inestables ingresos.
• La reforma a la Ley de Hidrocarburos en 2005 tiene la
virtud de evidenciar los siguientes elementos:
1.históricamente hemos renunciado al excedente económico que se generó en este sector producto de las normas
o concesiones que los gobiernos de turno han defendido
por el capital transnacional, con la reforma se demostró
que el Estado se puede beneficiar de ingresos extraordinarios por esta actividad.
2.Pese a la reforma implementada, ninguna de las principales
petroleras ha abandonado nuestro país, lo que muestra que
esta actividad sigue proporcionando utilidades extraordinarias a este tipo de capital transnacional, por tanto, hay la necesidad de plantear otro debate nacional sobre la posibilidad
de que el Estado vaya avanzando en una mayor apropiación
del excedente económico generado en el país.
3.Si bien en el balance global de las finanzas públicas los
recursos fiscales generados en esta actividad han contribuido a un superávit fiscal, existe el otro lado de la moneda, que muestra que estos recursos han fortalecido
instancias públicas regionales autónomas, dejando a la
administración central en un momento de fragilidad.
4.Finalmente, la explotación de hidrocarburos como una
alternativa para el desarrollo del país coloca en la mesa la
contradicción real entre beneficiarnos por la explotación
y los efectos socio ambientales de este proceso.
• Hay un interés del FMI de implementar impuestos directos, no obstante, por las características estructurales de
nuestra economía y sociedad estos se orientan a gravar el
ingreso que se genera en el trabajo y no así a la ganancia
o el capital comercial, industrial, y financiero.
• Se sostiene que la existencia de los mercados informales
son formas que contribuyen a la evasión tributaria, ello
sin duda es evidente, como fue demostrado por los ajustes realizados en el Sistema Tributario Integrado (STI).
No obstante, también es evidente que acciones como las
liberalizaciones comerciales está negando al gobierno de
recursos fiscales, que si bien es cierto este puede ser un
mecanismo de reactivación y promoción económica, en
los hechos aun es difícil distinguir un impacto integral en
la estructura económica del país.
• Los esquemas de distribución vigentes en nuestro país,
donde muestra la existencia de mecanismo formales que
otorgan a instancias públicas regionales de recursos fiscales originados en los ingresos tributarios, visibiliza un
límite político para llevar adelante ajustes en el sistema
tributario. Si hablamos del caso del IVA de una posible
disminución de su alícuota, es seguro que determinados
actores regionales se declararán en emergencia, por tanto,
la búsqueda de progresividad puede también ser resistida
por determinados actores sociales.
3.3.Brasil
Rodrigo Ávila
Introducción
Brasil es un país con inmensas injusticias sociales, en gran
parte debido a las grandes injusticias tributarias. Además,
la gran presión tributaria en Brasil, es soportada principalmente por los más pobres, lo que se evidencia en los deficientes servicios públicos, pues significativa cantidad de estos
recursos son destinados para el pago de la deuda pública.
[ 29 ]
Justicia Fiscal en América Latina
En las últimas décadas, todas las reformas tributarias aplicadas no lograron cambiar dicha estructura tributaria injusta, debido a las presiones de poderosos grupos políticos. Con
la apertura financiera, en los años 90, Brasil profundizó las
exenciones tributarias para el capital financiero, y estableció
tasas de interés muy altas, principalmente en las crisis financieras, para mantener el capital especulativo aplicado en los
bonos de la deuda interna brasileña.
Para permitir el pago de estos intereses de la deuda, FMI
impuso al Brasil una reforma tributaria silenciosa, con incremento de los tributos sobre el consumo, pagados por
los más pobres. Por otro lado, los capitales financieros extranjeros fueron beneficiados por exenciones tributarias en
la Bolsa de Valores, en los bonos de la deuda interna, y en
otras formas de ganancias.
Diagnóstico de la economía
Hasta los años 30, Brasil fue una economía rural basada en
la agricultura. Con la crisis de 1929, Brasil empezó a industrializarse, lo que hizo una gran diversificación de la economía y hasta el día de hoy no tiene un sector preponderante
que destaque en su economía.
En Brasil, hubo algunas particularidades en relación a la
evolución de la economía global. Por una parte, en la gran depresión de los años 30, el país tuvo una gran caída de la tasa
del PBI, como lo apreciamos en el gráfico. Pero, en los años
70, Brasil no tuvo recesión, ya que aplicó el “II Programa Nacional de Desarrollo” (II PND), en gran parte financiado por
préstamos externos a tasas flotantes.
El II PND postergó la crisis, que vino fuerte en los años 80,
después de la elevación de las tasas de interés por el FED es-
tadounidense a finales de los años 70. Las condiciones impuestas por el FMI hicieron el ajuste estructural, con reducción de
gastos e inversiones públicas, recesión para incrementar las
exportaciones (para el pago de la deuda externa), reducción
de salarios, reducción de los subsidios a los precios, etc.
En cuanto a la participación sectorial en Brasil, la Minería ha crecido mucho en los últimos años y representa hoy el
3,6% de la economía, mientras que el empleo de este sector
representa al 0,42% de los trabajadores. Por otro lado, el Comercio representa solamente 12,2% del PBI, pero genera el
18% de los empleos.
En los últimos años, Brasil incrementó las exportaciones
de productos básicos, debido al gran crecimiento de los
precios de los commoditties agrícolas y minerales. Hay que
considerar que en 1997 hubo una exención del Impuesto sobre Circulación de Mercaderías y Servicios (ICMS) sobre
las exportaciones de los productos básicos y semi-manufacturados, lo que perjudicó inmensamente la estructura
tributaria en Brasil.
En los años 80, después del incremento de las tasas de
interés internacionales, los pagos de intereses de la deuda
y el superávit comercial aumentaron para permitir el pago
de la deuda.
Las inmensas injusticias sociales en brasil
En Brasil, hay grandes injusticias sociales, en gran parte
debido a la injusta estructura tributaria. De acuerdo con el
Índice de Desarrollo Humano (ONU), Brasil se encuentra en
la 75ª posición y es el 8º país del mundo donde existe mayor
desigualdad social, dejando la posición de campeón mundial
en desigualdad a Guatemala y 6 países africanos.
Brasil: Tasa de crecimiento real del PIB (%) y el PIB per cápita (miles de R$ de 2008)
20
15
10
5
1900
1902
1904
1906
1908
1910
1912
1914
1916
1918
1920
1922
1924
1926
1928
1930
1932
1934
1936
1938
1940
1942
1944
1946
1948
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
0
-5
n PIB - var real anual (% a.a)
n PIB per cápita (R$ mil de 2008)
Fuente: www.ipeadata.gov.br . Elaboración: Auditoría Ciudadana de la Deuda. Para facilitar la comparación con otros países, la tasa de cambio en Brasil es de alrededor de 1,7
Reales por dólar.
[ 30 ]
Justicia Fiscal en América Latina
En Brasil, existen 14,2 millones de personas analfabetas,
que representan el 10% de la población mayor de 15 años, y la
tasa de desempleo es de 14,6% en las áreas metropolitanas. Si
aplicamos esa tasa a la población económicamente activa del
país (99,5 millones, según la PNAD 2008), estimamos que en
Brasil existen 14,5 millones de desempleados.
Los pobres sufren con la carencia de servicios públicos básicos como la salud pública, y se estima que son necesarias 8
millones de viviendas y hay 11,2 millones de viviendas inadecuadas. Además según cifras del 2007, existen 46,2 millones
de pobres y 10,7 millones de personas con hambre.
Estructura y funcionamiento actual del
sistema fiscal
En Brasil, los tributos se imponen, sobretodo en el consumo y los salarios. Las grandes rentas y riquezas no tributan
suficientemente en nuestro país, una situación que se refleja
en el gráfico siguiente.
Respecto al tamaño del Estado brasileño, es importante
considerar que la presión tributaria bruta es muy mayor que
en los demás países de América Latina, pues Brasil tiene un
gran sistema de Seguridad Social, que garantiza pensiones
públicas a decenas de millones de trabajadores, y también
para aquellos que no tuvieron condiciones de hacer sus contribuciones a la seguridad social, debido al desempleo y informalidad del mercado de trabajo brasileño, especialmente
en las áreas rurales.
Mientras que la presión tributaria bruta en Brasil fue del
35% del PIB en 2007, la presión tributaria sin las “Transferencias de Assistência e Previdência Social – Contribución
Social” (TAPS) fue de solamente el 19,3% del PIB. Si excluimos también los intereses de la deuda (6,2% del PIB), solamente quedan 13,1% del PIB de presión tributaria. Brasil
tiene una presión tributaria aún mayor que algunos países
desarrollados (Canadá, Estados Unidos), sin embargo, es
el país con mayor gasto (en % del PIB) en intereses de la
deuda.
En Brasil, la mayor parte de la recaudación corresponde
al Gobierno Central. Pero, una parte de estos ingresos es
transferida a Estados y Municipios. El Gobierno Central ha
aumentado su participación en la recaudación en casi 7% del
PIB, mientras que la participación de los Estados y municipios se mantuvo prácticamente estancada.
Es cierto que el gobierno federal reembolsa una parte
de su recaudación a las entidades federativas, a través de
las transferencias legales y voluntarias. Sin embargo, aún
teniendo en cuenta estas transferencias, la participación
de los Estados en la distribución de los recursos había
disminuido de 27,59% en 1995 a 25,75% en 2005, mientras
que el Gobierno Central ha aumentado su participación:
56,38% al 57,89%.
El sector público tuvo una gran reducción con las privatizaciones en los años 90. La mayor empresa de Minería
(Cia. Vale do Rio Doce - CVRD) fue privatizada en 1997,
y la mayor empresa del país, la empresa de Petróleo (Petrobrás) tuvo gran parte de sus cotizaciones privatizadas,
lo que perjudica las ganancias del Estado. Pero, el principal problema no es este. La verdadera cuestión es que
la Ley 9.530/1997 determina que todas las ganancias del
gobierno con las empresas estatales sean destinadas para
el pago de la deuda, y representan alrededor de R$ 10 mil
millones por año.
El modelo tributario brasileño
Distribución de la presión tributaria por tipos de tributo (% de la recaudación no pensional)
Países ricos
Brasil
Otros
14%
Renta
46%
Bienes y
servicios
63%
Bienes y servicios
16%
Otros
7%
Propiedades
4%
Renta
26%
Propiedades
7%
Elaboración: Auditoría Cidadã da Dívida
[ 31 ]
Justicia Fiscal en América Latina
Deuda pública
En 2008, la deuda pública (interna y externa) consumió el
30,57% del presupuesto federal, mientras que los sectores sociales fundamentales reciben partes muy pequeñas, como en
el caso de la salud (4,81%) y educación (2,57%).
En Brasil, el origen de la deuda pública empieza en los años
70, con la contratación de préstamos externos con intereses
flotantes. Con el incremento de las tasas de interés internacionales, a partir de finales de los años 70, la deuda externa
aumenta, al igual que el gran volumen de pagos.
Con la liberalización de los flujos financieros en los años 90,
y con la desnacionalización de gran parte del sector bancario, la deuda interna empieza a representar una nueva fase
de la deuda externa. Los bancos y otros capitales financieros
nacionales y extranjeros pueden libremente comprar bonos
de deuda interna y enviar sus ganancias para el exterior. Las
altas tasas de interés (para mantener la atracción de capitales extranjeros) determinó la explosión de la deuda interna
con un crecimiento del 80% en los últimos 4 años.
Esta deuda inmensa, que ahora llega a alrededor de 2 millones de millones de reales (alrededor de USD 1,1 millón de millones), no es producto del gasto social excesivo, porque desde
1994 hasta hoy no hubo déficit primario. Por el contrario, los
superávits primarios no fueron suficientes para compensar el
verdadero motivo de la explosión de la deuda: las altas tasas
de interés y las compras de dólares por el Banco Central.
Desde el lado del gasto, la prioridad absoluta es el pago de
la deuda. Luego vienen los llamados “gastos obligatorios”, es
decir, los gastos que por ley deben estar dirigidos a determi-
nadas áreas, como salud, educación y pago de personal. Sin
embargo, a pesar de ello, el porcentaje del presupuesto que
está orientado a aquellos gastos ha disminuido. Por último,
en orden de prioridad, tenemos las inversiones, por ejemplo,
la construcción de nuevas carreteras, escuelas, hospitales,
etc. Si se reduce el nivel de contribución, las inversiones son
inmediatamente cerradas.
Quiénes financian al estado
Impuestos
Brasil tiene una de las estructuras tributarias más injustas del mundo. La mayor parte de los tributos son indirectos,
mientras que los tributos directos no son adecuadamente
progresivos, penalizando la clase media, y no los más ricos.
El gráfico de abajo demuestra que la mayor parte de la recaudación en Brasil viene de tributos sobre el consumo y la
renta de los trabajadores.
La parte roja del gráfico es formada principalmente por la
contribución para el Instituto Nacional del Seguridad Social
(INSS, que garantiza las pensiones) y el “Fondo de Garantía por Tiempo de Servicio” (FGTS), que es un Fondo para
indemnizaciones a los empleados que pierden sus empleos.
Esta es la principal diferencia de Brasil frente a los demás
países de América Latina.
Otra importante información del gráfico es que la mayor
parte de los otros tipos de tributos son regresivos, es decir
inciden sobre la facturación total de los empresarios o el valor agregado, y son transferidos a los consumidores. Por otra
parte, los tributos sobre la renta y la propiedad representan
Presión Tributaria por tipo de tributo - Gobierno
Central, Estados y Municipios (% del PIB)
40,00
35,00
30,00
25,00
Imp, de Importacao IPI, IOF, CPMF, Cofins, PIS, CIDE, ICMS, ISS, IRPF, IRRF
20,00
15,00
10,00
IR (Capital e outros), CSLL
Outros (incluídos INSS e FGTS)
5,00
n Propiedad
n Otros
n Consumo y renta del trabajo
[ 32 ]
n Renta del Capital
20
08
20
07
20
06
20
05
20
04
20
03
20
02
20
01
20
00
19
99
19
98
19
97
19
95
19
96
Tributos: ITR, IPVA, ITCD, IPTU, ITBI
0,00
Fuente: SRF, Banco Central, Confaz. Elaboración: Auditoría Cidadã da Dívida.
Justicia Fiscal en América Latina
Brasil - Distribución de la Presión Tributaria por clase de renta familiar
Renta Mensal Familiar
Carga Tributaria Bruta - 2004
Carga Tributaria 2008
até 2SM
48,8
53,9
Días Destinados ao Pagamento de Tributos
197
2 a 3
38,0
41,9
153
3 a 5
33,9
37,4
137
5 a 6
32,0
35,3
129
6 a 8
31,7
35,0
128
8 a 10
31,7
35,0
128
10 a 15
30,5
33,7
123
15 a 20
28,4
31,3
115
20 a 30
28,7
31,7
116
maís de 30 SM
26,3
29,0
106
CTB, segundo CFP/IMAC
32,8
36,2
132
Fuente: CargaTributaria por faixas de renda, 2004: Zockum et alli (2007); Carga Tributaria Bruta 2004 e 2008: CFP/DIMAC/IPEA/; Carga Tributaria por faixas de renda, 2008 e Deias Destinados
ao Pagamento de Tributos, elaboracao própria.
una pequeña parte de los ingresos tributarios de Brasil.
La siguiente tabla demuestra como los más pobres financian más al Estado brasileño que los más ricos. Mientras que
los que ganan hasta 2 salarios mínimos destinan 53,9% de sus
ganancias para el pago de tributos, los más ricos (más de 30
salarios mínimos) contribuyen con solamente 29%.
La injusta tributación sobre los salarios
Otra injusticia es la tabla del impuesto sobre la renta de las
personas (IRPF). Desde enero 1996 hasta enero de 2008, la
inflación (IPCA) fue de 121%, pero al mismo tiempo, la tabla
se ajustó en sólo el 53%, faltando un 45% para recuperar el
valor real de 1996. Así, las personas que ganan muy poco ya
están pagando impuesto sobre la renta.
Además, las tasas del impuesto no son suficientemente
progresivas. La primera tasa es de 7,5%, y para los estratos
de mayores ingresos la tasa llega sólo al 27,5%. Sin embargo,
las ganancias de los dueños de empresas y de los detentores
extranjeros de bonos de deuda “interna” no están sujetas al
pago de Impuesto a la Renta.
Impuesto de importación
En Brasil, el Impuesto de Importaciones representa solamente el 1,67% de la recaudación total. Esto es reflejo de la liberalización comercial en las últimas décadas, impuesta por
el FMI, y profundizada con algunos acuerdos comerciales.
Quiénes no financian al estado
En Brasil, el sector exportador, la banca, el sector empresarial, los ricos y los extranjeros detentores de bonos de la
deuda “interna” son los que financian muy poco al Estado.
Por eso, Brasil podría ser considerado como un paraíso fiscal
para estos sectores.
La no-tributación sobre las ganancias
A finales de 1995, la Ley 9249 concedió generosas desgra-
vaciones fiscales a las grandes empresas quienes gozan de la
“Deducción de intereses sobre el capital propio”, y beneficia
principalmente a las grandes empresas capitalizadas como
los bancos.
El artículo 10 de la Ley 9.249/1995 ha eliminado el impuesto
a la renta sobre las ganancias y dividendos distribuidos a los
accionistas brasileños y extranjeros. Según un estudio de la
Unión Nacional de Trabajadores de Recaudación de Impuestos, estos beneficios generan una pérdida anual de R$ 11,3 mil
millones para el gobierno.
La no-tributación sobre las exportaciones
Otra exención fiscal importante fue establecida en 1996, a
través de la “Ley Kandir” (Ley Complementaria 87/1996), que
eliminó el ICMS (Impuesto sobre Circulación de Productos
y Servicios) de los productos primarios y semi-elaborados
para la exportación. Esta exención genera una pérdida de
ingresos de cerca de R$ 12 mil millones al año a los Estados.
La baja tributación sobre la banca
Hasta 1997, la tasa de contribución social sobre la ganancia
fue de 30% para los bancos, que más tarde se redujo a 15%, a
pesar de que el sector financiero muestra alta rentabilidad,
debido a las tasas de interés de Brasil (la más alta del mundo). En 2007, los bancos en Brasil ganaron 56 mil millones de
reales (33 mil millones de dólares), una suma mayor que todo
el gasto en salud del Gobierno Federal de aquel año. El restablecimiento de la tasa del 30% a la banca podría dejar alrededor de 12 mil millones de reales anuales para el Estado.
La no-tributación sobre los extranjeros que
compran bonos de deuda interna
En 2006, el gobierno propuso y el Parlamento aprobó la
Ley 11.312/2006, que eliminó el impuesto a la renta sobre las
ganancias de los extranjeros con la deuda interna brasileña.
Este es un gran privilegio no sólo de extranjeros sino que
también de los nacionales, pues estos pueden enviar fondos
al extranjero y regresar al país como “capital extranjero”,
[ 33 ]
Justicia Fiscal en América Latina
para beneficiarse de esta exención. Además, esta exención
ha estimulado un enorme flujo de dólares en el país, provocando la explosión de la deuda interna y una gran pérdida
para el Banco Central (R$ 93 mil millones en el primer semestre de 2009), que compra esos dólares devaluados, pagando con bonos de deuda interna con altas tasas de interés.
de la facturación declarada. Dicho porcentaje representa
R$ 1,322 mil millones. Aplicando las tasas de los distintos
tributos, la evasión en 2008 fue estimada en R$ 200,29 mil
millones, y viene principalmente de la industria (R$ 78,77
mil millones), comercio (R$ 74,15 mil millones) y los servicios financieros (R$ 8,43 mil millones).
La baja tributación de los latifundios
Corrupción
Actualmente, el Impuesto Territorial Rural (ITR) recauda
sólo alrededor de $ 400 millones de reales anuales, lo que es
un valor muy bajo. Esto es inaceptable en un país que tiene
una de las mayores concentraciones de tierra del mundo. Esto
ocurre porque no hay suficientes fiscales para evaluar el valor
de las propiedades, que son declarados por los contribuyentes,
y constituyen la base para el cálculo del impuesto. Por lo tanto,
abogamos por el fortalecimiento de la administración tributaria para que el ITR pueda ser recaudado adecuadamente.
En Brasil, la banca y los empresarios pueden financiar, legalmente, las elecciones de los Presidentes y Parlamentarios,
lo que puede favorecer el establecimiento de ventajas tributarias. Además, hay denuncias de que el gobierno ha pagado
parlamentarios para aprobar la Reforma Tributaria de 2003,
que mantuvo la CPMF (Contribución Provisoria sobre Movimientos Financieros, que no era pagada por el gran capital
financiero) y la DRU (Desvinculación de la Recaudación de la
Unión), que destina al pago de la deuda recursos legalmente
destinados a áreas sociales.
La no-tributación sobre las riquezas
La Constitución de 1988 establece en su artículo 153, VII, la
creación del Impuesto sobre las Grandes Fortunas (IGF). Sin
embargo, para que el IGF pueda aplicarse, una Ley Complementaria tiene que ser aprobada, para reglamentar dicho impuesto.
Sin embargo, hasta hoy, 21 años después, esto jamás sucedió.
Exoneraciones
Por territorio: En Brasil, hay exenciones para la industria
en la región de Manaos, en la Amazonía.
Por sector económico: Hay exenciones para los exportadores y el capital financiero.
Por nivel socioeconómico: La tributación del Patrimonio
en Brasil es muy pequeña, por eso los más ricos no pagan
tributos de acuerdo con su capacidad contributiva.
Regimenes especiales
Por sector económico: Para todos los sectores, la distribución de ganancias de las empresas para sus propietarios es
totalmente exenta del impuesto a la renta de las personas.
Hay régimen especial para pequeñas y medias empresas,
con tributación menor y simplificada.
Por nivel socioeconómico: En Brasil, ya hubo cuatro seguidas amnistías para los empresarios que no pagan tributos. Eso
crea una cultura de que es mejor no pagar, pues siempre el
gobierno va A perdonar o facilitar los pagos de dichas deudas.
Evasiones
Respecto a la evasión tributaria en Brasil hay un estudio
muy reciente10 que hace una estimación de la evasión tributaria en las empresas brasileñas. En 2008, la facturación
no declarada de las empresas representó 25,05% del total
Reformas fiscales de la última década: 1998 – 2008
En Brasil, el Gobierno Federal recauda la mayor parte de
los impuestos para permitir el pago de la deuda. Eso se hace
con la recaudación a través de las “Contribuciones” (principalmente para la Seguridad Social), que no son compartidas
con Estados y Municipios. Parte de estas contribuciones son
dirigidas al pago de la deuda, debido al instrumento de la
Desvinculación de la Recaudación de la Unión (DRU).
La DRU es una gran injusticia que se ha mantenido en
todas las reformas fiscales emprendidas en el pasado, pues
permite al gobierno gastar como desee el 20% de los ingresos
que deberían ir a los gastos sociales, como la educación, la
salud y el bienestar. Cada año, la DRU permite al gobierno
desviar miles de millones de dólares para cumplir con los objetivos del superávit primario.
El gobierno central también es acreedor de los Estados y
municipios, que pagan intereses muy altos. Dicha recaudación del Gobierno Central con los pagos de las deudas de los
Estados y municipios también es destinada totalmente para
el pago de la deuda federal, conforme la Ley 9.496/1997.
En los últimos años, la carga fiscal se ha incrementado
para la obtención de los recursos para el pago de la deuda, lo
que representó una “Reforma Tributaria Silenciosa”. El crecimiento de la carga fiscal fue dirigido al superávit primario,
tras el acuerdo con el FMI en 1998.
Esto se logró a través de la imposición o el aumento de las
llamadas “contribuciones”, que no son compartidas con los
Estados y municipios. Los eventos que más contribuyeron
para esto fueron la creación de la CPMF (Contribución Provisoria sobre Movimientos Financieros) en 1997, el aumento
de la tasa de Cofins (Contribución para el Financiamiento de
la Seguridad Social) del 2% al 3% en 1998, La creación de la
COFINS-Importación en 2004, y la creación de la CIDE (Contribución de Intervención en el Dominio Económico) en 2002.
10 Estudio sobre evasión fiscal de las empresas brasileñas - Instituto Brasileño de Planificación Tributaria – IBPT - Disponible en:
http://www.ibpt.com.br/img/_publicacao/13649/175.pdf
[ 34 ]
Justicia Fiscal en América Latina
La reforma tributaria de 2003
Privatizaciones y concesiones
En 2003, el gobierno federal presentó la Propuesta de Enmienda a la Constitución (PEC) 41. Esta reforma fue presentada por el gobierno con varios puntos buenos (los impuestos
sobre los más ricos), pero dichos puntos han sido eliminados durante las negociaciones en el Congreso, mientras se
aprobaron los puntos negativos, es decir, la continuidad de
la DRU y de la Contribución Provisoria sobre Movimientos
Financieros (CPMF) hasta el 2007, que grava con la tasa fija
del 0,38% cualquier transacción bancaria, pero no existe una
tasa para las transacciones en Bolsa de Valores. En 2008, la
CPMF fue eliminada.
Esta propuesta de reforma no hizo la reducción de tributos
sobre el consumo, pues no puede haber pérdida de ingresos
estatales, debido a los compromisos con el FMI. La carga excesiva sobre el consumo desalienta la actividad económica que
afecta a la asignación de recursos en el sistema productivo.
En Brasil, desafortunadamente, todas las ganancias de las
empresas estatales (transferidas al gobierno) son destinadas
al pago de la deuda, por la Ley 9.530/1997. Así, las empresas
estatales no contribuyen con los gastos sociales.
Impactos del tlc
Brasil no firmó TLC con EEUU, sin embargo, en las últimas décadas, los acuerdos con FMI han significado la fuerte
reducción de los aranceles con la abertura comercial. Por eso
Brasil hoy recauda de impuesto de importación solamente
1,67% de todos los recursos estatales. La tarifa media de importación en Brasil se ha reducido de 51,3% en 1985 a 32,2%
en 1990. Pocos años después cayó a 12,6% en 1995, manteniéndose hasta hoy niveles de tarifas de importación cercanos a este.
La propuesta de reforma tributaria de 2008
Las mejoras en la administración fiscal
En 28 de febrero del 2008, el Ejecutivo remitió la propuesta de enmienda constitucional de la reforma tributaria (PEC
233/2008), la que no cambia la situación y establece también
un riesgo para la financiación de la Seguridad Social y Educación, con la transformación de contribuciones especificas
para estos sectores en impuestos, lo que genera el debilitamiento de la asignación constitucional de los ingresos estatales. El sistema de seguridad social, que comprende las
áreas de Pensiones, Salud y Bienestar Social, fue un logro
importante de la Constitución de 1988, que estableció estas
contribuciones específicas a la financiación de estas políticas
sociales importantes.
Ahora, con la reforma propuesta por el Ejecutivo, estas
contribuciones se transforman en impuestos que, por naturaleza, no tienen destino específico. La tasa del nuevo
IVA (Impuesto al Valor Agregado-Federal - IVA-F), que reemplaza las contribuciones para seguridad y educación, se
define en legislación infra constitucional, es decir, si puede,
por tanto, reducir los recursos de la Seguridad Social. La
Seguridad sería financiada con una parte del monto recaudado de diversos impuestos federales. Así, las constantes
demandas de las empresas por una reducción de los impuestos dejarán la Seguridad Social más vulnerable. Además, se pondrán los fondos del Seguro Social en el mismo
grupo de recursos de las transferencias para los Estados y
municipios.
En la propuesta del gobierno (PEC 233), las exportaciones
también quedan exentas del IVA, y los Estados pierden la
prerrogativa de legislar sobre el ICMS.
Otro problema con la propuesta de reforma fiscal es que,
al proponer la incorporación de la contribución social en el
Impuesto a la Renta de las empresas, no hay más la posibilidad de cobrar diferentes tasas por sector económico. Esto
impide que los sectores altamente rentables, como el financiero (bancos privados) puedan pagar más para la financiación estatal.
Debido a una gran movilización social, incluso de Auditoría
Ciudadana de la Deuda, esta propuesta no fue aún aprobada
por el Parlamento.
En los últimos años, la mayor estrategia de fiscalización
anunciada por el gobierno fue la fusión entre la Receita Federal (que recauda los tributos en general) y la “Receita Previdenciaria” (que recauda la contribución para el Instituto
Nacional del Seguro Social – INSS, que garantiza las pensiones). Esta idea fue propuesta por el gobierno con el argumento de que podría permitir el cruce de informaciones, entre los
datos pensionales y tributarios, lo que podría ayudar en la
identificación de evasiones. Esta fusión se hizo en 2007, con
la Ley 11.457/07.
En Brasil, la modernización de la administración tributaria
ha ocurrido, pero en niveles muy menores que lo necesario.
El FUNDAF (“Fundo Especial de Desenvolvimento e Aperfeiçoamento das Atividades de Fiscalização”) es el Fondo que
financia la modernización de la fiscalía, y sus recursos son
originados principalmente de las multas fiscales.
Sin embargo, los recursos de esto Fondo no son totalmente
destinados a la modernización de la administración tributaria, sino que van para el pago de la deuda. En 2008, con la
edición de la “Medida Provisoria 435” por el Poder Ejecutivo,
alrededor de USD 2,7 mil millones de este Fondo fueron destinados para el pago de amortizaciones de la deuda pública.
Por otro lado, el país toma préstamos de las Instituciones
Financieras Multilaterales para la “modernización” de la administración tributaria. Sin embargo, dichas instituciones
también exigen un sistema tributario basado en tributos sobre el consumo, y de esta forma no es posible incrementar la
recaudación sobre los más ricos.
Conclusiones
La investigación ha demostrado que la estructura tributaria brasileña es injusta, pues la mayor parte de la recaudación tributaria viene de tributos regresivos sobre el consumo. Por otro lado, las grandes rentas y riquezas, el gran
capital, principalmente el financiero, contribuyen muy poco
para el financiamiento del Estado brasileño.
Mientras las personas que ganan hasta dos salarios mínimos destinan 53,9% de sus ganancias para el pago de tribu[ 35 ]
Justicia Fiscal en América Latina
tos, los más ricos (más de 30 salarios mínimos) contribuyen
solamente con el 29%.
En los últimos años, esta situación se ha profundizado,
como parte de las imposiciones del FMI para garantizar el
pago de la deuda, con el aumento de los tributos sobre el consumo, y la reducción de los tributos sobre el capital financiero y otros sectores relacionados al endeudamiento como la
banca y el sector exportador, que garantiza los dólares necesarios al pago de los compromisos al exterior. Al mismo
tiempo, como condición para los paquetes de “ayuda” financiera, el FMI también impuso la liberalización comercial, con
fuerte reducción de aranceles, lo que obliga el país a profundizar la condición de exportador de productos básicos y con
bajo contenido tecnológico.
Para garantizar el pago de la deuda, la recaudación se
concentra en el gobierno central, mientras que los Estados
y municipios se quedan con la menor parte de los recursos.
Otra influencia de la deuda en la cuestión tributaria es que
todas las ganancias de las empresas estatales en Brasil tienen que destinarse al pago de la deuda, de acuerdo con la Ley
9.530/1997. Así se pierden importantes recursos que podrían
servir al desarrollo nacional.
El pago de la deuda representa más de 30% del presupuesto
estatal, y por eso la presión tributaria en Brasil es fuertemente
afectada por la necesidad de garantizar dicho pago. Por otro
lado, los sectores que ganan con la deuda son beneficiados con
exenciones y otras ventajas. En el 2006, el gobierno eliminó el
impuesto a la renta sobre las ganancias de los extranjeros con
la deuda interna brasileña, lo que significó el mayor ejemplo
de injusticia fiscal en Brasil, pues los trabajadores brasileños
tienen que pagar hasta 27,5% de este impuesto.
Han sido numerosos los intentos para llevar a cabo la reforma tributaria en Brasil, pero el conflicto de intereses no
ha permitido que los cambios se realicen hacia el logro de la
justicia fiscal. Las principales propuestas que han sido aprobadas por el parlamento no cambian la estructura tributaria
brasileña.
La principal conclusión del estudio es que, para cambiar
la estructura tributaria en Brasil, es necesario enfrentar la
cuestión de la deuda pública, pues para pagarla, el país tiene que aumentar los tributos sobre los más pobres y reducir
los tributos sobre los capitales financieros. Dichos capitales
chantajean diariamente al gobierno, exigiendo más ventajas,
para continuar comprando bonos de la deuda interna. Todos
los meses el gobierno tiene que pagar decenas de miles de
millones de dólares en intereses y amortizaciones de la deuda, y para esto, necesita emitir nuevos bonos. De esta forma,
el capital financiero queda en una posición bastante privilegiada y puede imponer sus condiciones.
Solamente una auditoría de la deuda y la revisión de la política del endeudamiento podrán permitir que Brasil tenga
una estructura tributaria distinta. Sobre este tema, el Parlamento de Brasil empezó en agosto del 2009, la Comisión
Parlamentaria de Investigación (CPI) de la Deuda Pública,
que representa una importante iniciativa y una posibilidad
de iniciar la discusión respecto a la cuestión tributaria en
Brasil. De esa forma, este estudio va a ser encaminado oficialmente a los miembros de esta Comisión, para que puedan
contribuir con la construcción de un sistema tributario justo
en Brasil.
[ 36 ]
3.4.Colombia
Liubka Milena Buitrago Ramírez Coordinadora e Investigadora
Principal, Laura Cely Gómez, Asistente de Investigación, lectura y
comentarios a los textos preliminares: Diana García Salamanca,
Lida Margarita Nuñez y Rosa Emilia Salamanca.
Introducción
El sistema tributario de Colombia, se considera regresivo
al caracterizarse por estar soportado en una mayor participación de impuestos indirectos, y tener crecientes exenciones a quienes tienen altos niveles de propiedad, control y
acumulación de recursos. Para el 2007 en Colombia, la tributación indirecta aportaba cerca del 57% de los impuestos del
gobierno, mientras que la directa lo hacía en un 43%.
Entre 1994 y 2006 se llevaron a cabo doce reformas tributarias en el país. En general se alude a que fueron fragmentadas y no contribuyeron a dar solución a las debilidades
estructurales del esquema. Lo que se obtuvo fue un sistema
inequitativo debido al número de exenciones; e ineficiente
por la puesta en marcha de impuestos como el de las transacciones financieras.
Actualmente predomina un esquema en el que prevalece el
IVA, con numerosas exenciones a la renta y la riqueza, que
sumadas a las regulaciones terminan retrayendo las bases
gravables y contribuyendo a que persistan altos rangos de evasión y elusión tributarias, que para el 2006 constituían aproximadamente el 24%, en el caso del IVA, y 34% para el de renta.
El balance hecho en relación al esquema tributario colombiano muestra que el pago de impuestos y las políticas asociadas tienen repercusiones concretas en las cotidianidades
de las personas, en ocasiones traen como consecuencia la
reproducción de las desigualdades cuando los patrones de
tributación se colocan en función de intereses particulares y
en beneficio de quienes detentan el poder económico y político, profundizando la concentración de las propiedades, las
riquezas y la ostentación de privilegios económicos.
Diagnóstico de la economía
Las reformas introducidas en el ordenamiento económico
durante la década de los noventa elevaron el nivel de tributación a la vez que se adoptaron medidas conducentes a la reducción de la dependencia del impuesto inflacionario, entre
ellas la eliminación de la “cuenta especial de cambios” y la
instauración de un Banco Central independiente cuya misión
principal, según quedó estipulado por mandato constitucional, es el control de la inflación.
En Colombia, el proceso de instauración del modelo neoliberal se profundizó hacia los años noventa, con la idea de
implementar un nuevo esquema, orientado hacia la liberalización de los mercados comercial, capital, y trabajo.
Las reformas en el campo económico con el Consenso de
Washington, pretendían incrementar los niveles de crecimiento económico, articular la economía al ámbito internacional y modernizar el aparato productivo. Sin embargo, las
transformaciones que se dieron no se restringieron a la esfera económica, también conllevaron cambios profundos en lo
político al instaurarse una nueva Constitución en 1991.
Con este acuerdo constitucional, se le otorga un nuevo pa-
Justicia Fiscal en América Latina
pel al Estado, los gobiernos debían garantizar la protección
de los derechos de propiedad, establecer reglas monetarias y
salariales fundamentadas en las condiciones de la productividad y la competencia del mercado, abandonando su protagonismo en el fomento directo al desarrollo productivo y de
industrialización; propiciando condiciones para que la iniciativa privada tuviera un margen de acción en términos de su
internacionalización.
Los cambios modificaron de manera radical los costos relativos de los distintos instrumentos de política hasta el punto de crear una nueva “constitución fiscal”. Las disposiciones
constitucionales estaban orientadas a limitar el margen de
acción Estatal y en esta medida restringían sus posibilidades
para influir en el valor de la moneda, decretar gastos y tributos sin hacer el trámite en el Congreso, y hacer caso omiso a
sus obligaciones.
En resumen, según lo sostienen algunos analistas, el cambio de paradigma introducido por la Constitución, significó un
sacrificio de la estructura productiva, en detrimento de determinados sectores (agro e industria), y el favorecimiento del
mercado, bajo el supuesto de que este es el mejor asignador
de los recursos y canalizador de la productividad económica.
El proceso económico de la década de los noventa tuvo
tres etapas diferenciadas, la primera de ellas, de boom económico y crediticio entre los años 1992 y 1994; una etapa de
recalentamiento y recuperación entre 1995 y 1997 y cerró
con la crisis en 1999.
Durante la etapa del boom económico, la expectativa de
auge y de ingresos futuros producto de las bonanzas petroleras, generó que los hogares, el sector empresarial y el gobierno se endeudaran. Esto llevó a que se tomaran medidas
para controlar este comportamiento y reversar la tendencia
revaluacionista de la tasa de cambio real. La construcción
se estancó y los sectores productivo y financiero se vieron
afectados. Se sumaron los impactos causados por las crisis
internacionales -Asiática y Rusa-, que tuvieron como consecuencia el deterioro de los términos de intercambio, con su
efecto en el ingreso nacional, en la restricción, encarecimiento del financiamiento externo y en la salida de capitales que
generaron presiones sobre las tasas de interés. Esto significó que muchas personas experimentaron una vulneración a
sus derechos económicos al ver disminuida su capacidad de
acumulación, reducidos el valor de sus activos y, en muchos
casos, incluso la pérdida de sus propiedades.
La acogida de un programa económico de mediano plazo
dirigido a recuperar la estabilidad y sostenibilidad de los parámetros macroeconómicos, especialmente en el campo de
las finanzas públicas, se enmarcó en un acuerdo formal con
el Fondo Monetario Internacional –FMI- orientado a ganar
credibilidad en los mercados internacionales y a obtener el
apoyo en la consecución de nuevos recursos crediticios externos. La economía colombiana inició así una fase de estabilización y recuperación del crecimiento a partir del año 2000.
En los noventa, las reformas tributarias, concentradas
básicamente en los niveles centrales de gobierno, buscaron
generar recursos suficientes para las necesidades de gasto
estatales y disminuir los efectos de las distorsiones originadas en la forma como estaba organizado el esquema tributario. Adicionalmente, las reformas buscaban adaptarse a los
cambios que se venían implementando en los otros frentes:
el financiero y el comercial.
Algunos balances al respecto señalan que a pesar de las
ocho reformas tributarias implementadas durante los noventa, únicamente una, la de 1990 contribuyó al aumento de los
recaudos. Con la reforma de ese año, se amplió la tasa y cobertura del IVA, se eliminó la sobretasa a las importaciones y
promovieron incentivos tributarios a la inversión extranjera.
Estas medidas sentaron las bases para iniciar un proceso de
privatizaciones de empresas públicas cuyo recaudo no fue
remplazado por otro tipo de ingresos. El balance que puede
hacerse al respecto es que el Estado ha perdido capacidad
de generación de ingresos, lo que lo hace más dependiente
de los procesos de endeudamiento debido a las rigideces de
generación de recursos por la vía tributaria.
El estancamiento económico experimentado a finales de
los años noventa, en lo tributario se evidenció en el comportamiento de la presión tributaria, la cual pasó de ser 15.4% en
1990, a 21,8% en 1997 y declinó a 18.4% en 2000. Este fenómeno seguramente restringió las posibilidades de intervención
estatal para enfrentar la situación de crisis que tuvo un fuerte componente de reglamentación en el ámbito financiero.
Ya entre los años 2003 y 2005 de crecimiento con desempleo era el síntoma que evidenciaba que estas circunstancias
no eran sostenibles y escondían otras problemáticas relacionadas con la inequidad en la distribución del ingreso y la
incapacidad del aparato productivo para crear empleo de
calidad y en condiciones dignas.
Los efectos de la política laboral instaurada en el país han
ido más en el sentido contrario, las reformas implantadas
no cumplieron las expectativas en términos de creación de
empleos y, en cambio, sí han significado un detrimento de
las garantías laborales y un retroceso de los derechos socialmente alcanzados, afectando de manera particular ciertas poblaciones como a las y los trabajadores que laboran
horas extras y días festivos.
Adicionalmente a la puesta en marcha de medidas que
buscaban la “reducción de costos asociados al empleo”, los
incentivos a la inversión y de compensación ante las fluctuaciones del dólar, que repercuten directamente en las actividades de exportación, han recaído en la disminución de los
aportes parafiscales dirigidos a financiar al Sena y al ICBF.
Esto ha tenido impactos en la disponibilidad de recursos e infraestructura que sostienen a los programas de capacitación
laboral y cuidado infantil, los cuales están directamente relacionados con la protección social y tienen efectos en poblaciones de bajos ingresos. Esta evidencia muestra cómo por
la vía de los beneficios tributarios otorgados a determinados
sectores, se repercute en las cotidianidades de las personas
y en la garantía de sus derechos.
En lo territorial, el pacto político y social consignado en la
Constitución Nacional de 1991 quería avanzar hacia la instauración de un país descentralizado en el que los gastos sociales fueran prioritarios. Sin embargo, los efectos de tener criterios fiscales como lineamientos de la política social se han
visto reflejados, por un lado en la materialización del Estado
Social de Derecho, y por otro, han recaído en las condiciones
que posibilitan un ejercicio efectivo de autonomía por parte
de las entidades territoriales, lo cual ha sido limitado por la
reducción de las transferencias a las regiones.
Se estima que a raíz de las reformas instauradas en el sis[ 37 ]
Justicia Fiscal en América Latina
tema de trasferencias durante el período 2002-2008, las regiones dejaron de recibir más de 17 billones de pesos (a valor
del peso del 2006). Como consecuencia de este recorte se
calcula que la educación y la salud públicas perdieron más
de siete billones de pesos (7,35 y 7,11 respectivamente), y los
otros sectores sociales (el agua potable y el saneamiento básico) dos billones y medio (2,52) de pesos del 2006.
Finalmente, en términos de desarrollo productivo e incorporación de tecnología, en el último tiempo los esfuerzos se
han concentrado en el sector agrícola al fomento a los cultivos permanentes y de tardío rendimiento, como la palma de
aceite, maderables y el caucho; y en el sector de servicios se
ha favorecido al turismo.
Estructura de los Ingresos del GNC 2008
Ingresos de Capital
12,2%
Fondos especiales
1,7%
Ingresos Tributarios
86,1%
Estructura y funcionamiento actual del sistema fiscal
Como resultado de las sucesivas reformas tributarias
adelantadas a lo largo de la década de los noventa y primeros años de 2000, la carga tributaria colombiana se incrementó en más de un cincuenta por ciento al pasar del 10%
del PIB en 1990 al 16% en 2001. Esto situó a Colombia por
encima del promedio de América Latina.
Entre los años 1990 y 2003, los ingresos tributarios aumentaron su participación en el PIB en 6.3%. Esto quiere decir
que la carga tributaria del orden nacional aumentó 81% en
el periodo referenciado, no obstante, los nuevos recursos no
fueron suficientes para financiar la totalidad de los gastos,
como lo evidencian los niveles sostenidos de déficit.
Las finanzas del Gobierno Nacional Central (GNC) pueden desagregase en ingresos tributarios (que constituyen la
mayor fuente de recursos), ingresos no tributarios (multas
y sanciones), los provenientes de los fondos especiales, y
rentas de capital.
Si se toma como referente la información de la Contraloría General de la República (CGR), para el año 2008 se tenía
que los ingresos del GNC ascendieron a 15.7% del PIB, 17,1%
más que el año anterior debido al aumento del recaudo y los
recursos de capital.
Los impuestos nacionales reúnen cerca de tres cuartas
partes del recaudo, entre los que se destacan el impuesto a
la renta, el impuesto al valor agregado IVA, el Gravamen a
los Movimientos Financieros GMF, el impuesto al patrimonio y los impuestos al comercio internacional.
En lo relacionado con el impuesto de renta, las tasas aplicables a las personas naturales oscilan entre 0% y 33% y son las
personas jurídicas las aportan más del 90% del total recaudado. Con respecto al IVA, existe un complejo esquema de tarifas
diferenciales, que van desde el 2% hasta el 45%.
El Gravamen a los Movimientos Financiero - GMF, fue
implementado en 1999 con el fin de solventar el salvamento del sector financiero, en un principio concebido con un
carácter temporal, pero con el tiempo se volvió permanente. El impuesto al patrimonio, otro gravamen inicialmente
creado para ser transitorio y cuya vigencia se ha ido prolongando, fue diseñado para atender las crecientes necesidades del gasto militar.
Los impuestos principales, en términos de montos de recaudo son el de renta y el de valor agregado (interno) los
cuales para el 2008 registraron un recaudo cercano al 5.1%
[ 38 ]
Fuente: CGR.
del PIB (equivalentes a 42.098 millones de millones de pesos). Se estima que para el 2009, se sitúen en un equivalente al 5.6% (para renta) y 3.7% (IVA interno) del PIB (46.881
millones de millones de pesos).
Para el año 2003, los mayores recaudos por cuenta del
impuesto de renta e IVA fueron atribuidos a la recuperación de la actividad económica. Para el recaudo del impuesto de renta se ubicaron como sectores claves el de carbón,
petróleo y ferroníquel, también ayudó el hecho de la finalización del período de exención tributaria a ECOPETROL,
de algunas empresas estatales y al pago de anticipos por
parte de las y los contribuyentes.
Cada vez más los impuestos indirectos tienen mayor protagonismo en relación con el nivel de recaudo. Este comportamiento ha estado jalonado principalmente por las reformas al IVA, vía aumento de su tarifa y ampliación de la
base tributaria.
Entre los años 1990 y 2003, la nación en promedio recaudó
más del 80% de las rentas tributarias del país, los municipios
participaron con el 11% de ellas y los departamentos con el
resto. Este hecho demuestra que en Colombia, a pesar de las
reformas instauradas, la descentralización está lejos de ser
una realidad, lo que se ha traducido en que el GNC administre los impuestos que tienen las bases tributarias más amplias y los más dinámicos como son los de renta e IVA.
Los impuestos del nivel territorial se dividen en departamentales y municipales. En los primeros se encentran los
impuestos a la cerveza, los licores, los cigarrillos, y una parte de la sobretasa a la gasolina. Los municipales que tienen
más al recaudo, cercano al 2% del PIB, incluyen el predial,
el de industria y comercio y un porcentaje de la sobretasa
a la gasolina.
El alto grado de complejidad del esquema tributario colombiano se traduce en que por ejemplo, con respecto al
Justicia Fiscal en América Latina
mayores niveles de ingreso (empresas o personas) paguen
tasas más altas, se señala que tal como está funcionando
el sistema tributario, cuando se quiere favorecer que la recaudación sea progresiva, con medidas frente al IVA como
cuando se excluye del cobro a los bienes de la canasta básica, el efecto que se logra es distorsionado, ya que como su
aplicación es proporcional al ingreso, lo que resulta es que
quienes más se benefician son las personas que gastan más
en estos bienes, es decir quienes tienen mayores ingresos.
En este sentido valdría la pena explorar acciones tributarias conducentes a exonerar de IVA ciertos bienes con
el fin de compensar y sensibilizar sobre los efectos desproporcionados y discriminatorios que tienen algunas prácticas sociales muy arraigadas en la sociedad colombiana. Por
ejemplo, exonerar los bienes fundamentales para la crianza
de niños y niñas, como medida compensatoria ante las altas tasas de inasistencia alimentaria, podría contrarrestar
la carga que esto significa para quienes tienen que asumir
individualmente su rol de jefatura de hogar.
Recaudo de impuestos nacionales 2008 (% PIB)
8,0%
7,0%
7,0%
Seguridad
+
Patrimonio
GMF
7,0%
6,0%
5,6%
4,0%
4,0%
3,0%
3,0%
2,0%
1,0%
0,0%
Renta
Fuente: DIAN
Iva Interno
Externo
impuesto de renta, los tratamientos diferenciales y preferenciales incentivan la elusión y la evasión que llega a casi
el 35%. Para el IVA, actualmente desagregado en 8 tarifas,
al sumar las exenciones, se favorecen las conductas de evasión y elusión, que de acuerdo a algunos cálculos, le cuesta
al fisco cerca de 8 billones de pesos, es decir 1.6 puntos porcentuales del PIB. Lo que además trae como consecuencia
que en la realidad este no sea un impuesto sobre el valor
agregado sino a las ventas.
En un estudio realizado por la Dirección de Impuestos y
Aduanas Nacionales- DIAN, en el cual se divide la población en veinte estratos de acuerdo al número de salarios
mínimos y para cada estrato estima el gasto total, se concluye que el IVA es ligeramente progresivo hasta el estrato
dieciocho, pero a partir de ese punto se vuelve regresivo. El
estudio explica este comportamiento por la composición de
la canasta de gastos de las y los encuestados en los estratos
más bajos, gran parte del consumo es de bienes primarios
que están exentos, y en los dos más altos una gran proporción se va al ahorro, que también está exento.
En relación con el nivel de progresividad, es decir qué
tanto el esquema tributario propende porque quien tenga
En relación con la equidad horizontal, es decir, si se tiene
el mismo nivel de ingresos debería pagarse la misma tasa
independientemente del sector en el que se esté operando, los efectos de las exenciones existentes en el esquema
ocasionan que a través del impuesto de renta y del IVA, se
favorezca a unos sectores específicos.
Quiénes financian al estado
El recaudo de los impuestos de renta e IVA se distribuye entre: personas naturales, personas jurídicas y grandes
contribuyentes.
Además de los ingresos tributarios, como parte de los ingresos del GNC se cuenta con los ingresos de capital, que
para el año 2008 por este concepto se contabilizaron, según
los reportes de la Contraloría General de la República CGR,
ingresos por cuenta de ECOPETROL, los del Fondo de Estabilización Petrolera FAEP, ECOGAS, Banco Agrario y de
los Establecimientos Públicos.
La industria petrolera ha jugado un rol importante para las
finanzas públicas colombianas, aunque los procesos de privatización de esta empresa, que se han venido adelantando y
acelerando durante los últimos gobiernos, seguramente traerán consecuencias en términos de generación y disponibilidad de recursos. Se estima que por cuenta de este proceso,
se ha dejado de percibir cerca del 0.7% del PIB (equivalente
al superávit que esta empresa dejaba al balance global).
La principal fuente de recursos de los que dispone el GNC
Régimen tributario a nivel nacional según contribuyente
Impuesto
Recae sobre
Hecho sobre el que se basa
Base gravable
Renta
Personas naturales y jurídicas
Nivel de ingresos
Renta líquida gravable
33%
IVA
Personas naturales y jurídicas
Compra e importación de
Valor del bien o 8 tarifas diferenciadas,
bienes y servicios
servicio gravable
entre 2% y 45%
GMF
Timbre
Usuarios y usuarias del
Transacciones financieras
sistema financiero, quienes
Tarifa
Valor de las
transacciones financieras
4x1.000
lo conforman y
el Banco de la República
Personas naturales y jurídicas
Trámites de documentos públicos y privados
De acuerdo al valor del documento
Según el documento
[ 39 ]
Justicia Fiscal en América Latina
Saldo de la deuda pública de Colombia
Año
% del PIB
Total deuda pública
deuda pública interna
Total
externa
% del PIB
2000 58.922
20
44.601
18
2001 68.763
24 52.572
22
2002
83.770
27
63.764
25
2003
92.494
28
67.620
25
2004
106.663
30
60.687
21
2005
127.154
34
54.219
17
2006
133.457
32
58.273
16
126%
58%
31%
-10%
Incremento
Fuentes: CGR, Base de datos CG y contralorías departamentales, distritales y municipales.
Evolución del Gobierno Central 1995-2007
(% del PIB)
Año
Funcionamiento
Pensiones
Intereses
Transferencias ET Inversión Otros 1995
3,3
1,3
1,2
3,4
2,1
2,9
Total
14,3
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
3,1
3,4
3,5
3,6
3,5
3,7
3,8
3,6
3,4
3,6
3,7
3,6
1,6
1,7
1,8
2
2,2
2,5
2,8
2,7
3,1
4
4
4,2
1,9
2
2,9
3,3
3,8
4
3,9
4,2
4
3,5
4,2
4,2
4,3
4,3
4,6
5,3
4,6
5,7
5,5
5,5
5,3
5,1
4,9
4,8
2,3
2,6
1,6
1,5
1,5
1,5
1,5
1,3
1,2
1,5
1,7
2,4
3
2,4
2,8
3,5
4,7
3
4
3,5
3,8
3,7
3,4
3,3
16,1
16,4
17,2
19,2
20,3
20,4
21,4
20,7
20,8
21,4
21,9
22,4
Fuentes: http://www.banrep.gov.co/documentos/seminarios/2008/Banca_central/11_Politica_fiscal.pdf, p.17.
son los ingresos tributarios, sin embargo, la insuficiencia de
los recursos con relación a los gastos se evidencia en la persistencia del déficit fiscal de GNC, que equivalía a cerca del
3.7% del PIB. Este déficit es financiado con deuda pública.
La situación de la deuda pública se puede recrear tomando
como base la información de la CGR. Según esta entidad, la
deuda pública colombiana en los últimos años tuvo una tendencia decreciente como proporción del PIB y de los ingresos tributarios. No obstante, cabe resaltar que en términos
nominales y en dólares, la deuda creció entre 2005 y 2006.
El Gobierno ha anunciado que tiene dificultades para financiar el Presupuesto Nacional del año 2010. Debido a la
crisis, el recaudo tributario se ha visto disminuido en un
valor equivalente al 10% ($ 7 billones de pesos), por lo que
se prevé que este faltante será cubierto con deuda. Cuando
el gasto se financia con deuda, esto tendrá repercusiones en
los niveles de crecimiento a mediano y largo plazo.
Lo que ha venido pasando frente al gasto evidencia y corrobora lo que han señalado quienes estudian estos temas,
que las condiciones que se vivieron entre los años 2006 y
2007 no obedecían a hechos estructurales de la economía
[ 40 ]
colombiana, sino a acontecimientos de tipo coyuntural, lo
que demuestra la fragilidad de una política basada en situaciones temporales y asociada a factores externos.
Esto se suma a que en los últimos años la reducción de
la deuda externa no estuvo enmarcada en una política del
financiamiento. En la coyuntura actual de crisis económica
mundial, las soluciones desde las Instituciones Financieras
Internacionales IFIS, han sido las de propiciar nuevos espacios de endeudamiento para los “países en desarrollo”.
En el cuadro a continuación se ilustra, a partir de los datos del Banco de la República, cómo desde la segunda mitad
de la década de los noventa hasta la actualidad, el gasto en
intereses de deuda ha cobrado cada vez más importancia al
pasar de 1.2% del PIB en 1995 a 4.2% del PIB en 2007.
Esto adquiere relevancia en un momento de la presentación del proyecto de presupuesto para el año entrante. El
Gobierno sostenía que se mantenía el incremento del gasto social, sin embargo ha llamado la atención de las y los
analistas, que bajo el argumento según el cual la seguridad
hace parte del capital social, se incluyan en este rubro del
presupuesto gastos en seguridad. Por primera vez en la historia del país, se destinarán más recursos al gasto militar
Justicia Fiscal en América Latina
que a la educación, equivalentes al 14,2% y 13,9% del PIB,
respectivamente.
Quiénes no financian al estado
Impuesto a la renta
En materia del impuesto de renta, se han definido algunos tratamientos especiales que se traducen en beneficios
fiscales para las y los contribuyentes, y están determinados
por las características del tributo o por el tipo de ingreso
económico. Los beneficios definidos por el marco regulatorio tributario pueden ser: deducciones, exenciones y descuentos. Las deducciones y las exenciones tienen acción
directa sobre el ingreso o la base gravable, mientras que
los descuentos impactan en el monto del impuesto que se
debe pagar.
La legislación que regula los recaudos a través del impuesto de renta contempla estos tratamientos especiales
que buscan incentivar las actividades económicas o las regiones que ostentan menores niveles de desarrollo.
Las deducciones: bajo esta modalidad de trato resultan
amparados los partidos y movimientos políticos y la generación de trabajo para las personas en situación de discapacidad.
Tomando como referencia las declaraciones de renta de
las personas jurídicas, para el año 2004, este tipo de tratamiento se ubicó en los sectores de servicios de minería
(26%); transporte, almacenamiento y comunicaciones (13%)
y electricidad, gas y vapor (10%). Para el año 2008 se tuvo
que las deducciones se concentraron en los sectores de la
minería, la fabricación de sustancias químicas y la construcción.
Las exenciones: incluyen las laborales, los aportes a las
cuentas de ahorro para el financiamiento de la construcción, los intereses por financiación de vivienda y una proporción de los gastos en educación o salud. El reconocimiento principal que otorga la legislación tributaria acerca
de los “costos o gastos” en los que incurre la o el trabajador
para generar sus ingresos es la exención otorgada sobre
aproximadamente los cinco primeros salarios mínimos de
estos ingresos.
Los descuentos: de acuerdo a lo que se estipula en la legislación, son objeto de descuentos tributarios la reforestación, los impuestos pagados en el exterior, las empresas
nacionales de transporte internacional, la colocación de
bonos o acciones, y lo que es gravable por concepto de importación de maquinaria pesada para industrias básicas.
Los descuentos pueden favorecer tanto a sociedades como
a personas naturales.
IVA
El IVA recae sobre la venta e importación de bienes y
la prestación de servicios en el territorio del país. Las exportaciones están exentas de este gravamen y cuentan con
la opción de devolución por concepto de lo que se paga en
los insumos involucrados en la producción de estos bienes
y servicios. La adquisición de maquinaria industrial tiene
un descuento sobre lo que se pague por cuenta de este impuesto. El IVA tiene una serie de excepciones en razón de
disposiciones internacionales relacionadas con las importaciones efectuadas por diplomáticos, misiones técnicas
internacionales y las importaciones efectuadas como parte
de la implementación de convenios internacionales de cooperación.
A causa de este diferencial de tarifas, para el caso del
IVA se consideran tratamientos especiales las exclusiones
y las exenciones. Los bienes excluidos o exentos del pago
del impuesto, generalmente son aquellos que conforman la
canasta básica familiar.
Según el cálculo de los costos fiscales publicados en el
Marco Fiscal de Mediano Plazo del año 2009, para el año
gravable 2008, el costo fiscal total de los beneficios tributarios fue de $7.4 billones de pesos. Una cifra para nada despreciable y cercana al 5% del presupuesto aprobado para
el año 2010.
El costo fiscal de los beneficios para el total de declarantes del impuesto de renta ascendió a $3,8 billones que
representa un incremento de 21,1% con respecto al monto
Principales beneficios tributarios - Total Declarantes
(Miles de millones de pesos)
2007(1)
2008(2)
Variación
Participación
Personas jurídicas
4.914
5.994
22.0%
81.0%
Deducción del 40% 3.100
3.763
21.4%
62.8%
Rentas exentas 1.572
1.883
19.8%
31.4%
242
348
44.0%
5.8
1.309
1.406
7.4% 19.0%
Tipo de beneficio
Descuentos Tributarios
Personas naturales
Deducción del 40%
Rentas exentas
Descuentos Tributarios
70
75
7.9%
5.3%
1.227
1.318
7.4%
93.7%
12
13
7.4%
0.9%
6.223
7.400
18.9%
100.0%
Deducción del 40%
3.170
3.838
21.1%
51.9%
Rentas exentas
2.799
3.201
14.4%
43.3%
254
361
42.2%
4.9%
Total
Descuentos Tributarios
Fuentes: Declaraciones de renta. Coordinación Estudios Económicos. • Subdirección de Gestión de Análisis Operacional -DIAN.
[ 41 ]
Justicia Fiscal en América Latina
registrado el año anterior, y que se explica principalmente
por el costo de los beneficios solicitados por las personas
jurídicas que pasó de $3.1 en 2007 a $3.7 billones en 2008
(un incremento de 21,4%).
En el caso de las rentas exentas se observa un aumento
del 14.4% del costo fiscal en comparación con el año anterior. Mientras que los descuentos tributarios tuvieron un
aumento del 42,2% y una participación como porcentaje del
total de los beneficios del 4.9%.
Reformas fiscales de la última década: 1998 – 2008
La literatura sobre el tema es recurrente a la hora de sostener que las reformas que se han adelantado durante los
últimos años han creado una estructura tributaria inadecuada e ineficiente, en la que algunas necesidades de gasto
de largo aliento están sostenidas en impuestos temporales
que se vuelven permanentes al extenderse en el tiempo,
contribuyendo a aplazar la implementación de una reforma
Año
1998
Gobierno
Leyes
estructural adecuada a las necesidades de gasto y simplicidad del sistema para propiciar mayor recaudo, contrarrestar la evasión y la elusión y fomentar la transparencia de la
información.
Tal y como está operando el sistema tributario se fomenta una reducción a la mínima expresión de la capacidad redistributiva de ingresos y riqueza por parte del esquema,
reforzando los privilegios que están en función de los intereses particulares y que funcionan bajo la concepción de
que el pago de impuestos es un costo que hay que evadir o
eludir.
Los principios gubernamentales de los últimos años de
incentivar la confianza inversionista, han buscado promover la inversión por medio del otorgamiento de beneficios
tributarios; el pilar fundamental de este tipo de medidas ha
sido el régimen de zonas francas. Las regulaciones implementadas han ido en la línea de mantener una tasa general
alta y otorgar beneficios especiales por concepto de la reinversión de utilidades y deducciones a la inversión en activos
2000
2002
Andrés Pastrana
Decretos
Ley 488
2003
2006
2007
Álvaro Uribe Vélez
Ley 633
Decretos
Ley 788
Ley 863
Ley 1111
Decreto 383
Creó una sobre
Incorporó en el
Se quitó la sobre
Se reglamentó
sistema un nuevo
tasa aplicada al
el régimen Zonas
impuesto de renta
Francas. Se cre-
1838
2330 y
2331
Disposiciones
Se crea el
Determina como
Sobre el impuesto
Impuesto sobre el
impuesto a las
nuevos contribuy
de renta, se
patrimonio por una tasa a cargo de las
transacciones
entes del impuesto presume que la
financieras (tarifa
a renta a: cajas de
2X1000). Con este
sola vez sobre los
y los contribuyen-
beneficio, al per-
renta líquida del
declarantes del
tes obligados
mitir que las perso- y disminuyó la
compensación
contribuye nte no
impuesto de renta
a declarar
nas naturales y
impuesto se
familiar y fondos
es inferior a la cifra y complementarios impuesto sobre la
jurídicas contribuy- 35% a 34% para el permanentes
buscaba generar
de empleados de
que resulte mayor
del año fiscal 2001
renta equivalente
entes del impuesto 2007. Se crea el
recursos para
asociaciones gre-
entre el 6% de su
con patrimonio
al 10% del
de renta puedan
impuesto al patri-
uniempresariales y
fortalecer el
miales. Determina
patrimonio líquido
bruto superior a
impuesto neto de
deducir hasta el
monio de carácter
transitorias).
sistema financiero
la eliminación de
o el 1% de su
$169.5 millones,
renta para el año
30% del valor de
temporal y apli-
y a la reconstruc-
renta presuntiva
patrimonio bruto.
con una tarifa del
2003.
las inversiones
cable al patrimonio
ción del Eje
sobre el patrimonio Se determina que
en activos fijos
líquido superior a
Cafetero donde
bruto. Estipula la
la tarifa general del patrimonio líquido.
Creó tarifas
reales productivos
$3.000 millones
ocurrió un ter-
reducción de la
IVA será del 16%.
diferenciales
para los años grav- (tarifa es del
remoto en el año
tarifa de 16% a
El impuesto a los
del IVA:
ables 2004, 2005,
0.3%). La tarifa del
2001.
15%. Se impone
Movimientos
2006 y 2007.
Gravamen a las
la sobretasa a la
Financieros, queda
1.2% sobre el
Transacciones
2%, 7% para los
gasolina y el ACPM establecido como
bienes y servicios
Se crea una
entre el 14% y 15%. un impuesto
gravados, estab-
sobre tasa sobre el menta a 4X1.000.
permanente (tarifa
leciéndo se que a
impuesto de Renta Con respecto al
del 3x1000).
partir del 1 de en-
del 10%.
IVA, se eliminó el
a ser gravados,
Con respecto
por la importación
esta última será
al IVA, se estipula
de maquinaria
del 10%. En el
la posibilidad de
industrial.
mismo sentido se
devolver 2 puntos
modifican las
del IVA a las perso-
tarifas para los
nas naturales por
vehículos automó-
transacciones
viles.
pagadas con
tarjeta débito.
Fuente: Fuentes: Junquito et al 2004 p.116, Rincón H, et al 2004, Sánchez el al 2005 p. 30 y 31. FEDESARROLLO, 2009 p.10
[ 42 ]
Financieras se au-
descuento especial
ero de 2005 pasan
aron tres tipos ZF
tarifa pasándola de (permanentes,
especiales
Justicia Fiscal en América Latina
fijos o actividades específicas.
Es decir que, en la práctica, estas medidas terminan favoreciendo el uso del factor capital en detrimento del factor
trabajo, lo que confirma la hipótesis de quienes sostienen
que el esquema económico actual está sostenido en un estimulo a la inversión que no necesariamente conduce a la
generación de trabajo. Es por esto que en los momentos de
auge económico era posible ostentar tasas de crecimiento
a la vez que el desempleo se mantenía incluso en tasas de
dos dígitos.
En cuanto a la sostenibilidad, entendida como la continuidad en el tiempo de las reglas de juego para que las empresas y quienes consumen no se vean afectados sistemáticamente ante la variación reiterada del estatuto tributario, en
el último gobierno se han venido promoviendo incentivos
que bajo el argumento de garantizar condiciones a quienes
invierten, pretenden avanzar en este campo, y por esto se
han venido impulsando los Contratos de Estabilidad Jurídica CTE11. Esto en la práctica quiere decir que quien invierte, por un monto cercano a los 7.500 SMLV (lo que equivale
a cerca de USD 1,6 millones), contribuye a la generación de
empleo, al pago de una prima de 1% de la inversión y a la
transferencia tecnológica, el Gobierno le otorga la garantía de mantener inalteradas las reglas que propiciaron esa
inversión.
La promoción de los contratos de estabilidad, tal y como
se viene dando, ha suscitado muchas reacciones en quienes estudian el tema. Uno de los aspectos que se destacan
es que esta clase de incentivos pueden ser implementados
toda vez que no sea a costa de la sostenibilidad fiscal y del
margen de acción para el recaudo.
Las reformas impulsadas en los últimos gobiernos han
ocasionado que en lugar de avanzar hacia su progresividad,
simplicidad y eficiencia, se haya ido en un sentido opuesto..
Lo anterior aunado a que actualmente el recaudo está
siendo sostenido por las rentas al trabajo y por el impuesto
a las ventas, va en contravía de las disposiciones constitucionales que estipulan que “el sistema tributario se funda
en los principios de equidad, eficiencia y progresividad”,
haciendo evidente cómo las disposiciones gubernamentales toman más distancia de los mandatos de la Constitución
Política.
Las mejoras en la administración fiscal
Administración Andrés Pastrana (1998 – 2002)
El Plan de Desarrollo 1998-2002 Cambio para Construir
la Paz consideraba que la corrupción no es un problema de
personas sino de sistemas y mecanismos. La corrupción
pública se explicó como un crimen de cálculo cometido por
quien actúa en representación del interés público.
• Se crea el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción “De Frente al País” el cual tuvo como misión
diseñar estrategias de gobierno para enfrentar la corrup-
ción en el Estado, coordinar y evaluar su implementación
y articular su trabajo con los organismos.
• En materia de prevención y control de la corrupción fueron definidas tres líneas de acción: (i) desarrollo de herramientas para la rendición de cuentas, el mejoramiento
de la gestión, la simplificación de trámites, y el establecimiento de estándares de calidad y pertinencia de la información pública, (ii) fortalecimiento de valores éticos
en la administración pública mediante la capacitación y
la divulgación de información, y (iii) fortalecimiento de la
participación ciudadana para el ejercicio del control social al Estado.
• En relación con la investigación y sanción de actos de corrupción fueron definidas tres líneas de acción: (i) la promoción de la cooperación interinstitucional a través de la
creación de la subcomisión institucional de la Comisión
Nacional de Moralización y el sistema de recepción de información sobre corrupción, (ii) el desarrollo de acciones
especiales sobre servidores públicos, y (iii) el fortalecimiento de la transparencia en la contratación pública.
• En el marco de la Estrategia para el mejoramiento de la
eficiencia de la administración pública, se diseñaron herramientas como:
• Transformación de la Administración Pública TAP.
• Sistema de Información de la Contratación Estatal SICE
de la Contraloría.
• Comité institucional de Apoyo para la Vigilancia de los
Recursos Destinados a Salud y Educación.
• Se creó el Portal del Estado colombiano
Administración Álvaro Uribe Vélez (2002-2006)
El Plan de Desarrollo 2002-2006 Hacia un Estado Comunitario identificó la corrupción, la politiquería y el clientelismo como factores que lesionan la legitimidad de las
instituciones del Estado.
• Se crea la misión anticorrupción, con la que se pretende
generar una política de Estado que promueva el proceso
de legitimación, confianza y gobernabilidad democrática.
• El Programa Presidencial de Modernización, Eficiencia,
Transparencia y Lucha contra la Corrupción.
• Se estableció el Memorando de Entendimiento para
el Fortalecimiento de las Mediciones de Corrupción y
Transparencia en Colombia a partir del cual el Departamento Administrativo Nacional de Estadística DANE
aplicó la Encuesta de Desempeño Institucional en el 2003
y en el 2004.
• Con la Ley 819 de 2003, se estipularon los lineamientos
con los que se buscaba promover la transparencia fiscal,
para lo cual era necesario que en el Marco Fiscal de mediano plazo incluyeran los cálculos sobre los costos fiscales acarreados por los tratos tributarios especiales como
deducciones, exenciones y descuentos.
En Colombia, el régimen político facilita las prácticas
clientelares y corruptas, lo que a su vez legitima el uso de
los recursos públicos en beneficio propio. Las reformas que
instauraron los procesos de privatización bajo el argumento según el cual el sector privado era más eficiente, condu-
11 Según información reseñada en Fedesarrollo, a febrero de 2009, se habían aprobado y firmado 42 CEJ, en los que se involucraban cerca de USD 5,400
millones por concepto de inversión.
[ 43 ]
Justicia Fiscal en América Latina
jeron a un desmantelamiento de los recursos del Estado y
a una apropiación particular de lo que antes era público,
que ahora es regido por las fuerzas del mercado. No se ha
logrado demostrar la supuesta neutralidad del mercado ni
las mejores prácticas de lo particular, sin embargo si se ha
dado un retroceso en las garantías de derechos socialmente
alcanzados, el aumento de las desiguales y una polarización
social y política que hace de ésta una sociedad fragmentada. Las reformas hechas en materia tributaria han reforzado este ordenamiento.
La búsqueda de reducciones impositivas, han servido
para que el crecimiento económico y los incentivos otorgados a ciertos sectores productivos del país no se hayan
traducido en mejores condiciones materiales para la población. Los datos de la Misión para el Empalme de las Series
de Empleo, Pobreza y Desigualdad-MESEP, así lo revelan.
Los niveles de pobreza siguen siendo altos y la desigualdad
se ha incrementado. Según la investigación, el nivel de pobreza del 2008 se situó en 49,2 por ciento y el índice de Gini
en 0.59.
Conclusiones
1.Las razones principales del desequilibrio fiscal colombiano presentado en la década de los noventas y principios de siglo, tienen que ver con el nivel de ingresos, no
acorde con el nivel de gastos, y con el comportamiento de
las transferencias territoriales, del servicio de la deuda,
del pago de pensiones y las erogaciones por concepto de
otras transferencias.
2.Será necesario trabajar en el frente de los ingresos, logrando una mejor estructura tributaria, sujeta a menores evasiones. A este respecto parece existir acuerdo tendiente a buscar una mejor estructura tributaria, fundada
en menos alivios tributarios inoficiosos o tributos distorsionantes y un recaudo más eficiente.
3.El reforzamiento de un esquema tributario regresivo se
convierte en un obstáculo que impide y restringe la redistribución de los recursos y riqueza y no permite la realización efectiva de derechos.
4.Las exenciones, desde una lógica que promueve la inversión extranjera como pilar fundamental del crecimiento,
desconocen que el empleo bajo los parámetros del trabajo
decente es la vía única para combatir y erradicar la pobreza, lo que se requiere para el bien-estar de la población.
5.La creciente concentración del recaudo tributario en impuestos indirectos, como el IVA, deja entrever el escaso
esfuerzo por parte del Estado para garantizar la redistribución de la riqueza y de los recursos.
6.En Colombia, debido a las lógicas corruptas dentro de las
maquinarias estatales y a una construcción socio-cultural
basada en el individualismo, el oportunismo y el fomento
a la ilegalidad, el pago de impuestos se considera por parte de la población como un castigo o como una obligación
injusta, desconociendo las posibilidades de bien-estar colectivo de un sistema tributario progresivo.
7.Las decisiones económicas y en particular las que tienen que ver con el tema tributario deben ser tratadas
en espacios democráticos e incluyentes que propicien la
[ 44 ]
transparencia de la información, la participación diversa
y el fomento al reconocimiento y garantía de los derechos
económicos para todas y todos.
3.5.Ecuador
Mariela Méndez, Marlon Manya, Catherine Ricaurte
La administración tributaria ecuatoriana, representada
por el Servicio de Rentas Internas (S.R.I.), procurando la
lucha contra el fraude fiscal, la mejora de la gestión tributaria y encaminada a corregir las grandes inequidades que
aún persisten en la estructura impositiva, entre ellos el desarrollo de mecanismos de incentivos hacia la protección
del mercado externo, ha logrado duplicar la presión fiscal
en la última década, al pasar de un 6% a un 12%; aumentó el
número de contribuyentes inscritos, a la fecha con una base
de aproximadamente 1.6 millones de contribuyentes.
Se ha mejorado, considerablemente, el control a los
grandes grupos económicos, identificando a los 51 grandes
grupos que concentran a 1,975 empresas, y los impuestos
totales recaudados han servido para sostener el Presupuesto General del Estado, donde estos ocupan más de las 2/3
partes de los ingresos del Gobierno Central.
Diagnóstico de la economía
El análisis de la problemática de la situación económica y
social del Ecuador, parte en un inicio por la alta participación
de los ingresos petroleros en los ingresos públicos a partir de
la bonanza petrolera, ocurrida a partir de la década del 70.
Con este antecedente, el gasto público se vuelve procíclico a
los ingresos petroleros, generando una política de “Stop and
Go” en el gasto público. Por ello, la economía ecuatoriana, en
la década del 70, creció en un 7% producto del Boom Petrolero, situación contraria a la década de los 80, en que creció en
apenas un 1.9%, debido a: 1) el debilitamiento de los precios
del petróleo, 2) la suspensión de los flujos financieros internacionales, 3) la reducción de los precios de los productos de
exportación, 4) el aumento de las tasas de interés en los mercados financieros mundiales, y 5) los efectos del fenómeno
del niño a principios de esos años.
En esa línea, en la década de los 90, el crecimiento de la
economía ecuatoriana bordeó el 1.8%, reflejando resultados
económicos deficientes, con una crisis bancaria local que
empezó a mediados de esa década y terminó con el cierre
de bancos importantes, lo que se agravó por la inestabilidad
política y jurídica, y la presencia de capitales especulativos
que incidieron directamente en este decrecimiento histórico en los últimos 40 años.
Finalmente en la presente década, bajo un esquema de
dolarización, sin posibilidad de emisión monetaria, las exportaciones debieron constituirse en la principal fuente de
aprovisionamiento de monedas, incluso para las transacciones locales. En un contexto de apertura comercial, la
dolarización impide la reacción mediante instrumentos que
sí poseen las economías de los países vecinos, frente a la
pérdida de competitividad de los productores locales. Los
resultados alcanzados muestran un deterioro en la balanza comercial debido a: 1) El acelerado crecimiento de las
importaciones, 2) El lento crecimiento de las exportaciones
Justicia Fiscal en América Latina
Gráfico No.1
Producto Interno Bruto del Ecuador
(miles de dólares 2000)1965 - 2009 (p)
30%
25%
5,000,000
5,000,000
15%
Crecimiento promedio
en los 70: 7,0%
Crecimiento promedio
en los 2000: 4,4%
10%
5,000,000
Variación (%)
Miles de dólares 2000
20%
5%
0
5,000,000
Crecimiento promedio
en los 90: 1,8%
Crecimiento promedio
en los 80: 1,9%
-5%
n PIB REAL
n Donaciones
no petroleras, y 3) La dependencia excesiva en las exportaciones petroleras, sujetas a los vaivenes de los precios en
que se cotizó el barril del petróleo, a lo largo de esta década,
4) el efecto multiplicador de las remesas. El aumento en el
precio del petróleo y el apalancamiento en las recaudaciones tributarias, han permitido que la economía ecuatoriana
presente crecimientos promedios de 4.4% en los últimos
años (gráfico 1).
Al respecto la CEPAL señala que la economía ecuatoriana de la última década tiene menos relación con el desarrollo y más con el fracaso del crecimiento. En el origen de
este proceso, se encuentran las políticas de estabilización
macroeconómica que desembocaron en la dolarización unilateral en Enero de 2000 y en la continuidad en el tiempo
de gran parte de los soportes de la dominación tradicional.
Ello hizo que Ecuador forme parte de esta media década
perdida que identifica la CEPAL entre 1997 y 2002
De igual forma, a lo largo de este periodo se registra una
marcada concentración del ingreso y la riqueza. Según la
CEPAL, los países de Latinoamérica y el Caribe tienen la
mayor concentración de ingresos en los percentiles más ricos de la población, en tanto que el 80% de la población que
genera renta no alcanza el nivel promedio de ingresos de
3.950 dólares al año; esto se marca especialmente al concluir la bonanza petrolera y revertirse el flujo masivo de
créditos externos desde la década de los 80, cuyo mayor
impacto social tiene que ver con un crecimiento sostenido
del desempleo y la informalidad.
En los años más recientes, debido a factores exógenos
(alta vulnerabilidad y variabilidad de los precios del petró-
2009
2007
2005
2003
2001
1999
1997
1995
1993
1991
1989
1987
1985
1983
1981
1979
1977
1975
1973
1971
1969
1967
-10%
1965
5,000,000
Fuente: BCE
leo ante shocks externos) y a la política presupuestaria, los
ingresos petroleros son difíciles de planificar;
Sin lugar a dudas, la actual crisis financiera internacional, ha afectado a los países de América Latina. Entre las
principales razones que conllevaron a esta disminución se
encuentra el estancamiento de la demanda interna, ya que
disminuyen el consumo final de hogares en un 1.42%, el consumo final del gobierno central en un 0,28%, los factores de
bienes de capital fijo en un 2.57%, y las exportaciones en un
0.06%. En cuanto a la oferta final producto de las importaciones, éstas también decrecen en un 6.32%, resaltando
que las políticas arancelarias impuestas por el gobierno
para tratar de reducir el déficit en la cuenta corriente de la
balanza de pagos están encaminadas a alcanzar su objetivo.
El anuncio del gobierno de disponer de 2.555 millones de
dólares, que provienen en gran parte de la Reserva Monetaria de Libre Disponibilidad, 1.782 millones de dólares, se
direccionarán al sector de la construcción, con el objetivo
de reactivar la economía, y reducir los índices de desempleo y subempleo que ascienden al 9.1% y 52% respectivamente en la actualidad. Las proyecciones del propio Banco
Central del Ecuador para el 2009, apuntan a un crecimiento
del 0.98%, aún más optimista es la estimación que proyecta
el gobierno, indicando que el Ecuador se mantiene entre los
pocos países que cerrará el 2009 con cifras positivas (2%).
Bajo este contexto, en el ámbito de los ingresos públicos,
materia de análisis, un problema fundamental generado
por el aplazamiento de un análisis de la estructura y viabilidad del sistema tributario en Ecuador, es no haber cumplido con uno de los objetivos que fundamentan su diseño:
[ 45 ]
Justicia Fiscal en América Latina
intentar desde la vertiente de los ingresos públicos ajustar
la distribución de la riqueza o reducir las desigualdades
entre los distintos grupos o segmentos de población, disminuyendo de esta forma la concentración del ingreso en
una pequeña parte de la misma, problema que acomete con
dureza la realidad social y económica del Ecuador.
Estructura y funcionamiento actual del sistema fiscal
La Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo
(SENPLADES) es el organismo estatal encargado de coordinar, supervisar y controlar la ejecución de las políticas
de descentralización que tiene por objeto la delegación del
poder político, económico, administrativo o de gestión de
recursos tributarios del gobierno central a los gobiernos
seccionales, en coordinación con la Asociación Nacional de
Municipalidades (ANME) y con el Consorcio de Consejos
Provinciales (CONCOPE), en lo que sea pertinente.
Los gobiernos autónomos descentralizados deben generar sus propios recursos financieros, no obstante también
participan de las rentas del Estado, en el quince por ciento de ingresos permanentes y de un monto no inferior al
cinco por ciento de los no permanentes correspondientes
al Estado central, excepto los de endeudamiento público.
Para la distribución de los recursos entre los gobiernos autónomos descentralizados se deben observar los siguientes
criterios: tamaño y densidad de la población; necesidades
básicas insatisfechas, jerarquizadas y consideradas en relación con la población residente en el territorio de cada uno
de los gobiernos autónomos descentralizados; y, logros en
el mejoramiento de los niveles de vida, esfuerzo fiscal y ad-
ministrativo, y cumplimiento de metas del Plan Nacional de
Desarrollo y del plan de desarrollo del gobierno autónomo
descentralizado. Los gobiernos autónomos descentralizados en cuyo territorio se exploten o industrialicen recursos
naturales no renovables tendrán derecho a participar de
las rentas que perciba el Estado por esta actividad.
El Servicio de Rentas Internas (SRI), es el ente encargado de efectuar la determinación, recaudación y control de
los tributos internos del Estado ecuatoriano y de aquellos
cuya administración no esté expresamente asignada por
Ley a otra autoridad (art. 2 Ley de Creación del SRI).
La Contraloría General del Estado (CGE), tiene la facultad
para emitir títulos de crédito y recaudar, incluso mediante
la jurisdicción coactiva, las obligaciones provenientes de las
resoluciones ejecutoriadas expedidas por el Contralor General, por efecto de la determinación de responsabilidad civil
culposa, multas y órdenes de reintegro de pagos indebidos
con recursos públicos que establezcan obligaciones a favor
del Gobierno Central, así como de las instituciones y empresas que no tengan capacidad legal para ejercer coactiva.
Cómo se financia el estado
El presupuesto general del Estado está compuesto por
dos elementos; el ingreso público, que representa los activos de su economía y los bienes o valores que recibe el Estado en un periodo determinado, generalmente en un año; y
el gasto público, que representa los pasivos de la economía
o los rubros que se asignan para su funcionamiento y el sostenimiento de las necesidades colectivas.
• El ingreso público está conformado por los ingresos petroleros y los no petroleros, destacando de este último a
Gráfico No. 2
Estructura y Funcionamiento del Sistema Fiscal del Ecuador
Estructura y Funcionamiento
Sistema Fiscal ECUADOR
Gobierno Central
SENPLADES
(coordina políticas
descentralizacioón)
n Potestad exclusiva diseño
políticas económica,
tributaria, aduanera; fiscal y
monetaria; comercio exterior
y endeudamiento.
n Generan sus propios
recursos participan del 15%
de ingresos del presupuesto
central.
n Gobiernos provinciales y
municipales tienen facultad
para crear, modificar
o extinguir tasas y
contribuciones especiales.
n Iniciativa para crear,
modificar y extinguir tributos
por ley sancionada por la
Asamblea Nacional.
SRI determina, recauda y
controla tributos internos
Ecuador.
CGE acción coactiva para el
cobro de títulos de crédito
Fuente: Constitución y demás normas pertinentes
[ 46 ]
Gobiernos autónomos
descentralizados
Justicia Fiscal en América Latina
los ingresos tributarios:
• Los ingresos petroleros percibidos por la exportación de
barriles de petróleo y la venta interna de sus derivados,
como la gasolina y el diesel.
• Los ingresos no petroleros tributarios que consisten en
los impuestos administrados por el Servicio de Rentas
Internas y por la Corporación Aduanera Ecuatoriana.
• Los ingresos no petroleros no tributarios que son los percibidos por concepto de multas, e intereses y aquellos generados por la autogestión de las entidades y empresas
estatales.
El financiamiento de los desequilibrios fiscales por debajo
de la línea, puede darse a través de tres mecanismos: incremento en la emisión de bonos en el mercado interno (deuda
pública interna), incremento de la deuda pública externa,
e incremento de la base monetaria a través del Banco Central. El financiamiento con emisión de deuda, tanto interna
como externa, es limitada. En el caso ecuatoriano, el problema es aún más grave debido a la adopción del esquema
de dolarización, el cual limita, si es que no elimina, el mecanismo de financiamiento monetario.
Por lo antes expuesto la solución al problema del financiamiento de los déficits fiscales debe venir por encima de
la línea, en cuyo caso existen también pocas alternativas.
Una de ellas es la reducción del gasto, lo que es poco viable
cuando existe una marcada presión de los sectores sociales
hacia el incremento del gasto del gobierno en áreas básicas
como salud, educación e inversión. En ese mismo sentido,
el elevado peso de la deuda impone continuos recortes en
el gasto primario generando protestas y descontento. Estos
factores ocasionan que el gobierno se vea en la necesidad
de buscar el financiamiento al déficit por la vía de obtener
ingresos permanentes que le permitan, por una parte, hacerle frente a los requerimientos de gasto social, y por otra,
soportar el servicio de la deuda.
Quiénes financian al estado
Tributos
La recaudación de los tributos se dan por dos fuentes: el
SRI y los gobiernos seccionales.
EL SERVICIO DE RENTAS INTERNAS es el ente encargado de la recaudación de los tributos internos del Estado
ecuatoriano, y cuenta con direcciones regionales y provinciales para el cumplimiento de esta función. Los impuestos
que determina y recauda el SRI son: el impuesto a la renta
(IR); el impuesto al valor agregado (IVA), el impuesto a los
consumos especiales (ICE), el impuesto a la salida de divisas (ISD); el impuesto a los ingresos extraordinarios obtenidos por las empresas que han suscrito contratos con
el Estado para la exploración y explotación de recursos no
renovables (IIE); y, el impuesto anual sobre la propiedad o
posesión de inmuebles rurales (IPPIR).
Impuesto a la Renta: para efectos de este impuesto se
considera renta: los ingresos de fuente ecuatoriana obtenidos a título gratuito o a título oneroso provenientes del trabajo, del capital o de ambas fuentes, consistentes en dinero,
especies o servicios; y, los ingresos obtenidos en el exterior
por personas naturales domiciliadas en el país o por sociedades nacionales.
Impuesto al Valor Agregado: grava al valor de la transfe-
Gráfico No. 3
Participación de los ingresos del Gobierno Central del Ecuador
Participación (%) de los Ingresos del Gobierno Central de Ecuador 1971 - 2008
100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%
20%
10%
2007
2008
2005
2006
2003
2004
2001
2002
1999
2000
1997
1998
1995
1996
1993
1994
1991
n No Tributarios
1992
1989
1990
1987
1988
1985
n Transferencias
1986
1983
1984
1981
1982
1979
1980
1977
n Tributarios
1978
1976
1974
1975
1973
1971
n Petroleros
1972
0%
Fuente: BCE.
[ 47 ]
Justicia Fiscal en América Latina
Impuesto
% PIB
IR integran el sistema financiero.
Impuesto a los ingresos extraordinarios obtenidos por las
empresas que han suscrito contratos con el Estado para la
exploración y explotación de recursos no renovables (IIE):
se considera ingresos extraordinarios a aquellos percibidos
por las empresas contratantes, generados en ventas a precios superiores a los pactados o previstos en los respectivos
contratos.
Servicio de Rentas Internas: sobre la propiedad o posesión de tierras de superficie igual o superior a 25 hectáreas
en el sector rural.
GOBIERNOS SECCIONALES: Los impuestos se dividen
en ingresos tributarios, ingresos no tributarios y empréstitos:
Ingresos Tributarios: provienen de los impuestos, tasas y
contribuciones especiales de mejoras:
• Impuestos Municipales (impuesto sobre la propiedad urbana; el impuesto sobre la propiedad rural; el impuesto
de alcabalas; el impuesto sobre los vehículos; el impuesto
de matrículas y patentes; el impuesto a los espectáculos
públicos; el impuesto a las utilidades en la compraventa
de bienes inmuebles y plusvalía de los mismos; y, el impuesto al juego).
Tasas (aferición de pesas y medidas; aprobación de planos e inspección de construcciones; rastro; agua potable;
matrículas y pensiones escolares; recolección de basura y
aseo público; control de alimentos; habilitación y control
de establecimientos comerciales e industriales; servicios
administrativos; alcantarillado y canalización; y, otros servicios de naturaleza semejante a los antes mencionados).
Contribuaciones Especiales (apertura, pavimentación,
ensanche y construcción de vías de toda clase; repavimentación urbana; aceras y cercas; obras de alcantarillado;
construcción y ampliación de obras y sistemas de agua
potable; desecación de pantanos y relleno de quebradas;
plazas, parques y jardines; y, otras obras que las municipalidades determinen mediante ordenanza).
% Ingresos tributarios
3% 30%
IVA
8% 57%
ICE 1%
9%
Gráfico No. 5: Participación de los impuestos directos
e indirectos como porcentaje del PIB 1986 - 2009(p)
Principales Impuestos en el Ecuador (% PIB) 1986 - 2009 (p)
12
10
x PIB
8
6
4
2
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
0
n Otros
n Impuesto a los Consumos Especiales
n Impuesto a la Renta
n Impuesto al Valor Agregado
Fuente: BCE.
rencia de dominio o a la importación de bienes muebles de
naturaleza corporal, en todas sus etapas de comercialización, y al valor de los servicios prestados.
Impuesto a los Consumos Especiales: se aplica de los
bienes y servicios de procedencia nacional o importados:
cigarrillos, productos del tabaco y sucedáneos del tabaco,
cerveza, bebidas gaseosas, alcohol y productos alcohólicos
distintos a la cerveza, perfumes y aguas de tocador, videojuegos, armas de fuego, armas deportivas y municiones
-excepto aquellas adquiridas por la fuerza pública-, focos
incandescentes -excepto aquellos utilizados como insumos
automotrices-, vehículos motorizados, servicios de televisión pagada, servicios de casinos, salas de juego (bingo
- mecánicos) y otros juegos de azar y las cuotas, membresías, afiliaciones, acciones y similares que cobren a sus
miembros y usuarios los clubes sociales, para prestar sus
servicios, cuyo monto en su conjunto supere los US $ 1.500
anuales.
Impuesto a la Salida de Divisas: sobre el valor de todas
las operaciones y transacciones monetarias que se realicen
al exterior, con o sin intervención de las instituciones que
Ingresos No Tributarios
• Las rentas provenientes del patrimonio municipal según
correspondan al dominio predial, comercial o industrial,
y por el uso o arrendamiento de los bienes municipales
Participación de los Impuestos Directos e Impuestos Indirectos
% PIB
1986 - 2009(p)
12
10
x PIB
8
Presión Tributaria Promedio en los 90: 5.9%
Presión Tributaria Promedio en los 80: 4.6%
Presión Tributaria Promedio en los 2000: 10.8%
6
4
2
n Impuestos Directos
[ 48 ]
n Impuestos Indirectos
2009
2008
2007
2006
2005
2004
2003
2002
2001
2000
1999
1998
1997
1996
1995
1994
1993
1992
1991
1990
1989
1988
1987
1986
0
Justicia Fiscal en América Latina
del dominio público;
• Las asignaciones y subsidios del Estado o entidades públicas;
• El producto de la enajenación de bienes municipales;
• Los ingresos provenientes de multas; y,
• Los ingresos varios que no pertenezcan a ninguno de los
rubros anteriores.
De todos estos, la mayor participación histórica la tiene el
Impuesto a la Renta, el IVA y el ICE:
La recaudación de impuestos en Ecuador corresponde
mayoritariamente a impuestos indirectos, los cuales tienen
un carácter regresivo por gravar al consumo y no distinguir
la capacidad económica del individuo.
Empresas estatales y mixtas
Con la entrada en vigencia de la nueva Constitución, ha
quedado reservado al Estado ecuatoriano el derecho de administrar, regular, controlar y gestionar los sectores estratégicos. Dichos sectores, de decisión y control exclusivo del
Estado, son aquellos que por su trascendencia y magnitud
tienen decisiva influencia económica, social, política o ambiental.
Las empresas públicas distintas a las que prestan servicios públicos, que compitiendo con el sector privado, explotan actividades comerciales, industriales, agrícolas, mineras, turísticas, transporte y de servicios en general; están
obligadas a la declaración y pago del Impuesto a la Renta
y por lo tanto, deben seguir pagando la tarifa del 12% del
Impuesto al Valor Agregado en la transferencia de bienes
y servicios.
En cuanto a la existencia de empresas mixtas, el Estado
siempre debe tener la mayoría accionaria, para la participación en la gestión de los sectores estratégicos y la prestación de los servicios públicos. Solo de forma excepcional, el
Estado puede delegar a la iniciativa privada y a la economía
popular y solidaria, el ejercicio de estas actividades. Está
prohibida toda forma de privatización del agua cuya gestión será exclusivamente pública o comunitaria.
Según listado referencial del Servicio de Rentas Internas,
existen en el Ecuador, 4.099 organismos y entidades que integran el sector público.
Financiamiento externo
Desde la década de los años 70 el Ecuador, como el resto
de los países de A. Latina, cuentan con niveles de endeudamiento agresivo, la deuda externa del Ecuador subió de 240
millones de dólares en 1970 a 17.400 millones en el 2007. Incluyendo la deuda pública interna, cuyo servicio se paga en
divisas por tratarse de una economía dolarizada, la deuda
total sobrepasa los 20.600 millones de dólares.
La deuda pública externa (10.379 millones de dólares) tiene como acreedores a los organismos internacionales (43%
de la deuda), a los tenedores de bonos y la banca (40 % de
la deuda) y a los gobiernos (17%). Por el lado de los ingresos,
el financiamiento con deuda pública representa anualmente entre el 25% y 30% del presupuesto. Por el lado de los
egresos, el pago de amortizaciones e intereses representa
cada año alrededor del 65% de los ingresos corrientes del
presupuesto y el 40 % del gasto total, mientras que los gastos destinados a educación y salud representan porcentajes
poco relevantes.
La deuda comercial en la década del 70 se desarrolló con
el incentivo de la riqueza petrolera que comenzó a fluir en el
Ecuador. Luego, en la crisis de los años 80, el FMI, el Comité
de Gestión en representación de la banca internacional y
los gobiernos del norte indujeron al gobierno ecuatoriano
a estatizar las deudas privadas, decisión que aún pesa en
la deuda ecuatoriana; luego de que el gobierno de EEUU, a
través de la Reserva Federal, subiera de manera unilateral
las tasas de interés en más del 250% y, a este duro golpe se
unió la caída estrepitosa de precios de las materias primas.
La deuda se volvió insostenible, aunque los acreedores
se dieron modos para exigir su pago y aumentarla significativamente mediante onerosas renegociaciones; lo que
significaron nuevas deudas para pagar deudas, castigos de
mora, altas tasas de interés y la revalorización obligada de
papeles de deuda casi descartados del mercado.
Respecto a la deuda bilateral (con los gobiernos), éstas
obedecieron, en gran parte, a los intereses de las corporaciones de los países prestamistas, como aquellas vinculadas
a la promoción de exportaciones, a la construcción de obras
de infraestructura, o a la venta de armas. Por otra parte, el
Club de París, a través de las renegociaciones multiplicó el
monto de las deudas y sometió a los países deudores a las
condicionalidades del FMI.
El FMI y el Banco Mundial, han contribuido a este acelerado proceso de endeudamiento, vulnerando la soberanía del
Estado y su capacidad de autodeterminación; han impuesto
un modelo basado en los principios del consenso de Washington, para dar paso al “libre mercado” de los monopolios
multinacionales y poner los recursos del Estado al servicio
Destino de los Ingresos acumulados del Presupuesto
General del Estado 1996 - 2006
Gastos en salud
4%
Otros
19%
Gastos en
educación
12%
Servicios de la deuda
65%
Fuente: Ministerio de Finanzas
[ 49 ]
Justicia Fiscal en América Latina
de una deuda acumulada, excesiva y viciada desde su origen.
La comisión de auditoría
Mediante Decreto Ejecutivo No 472 del julio 9 del 2007, el
presidente Rafael Correa creó la Comisión de Auditoría Integral del Crédito Público (CAIC) con el argumento de que
los “créditos públicos, lejos de contribuir al desarrollo del
país, han sido instrumentos para saquear los recursos del
país causando pobreza, recesión económica y destrucción
ecológica, y establecer un sistema de dominación económica, social, política y cultural, basado en el modelo neoliberal”.
El Ecuador conformó una Comisión de Auditoria para
analizar la deuda pública de los últimos 30 años, llegando
a resultados trascendentales que implicaron que el gobierno anuncie la moratoria técnica de los Bonos Global (a 12
y 30 años) a finales del 2008. El argumento central de esta
decisión giraba alrededor de los criterios de ilegitimidad e
ilegalidad de la deuda.
En ese contexto, la política del Presidente Rafael Correa
sobre la deuda acoge, por primera vez, la posición y los
planteamientos de los movimientos sociales como Jubileo
2000, el Centro de Derechos Económicos y Sociales y el
Grupo Nacional de Deuda, cuya estrategia se puede resumir en los siguientes puntos:
1.Dar prioridad a la inversión social y productiva dentro de
un modelo de economía solidaria al servicio de las personas y no del capital, relegando a segundo plano el servicio
de la deuda.
2.Ruptura con el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, co-rresponsables del desastre nacional causado por el endeudamiento y las reformas estructurales.
3.El no pago de las deudas ilegítimas.
4.Renegociación de deudas legítimas.
5.Adhesión a la creación de una nueva estructura financiera regional: EL BANCO DEL SUR, como una estrategia
de soberanía frente a la reafectaciones históricas de los
grupos financieros del Norte.
En cuanto a la deuda comercial, luego de varios meses,
el gobierno toma la decisión de anunciar a los tenedores
de deuda la compra de estos bonos bajo la modalidad de
subasta holandesa modificada, con un mínimo de descuento del 70% del valor nominal de los mismos. Esta subasta
dio al final como resultado un descuento del 65%, alcanzado lo que perseguía el gobierno, comprar a la baja estos
bonos, retirando a la fecha del presente estudio el 91% de
la deuda total de Bonos Global 2012 y Bonos Global 2030,
que en montos representa 2.922 millones de dólares, disminuyendo de manera significativa el peso de la deuda externa pública que a Julio del presente es de 7.503 millones
de dólares.
Quiénes no financian al estado
El Ecuador no es un paraíso fiscal. Las ventajas típicas
que ofrece un paraíso fiscal consisten en una exención total
o en una reducción muy significativa en el pago de los principales impuestos.
En el caso ecuatoriano, el art. 83.15 de la Constitución vigente dispone, como uno de los deberes y responsabilidades
[ 50 ]
que tiene todo ciudadano, la obligación de pagar los tributos establecidos por la ley. Esto significa que el principio
general constituye el pago de los tributos y que la excepción
es la exención o exoneración de dicho pago, en determinadas circunstancias.
Así en la misma Constitución se dispone exenciones, en el
régimen tributario, para las personas adultas mayores (art.
37.5) y para las personas con discapacidad (art. 47.4), ya que
en el Ecuador, solo a través de la ley, puede establecerse
o suprimirse exenciones de acuerdo a razones de equidad,
tal como ocurre en los casos citados, o a motivaciones de
tipo económico-sociales y políticas. Lo dicho consta expresamente previsto en el art. 31 del Código Tributario que
dice: “Exención o exoneración tributaria es la exclusión o
la dispensa legal de la obligación tributaria, establecida por
razones de orden público, económico o social”.
Exoneraciones y regímenes especiales
Las cifras por estos conceptos se cuantifican a través del
Gasto Tributario, denominado así, porque es lo que deja de
percibir la administración tributaria producto de las exoneraciones, exenciones y regímenes especiales existentes. Según cifras del SRI en su estudio sobre “Medición del Gasto
Tributario”, se estima que el Gasto Tributario en el Ecuador es del 2.26% del PIB en Impuesto a la Renta y 2.60% del
PIB en IVA.
1.
Exoneraciones
Exoneraciones por territorio.- En esta categoría se encuentran, la facultad otorgada al Presidente de la República, mediante Ley para la Reforma de las Finanzas Públicas (Disposición General Tercera), para que mediante
Decreto pueda conceder tratamientos tributarios especiales en las zonas menos desarrolladas, especialmente
en las fronterizas y Galápagos.
Entre las exenciones generales del impuesto a la renta,
establecidas por el art. 35 del Código Tributario están las
conferidas al Estado, las municipalidades, los consejos
provinciales, las entidades de derecho público y las entidades de derecho privado con finalidad social o pública;
y, las conferidas a las empresas de economía mixta, en la
parte que represente aportación del sector público.
Exoneraciones por sector económico.- En la Ley de
Régimen Tributario Interno, constan las exenciones del
impuesto a la renta (IR): a las instituciones de carácter
privado sin fines de lucro legalmente constituidas, definidas como tales en el Reglamento; siempre que sus bienes
e ingresos se destinen a sus fines específicos y solamente
en la parte que se invierta directamente en ellos .
El Banco Ecuatoriano de la Vivienda, las Asociaciones
Mutualistas de Ahorro y Crédito para la Vivienda y las
Cooperativas de Vivienda están exoneradas de todo impuesto, tasa o contribución fiscal, municipal o de cualquier otro carácter.
Exoneraciones por nivel socio económico.- De acuerdo al Código Tributario, en general, están exentos
exclusivamente del pago del impuesto a la renta: las
Justicia Fiscal en América Latina
Naciones Unidas, la Organización de Estados Americanos y otros organismos internacionales, de los que
forme parte el Ecuador, así como sus instituciones por
los bienes que adquieran para su funcionamiento y en
las operaciones de apoyo económico y desarrollo social
(art. 35.5); y, bajo la condición de reciprocidad internacional los Estados extranjeros, por los bienes que
posean en el país, las empresas multinacionales, en la
parte que corresponda a los aportes del sector público
de los respectivos Estados y, los representantes oficiales, agentes diplomáticos y consulares de naciones extranjeras, por sus impuestos personales y aduaneros,
siempre que no provengan de actividades económicas
desarrolladas en el país (art. 35.6).
2.
Regímenes especiales
Por territorio.- Las empresas administradoras y los
usuarios de las zonas francas, en todos sus actos y contratos realizados dentro de las zonas francas, gozarán
de una exoneración del ciento por ciento del impuesto
a la renta (IR) o de cualquier otro que lo sustituya, así
como del impuesto al valor agregado (IVA), del pago de
impuestos provinciales, municipales y cualquier otro que
se creare. (art.41 Ley de Zonas Francas).
Por sector económico.- El Código Tributario, de manera
general, establece exenciones del pago del impuesto a la
renta (IR): a las instituciones del Estado, las municipalidades u otras entidades del gobierno seccional o local,
constituidos con independencia administrativa y económica como entidades de derecho público o privado, para
la prestación de servicios públicos (art. 35.2); y, a las instituciones y asociaciones de carácter privado, de beneficencia o de educación, constituidas legalmente, siempre
que sus bienes o ingresos se destinen a los mencionados
fines y solamente en la parte que se invierta directamente
en ellos (art. 35.4).
Por nivel socioeconómico.- La Ley de Régimen Tributario Interno, en su artículo 49, establece que “Toda
persona natural o sociedad residente en el Ecuador que
obtenga rentas en el exterior, que han sido sometidas a
imposición en otro Estado, se excluirán de la base imponible en Ecuador y en consecuencia no estarán sometidas a
imposición. En el caso de rentas provenientes de paraísos
fiscales no se aplicará la exención y las rentas formarán
parte de la renta global del contribuyente…”.
3.
Beneficios a importadores
En la Ley de Régimen Tributario Interno, se establece la
tarifa cero a las transferencias e importaciones de bienes
como: productos alimenticios, lacteos, fertilizantes, insecticidas, pesticidas, medicamentos, así como la materia
prima e insumos importados o adquiridos en el mercado
interno para producirlas (55.6); papel bond, papel periódico, periódicos, revistas, libros, etc. También reciben beneficios y exoneraciones los bienes para las personas con
discapacidad, asi como los artesanos, personas naturales
o jurídicas, que se acojan al régimen de la Ley de Fomento Artesanal.
Evasiones
Un análisis realizado entre el potencial de recaudación y
lo realemente recaudado, mostró los siguientes resultados:
• La brecha de recaudación global del IVA sociedades es
del 32%. Los sectores que están por encima del valor global son: la industria pesada (77%), la industria mediana
(61%), correo y telecomunicaciones (55%) y comercio
(51%).
• La brecha de recaudación del impuesto a la renta de las
empresas, en términos globales es de 66%. Las actividades económicas que sobrepasan la tasa general son la
construcción (93%), producción primaria (93%), correo
/ telecomunicaciones (76%), otros servicios (75%), industria de alimentos (73%) e intermediación financiera
(70%).
De la misma forma, se identificaron a grandes grupos económicos con altos niveles de ingresos, que causan un mínimo impuesto a la renta.
Corrupción
La evasión puede llegar a constituirse en indicador de la
dimensión de la corrupción tributaria; de hecho la evasión
tributaria está tipificada como delito, la que al ser realizada en contubernio con un funcionario tributario, constituye
agravante.
Reformas fiscales de las tres últimas décadas
Durante las décadas de los años 70 y 80 las principales
características de los impuestos internos en Ecuador fueron las siguientes:
• El impuesto a la renta personal, tenía tres componentes:
un impuesto progresivo sobre el ingreso global neto con
tasas marginales entre 8% y 40%; un impuesto proporcional cargado separadamente de acuerdo al tipo de ingreso;
y, un conjunto de recargos con destino específico. Adicionalmente existía una serie de exenciones individuales y
deducciones generales que los contribuyentes podían
aplicar. El impuesto a la renta rendía ingresos menores a
1.4% del PIB.
• El impuesto a las utilidades de sociedades jurídicas,
otorgaba un tratamiento diferenciado a las utilidades
distribuidas y a las retenidas por parte de empresas nacionales; las utilidades retenidas eran sujetas a una tasa
impositiva del 20% más recargos con destino específico,
en tanto que las utilidades distribuidas eran gravadas con
el 18% a nivel de las empresas y a la tasa correspondiente
a nivel personal.
• El impuesto a las transacciones mercantiles (ITM) establecido en 1970 era en realidad un impuesto al valor agregado de tasa uniforme con muchos sectores exentos. En
1986, cuando su tasa fue elevada al 10%, se convirtió en
la principal fuente de ingresos tributarios internos. Existían además una serie de impuestos específicos aplicados
sobre los cigarrillos, cerveza, alcohol y bebidas alcohólicas que generaban en 1988 ingresos por aproximadamente 1.2% del PIB. Finalmente, existían más de 100 impuestos menores con un ingreso global inferior a 0.5% del PIB.
[ 51 ]
Justicia Fiscal en América Latina
Cuadro No. 1
Reformas administrativas y a la estructura tributaria
Reforma administrativa Reforma estructura tributaria
Simplificación de los Formularios de Declaraciones.
Refuerzo de los 3 principales impuestos en término derecaudación (IR, IVA, ICE).
Eliminación de cerca de 100 impuestos menores que generaban un ingreso inferior al 0.5%
Reducción de las tasas máxima marginal de impuesto a la renta de personas naturales.
del PIB de manera global.
(Previamente alcanzaba un 40%).
Transferencia al sistema bancario de las declaraciones.
Acercamiento al concepto de Renta Global al eliminar las tasas sobre distintos ingresos.
Ampliación de los mecanismos de retención en la fuente y de anticipos.
Mecanismos de integración parcial a nivel de accionistas para evitar la doble imposición
mediante la exención de dividendos.
Incremento de sanciones y multas por incumplimiento.
Introducción del mecanismo de corrección monetaria.
Creación de un régimen simplificado de Tributos.
Implantación del IVA en sustitución del ITM, con la misma tasa pero una base más amplia.
Creación del ICE donde se agruparon los impuestos a cigarrillos, gaseosas, licores, entre otros
rubros.
Fuente: Ministerio de Finanzas
Cuadro No. 2:
Cambios implementados desde la creación del servicio de Rentas Internas
1997
Creación del Servicio de Rentas Internas
1999-2000
Proceso de reingeniería organizacional
2000-2002
Enfoque en el servicio al contribuyente
2005
Especialización de acciones ejecutadas por la Institución
2005-2006
Enfoque funcional. Genera mayor flexibilidad y adaptabilidad.
2006
Reformas brindan coherencia integral y facilitan la gestión institucional.
2007
Enfoque a la gestión tributaria, fortaleciendo áreas de control
Fuentes:SRI
Desde aquella época, los impuestos indirectos se han convertido en la principal fuente de ingresos tributarios en el
país.
Debido al deterioro del sistema tributario existente, a
fines de 1988, el gobierno decidió impulsar una reforma
tributaria, como parte de un programa global destinado
a reducir el déficit fiscal y mejorar el sistema de la época.
La reforma tributaria preveía dos fases: la reforma administrativa y la reforma de la estructura tributaria. En el siguiente cuadro se detallan los principales cambios realizados a nivel de estructura tributaria y a nivel administrativo:
Transcurridos cinco años de los cambios en el sistema de
tributos, el aumento en la recaudación no fue el esperado,
pues pese a lo acertado de las reformas estructurales efectuadas, la corrupción inherente en el sistema y la poca credibilidad de los contribuyentes en la labor efectuada por la
Administración descartaron cualquier posibilidad de éxito.
El desempeño del impuesto a la renta se deterioró a lo
largo de la década. Si bien las reformas que se hicieron sobre el impuesto trataron de mejorar su eficiencia, la tendencia en el Ecuador era de dar mayor importancia a los
impuestos indirectos. Pese a esto se logró estabilizar la presión fiscal en un 7% del PIB y disminuir las distorsiones de
altas tasas impositivas para personas naturales.
En el cuadro 2 se resumen los principales cambios del
modelo organizacional implantados desde su creación:
[ 52 ]
En este sentido, la Administración Tributaria viene trabajando y ha tenido logros importantes como haber hecho
realidad la declaración por Internet, contar con una plataforma tecnológica que baje los costos administrativos directos en materia de control, la adecuación de una infraestructura que permita reforzar el cumplimiento voluntario
y el buen servicio que se merece el ciudadano, el tratar de
consolidar la participación de los impuestos administrados
en el Presupuesto General del Estado, la iniciativa en el fomento de la cultura tributaria como un compromiso de los
ciudadanos, la confianza y reconocimiento social por hacerle bien al país.
La reforma tributaria del siglo XXI
Con la Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria,
publicada en el tercer suplemento del Registro Oficial No.
242 del 29 de Diciembre del 2007, se plantea un conjunto de
alternativas de política y de gestión tributaria con el objetivo de buscar solución a los innumerables problemas que
enfrenta el país.
En Ecuador, lo que se ha constatado es que este principio de equidad vertical no es tal, debido a la regresividad
que presenta el sistema tributario. Sectores que presentan
mayores niveles de ingresos, es decir, con una mayor capacidad contributiva, deberían pagar más en función a los demás sectores: no obstante, éste recae en forma proporcionalmente mayor sobre los estratos de ingresos inferiores.
La Ley Reformatoria para la Equidad Tributaria propuesta, por ende busca la necesidad de fortalecer el cobro de impuestos directos como el Impuesto a la Renta, la necesidad
de reactivar el sector productivo a través de incentivos a la
inversión y generación de empleo, y la necesidad de regular
la economía mediante la creación de impuestos regulatorios.
Dentro de este grupo de reformas, se encuentra la armonización fiscal, tanto en materia de bases imponibles,
tasas, deducciones, así como la eliminación de incentivos
que afecten la neutralidad en las relaciones comerciales
entre países. Finalmente, en esa misma línea de actuación,
el país ha firmado algunas decisiones a nivel de la Comu-
Justicia Fiscal en América Latina
nidad Andina – CAN, que buscan armonizar fiscalmente
a los países integrantes, el afianzamiento de los convenios
de doble imposición con el principio de renta mundial, la
eliminación de escudos fiscales que erosionan la base imponible, el otorgamiento de incentivos fiscales cuyo costo es
mayor al beneficio económico que ocasiona, la regulación
al comercio electrónico, la aplicación de impuestos duales
diferenciando fuentes de ingreso como trabajo y capital, e
incluso la adopción de un impuesto a tasas constantes que
plantea una cuestión empírica si se reducirá o no el costo
económico total afectando la neutralidad del impuesto.
Sin embargo, en este último aspecto, la ampliación de la
base imponible tiene probabilidades de ser más eficaz en
términos de la reducción de las distorsiones tributarias y
de dar mayor eficiencia al sistema que el cambio hacia una
tasa única o constante.
A nivel interno
Conforme lo dispone el art. 4 de la Ley Especial de Descentralización del Estado y de Participación Social, la descentralización del Estado tiene como fines lograr equidad
en la participación y distribución de los recursos financieros, materiales y tecnológicos; incentivar las iniciativas y
fortalecer las capacidades locales para consolidar una gestión autónoma eficiente; transformar integralmente la organización administrativa y financiera del Estado y de las
instituciones del sector público, entre otros.
La Constitución del 2008, pone mucho énfasis en la descentralización fiscal del Estado, y conjuntamente con ésta, existe
un amplio marco jurídico que regula legalmente la descentralización. El Ecuador, está conformado por la Función Ejecutiva y por gobiernos autónomos descentralizados. Y es la
SENPLADES la entidad encargada de coordinar, supervisar
y controlar la ejecución de las políticas de descentralización.
Los gobiernos autónomos descentralizados gozan de autonomía política, administrativa y financiera (art. 239 Constitución). Deben generar sus propios recursos financieros,
no obstante también participan de las rentas del Estado
(art. 270 Constitución), en el 15% de los ingresos permanentes y de un monto no inferior al 5% de los no permanentes
correspondientes al Estado central, excepto los de endeudamiento público (art. 271 de la Constitución, concordancia art. 1 Reglamento de Aplicación de la Ley Especial de
Distribución del 15% del Presupuesto del Gobierno Central
para los Gobiernos Seccionales).
De conformidad con el art. 274 de la Constitución, los gobiernos autónomos descentralizados en cuyo territorio se
exploten o industrialicen recursos naturales no renovables
tendrán derecho a participar de las rentas que perciba el
Estado por esta actividad.
Dentro de este proceso en desarrollo, las competencias
que asuman los gobiernos autónomos descentralizados deben ser transferidas con los correspondientes recursos. Los
costos directos e indirectos del ejercicio de las competencias descentralizables en el ámbito territorial de cada uno
de los gobiernos autónomos se cuantificarán por un organismo técnico, que se integrará en partes iguales por delegados del gobierno central y de cada uno de los gobiernos
autónomos descentralizados (art. 273 de la Constitución).
Por disposición constitucional (art. 291) el presupuesto de
los gobiernos autónomos descentralizados debe ajustarse a
los planes regionales, provinciales, cantonales y parroquiales,
respectivamente, en el marco del Plan Nacional de Desarrollo.
A nivel externo
Una de las conclusiones de un estudio del Banco Central
del Ecuador sobre el posible impacto que hubiera provocado el TLC con Estados Unidos en la economía ecuatoriana,
es que el TLC “no será el elemento dinamizador del aparato productivo del Ecuador” y que la no firma del tratado
“dejaría en una posición desventajosa al Ecuador”, debido
fundamentalmente a la perdida del ATPDEA.
Tal es así, que para el actual gobierno no está en la mira la
firma de un tratado de estas características, alegando las implicaciones negativas que tendría, sobre todo en los productores locales agrícolas y en los niveles de empleo; situación
contraria a países miembros de la CAN como Perú y Colombia que contradicen la política de este bloque comercial.
Mejoras en la administración fiscal
La transformación de la administración tributaria ecuatoriana de organismo centralizado a ente autonómico fue
el resultado de diversas iniciativas encaminadas al mejoramiento de la gestión financiera, operativa y de recurso
humano de la administración, gracias a la modernización
de la administración Tributaria con la creación del Servicio
de Rentas Internas. En el siguiente cuadro, se exponen los
principales desafíos para el 2011.
Cuadro No. 3:
Desafíos del Servicio de Rentas Internas para el 2011
Presión Tributaria
Aumentar la presión tributaria del 11% al 13%
Brechas Tributarias
Cerrar estas brechas tributarias, que oscilan la de inscripción
en 66% y la de presentación de declaraciones 56%.
Imagen Institucional
Consolidar la imagen institucional, enfocando el servicio
al contribuyente,
Progresividad del
Aumentar el grado de participación de los impuestos directo en
sistema tributario
las recaudaciones tributarias.
Fuentes: Plan Estratégico del SRI
Incidencia distributiva en ecuador
Para Ecuador es necesario determinar la progresividad
o regresividad del sistema tributario (IVA e Impuesto a la
Renta). En ese sentido, el estudio desarrollado por el Servicio de Rentas Internas, con base en la Encuesta Nacional de
Ingresos y Hogares de los Gastos Urbanos, comprende los
análisis separados de la incidencia distributiva del impuesto a la renta pagado por los individuos y del IVA pagado por
los hogares.
1.
Impuesto a la renta
El impuesto a la renta en el caso del Ecuador es pro[ 53 ]
Justicia Fiscal en América Latina
gresivo en la medida que aquellos que se encuentran
en mejores condiciones económicas (tomando al ingreso como parámetro comparativo de bienestar) están absorbiendo prácticamente la totalidad de la carga fiscal de este impuesto. Sin embargo, la incidencia
distributiva no es significativa, debido a que la contribución impositiva, en términos absolutos, no es suficiente para alcanzar una plena redistribución.
2.
Impuesto al valor agregado
Dada la naturaleza de los impuestos indirectos al gravar a bienes y servicios de consumo, y considerando que
teóricamente el nivel de bienestar de los individuos puede ser modelado mediante funciones de utilidad que dependen del nivel de gasto, se realizarán análisis comparativos de la progresividad en los impuestos indirectos
según deciles de ingreso y gasto de hogares.
• La participación del IVA respecto al ingreso va disminuyendo a medida que aumenta el monto de recursos.
El primer decil contribuye con el 6.8% de los ingresos,
mientras que el último decil llega a destinar el 2,4% del
ingreso a este impuesto.
• La composición del gasto de hogares entre bienes y servicios, gravados con tarifa 12% y con tarifa 0%, permite
observar por deciles de gastos cuanto en proporción
estarían destinando a este tipo de bienes y servicios.
Los ubicados en los últimos deciles, destinan una mayor parte de sus gastos a bienes y servicios gravados
con tarifa 12%; no obstante, esta diferencia no es tan
significativa en relación a los ubicados en los primeros
deciles.
La distribución del ingreso de los hogares, es más dispersa que la del gasto, razón por la cual los análisis distributivos realizados sobre estos dos enfoques presentan resultados diferentes respecto a la progresividad o regresividad de
la carga tributaria del IVA. El análisis efectuado por deciles
de ingreso establece al IVA como un impuesto regresivo; y,
por el lado del gasto, no existe una conclusión definitiva sobre la distribución de la carga impositiva y se podría definir
a la carga tributaria del IVA según deciles de gasto como
proporción.
Conclusiones
Pese a las mejoras de la Administración Tributaria en el
Ecuador, la presión fiscal (12%, indicador que mide las recaudaciones tributarias en relación al PIB del país) se encuentra aún por debajo del promedio de América Latina.
Los altos niveles de evasión (61.3% y 30.6% en impuesto a
la renta e impuesto al valor agregado respectivamente), las
inequidades existentes presentando graves desigualdades
en la distribución de la riqueza, innumerables prácticas elusivas y el apalancamiento en impuestos al consumo, entre
otros, son las características principales de la regresividad
que presenta este sistema tributario.
Para tratar de solucionar este problema, el gobierno
ecuatoriano decidió efectuar una reforma integral del sistema tributario, mediante la denominada Ley Reformatoria
para la Equidad Tributaria, que entró en vigencia el 1 de
Enero del 2008, siendo sus principales aristas: el mejorar el
[ 54 ]
control tributario, la búsqueda de la equidad vertical, la generación de la reactivación productiva a través de incentivos tributarios, la inclusión de impuestos reguladores como
herramienta de política fiscal, y un endurecimiento en las
sanciones tributarias.
A lo largo de todo este tiempo, la crisis alimentaria desatada a mediados del año 2008, y luego la crisis económica
mundial, que empezó a dejar sentir sus efectos en la economía ecuatoriana a finales del 2008 y comienzos del 2009,
motivaron que existieran modificaciones a las medidas en
un inicio adoptadas.
Actualmente se encuentra en la Asamblea Nacional el
proyecto de la Ley Reformatoria a las leyes de Régimen
Tributario Interno y a la Ley Reformatoria para la Equidad
Tributaria. Las reformas tributarias propuestas apuntan
especialmente a evitar la evasión fiscal; no obstante, quedan algunas reformas pendientes tanto en la normativa
tributaria como en el marco institucional que pueden ir
adecuando al sistema tributario ecuatoriano de cara a los
procesos de globalización e integración, que obliguen a ir
pensando en un modelo fiscal internacional, con un gran
énfasis a evitar la deslocalización de bases imponibles y a
gravámenes enmarcados en convenios de doble imposición
privilegiando el lugar de residencia como jurisdicción competente y con derecho al cobro.
Finalmente, un aspecto a destacar es la magnitud y el
sentido en que influye positivamente el sistema tributario
del Ecuador, en su distribución del ingreso, analizando el
coeficiente Gini antes y después de impuestos. En ese sentido, podemos indicar que la política tributaria contribuye
como una herramienta para cuantificar la incidencia distributiva, a esto sumado, la política del gasto público a través
de las transferencias, que permitiría observar la magnitud
global en que se reduce dicho coeficiente producto de la política fiscal en su conjunto implementada.
Por ello, como tarea pendiente resulta necesario evaluar
integralmente la forma en que tanto la política tributaria
como la política de gasto público, influye en la reducción de
la pobreza, en la medida en que esta última se orienta en
mayor medida a la población de menores recursos a través
de los programas de gasto público social.
3.6.El salvador
Nelson Fuentes
A principios de 2009, los efectos de la crisis internacional trajeron una desaceleración económica que condujo a
aumentar los graves problemas sociales que tiene el país
por no contar con recursos suficientes para afrontar dicha
problemática (seguridad pública, desempleo, entre otros).
Los ingresos tributarios —la mayor fuente de recursos del
Estado— disminuyeron un 9%, lo que trajo consigo una pérdida de recursos para financiar programas sociales y, por
ende, el no poder fomentar la agenda de desarrollo.
La situación fiscal fue punto de mira de los Organismos
Internacionales que promueven la estabilidad económica,
al punto que hubo una concesión de créditos, pero con el
compromiso de que el nuevo gobierno impulsara ajustes
Justicia Fiscal en América Latina
para mantener la estabilidad macroeconómica. Parte de
los ajustes que tiene que impulsar, es disminuir el Déficit
Fiscal y aumentar la carga tributaria, cerrando espacios de
evasión, elusión y contrabando.
El Fondo Monetario Internacional (FMI) avaló en septiembre de 2009 las metas fiscales del Gobierno salvadoreño, que para 2009 plantea un déficit de 5.4% del PIB, un nivel considerablemente alto con respecto a años anteriores,
2% y 3.7% para 2007 y 2008, respectivamente. La recaudación tributaria será de 13.2% para 2009, 14.2% para 2010 y
15.1% para 2011, con perspectiva de elevar la recaudación a
niveles del 17% en el 2014.
Diagnóstico de la economía
En el largo plazo, la dinámica económica de El Salvador
durante el período 1970-2009 se puede subdividir en diferentes etapas, caracterizadas por fases expansivas y recesivas. El Gráfico 1, muestra la dinámica que la economía
salvadoreña ha experimentado durante los últimos 38 años.
Asimismo, puede observarse que el patrón del comportamiento cíclico del PIB real y del PIB real per cápita (por
habitante) es similar a lo largo del período.
Tal como se muestra en el Cuadro 1, el período en estudio
inicia con una fase expansiva, la cual tuvo una duración de
8 años (1971-1978) y muestra que la economía salvadoreña
creció, en promedio, a una tasa de 5.8%. Mientras que el
producto per cápita presenta una tasa de crecimiento más
moderada para los mismos años, la cual equivale a 3.1%.
Durante este período, se puso en marcha el modelo de Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI), sin
embargo, el modelo agro-exportador continuaba siendo un
eje importante dentro de la actividad económica del país.
El Gráfico 2 muestra que durante los setenta, las exportaciones evolucionaban casi al mismo ritmo que las importaciones,
y a partir de 1981 la brecha entre ambas comenzó a ampliarse (balanza comercial cada vez más deficitaria). A finales de
los setenta, luego de una década marcada por el crecimiento
económico y un progresivo descontento social, originado por
una desigual distribución de los ingresos y de la tenencia de
tierras y un régimen político autoritario, la economía salva-
doreña experimentó una etapa recesiva (1979-1982) con una
tasa de variación negativa de 5.66% en el PIB real. Asimismo,
el producto per cápita cayó 6.95% en promedio.
Además, con la agudización de los conflictos sociales antes mencionados se dio paso a una década marcada por el
conflicto armado. No obstante, en la década de los ochenta,
la economía salvadoreña dio muestras de recuperación entre 1983-1985 y 1987-1989, aunque sus tasas de crecimiento
fueron relativamente bajas, 1.71% y 1.83%, respectivamente.
Los indicios de recuperación económica entre 1983-1985
se vieron frenados por el impacto del terremoto del año
1986, ya que en ese año la economía se contrajo fuertemente en un 33.19% (con una contracción mayor en el producto
per cápita, igual a 33.95%).
En 1987 inicia otra etapa de expansión, aunque con tasas
más modestas que las de los años setenta, la cual se ve interrumpida en 1990, año en el que el PIB real cae de forma
abrupta en 23.65%. A su vez, el producto per cápita también
experimentó una fuerte caída, con una tasa de variación negativa de 27.94% en promedio. Esto puede explicarse por la
agudización del conflicto armado y por los programas de
estabilización y ajuste estructural que comenzaban a implementarse en el país.
El ajuste macroeconómico de finales de los ochenta fue
impulsado por el cambio en las políticas: monetaria, cambiaria y fiscal. Dentro de ellas destacan: control monetario,
privatización de la banca (a mediados de 1989, la banca estaba en condiciones precarias), simplificación de la estructura tributaria y reducción del gasto público, y fortalecimiento de las exportaciones.
A partir de los primeros años de los noventa, se dio un
cambio en el rendimiento económico del país, toda la década estuvo marcada por tasas de crecimiento positivas
del producto real, las que obedecen a un fuerte incremento
en el consumo, posibilitado a su vez por el flujo de remesas
provenientes de los salvadoreños radicados en el exterior
(el conflicto armado como detonante de las migraciones) y
por el conjunto de reformas económicas, entre ellas la privatización de la banca, la apertura nacional hacia el mercado externo y la liberalización de precios.
Finalizado el conflicto armado, los flujos externos en con-
Componente cíclico del Producto Interno Bruto Real y del
Producto Interno Bruto Real Per Cápita (en porcentajes)
0,20
0,15
0,10
0,05
0,00
2008
2006
2004
2002
2000
1998
1996
1994
1992
1990
1988
1986
1984
1982
1980
1978
1976
1974
-0,10
1972
-0,05
1970
-0,05
-0,15
-0,20
-0,25
n PIB real
PIB real per cápita
Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco Central de Reserva de El Salvador y cálculos propios.
[ 55 ]
Justicia Fiscal en América Latina
Cuadro 1:
Fases del ciclo económico salvadoreño
Etapas
Fases del ciclo
Tasa de crecimiento
Tasa de crecimiento
promedio del PIB real
promedio del PIB
Principal aporte sectorial al PIB
Sector
Aporte
per cápita real
1971-1978
Expansiva
5.80%
3.10% Agropecuario 27.0%
1979-1982
Recesiva -5.66% -6.95% Agropecuario
26.1%
1983-1985 Expansiva
1.71%
1.02% Comercio
25.9%
1985-1986
Recesiva
-33.19% -33.95%
Comercio
28.5%
1987-1989 Expansiva
1.83%
0.45% Comercio
32.3%
1989-1990 Recesiva
-23.65%
-27.94%
Servicios
29.5%
1991-1995 Expansiva
6.19% 4.67%
Servicios
27.6%
1996-2004 Recesiva
2.61% 2.02%
Servicios
29.0%
2005-2008 Expansiva 3.62%
3.20%
Servicios
29.3%
2008-2009 Recesiva -2.50%
-
-
-
Fuentes: elaboración propia.vw
Evolución de las exportaciones e importaciones, 1970-1989
(Millones de US$)
1400
1200
1000
800
400
200
Exportaciones
1989
1988
1987
1986
1985
1984
1983
1982
1981
1980
1979
1978
1977
1976
1975
1974
1973
1972
1971
1970
0
Importaciones
Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco Central de Reserva de El Salvador y cálculos propios.
cepto de donaciones que recibía el país comenzaron a descender significativamente, mientras que el fenómeno social
de las migraciones (originado por la situación interna del
país en los ochenta) trajo una nueva fuente de recursos externos a la economía salvadoreña. El aporte de las primeras
al PIB en la década de los ochenta fue de 4.3% en promedio,
por su parte, las remesas tuvieron un aporte promedio de
11.5% al mismo, durante los noventa. De acuerdo con Segovia (2002), la economía salvadoreña ha sido altamente dependiente de los recursos externos, los cuales han permitido alcanzar mayores tasas de crecimiento del producto, es
decir, las donaciones y las remesas como determinantes del
producto en el corto plazo (Ver Cuadro 2).
Por su parte, un factor externo que contribuyó con la
dinámica del crecimiento económico en el país fue el cre[ 56 ]
cimiento del resto de países centroamericanos. Dados los
lazos comerciales entre los países de la región, queda claro
que una mayor demanda de productos extranjeros por parte del resto de países de Centro América es clave para dinamizar las exportaciones, y por ende, la producción nacional
de sus socios comerciales. Por ejemplo, en El Salvador, el
aporte de las exportaciones hacia Centro América al PIB
aumentó de 3.6% en 1991 a 5.1% en 1998.
Siguiendo con el análisis de los noventa, el año 1995 se
convierte en un punto de inflexión para la economía salvadoreña, ya que luego de la fase expansiva experimentada
en el primer quinquenio de esta década, en los años posteriores comienza a darse una desaceleración en la economía
que se extiende hasta el año 2004.
Después de 9 años de crecimiento frenado (1996-2004),
en 2005 el ritmo en la dinámica económica cambia, crecien-
Justicia Fiscal en América Latina
do en promedio 3.62% de 2005 a 2008. Con un ritmo levemente inferior en el crecimiento del producto per cápita,
3.2% en el mismo período. Para finalizar, es preciso señalar
que desde 1990, la economía salvadoreña no había experimentado tasas de variación negativa. Sin embargo, siguiendo las proyecciones del FMI para el año 2009, se espera que
el PIB decrezca en un 2.5%, como resultado de los efectos
de la crisis económica internacional.
En cuanto a la composición por sectores del PBI por sectores para el período correspondiente a 1970-2008, el gráfico permite apreciar que los sectores con mayor aporte al
PIB han sido servicios, comercio, industria manufacturera
y minas, y agropecuario.
El cambio más notorio en la estructura del PIB ha sido en
el deterioro del sector agropecuario, el cual dio inicio a finales de los ochenta. Sin embargo, el deterioro en un sector se
ve compensado con una mayor participación de otro sector.
Así, ante un aporte cada vez menor del sector agropecuario
al PIB (28.4% en 1970 a 12.2% en 2008), el sector servicios
ha ido incrementando su aporte al mismo (de 18.6% a 28.6%
durante el mismo período). Dentro de los sectores que han
incrementado en menor cuantía su aporte al PIB están:
financiero, industria manufacturera, y construcción con
2.2%, 1.5% y 1.1%, respectivamente. Por el contrario, aquellos que han reducido su aporte son: comercio en 1% del PIB
y servicios del gobierno en 1.4% del mismo.
En cuanto a la dinámica económica en el corto plazo, el
PIB trimestral a precios constantes muestra una tendencia decreciente desde el primer trimestre del 2008 hasta el
primer trimestre del 2009. A pesar de la contracción en la
actividad económica experimentada en el primer trimestre
del 2009, para este período existen sectores con tasas de
crecimiento anuales positivas: agropecuario, servicios del
gobierno y financiero con 3.85%, 1.66% y 0.67%, respectivamente. Asimismo, el sector agropecuario ha mostrado las
tasas de crecimiento más altas durante el 2008 y el primer
trimestre de 2009 (con un máximo de 7.73% en el último
trimestre de 2009).
A partir de la segunda mitad del 2008, el Índice de Volumen de Actividad Económica (IVAE, calculado con base en
tendencia ciclo) comienza a entrar en una etapa de decrecimiento pronunciado. En julio de 2008, la variación anual
reportó un crecimiento de 0.89% (último mes con variación
positiva), mientras que en junio de 2009 dicha variación alcanzó un -8.37%.
En el primer semestre del 2009, el promedio en la variación anual del IVAE fue de -7.5%, cifra que muestra un claro
deterioro en el desempeño de la actividad económica del
país. En este período, al igual que la dinámica con base en el
PIB sectorial, los únicos sectores que mostraron una variación promedio positiva con base en el IVAE fueron: agropecuario (1.7%, presentando las mayores tasas de crecimiento
anual), financiero (1.01%) y servicios del gobierno (0.95%).
Con relación en el impacto social de la crisis, ésta ha afectado los ingresos de los hogares salvadoreños vía pérdida de
empleos (como se mencionó anteriormente) y vía reducción
de remesas familiares (desempleo de salvadoreños en el exterior). Para el mes de agosto de 2008 se registraba un monto de
US$ 305.7 millones en concepto de remesas, mientras que en
el mismo mes del 2009, éstas alcanzaron los US$ 287.4 millones; en términos absolutos, las remesas tuvieron una caída de
Donaciones oficiales y remesas familiares, 1980-1999
(En millones de US$ y como proporción del PIB)
Años
Millones de US$
Como proporcion el PIB%
Donaciones oficiales
Remesas
Donaciones oficiales
Remesas
1980
32.0
20.8
1.0%
0.6%
1981 17.2
58.0
0.5%
1.8%
1982
115.8
87.7
3.6%
2.7%
2.6%
1983
166.4
97.2
4.5%
1984 176.1
121.4
4.2%
2.9%
1985
196.6
102.2
3.8%
2.0%
1986 209.2
134.9
5.9%
3.8%
1987
347.1
169.2
8.4%
4.1%
1988
275.0
194.7
5.7%
4.0%
1989
318.3
204.3
5.6%
3.6%
1990
229.2
322.7 4.8%
6.7%
1991
179.9
790.1
3.4%
14.9%
1992 226.5
858.3
3.8%
14.4%
1993 220.3
864.1
3.2%
12.5%
1994 284.9
962.5
3.5%
11.9%
1995 197.2
1,061.4
2.1% 11.2%
1996 64.4
1,086.5
0.6%
10.5%
1997 55.4
1,199.5
0.5%
10.8%
1998 31.1 1,338.3
0.3%
11.1%
1999 49.9
1,373.8
0.4%
11.0%
Fuentes: elaboración propia con base en datos del Banco Central de Reserva de El Salvador, Rivera (2000) y Segovia (2002)
[ 57 ]
Justicia Fiscal en América Latina
Gráfica 3: Composición del PIB sectores, 1970-2008
100%
80%
60%
40%
20%
n Agropecuario
n Manufactura y Minas
n Financiero
2007
2008
2006
2003
2004
2001
n Servicios del Gobierno
2002
1999
2000
1997
1998
1995
1996
1993
1994
1991
1992
1989
n Comercio
1990
1987
1988
1985
n Construcción
1986
1983
1984
1982
1981
1979
1980
1977
1978
1976
1974
1975
1973
1971
1972
1970
0%
n Otros
Fuente: elaboración propia con base en datos del Banco Central de Reserva de El Salvador
US$ 18.3 millones, equivalente a una variación relativa de -6%.
Por otro lado, el panorama del sector externo durante el
período comprendido entre julio 2008 y julio 2009 muestra
una reducción en términos de su déficit comercial. Así, en
este período, el déficit ha pasado de US$ 465.7 millones a
US$ 293.3 millones (se ha reducido en US$ 172.4 millones,
equivalente en términos relativos a un -37% respecto a julio
del año pasado).
Con relación a la situación fiscal de El Salvador, tenemos
que el 2008 cerró con un déficit equivalente al 3.1% del PIB,
situación que va deteriorándose a lo largo del 2009. Durante el período julio 2008-julio 2009, el flujo de ingresos del
Sector Público No Financiero (SPNF) se ha contraído en
10.6%, al pasar de US$ 309.2 millones a US$ 276.5 millones;
por su parte, el nivel de gasto público experimentó una leve
caída durante ese período (medio punto porcentual), en términos absolutos pasaron de US$ 394.5 millones a US$ 392.4
millones. Lo anterior denota un aumento del déficit fiscal a
julio 2009, el cual equivale a US$ 30.6 millones (variación
absoluta) y 35.9% (variación relativa), respecto a julio 2008.
Debido a la incapacidad financiera del Estado para hacer
frente a sus obligaciones (prestación de servicios públicos)
es necesario que éste recurra al financiamiento interno y/o
externo. En este sentido, el endeudamiento total del SPNF
a julio 2009 asciende a US$ 8,288.8 millones, desglosados
en US$ 5,523.4 millones de deuda externa y US$ 2,765.4
millones en concepto de deuda interna. Al comparar estos montos con los datos registrados en julio 2008 se tiene
que la deuda total del SPNF se ha incrementado en US$
800 millones (10.7%); dicho incremento se ha dado principalmente por el aumento en el nivel de deuda interna US$
473.6 millones (20.7%) contra US$ 326.4 millones (6.3%) de
variación en el endeudamiento externo.
[ 58 ]
En síntesis, en el ámbito del sector real es preciso señalar
que el crecimiento de la economía salvadoreña se ha venido
deteriorando desde inicios del 2008, agudizándose con más
fuerza en el año en curso (en el primer trimestre de 2009, el
producto real alcanzó una tasa de variación negativa). Sin
embargo, de acuerdo con las proyecciones del Fondo Monetario Internacional (FMI), se espera que en el año 2009
El Salvador decrezca 2.5%; mientras que para el 2010, se
proyecta un crecimiento positivo pero leve para la economía salvadoreña (0.5%). Asimismo, dicho organismo internacional sostiene que la recuperación económica será débil,
y durante algún tiempo, con desempleo y crédito limitado.
Estructura y funcionamiento actual del
sistema fiscal
Cómo se financia el estado
El Estado salvadoreño conduce las finanzas públicas a
través del Órgano Ejecutivo, específicamente el Ministerio
de Hacienda. Éste tiene como obligaciones constitucionales
la dirección de las finanzas públicas y conservar el equilibrio del Presupuesto, cumpliendo con los fines del Estado.
Los Ingresos provienen de la potestad soberana del Estado para imponer cargas a la sociedad (impuestos), tasas
y derechos, venta de bienes, entre otros. Se clasifican en
ingresos tributarios y no tributarios. Los ingresos tributarios provenientes de los impuestos, tienen un efecto sobre
la eficiencia económica y en la conducta de las personas.
Existen diferentes tipos de impuestos, los distorsionadores —como el Impuesto sobre la Renta (ISR) y el Impuesto
al Valor Agregado (IVA)— los no distorsionadores —comprenden una cuantía fija— y los correctores —impuestos a
Justicia Fiscal en América Latina
Cuadro 3:
Desempeño de los Ingresos Públicos
Cuadro 4:
Composición de los Ingresos Tributarios (%)
2008
% PIB
Ingresos y Donacione
3,659.40
18.0
Concepto
1990
1995
2000
2005
Ingresos Corrientes
3,597.10
17.7
Tributarios 100 100
100
100
100
Tributarios (netos ) 2,724.40
13.4
Directos
28.6
28.5
31.9
32.1
34.7
2008
Contribuciones a la Seguridad Social
330.70
1.6
No Tributarios 259.70
1.3
Renta 22.5
27.2
31.1
31.4
34.1
Superávit de Operación de Emp. Públicas 110.80
0.5
Patrimonio 3.9
0.1
0.0
0.0
0.0
Transferencias de Financieras Públicas 171.40
0.8
Transferencia de propiedades 2.2
1.1
0.8
0.7
0.6
-
0.0
62.30
0.3
Indirectos 71.4
71.5
68.1
67.9
65.3
Derechos Arancelarios 22.4
17.6
9.7
8.1
5.8
Impuesto al Valor Agregado (IVA) 31.3
46.9
55.1
52.5
52.3
Impuestos selectivos al Consumo 15.4
5.3
3.4
4.3
3.1
2.3
1.7
0.0
3.0
4.2
Ingresos de Capital Donaciones del Exterior Fuentes: elaboración propia con base en datos de BCR
Otros (Fovial, Turismo, azúcar) las bebidas alcohólicas y al tabaco—.
En primer lugar, los países han hecho esfuerzos por aumentar los niveles de gasto público, generando un aumento
del 6.1% en relación al PIB, pasando de 24.9% en 1990 a 31%
en el 2008. En segunda instancia, el peso del gasto público en
el PIB es distinto entre países, lo que implica una diferencia
del tamaño del sector público. Estas discrepancias en las dimensiones se relacionan con las funciones que llevan a cabo
los gobiernos al interior de sus respectivos países.
Para el caso de El Salvador, el gasto público en relación
al PIB pasó del 15.7% en 1990 a 19.2% en 2008. Estos datos muestran que el país tiene un sector público de pequeñas dimensiones en comparación al promedio de países de
América Latina que, en parte, se debe a los logros económicos y sociales que se tienen en cada país.
A partir de los noventa, el sistema impositivo tuvo una
simplificación de procesos, se llevaron a cabo reformas
administrativas y de cambios en la estructura impositiva.
Estas reformas tuvieron como finalidad generar una mayor
eficiencia en la recaudación y mejorar la administración.
Además, desde inicios de la década de los 90, El Salvador
inició una acelerada desgravación arancelaria.
En El Salvador, los ingresos públicos del Sector Público
no Financiero (SPNF) se componen en ingresos corrientes,
de capital y donaciones del exterior. Los ingresos corrientes a su vez, son ingresos tributarios y no tributarios, las
contribuciones a la seguridad social, empresas públicas e
Instituciones Financieras Públicas.
El Cuadro 6 muestra el desempeño de los ingresos públicos para el año 2008, que fueron de US$3,659.49 millones,
correspondientes al 18% del PIB. De los cuales, los ingresos
corrientes son el 17.7%, mientras que los demás ingresos
fueron de 0.3%. Esto significa que el 98.33% de los ingresos
públicos corresponde a los ingresos corrientes. Los ingresos tributarios son la fuente principal de los ingresos corrientes, representando para el 2008, el 13.4% del PIB, y los
ingresos no tributarios y otros representan el 4.3%.
Estructura del Sistema Tributario
Fuentes: elaboración propia con base en datos de BCR
impuestos directos. En relación con los ingresos tributarios, los impuestos directos –impuesto sobre la renta y de
transferencia de propiedades– pasaron del 28.6% en 1990
al 34.7% en el 2008. Por su parte, los impuesto indirectos
–derechos arancelarios, IVA, selectivos al consumo y otros–
pasaron del 71.3% al 65.3%, para los mismos años.
Como se muestra en el Cuadro 4, en los últimos quinquenios hubo un alza en los impuestos directos y un decremento relativo de los impuestos indirectos, vistos ambos como
proporción de los ingresos tributarios. De lo anterior se
desprende que la estructura tributaria tiene un menor grado de regresividad.
El impuesto sobre la renta y el IVA son los que tienen
mayor importancia en términos de ingresos para el país y
juegan un papel protagónico en las finanzas del Estado. De
1990 a 2008, la renta pasó del 22.5% al 34.1% de los ingresos
tributarios. De igual forma, y para los mismos años, el IVA
pasó del 31.3% al 52.3%.
Como puede observarse, para el año 2008, el 87,3% de
los ingresos los provee el IVA (52,3%) y el impuesto sobre
la renta (34,1%). Mientras que el 13% restante proviene de
aranceles, selectivos y otros.
Distribución de los Ingresos
El Cuadro 5 presenta la distribución de los recursos por
Áreas de Gestión. En primer lugar, se puede vislumbrar que
el Desarrollo Social es la partida con mayor porcentaje de
participación dentro del Presupuesto, obteniendo un 42.6%.
En segunda instancia, y dado los niveles de endeudamiento
para el 2008 —cercanos al 40%—, la Deuda Pública es la
segunda área más importante con un 17.9% de los ingresos
que se destinan a cumplir con las obligaciones y compromisos financieros del Estado.
El Salvador tiene una estructura tributaria regresiva por
naturaleza, es decir, según la teoría de Hacienda Pública
clásica, el peso de los impuestos indirectos es mayor a los
[ 59 ]
Justicia Fiscal en América Latina
Cuadro 5:
Gasto público por áreas de Gestión 2008 (en US$ millones de Dólares y %)
Área de Gestión
2008
% PIB
Conducción Administrativa 396.1
10.3%
Administración de Justicia y Seguridad Ciudadana 576.1
14.9%
1646.6 42.6%
Apoyo al Desarrollo Económico 454.8
11.8%
Deuda Pública 692.0
17.9%
Desarrollo Social Obligaciones Generales del Estado 63.0
1.6%
Producción Empresarial Pública 34.2
0.9%
3,862.8
100%
Total Fuentes: elaboración propia con base en datos del Ministerio de Hacienda
Las Empresas del Estado
Actualmente, el país cuenta con cuatro instituciones públicas: la Comisión Ejecutiva Portuaria Autónoma (CEPA),
la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Rio Lempa (CEL),
la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados
(ANDA) y la Lotería Nacional de Beneficencia (LNB). En el
2008, estas empresas generaron US$173.9 millones en concepto de ingresos al Estado. No obstante, estos niveles están
muy por debajo de lo registrado en 1996, antes de privatizar
las empresas telefónicas, distribuidoras de energía y el sistema de pensiones, en total, se generaron US$230.2 millones.
Sin duda alguna, estas empresas tienen una importancia
social y económica para el Estado, principalmente ANDA y
LNB, que son empresas que tienen un impacto importante
a nivel social. El agua potable como un servicio público, por
tanto, debe ser una instancia del Estado la que maneje el recurso hídrico, más allá de su impacto económico en los ingresos públicos —que es nulo—. Mientras que, la LNB distribuye sus recursos a los sectores más vulnerables del país. Por
su parte, CEPA no solo es estratégica por su generación de
ingresos y su capacidad de fondearse con recursos externos,
sino por su importancia en la estrategia de desarrollo del
país, principalmente porque El Salvador puede convertirse
en un centro de operaciones con infraestructura moderna.
Por otra parte, CEL tienen una importancia estratégica en la
generación de energía y debe velar porque exista la infraestructura energética para solventar las necesidades del país.
Deuda
Los niveles de endeudamiento y los niveles de ingresos
han sido los factores más importantes que han mantenido
las finanzas públicas en su estado actual, con un déficit fiscal de 5.1% del PIB, previsto por el Estado, para terminar en
diciembre de 2009.
En el periodo 1991-2007, la Deuda Externa ha ido en la
misma tendencia que la Deuda Total. A medida que la
deuda externa aumenta o disminuye, la deuda total lo hace
en la misma proporción. Sin embargo, debido a los problema de liquidez enfrentados en el 2008 y 2009, se denota el
crecimiento que ha tenido el endeudamiento interno, debido principalmente a la incapacidad por parte del Estado
de endeudarse a nivel externo, y utiliza como herramienta
[ 60 ]
de endeudamiento las Letras de Tesoro (LETES), financiamiento de corto plazo que es utilizado para financiar
gasto corriente.
A partir del análisis de la evolución del endeudamiento y
como afectan las políticas públicas implementadas en esos
años, Fuentes y Rodríguez (2008) consideran que existen
factores determinantes de la deuda en el país, principalmente, las pensiones, reconstrucción y necesidades coyunturales de la economía. Es decir, que ante las necesidades
de financiamiento, los fondos destinados para programas
de inversión social terminan siendo utilizados para financiamiento del gasto corriente o compromisos coyunturales.
Carga Tributaria
La carga tributaria se puede explicar en cuatro etapas: en
la primera, de 1990 a 1995, la carga pasó del 9% al 11.9%, en
este periodo hubo cambios sustanciales ya que se pasó del
régimen de timbres al IVA, con la finalidad de hacer más eficiente la recaudación. Al final de esta fase, hubo un cambio
en la tasa del IVA que pasó del 10% al 13%. En la segunda etapa, de 1996 a 2004, la carga tributaria varió del 11.1% al 12.2%,
prácticamente no tuviendo mayores cambios, debido a que
en dicho periodo no se introdujeron reformas en materia fiscal y también hubo un bajo crecimiento del PIB. La tercera
etapa, del periodo 2005-2007, la carga tributaria pasó del
13.1% al 14.1%, en esta etapa el aumento se debió a las reformas fiscales de finales de 2004 que comenzaron a impulsarse
en 2005 y al alto crecimiento del PIB durante esos años.
Por último, para el 2008, la carga tributaria fue de 14%,
debido principalmente al impacto que tuvo y sigue teniendo
la crisis internacional en la economía real y, por ende, en la
recaudación tributaria que impactó en el último trimestre
de 2008. La tendencia de la carga tributaria se debió a la
baja recaudación. Para el 2009, con los efectos de la crisis,
se planifica que siga disminuyendo hasta 13.2% y luego aumente al 14.2% para el 2010, considerando un crecimiento
del PIB real de -2.5% y 0.5%, respectivamente.
Quiénes financian al estado
El Salvador no cuenta con datos sobre los ingresos tributarios generados por actividad económica, sin embargo, es
importante recalcar que por la estructura impositiva que
tiene actualmente el país, son los contribuyentes por el lado
de los ingresos (Renta) y los consumidores por el lado del
IVA los que más financian el Estado, tal como se mencionó anteriormente. Es importante señalar que gran parte
de las contribuciones registradas al Fisco provienen de las
empresas, que son los entes retenedores del impuesto.
Por el lado del endeudamiento externo, El Salvador ha
sido financiado principalmente por empréstitos de Organismos Multilaterales, tales como BID, BCIE y BIRF. El
desembolso para el año 2008 fue de US$341.76 millones, seguido de Gobiernos y Organismos Gubernamentales por un
total de US$67.6 millones.
Financiamiento externo
Existe un debate acerca de la eficiencia de los recursos
Justicia Fiscal en América Latina
de las Instituciones Financieras Internacionales (IFIs) para
corregir los problemas económicos y sociales de los países.
El Salvador ha sido uno de los países que ha ejecutado al pie
de la letra las medidas de equilibrio macroeconómico que
han planteado estas instituciones. El FMI (en su boletín del
14 de marzo de 2005), menciona: “la rigurosa ejecución de
variadas reformas estructurales en El Salvador ha contribuido a mejorar sustancialmente el ingreso per cápita y las
condiciones sociales”. Sin embargo, esto es discutible en la
medida en que no se corrigen los problemas estructurales
que tiene el país, disminuir la pobreza y desigualdad, mayor
crecimiento, entre otros.
En septiembre de 2009, El Salvador suscribió con el FMI
un Programa Precautorio por US$800 millones. Este Programa está condicionado a reducir el déficit fiscal de 5.1%
en 2009 a 1.8% en 2014. Este tipo de acuerdo tiene implicaciones en la economía nacional y en lo social.
Para lograr eso, se necesita contar con una reforma que
genere mayores ingresos al Estado, ya que como se ha mencionado, los impuestos son la principal fuente de recursos.
Por el lado del Gasto, el Programa plantea aumentar únicamente el gasto corriente, de 16.4% a 16.9%, destinado exclusivamente para gastos de consumo, lo que no coadyuva
a mejorar las condiciones sociales, ya que no existe un compromiso del Estado para Inversión social ni tampoco una
exigencia de FMI para incorporarlo.
Quiénes no financian al estado
En El Salvador no existe un debate crítico acerca de
quiénes son los sectores que están dejando de pagar sus
impuestos, no importando si es por la vía de la evasión, elusión o contrabando. FUNDE (2008) menciona que el nivel
de ingresos tributarios es insuficiente respecto a lo que se
observa en la actividad económica real. Además, existen
sectores críticos que son los principales sujetos productivos que se consideran los más sensibles de eludir o evadir
y cumplir con todas las obligaciones tributarias que la ley
les obliga. Se mencionan al menos ocho sectores que son
sensibles de evasión y elusión:
• Empresas acogidas a regímenes de incentivos fiscales
• Transporte terrestre de pasajeros y de carga
• Instituciones financieras
• Exportaciones
• Importaciones de vehículos usados
• Profesionales independientes
• Mayoristas de mercados municipales
• Pequeña empresa y comercio informal
Los sectores antes mencionados tienen grandes repercusiones en la recaudación del impuesto sobre la Renta y del
IVA, principalmente porque son servicios y generación de
ingresos no gravados. No existe información primaria que
muestre con exactitud los niveles de evasión que existen en
El Salvador, sin embargo, los cálculos de evasión presentados en FUNDE (2008), muestran que a nivel del Impuesto
sobre la Renta (ISR) de empresas, para el año 2007, rondó el 47%; mientras que vía IVA Operaciones Internas, la
evasión fue del 37.3%. Estas cifras —sin duda alguna— son
preocupantes para un país como El Salvador, donde la prin-
cipal fuente de financiamiento son los ingresos tributarios.
Incentivos Fiscales
El Estado salvadoreño ha impulsado, desde mediados de
los noventa hasta el 2004, medidas orientadas a incentivar
a los sectores, principalmente incentivos fiscales, como una
medida de atracción de inversiones extranjeras y nacionales, con la premisa de que a mayor exención, mayor crecimiento. Sin embargo, no siempre las exenciones resultan
ser eficientes, para que una exención sea utilizada de la mejor forma, se debe considerar temporal y decreciente. Al
analizar los incentivos fiscales dados por los gobiernos a los
sectores, casi ninguno ha sido de esta manera.
Las principales medidas utilizadas como incentivos fiscales se pueden distinguir por el tipo de impuesto: las exenciones vinculadas con la Ley del Impuesto sobre la Renta,
están orientadas a la facilitación y el desarrollo de las zonas
francas, materias primas y combustibles, Depósitos para
Perfeccionamiento Activo (DPA); intereses o ganancias que
generen lo inversionistas con LETES, sociedades, herencias, turismo, sector financiero, entre otros. Son medidas
que en general cuentan con una exención base. En su mayoría, estos sectores han gozado de los beneficios concedidos
en la Ley de Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y a la prestación de servicios (conocida como IVA), generando así un gran porcentaje de evasión por parte de los
mismos, ya que se beneficia totalmente a las empresas que
utilizan sus recursos productivos en esos sectores.
Existen otro tipo de incentivos que van dirigidos a favorecer al sector exportador, caso particular es la devolución
del 6% a exportaciones de productos no tradicionales fuera
de Centro América. Además, otro tipo de incentivos son los
estímulos al turismo, que buscan incrementar el número
de negocios en el país, generando inversión en este sector,
la medida tiene como objetivo dar un incentivo fiscal a las
nuevas inversiones turísticas mayores a US$50,000, tanto
en IVA, renta e impuestos municipales. Esta medida tiene
vigencia hasta el 2010.
Reformas fiscales de las dos últimas décadas
Los cambios en el marco institucional
Principales reformas
Desde la década de los noventa, la política fiscal del país
tomo un giro importante en la administración, gestión y
métodos de recaudación pública. Esto, debido principalmente a dos tipos de reformas: la primera, la simplificación
de la administración tributaria, y la segunda, la simplificación del sistema impositivo.
La primera reforma, la simplificación de la administración tributaria, consistió en fusionar las Direcciones de
Contribuciones Directas e Indirectas a una sola institución,
la Dirección General de Impuestos Internos (DGII), con el
propósito de tener procesos más eficientes para recaudar
ingresos.
La segunda reforma, que tuvo como fin simplificar el sistema impositivo, fue ejecutada a partir de 1992, año en el
cual se derogaron una serie de leyes: la Ley de Timbres y
papel y sellado, la Ley de Gravamen de Sucesiones, Ley de
[ 61 ]
Justicia Fiscal en América Latina
Impuesto sobre Donaciones y Ley de Impuesto sobre Patrimonio. Sin embargo, se creó la Ley de Impuesto a la Transferencia de Bienes Muebles y a la Prestación de Servicios,
conocida como la Ley de Impuesto al Valor Agregado (IVA).
Esto condujo ciertamente a contar con un sistema de recaudación más simplificado, pero trajo consigo una estructura regresiva. Mientras que la Ley de Impuesto sobre la
Renta mantuvo la tasa del 10%.
Luego de terminada la primera etapa de reformas, desde mediados de los noventa e inicios del nuevo milenio, la
política fiscal tuvo como propósito fomentar la inversión
extranjera y nacional por medio de incentivos y exenciones
fiscales, disminuyendo así la cultura fiscal y la justicia tributaria. Donde los principales beneficiarios fueron aquellos
sectores o empresas que están incluidos dentro del Régimen de Zonas Francas como Depósitos para Perfeccionamiento Activo (DPA), exportadores, instituciones financieras no domiciliadas, turismo, entre otros.
Una tercera etapa de reformas son las llamadas “Reformas 2004”, que implementó el gobierno anterior, pero que
solo se lograron cumplir en un 50%, debido principalmente
a la falta de voluntad política del gobierno de turno. Estas
reformas iban encaminadas a que la Administración Tributaria tuviera mayor control de las operaciones de los
contribuyentes, cambios al Código Tributario, a la Ley de
Impuesto sobre la Renta, IVA, la Ley de Bancos, intermediarios financieros no bancarios, simplificación aduanera,
entre otras. Siendo muy efectivas en los primeros dos años.
Sin embargo, hicieron falta una serie de reformas que jugaban un papel importante en la recaudación de largo plazo,
como dotar de mayor facultad de investigación y fiscalización a la administración tributaria, estimación de la base
imponible, entre otros.
Algunas limitantes para realizar una mejor recaudación
son la desactualización del catastro municipal en la mayoría
de instituciones, el cobro de impuestos “simbólicos” o desactualizados por parte de muchas alcaldías. Esto obedece a que
la aprobación de la Ley de Impuestos Municipales depende
de la Asamblea Legislativa y no de la municipalidad.
El Salvador no cuenta con una política clara de descentralización fiscal, principalmente en términos de recaudación, ya que no existe una relación directa ni intercambio
de información entre los contribuyentes registrados en Hacienda con los contribuyentes registrados en cada municipio, lo que puede dar lugar a evasión y elusión fiscal.
Impacto de los tratados de libre comercio
A partir de 1989, en El Salvador se comienza a implementar una política de apertura comercial (liberalización
del comercio exterior), con la cual se buscaba convertir al
sector externo en el motor del crecimiento económico. En
este sentido, se llevó a cabo una estrategia que comprendía
la concesión de beneficios e incentivos fiscales para atraer
inversión extranjera que sirviera para dinamizar al sector
externo (particularmente al sector exportador), esto amparado en un marco legal e institucional acorde con la industria que se buscaba incentivar.
Se realizaron una serie de reformas al sistema tributario
del país, específicamente, en materia de impuestos aplica[ 62 ]
dos al comercio exterior. Por un lado, se eliminaron los impuestos a las exportaciones y, por el otro, se comenzó un
proceso de desgravación arancelaria, primero a nivel de la
región centroamericana y luego con el resto de los socios
comerciales del país.
El segundo momento en el que se llevó a cabo la desgravación arancelaria fue por medio de la suscripción de los
Tratados de Libre Comercio (TLC). Hasta la fecha, El Salvador cuenta con la vigencia de 6 Tratados: México (2001),
República Dominicana (2001), Chile (2002), Panamá (2003),
Estados Unidos (2006) y Taiwán (2008). Asimismo, existen
procesos que ya han sido aprobados y otros que aún se
encuentran en negociación, estos son: TLC con Colombia,
Acuerdo de Asociación con la Unión Europea, TLC con Canadá y el TLC entre la Comunidad del Caribe (CARICOM).
La entrada en vigencia de más Tratados Comerciales erosiona en mayor magnitud la estructura arancelaria del país,
y por ende, se afectan los ingresos tributarios que el Estado
capta en concepto de aranceles a la importación.
No obstante, no existe evidencia empírica de que los beneficios e incentivos fiscales generosos y/o las cargas impositivas reducidas atraigan inversión extranjera. La entrada
de estos flujos de capital no depende exclusivamente de un
aspecto en particular, sino que obedece a un conjunto de
factores; de modo que los incentivos fiscales y las cargas
impositivas sólo son una parte de ellos. Además, la incidencia de éstos es menor cuando la atracción de inversión se
ha generado, principalmente, por la mano de obra a bajo
costo (como es el caso de los países de la región centroamericana); y no por la existencia o inexistencia de impuestos
(CEPAL, 2006 citado en FUNDE, 2008).
Pero sin duda alguna la eliminación de aranceles sumado
a las exenciones fiscales que tiene el sector exportados e
importador, no contribuyen a generar cultura ni mayor justicia tributaria.
Implicaciones fiscales
En El Salvador, las dos fuentes básicas de ingresos fiscales en concepto de impuestos a la importación son los Derechos Arancelarios a la Importación (DAI) y el Impuesto
al Valor Agregado (IVA) sobre las importaciones. Éstos han
sido expresados como proporción del total de los ingresos
tributarios, para conocer el aporte de cada uno de ellos a
dichos ingresos.
Durante el período 1995-2008, los impuestos a la importación han presentado un porcentaje relativamente alto del
total de los ingresos tributarios (alrededor del 40%). Sin
embargo, el aporte de estos impuestos ha caído 4.7 puntos porcentuales en el mismo período (al pasar de 42.8%
en 1995 a 38.1% en 2008). Es importante destacar que la
mayor recaudación de ingresos en concepto de impuestos a
la importación se da por la vía de los impuestos indirectos.
Respecto a los ingresos provenientes del IVA importación, desde 1995 hasta 2008, su contribución al total de ingresos tributarios ha aumentado alrededor de 7%, como se
mencionó anteriormente, es probable que ante un abaratamiento en los bienes importados (reducción o eliminación
arancelaria), el volumen de importaciones incrementa, y
con ello, los ingresos obtenidos por medio de los impuestos
Justicia Fiscal en América Latina
Cuadro 6:
Derechos Arancelarios a la Importación (DAI), IVA importación y total de
impuestos a la importación como porcentaje de los ingresos tributarios
Años
DAI
IVA Importación
1995
17.6%
25.2%
Total impuestos a la importación
42.8%
1996
14.2%
24.1%
38.3%
1997
12.0%
27.2%
39.2%
1998
11.2%
28.0%
39.2%
1999
10.9%
27.5%
38.4%
2000
9.7%
28.6%
38.3%
2001
9.5%
29.6%
39.2%
2002
9.2%
28.0%
37.2%
2003
9.8%
28.9%
38.7%
39.2%
2004
9.1%
30.1% 2005 8.1%
29.5% 37.6%
2006
7.8%
31.0% 38.8%
38.6%
2007 7.1% 31.5%
2008 5.8% 32.3% 38.1%
Promedio 1995-2000 12.6%
26.8% 39.4%
Promedio 2001-2008 8.3% 30.1%
38.4%
Fuentes: elaboración propia con base en Dirección de Impuestos Internos y la Dirección
General de Aduanas de El Salvador
indirectos. El IVA importación ha representado en promedio el 26.8% de los ingresos tributarios, desde 1995 hasta el
2000; para el período 2001-2008, esta proporción se incrementó a 30.1%.
Como resultado de una menor recaudación tributaria
vía aranceles, para el 2008, el IVA importación es unas 5
veces superior al monto de ingresos por aranceles, esto se
traduce en un aporte al ingreso tributario de 32.3% para el
IVA importación contra 5.8% de los DAI. No obstante, el aumento de ingresos provenientes de la recaudación de IVA
importación aún no logra compensar la pérdida de ingresos
por los impuestos en aranceles.
Las mejoras en la administración fiscal
El deterioro de las finanzas públicas ocasionado por los
altos niveles de endeudamiento y el creciente déficit fiscal,
requiere de medidas que generen mayores ingresos al Estado. No obstante, antes de aumentar las tasas es necesario
optimizar el sistema impositivo actual, es decir, cerrar los
espacios de evasión, elusión y contrabando. FUNDE (2008)
menciona al menos cuatro factores que han impactado negativamente la recaudación y que favorecen a generar espacios para no pagar impuestos:
• Fallas en la gerencia y estructura organizativa de la Administración Tributaria y Aduanera.
• Fallas en las estrategias de fiscalización y control
• Fallas o vacíos en la legislación tributaria y relacionada
• Factores asociados a los sujetos pasivos y a la baja cultura tributaria.
Estos factores inciden directamente en la recaudación,
por tanto, antes de generar nuevos impuestos es absolutamente necesario corregir con estas fallas. Para ello, se
requiere mejorar los procesos de fiscalización y control,
políticas de formación profesional y gerencial, y sistemas
de información y análisis actualizados por parte de la autoridad fiscal. Para poder generar propuestas de reformas
oportunas y viables es necesario contar con un análisis objetivo del impacto económico y social sobre los diferentes
agentes económicos.
Luego de fomentar propuestas encaminadas a disminuir
los espacios de evasión, elusión y contrabando, las reformas
a implementar deben ir enfocadas a generar ingresos, de
tal manera que se dé un cambio en la estructura del sistema impositivo, principalmente con reformas a los impuestos directos, que gravan las rentas generadas por personas
naturales o jurídicas y al patrimonio. De tal manera, que
exista mayor equidad horizontal y vertical, aquellos que
tienen mayor renta paguen más en concepto de impuestos
que los de bajos ingresos, y quienes estén en situación similar reciban el mismo trato en el manejo de sus obligaciones
tributarias.
Algunas de las propuestas en términos de evasión y elusión, que den mejoras a la Administración Tributaria son:
• Mecanismos de Ampliación de la base tributaria, tanto en
Renta como en IVA,
• Contar con una base de información única entre instituciones públicas,
• Cambiar de un sistema de incentivos fiscales a un sistema
de incentivos sectoriales,
• Eliminación del Régimen de Zonas Francas y Depósitos
de Perfeccionamiento de Activos (DPAs),
• Anticipo a cuenta de Renta para todos los sectores económicos sin exenciones,
• Contar con auditores especializados para cada sector,
• Dotar de mayores recursos de fiscalización y control a la
Administración Tributaria,
• Incluir de hecho a todos los profesionales que generan ingresos vía renta y no declaran impuestos vía IVA.
Con lo anterior, es necesario buscar medidas para fortalecer la Administración Tributaria, así como medidas
encaminadas a lograr un gasto más eficiente y un manejo
prudente del endeudamiento público. De tal manera, que se
fomenten las obligaciones que tiene cada parte —entendida
como sociedad y Estado—, desarrollando una mayor justicia tributaria, donde todas las instituciones, personas naturales y jurídicas, reconozcan la importancia de tener unas
finanzas públicas sanas, para que contribuyan al desarrollo
económico y social del país.
Conclusiones
La dinámica económica de El Salvador se vio fuertemente impactada por la crisis económica internacional. En este
sentido, es preciso señalar que desde 1990 la economía salvadoreña no había experimentado tasas de variación negativa. Además, la baja actividad económica se tradujo en
pérdida de empleos, contracción del crédito a los diversos
sectores de la economía, caída de las exportaciones, pérdida del poder adquisitivo por parte de las familias salvadoreñas, deterioro de las finanzas públicas —creciente déficit
fiscal, baja carga tributaria, alto nivel de endeudamiento—.
Sin embargo, de acuerdo con las proyecciones del Fondo
[ 63 ]
Justicia Fiscal en América Latina
Monetario Internacional (FMI), se espera que en el año
2009 El Salvador decrezca 2.5%; mientras que para el 2010,
se proyecta un crecimiento positivo pero leve para la economía salvadoreña (0.5%).
El comportamiento de las finanzas públicas de El Salvador se mide a nivel del Sector Público No Financiero
(SPNF). Con base en la relación del gasto público-PIB se
puede afirmar que el país tiene un sector público de pequeñas dimensiones en comparación al Promedio Países
de América Latina, en parte, las diferencias se deben a los
logros económicos y sociales que se tienen en cada país.
La captación de impuestos es la principal fuente de ingresos públicos. El impuesto sobre la renta y el IVA son
los que tienen mayor importancia en términos de ingresos
para el país y juegan un papel protagónico en las finanzas
del Estado. Asimismo, el país cuenta con una estructura
tributaria regresiva, si bien en los últimos años la participación de los impuestos directos ha aumentado, dicha
estructura es tan solo menos regresiva, ya que los impuestos indirectos continúan teniendo mayor peso. En el ámbito de los ingresos también es importante mencionar el
aporte de las instituciones públicas —CEPA, CEL, ANDA
y LNB—, el cual ha descendido a raíz de las privatizaciones. No obstante, más allá del impacto económico de estas
empresas su importancia radica en la importancia social
de las mismas.
Los niveles de endeudamiento y de ingresos han sido los
factores más importantes que han mantenido las finanzas
públicas en su estado actual —déficit fiscal de 5.1%, previsto
por el Estado, para terminar en diciembre de 2009—. Dados los niveles de endeudamiento para el 2008 —cercanos
al 40%—, buena parte de los ingresos públicos se destinan a
cumplir con las obligaciones y compromisos financieros del
Estado. En este sentido, ante las necesidades de financiamiento, los fondos destinados para programas de inversión
social terminan siendo utilizados para financiar del gasto
corriente o compromisos coyunturales.
En El Salvador, el nivel de ingresos tributarios es insuficiente respecto a lo que se observa en la actividad económica real. No obstante, existen altos niveles de evasión y
elusión fiscal por parte de diversos sectores productivos,
así como incumplimiento de las obligaciones tributarias. Situación que es preocupante para un país como El Salvador,
donde la principal fuente de financiamiento público proviene de los ingresos tributarios.
La política fiscal del país ha experimentado diversos
cambios y ha respondido a diferentes propósitos. En un primer momento vía la administración, gestión y métodos de
recaudación pública. Posteriormente, a través del fomento
a la inversión extranjera y nacional por medio de incentivos
y exenciones fiscales, disminuyendo así la cultura fiscal y
la justicia tributaria. La tercera etapa de reformas estaba
encaminada a que la Administración Tributaria tuviera
mayor control de las operaciones de los contribuyentes,
cambios al Código Tributario, a la Ley de Impuesto sobre la
Renta, IVA, Ley de Bancos, entre otras.
El deterioro actual de las finanzas públicas requiere de
medidas que generen mayores ingresos al Estado. Sin embargo, antes de aumentar las tasas es necesario optimizar
el sistema impositivo actual, es decir, cerrar los espacios de
[ 64 ]
evasión, elusión y contrabando. Junto con estas medidas es
necesario fortalecer la Administración Tributaria, así como
medidas encaminadas a lograr un gasto más eficiente y un
manejo prudente del endeudamiento público. De tal manera que se fomenten las obligaciones que tiene cada parte
—entendida como sociedad y Estado—, desarrollando una
mayor justicia tributaria, donde todas las instituciones,
personas naturales y jurídicas, reconozcan la importancia
de tener unas finanzas públicas sanas, para que contribuyan al desarrollo económico y social del país.
3.7. Nicaragua
Adolfo Acevedo
Diagnóstico de la economía
En el año 2006 el ingreso nacional bruto promedio por
habitante de Nicaragua alcanzó un valor de US$ 935. A
partir de entonces Nicaragua dejó de formar parte de los
países de menor ingreso del planeta y pasó a ser catalogada
como un país de ingreso medio-bajo. Como puede apreciarse, el ingreso por habitante de Nicaragua se encuentra todavía muy cercano al límite inferior de los países de ingreso
medio-bajo.
En el contexto de América Latina y El Caribe sólo Haití exhibe un ingreso por habitante inferior al de Nicaragua. Pese
a que ya no se clasifica como país de ingreso bajo Nicaragua
continúa siendo el segundo país más pobre de América Latina.
La economía nicaragüense creció a una tasa promedio de
5.4% en el periodo 1994-1999, impulsada por el fuerte crecimiento de la actividad comercial y el rápido crecimiento
de la industria manufacturera, debido principalmente al dinamismo de la industria maquiladora, y a una importante
recuperación de la producción agropecuaria, motivada por
la coyuntura de precios internacionales del café al alza y
la reanudación de la expansión de la frontera agropecuaria después que la misma se viera interrumpida durante la
guerra que asoló al país en la década de los 80.
El sector comercial contribuyo a la tasa de crecimiento
promedio del valor agregado global del conjunto de sectores en un 22.78%, la Industria manufacturera con un 19.35%
y el sector agropecuario con un 18.54%. El sector transporte
y comunicaciones aportó un 8.87% de la tasa de crecimiento promedio del periodo. Entre los cuatro sectores explican
el 75.54% de la tasa de crecimiento promedio anual de la
economía en este periodo.
Aunque el precio internacional del café comenzó un proceso de rápida y fuerte declinación a partir de 1998, la actividad económica se mantuvo alta como resultado del estímulo del gasto de reconstrucción post-Huracán Mitch. Sin
embargo, en 2000-2001 se produjo la liquidación de cinco
bancos comerciales - algunos de ellos clasificados entre los
más grandes del país, fuertemente vinculados al financiamiento de la producción cafetalera -, y esto trajo aparejado
una fuerte contracción del crédito.
La actividad económica se desaceleró lo cual, en conjunto
con un proceso de reducción programada en las tasas del
Impuesto Especifico al Consumo, se tradujo en una caída en
la recaudación tributaria. Al mismo tiempo, el gasto público
se expandió a consecuencia de fuertes vencimientos de la
Justicia Fiscal en América Latina
Ingreso Nacional Promedio por habitante 2006
(US$ por Habitante)
Haití
Nicaragua
Bolivia
Guyana
Honduras
Paraguay
Country Name
Guatemala
El Salvador
Ecuador
Republica Dominicana
Perú
Colombia
Jamaica
Belize
Suriname
Brazil
Costa Rica
Panamá
Argentina
Uruguay
Venezuela, RB
Chile
México
Antigua and Barbuda
Trinidad and Tobago
430
930
1,100
1,150
1,270
1,410
2,000
2,006
2,590
2,680
2,910
2,910
2,980
3,120
3,560
3,740
4,000
4,210
4,710
4,980
5,000
5,150
5,310
6,000
deuda pública interna y como resultado, el déficit fiscal se
expandió fuertemente. Como respuesta se implementó una
política de “ajuste” fiscal que, en el contexto de una economía debilitada, contribuyó a que la economía entrara en
recesión.
En el periodo 2002-2007 la economía creció a una tasa promedio de solo 3.2%, inferior a la tasa de 5.4% alcanzada en
el periodo precedente. Los sectores que tuvieron la mayor
contribución relativa al crecimiento de la economía en este
periodo fueron la industria manufacturera, el sector comercio, la agricultura, y el sector transporte y comunicaciones.
Por su parte, el crecimiento del Producto Interno Bruto por habitante valorado a precios constantes también se
desaceleró: su tasa de crecimiento promedio anual alcanzó
un 2.6% entre 2002 y 2007, por debajo de la tasa de 3.4%
que alcanzó durante el período 1994-1999.
Aunque el ingreso disponible por habitante continúa
dependiendo fundamentalmente de los ingresos generados por la producción interna de bienes y servicios, las
transferencias recibidas por los residentes en el país desde el exterior, principalmente bajo la forma de remesas
familiares, han venido representando un papel cada vez
más importante en el ingreso agregado de los hogares nicaragüenses.
En la medida en que la demanda interna de consumo e inversión se ha orientado cada vez mas hacia las importaciones, en detrimento de la producción destinada al mercado
interno, esta ha tendido a ver frenado su crecimiento; así,
la producción o PIB para el mercado interno apenas creció
como promedio un 2.7%, por debajo del crecimiento del PIB
global, que fue de 3.8%.
Cabe preguntarse por qué un crecimiento tan fuerte de la
producción exportable “arrastra” cada vez menos a la producción para el mercado interno, esto es, porque ya no ocu-
6,070
6,810
8,000
7,830
11,050
10,000
12,000
12,500
14,000
rre lo que sucedía en los 60, cuando el fuerte crecimiento
exportador que se produjo en esa época, se tradujo también
en fuertes tasas de crecimiento del mercado interno.
Las actividades exportadoras tienden a actuar cada vez
mas como “enclaves”: las actividades exportadoras demandan cada vez menos bienes y servicios del resto de sectores.
El ejemplo mas típico lo constituye la industria maquiladora, la cual opera con una altísima proporción de insumos
importados desde Estados Unidos, motivo por el cual interrelación con el aparato productivo local es mínima. Por
consiguiente, los impulsos al crecimiento del sector maquilador han sido débiles e indirectos.
Por otra parte, la penetración de las importaciones que
siguió a la apertura comercial causó un drástico proceso
de ajuste en el aparato productivo, caracterizado por la
oleada de cierres de empresas locales no competitivas frente a los productores foráneos y la ruptura de numerosos
encadenamientos horizontales que existían entre diversos
productores locales, producción que fue sustituida por importaciones.
En lo que respecta a las características del mercado laboral nicaragüense es relevante destacar que solamente un
51.3% de la población en edad de trabajar (PET) se convierte en población económicamente activa (PEA), mientras el
48.7% no se incorpora al mercado laboral, representando
una Población Económicamente Inactiva (PEI).
El mercado laboral nicaragüense se caracteriza efectivamente por niveles muy altos de informalidad: el sector informal absorbe el 62.7% de la ocupación total. A su vez, los
empleos del sector informal están más asociados al subempleo que los empleos del sector formal. El 42% los empleos
del sector informal están catalogados como subempleo, lo
cual representa un 77.4% del subempleo a nivel nacional,
mientras solamente un 20.6% de los empleos formales están
[ 65 ]
Justicia Fiscal en América Latina
asociados al subempleo, equivalentes al 22.6% del subempleo total.
Destructura y funcionamiento actual del
sistema fiscal
Las estadísticas del Sector Publico No financiero consolidan
las cuentas del gobierno central y el resto del gobierno general -Instituto Nicaragüense de Seguridad Social y Alcaldía de
Managua, dejando fuera al resto de municipalidades- y las empresas públicas, aunque únicamente incorpora a la Empresa
Nicaragüense de Transmisión Eléctrica (ENTRESA) y la Empresa Nacional de Agua y Alcantarillados (ENACAL).
La información oficial disponible del SPNF no abarca,
por lo tanto, al total de entidades que en la realidad lo conforman. El Sector Publico Financiero, por su parte, comprende el Banco Central de Nicaragua (BCN) y la Financiera Nicaragüense de Inversiones (FNI).
En el siguiente cuadro se sintetiza la evolución del balance
financiero global del Sector Publico No Financiero (SPNF).
Las principales fuentes de financiamiento de las erogaciones totales del SPNF están representadas por los ingresos provenientes de la recaudación fiscal, las donaciones
externas y los préstamos externos netos. Como promedio,
los Ingresos Fiscales financiaron el 85.2% de las erogaciones
totales del SPNF, las Donaciones Externas el 12.1% y los Préstamos Externos Netos un 13.4%.
Ahora bien, si los Ingresos Fiscales y las Donaciones cubren en promedio el 97.3% de las erogaciones totales en el
periodo, solo se requeriría contratar el equivalente a 2.7%
de las erogaciones totales del SPNF en nueva deuda exter-
na neta para cubrir el 100% de dichas erogaciones. Pero en
promedio, se contrató nueva deuda externa neta por el equivalente al 13.4% de la erogación total. Este monto se destinó
a la amortización de la deuda interna y las transferencias al
Banco Central, para apoyar su acumulación de reservas.
Sin embargo, a pesar de la dependencia que muestra el
país de la contratación anual de nueva deuda externa neta,
el saldo de la deuda externa como porcentaje del PIB se ha
visto reducido de manera significativa debido a la implementación de diversos procesos e iniciativas de “Alivio” de
la Deuda, primero por parte de los países ex socialistas, que
condonaron una parte notable de la deuda externa contraída
por Nicaragua en la década de los 80, y luego de la Iniciativa
HIPC y la Iniciativa MDRI.
La Constitución Política reformada de 1995 fortaleció la
definición de los Gobiernos Municipales como un nivel de
competencia política autónoma del Estado. Los Gobiernos
Municipales son Gobiernos democráticamente electos, mediante voto popular, directo y secreto, y gozan de autonomía
política, administrativa y financiera.
Estos gobiernos están facultados para el ejercicio del gobierno y la administración local y para decidir bajo su propia
responsabilidad los asuntos públicos que han sido colocados
bajo su competencia. Están dotados de competencias y patrimonio propios, así como de la capacidad de establecer para
el ejercicio de sus funciones las estructuras administrativas
que mejor correspondan a la realidad de su jurisdicción, y de
disponer libremente de sus recursos y su patrimonio.
La Constitución Política (Arto 177) establece la obligatoriedad de destinar un porcentaje suficiente del Presupuesto
General de la República a los Municipios del País.
Operaciones consolidadas del sector público no financiero 1/
Conceptos
2001
2002
1. Ingresos 12,704.5
13,949.0
2003
2004
2005
2006
2007
2008 p/
16,485.7
20,570.2
24,151.0
29,500.8
34,457.0
39,165.3
Impuestos 7,374.2
Contribuciones Sociales 2,095.9
8,123.2 9,878.8 11,815.3
14,302.3
17,056.9
19,975.7 22,818.3
2,217.5
2,468.4
2,873.7 3,362.8
4,148.7 4,920.9
Otros ingresos 2/ 6,023.2
1,598.0 1,822.7 1,788.5 3,281.5 3,659.7 4,252.4 5,343.6 Donaciones externas 6,476.4
1,636.4 1,785.6 2,350.0 2,599.7 2,826.2 4,042.8 4,216.8 3,847.4
13,045.1 11,880.9
13,781.4
16,285.5 19,627.1 24,178.3 27,720.6 34,782.8
Remuneraciones a los empleados
3,611.2
4,051.5
4,466.6 5,024.0 5,959.6 7,235.1 8,447.1
10,600.2
Compra de bienes y servicios 2,942.8
2,311.1 2,392.1 3,321.1 3,987.2
5,498.3 6,531.8
10,044.1
Intereses 1,220.9 1,288.7
1,921.4 1,507.6 1,586.7
1,712.1
1,592.6 1,466.9
Internos
558.4
935.9 1,521.3
1,219.8 1,153.1 1,132.8
1,123.0 941.5
Externos 662.5 352.8 400.2
287.8 433.5 579.4
469.5 525.4
8,092.0
2. Gastos
Transferencias corrientes y de capital 3,523.5 2,518.2 3,067.9 4,259.6 5,348.7
6,084.2
7,157.8 Prestaciones sociales 1,057.7
1,414.2
1,597.6 1,741.4
1,971.2 2,445.3
2,987.1 3,291.5
Otros gastos 3/ 688.9
297.3
335.7 431.8
773.7
1,203.2
1,004.1 1,288.0
3. Resultado operativo neto (1-2)
(340.6) 2,068.2
2,704.3
4,284.7
4,523.9 5,322.5 6,736.4 4,382.5
4. Adquisición neta de activos
3,304.7
3,185.7
4,109.0 5,250.6 5,313.9
4,694.9
5,399.2
5,296.0
16,349.7 15,066.6 17,890.4
21,536.1
24,941.0 28,873.2
33,119.7 40,078.8
(3,645.2) (1,117.5)
(1,404.8) (965.9) (790.0) 627.6 1,337.3 (913.5)
no financieros
5. Erogacion Total (2+4) 8. Superávit o déficit de efectivo después de donaciones (5+6)
9. Financiamiento 3,645.2
1,117.5 1,404.8 965.9 790.0
(627.6) (1,337.3) 913.5
Externo neto
1,786.9
2,092.6 3,267.7
4,380.0 3,665.1 3,249.7 3,275.8 2,300.7
Interno neto Del cual : BCN Ingresos de privatización [ 66 ]
1,358.7
(1,201.7) (2,070.6) (4,437.6) (3,046.3) (4,101.2)
(4,613.8)
(1,387.6)
2,915.8 (1,497.0) (1,373.2) (3,660.2)
(1,716.0)
(1,354.5) (2,986.0)
257.4
499.6 226.6 207.6
1,023.5 171.2 223.8 0.7
0.4
Justicia Fiscal en América Latina
Evolución de los Ingresos Tributarios del Gobierno Central
(en Millones de dólares)
1200.0
1000.0
800.0
600.0
911,8
1.025,8
1.114,6
1.112,0
2007
2008
2009 p/
813,1
2004
2005
620,7
703,0
2003
2006
515,1
540,0
2000
2002
531,5
1999
2001
515,8
520,8
1998
407,7
461,7
1997
389,2
1995
200.0
1996
400.0
En Junio de 2003, en cumplimiento del mandato establecido en el Arto 177 de la Constitución, se aprobó la “Ley de
Transferencias Presupuestarias a los Municipios. Como resultado de la aplicación de esta Ley, las Transferencias Municipales pasaron de representar un promedio del 0.27% del
PIB en 2001-2003, antes de la vigencia de la Ley, al 0.56% del
PIB en 2004, 1.1% del PIB en 2005 y 2006, 1.3% del PIB en
2007 y 1.4% del PIB en 2008.
Sin embargo, casi inmediatamente después de que la Ley
de Transferencias Presupuestarias a los Municipios había
sido aprobada, el FMI cuestiono la misma, alegando que se
estaban transfiriendo ingresos a los Gobiernos Municipales
sin la correspondiente transferencia de responsabilidades de
gasto. De acuerdo con el FMI, la transferencia de ingresos
del gobierno central a los gobiernos municipales ampliaría el
déficit presupuestario del gobierno central, por lo cual estableció como condicionalidad que las transferencias hacia las
municipalidades fuesen neutralizadas mediante el traslado
de responsabilidades de gasto anteriormente asumidas por
el gobierno central hacia las municipalidades.
Conforme a esta condicionalidad, el gobierno central dejaría de asignar recursos a estas responsabilidades de gasto,
para forzar a las municipalidades a asumirlas, o establecería
que las municipalidades aportarán una contraparte para el
financiamiento de inversiones en el territorio de los municipios a ser desarrolladas por el gobierno central.
La verdadera preocupación del FMI, consistía en que el
aumento de las transferencias municipales, restringiese los
recursos disponibles para el pago del abultado servicio de la
deuda pública interna, el cual, por su magnitud, estaba absorbiendo los recursos liberados por la reducción en el servicio de la deuda externa.
Principales características del sistema tributario nicaraguense
En este capítulo reseñamos brevemente las principales características del sistema tributario de Nicaragua y nos referimos a la disminución reciente de las recaudaciones.
La evolución de la presión tributaria:
La relación ingresos fiscales /PIB se ha incrementado en
los últimos 12 años como resultado de las reformas tributarias de 1997, 2002 y 2003 y de mejoras en la administración
tributaria. La presión tributaria era de 12.3% en 1995, alcanzó un 13.4% en el 2002 y se incrementó a 18.1% en el 2007,
cifra cercana al promedio latinoamericano, aunque todavía
significativamente inferior a la presión tributaria observada en los países de la OCDE.
Resulta interesante evaluar el comportamiento de la recaudación tributaria, tanto en el periodo 1994-1999, en que
la economía se expandió a una tasa promedio de 5.4%, como
en el periodo 2002-2007, en la cual solo creció a una tasa
promedio de 3.2%.
En el primer periodo, la carga tributaria pasó de representar un 11.9% del PIB en 1994 a alcanzar el 14.4% del PIB
en 1998, para un incremento de la carga tributaria del 2.54%
del PIB, principalmente como resultado de la implementación de la denominada Ley de Justicia Tributaria en 1997.
Los ingresos tributarios del Gobierno pasaron de representar un monto equivalente de apenas US$ 389.2 Millones
en 1995, a US$ 520 Millones en 1999. Es preciso hacer notar
que en el periodo1995-1998, el monto promedio pagado del
servicio de la deuda externa ascendió a US$ 289.9 Millones,
mientras que el monto promedio de los ingresos tributarios
del gobierno fue de solo US$ 442.4 Millones. Esto significa
que en promedio, el gobierno debió destinar el 65.5% de sus
ingresos tributarios al servicio de la deuda externa.
La recaudación total creció en 107.9% entre 1995 y 1999,
mientras el Producto Interno Bruto a precios corrientes lo
hacia en 129.9%. En el siguiente periodo, 2002-2007, en el
cual la economía creció a una tasa promedio del 3.2%, inferior al 5.4% del periodo precedente, la recaudación tributaria
pasó del 13.4% del PIB en 2002 al 18.1% del PIB en 2007 (un
incremento del 4.7% del PIB en la carga tributaria).
En el periodo 2002-2007 se llevaron a cabo dos reformas al
sistema tributario, a través de las Leyes de Ampliación de la
Base Tributaria de 2002 y la Ley de Equidad Fiscal de 2003,
las cuales, en conjunto con mejoras en la administración tributaria, permitieron que el país alcanzara una carga tributaria del 18.1% del PIB en 2007.
Principales medidas de reforma tributaria introducidas por las reformas tributarias de 2002 y
2003: reformas fiscales a principios de la década
Las reformas tributarias efectuadas en 2002 (Ley de Ampliación de la Base Tributaria) y 2003 (Ley de Equidad Fiscal),
se produjeron en un contexto de serias tensiones económicas
y fiscales, que se vieron complicadas por la inestabilidad política derivada de los conflictos entre el Poder Ejecutivo y los
partidos dominantes en la Asamblea Nacional.
Estos conflictos tuvieron como motivo, en gran parte, la
aprobación de dichas Leyes, que eran indispensables para lograr nuevos acuerdos con el FMI para llegar establecer con
este organismo un nuevo Programa en el marco de su Facilidad para el Crecimiento y la educción de la Pobreza (PRGF
por sus siglas en ingles) orientado a los países incluidos en
la iniciativa de Países Pobres Altamente Endeudados (HIPC
por sus siglas en ingles).
Ambas reformas tributarias, de acuerdo a las recomendaciones del FMI, se caracterizaron principalmente por un
[ 67 ]
Justicia Fiscal en América Latina
Nicaragua: evolución de la presión tributaria media de la economía
Concepto
IR INDIRECTOS
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
1.67% 1.83% 2.13%
2.15% 2.20% 2.29% 2.34%
2.80% 3.95% 4.46% 4.79%
4.88%
5.48% 5.66%
10.53% 10.28% 12.55% 11.86%
11.54%
12.29%
11.71%
11.20%
10.22% 10.61%
11.19% 11.28% 11.90% 12.34%
Total IVA 3.56% 3.68% 4.64% 5.46% 6.03% 5.87% 5.58% 5.83% 6.16%
6.43%
6.87% 7.21%
7.64% 7.27%
IVA interno 1.70%
1.85% 2.20% 2.46%
2.68% 2.79%
2.76%
2.58%
2.58% 2.61% 2.63% 2.83% 2.96% 2.54%
IVA importaciones
1.86% 1.83% 2.44% 3.00% 3.36%
3.08% 2.83% 3.25% 3.58% 3.82% 4.24%
4.38%
4.69% 4.74%
Total ISC 4.85% 4.46% 4.62%
4.57% 4.44%
4.07% 3.60% 3.69% 4.07%
3.94% 3.96% 4.03% 3.90%
3.65%
0.97%
ISC industria Fiscal 2.07%
1.77% 1.55%
1.31% 1.00% 0.96% 0.96% 0.93% 0.96% 0.87%
0.87%
0.95% 0.88%
ISC derivados petroleo 2.39% 2.38% 2.69% 2.91% 3.03%
2.72% 2.29%
2.44%
2.53% 2.27% 2.15% 2.02% 2.01% 1.70%
ISC importaciones 0.32% 0.24% 0.31% 0.31%
0.38% 0.39%
0.34% 0.32% 0.33% 0.76% 0.90%
1.01%
0.98% 0.98%
Otros Selectivos
0.06%
0.06%
0.07%
0.04%
0.03%
0.00% 0.00%
0.00% 0.25%
0.03%
0.03% 0.04% 0.04%
0.00%
DAI y otros 1.20% 1.19%
1.67%
2.22% 1.21%
1.24% 1.02%
1.07% 0.94%
0.90% 1.05%
1.08% 0.98%
0.94%
Otros impuestos 0.92% 0.94% 0.61%
0.04% 0.03%
0.02% 0.02%
0.02%
0.02%
0.02%
0.02%
0.02% 0.02%
0.00%
12.11% 13.66%
14.44%
13.92%
13.49% 12.55%
13.41%
15.14% 15.75%
16.69%
17.22%
18.03%
17.51%
Ingresos tributarios 12.20% Evolución de los Ingresos Tributarios del Gobierno Central
(en Millones de dólares)
1200.0
1000.0
800.0
600.0
2007
1.112,0
911,8
1.025,8
2006
1.114,6
813,1
2008
703,0
2005
2009 p/
620,7
2003
2004
2000
515,1
531,5
1999
540,0
520,8
1998
2001
515,8
1997
2002
407,7
461,7
1996
389,2
200.0
1995
400.0
fuerte ímpetu recaudatorio, motivado por el apremio de
hacer frente al abultado servicio de la deuda interna. Esto
conllevó a que las dichas reformas enfatizaran en medidas
capaces de asegurar el mayor impacto recaudatorio posible,
para cubrir la fuerte expansión de las exigencias fiscales de
esta deuda.
La Ley de Ampliación de la Base Tributaria aprobada en el
2002 introdujo las siguientes medidas:
(a) se aumentó el Impuesto General al Valor (IGV) de 6.0
a 10.0% en 2002, y del 10.0 al 15.0% en 2003 para los
servicios de transporte aéreo internacional en forma
progresiva y derogar el mecanismo de ventas de facturas con tasa cero;
(b) se cambió la base de aplicación del Impuesto Específico al Consumo (IEC) a las bebidas gaseosas, cambiando
el precio al productor por el precio al detallista, eliminando a la vez el calendario de desgravación vigente a
partir de 2003;
(c) se dispuso aplicar el Impuesto a la Renta (IR) a los
intereses por cuentas de ahorro y a plazos de personas
jurídicas en el sistema financiero, a los premios de la
lotería y se aumentó la retención del IR del 5.0 al 10.0
por ciento para los servicios profesionales; y
(d) se dejó sin efecto todo beneficio de exención y exone[ 68 ]
ración a la importación, excepto las otorgadas por la
Constitución Política.
El núcleo de la Ley de Ampliación de la Base Tributaria
estuvo en la reforma siguiente: “Arto 15. A partir de la entrada en vigencia de la presente Ley, todo beneficio de exoneración y exención fiscal a la importación contemplado en
la legislación vigente, queda sin efecto, excepto en los incisos
contenidos en éste artículo”. Si se revisa la meta anualizada
de recaudación presentada por la DGI, a obtener mediante
la Ley de Ampliación de la Base Tributaria, queda claro que
la eliminación de un rubro denominado genéricamente “eliminación de algunas exoneraciones y exenciones sobre las
importaciones”, correspondía al 67% de dicha meta.
De esta reforma, hasta hoy no ha sido posible conocer el
listado detallado de los ítems taxativos que estaban sujetos
a exoneraciones y exenciones con respecto a los impuestos
que afectan a las importaciones, lo cual resulta indispensable
para efectuar un análisis de incidencia.
Para tener siquiera una idea general de la incidencia distributiva de esta reforma, hay que considerar el hecho de que,
de acuerdo con el análisis relativo a la incidencia distributiva
del sistema tributario, los impuestos arancelarios sobre las
importaciones conllevan una presión tributaria que resulta
superior en un 73% en relación al promedio para el primer
quintil, esto es el quintil de menores ingresos, y es superior
al promedio para todos los demás quintiles, excepto el ultimo
quintil, correspondiente al 20% de los hogares que concentran una proporción muy alta del ingreso, para el cual la presión resulta ser un 20% menor al promedio.
En el ínterin, es decir en el periodo intermedio entre ambas reformas, se produjo una semi-reforma de emergencia,
orientada a lograr un impacto recaudatorio inmediato para
financiar aumentos salariales recientemente aprobados por
la Asamblea Nacional, mientras se buscaba una salida más
definitiva al impasse creado por las reformas efectuadas por
la Asamblea al Proyecto de Presupuesto para el año 20003
enviado por el Ejecutivo.
Esta semi-reforma combinó alzas en las tasas del ISC sobre los cigarrillos (el impuesto de incidencia más regresiva
de todos) y sobre la importación de vehículos nuevos y usados, con la reducción del aporte de los bancos comerciales
Justicia Fiscal en América Latina
Cuadro 3: Nicaragua: Reforma Tributaria y Medidas 2002 - 2003
Leyes / Medidas
2002
Base
Anual
2003
Total
2002
2003
Oct -
Base
May -
Base
Base
Octubre
Dic
Anual
Dic
Anual
Anual
Dic
Millones de córdobas
Total
Base
Mayo
Base
Anual
Dic
Anual
Relación con el PIB
TOTAL
1,351.0
220.1 723.7
494.2 2,074.7 2.4
0.4
1.2
0.8
3.5
Reforma Tributaria: Ley de ABT y Ley de EF 1/ 1,019.0 124.3
679.0 464.5 1,698.0
1.8 0.2
1.1
0.8 2.8
Impuesto sobre la Renta (IR) 244.3
30.9 269.3 187.4
513.6 0.5 0.1 0.4
0.3 0.9
79.8
-43.0 303.9 204.4
383.7
0.1
-0.1 0.5 0.3 0.6
21.0
5.3
53.3 37.0 74.3
-
-
0.1 0.1
0.1
Impuesto General al Valor (IGV) / Impuesto al Valor
Agregado (IVA)
Impuesto Específico al Consumo (IEC) / Impuesto
Selectivo al Consumo (ISC)
673.9 131.1 6.9 4.4
680.8 1.2 0.2
-
-
1.2
Regímenes especiales
Derechos Arancelarios de Importación (DAI) -
-
45.6
31.3
45.6
-
-
0.1 0.1 -
a) Por impuestos
-
-
-1.8 -0.3
-1.8
-
-
-
-
-
b) Tasas por servicios -
-
47.4
31.6
47.4
-
-
0.1
0.1
-
Medidas de Aplicación de Ley 134.8
9.6
16.9
11.2 151.7
0.2 -
0.0
0.0 0.2
Medidas Administrativas y de Austeridad 197.2
86.2
27.8
18.5
225.0
0.4
0.2
0.1
0.1
0.5
: Ley de Ampliación de la Base Tributaria 2002 (Ley No. 439, La Gaceta No. 177), Ley de Equidad Fiscal 2003 (Ley No. 453, La Gaceta No. 82).
1/
al Fondo de Garantía para los Depósitos (FOGADE) y la conversión de esta reducción en un “impuesto sobre los bancos”,
sin una base imponible claramente identificable.
Por su parte, la Ley de Equidad Fiscal, aprobada por la
Asamblea Nacional en 2003, a más reciente reforma, pretendió ser más abarcadora e integral, y de hecho significó
la modificación total del marco legal del sistema tributario.
Las principales reformas a los impuestos abarcaron:
(a) un pago mínimo de IR del 1.0 por ciento sobre el total
de activos brutos, excluyendo las empresas con activos
menores de US$ 150 mil;
(b) un gravamen a la renta financiera del 10.0 por ciento
sobre los intereses devengados por depósitos de ahorro y a plazos de personas naturales mayores de US$
5,000.0;
(c) una derogación de las exoneraciones, exenciones y
tratamientos especiales aplicados al Impuesto del Valor Agregado (IVA), al Impuesto Selectivo al Consumo
(ISC) y a los Derechos Arancelarios de Importación
(DAI), excepto las establecidas por la Constitución Política, tratados internacionales y a las exportaciones; y
(d) una devolución del 25.0 por ciento del impuesto conglobado de los combustibles a las empresa acogidas a la Ley de
Admisión Temporal, aplicable contra póliza de exportación.
En términos anuales, se esperaba que las dos reformas
agregarían al Presupuesto General de la República un estimado de C$ 2,074.7 millones (US $142.7 millones) equivalente
a 3.5 por ciento del PIB.
Persiste el predominio de los impuestos indirectos, y el carácter regresivo del sistema tributario,
pese al aumento de la participación de los impuestos directos
Sin embargo, al analizar la evolución de la estructura del sistema tributario, es preciso indicar que en los últimos 12 años
se ha producido un cambio apreciable en la estructura tributaria del país, a la par que aumentaba la presión tributaria.
El principal rasgo de la evolución lo ha constituido el aumento en el peso de la tributación directa, representada por
el Impuesto sobre la Renta (IR), el cual paso de representar
el 13.68% de la recaudación global de impuestos en 1995 hasta
un 30.39% de dicha recaudación en 2007.
Por su parte, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) también
ha aumentado su participación, desde un 29.18% en 1995 hasta un 2,40% en 2007 (aunque a 2007 su peso se habría reducido desde el 43.45% alcanzado en 2002).
Destaca también la fuerte perdida en la participación del
Impuesto Selectivo al Consumo (ISC), el cual, de representar el principal impuesto indirecto en 1995 con un peso del
39.73% en la recaudación total, ha visto disminuir de manera
apreciable su participación en esta, hasta un 21.66% de la recaudación impositiva en 2007.
Es importante destacar que como resultado de este sosteNicaragua: Evolución de la estructura del Sistema Tributario
100%
80%
60%
0,31%
7,55%
9,86%
15,36%
27,51%
0%
21,66%
42,40%
43,45%
37,80%
29,18%
13,68%
14,91%
20,91%
30,39%
1995
1998
2002
2007
n Otros Impuestos n DAI y otros
n Total IVA
0,11%
5,44%
31,62%
39,73%
40%
20%
0,16%
7,96%
n Otros Selectivos
n Total ISC
n IR
[ 69 ]
Justicia Fiscal en América Latina
nido proceso de apertura externa de la economía, el cual ha
incrementado de manera sistemática el peso de las importaciones en el consumo y la inversión domesticas, aumento
significativamente el peso del Impuesto al Valor Agregado (IVA) que grava el consumo importado, dentro del IVA
global, en detrimento del IVA recaudado sobre el consumo
domestico. Así, mientras el primero paso de representar el
52.1% de la recaudación total del IVA en 1995 al 65% en 2008,
mientras el segundo vio disminuir su participación, pasando
del 47.9% en 1995 al 35% en 2008.
Al mismo tiempo, el Impuesto Selectivo al Consumo que
grava las Importaciones pasó de representar el 6.7% de la recaudación total del ISC en 1995 al 27% en 2008. Asimismo,
como resultado del propio proceso de apertura externa se
ha reducido la participación relativa de los impuestos arancelarios a la importación, desde un 9.86% en 1995 hasta un
5.44% en 2007.
¿El sistema tributario se ha vuelto mas progresivo con la creciente participación del impuesto
sobre la renta?
Esta estructura impositiva, es indudablemente regresiva.
De acuerdo al análisis sobre la incidencia distributiva del sistema tributario nicaragüense llevado a cabo por Juan Carlos
Gómez Sabaini12, el coeficiente de Gini post impuestos empeora considerablemente, al compararlo con el coeficiente de
Gini antes de impuestos. Esto significa que el sistema tributario empeora de manera significativa una distribución del
Coeficiente de Gini
Gini antes de Impuestos
0.5103
Gini post impuestos 0.6923
ingreso que de por sí ya es marcadamente desigual.
Efecto del Sistema Impositivo en la distribución
del ingreso (Coeficiente de Gini)
El impacto del sistema tributario nicaragüense en términos de empeoramiento de la distribución del ingreso, parece no tener precedentes en la región latinoamericana.En
términos del impacto distributivo de la reforma de 2003, el
único estudio efectuado hasta el momento es el de Artana y
Gasparini13, quienes privilegian el uso del consumo corriente
(en calidad de variable proxy del ingreso permanente) como
indicador de bienestar, y llegan a la conclusión de que, si se
utiliza el consumo como indicador de bienestar, la reforma
tiene un impacto incremental moderadamente progresivo,
con la mayor presión tributaria relativa recayendo sobre el
quintil de mayor consumo.
En cambio, si se utiliza el ingreso como indicador de bienestar, el impacto distributivo de la reforma resulta básicamente proporcional: cada quintil ve aumentar la presión
tributaria incremental sobre su ingreso aproximadamente
en la misma proporción, por lo cual la reforma mantiene
básicamente inalterable la desigualdad distributiva previa
a la reforma.
En ninguno de los dos casos la carga tributaria incremental que arroja la reforma y su incidencia distributiva alteran
el carácter marcadamente regresivo del sistema tributario,
revelado por el estudio de Gómez Sabaini.
La razón es simple. Corregir un tanto una regresividad
tributaria tan absoluta, como la mostrada por el estudio de
Gómez Sabaini, significaría elevar fuertemente, o al menos
de manera bastante significativa, la carga tributaria que recae sobre los sectores que concentran el ingreso, para acercarla un poco a la carga promedio, de la cual se encuentra
bastante por debajo; y no aumentar la carga que pesa sobre
la mayoría menores ingresos de la población.
En ninguno de los casos, ocurre ninguna de ambas cosas.
En el mejor de los casos, las cargas relativas se mantuvieron inalteradas, con relación a los niveles pre-reforma. Sin
embargo, a primera vista, podría parecer que el aumento
de la participación del Impuesto sobre la Renta estaría representando un menor grado de regresividad del sistema
tributario. Pero este no es el caso, necesariamente.
En primer lugar, porque la mayor participación dentro
del impuesto sobre la renta corresponde al impuesto sobre
la renta empresarial. En principio este tributo recae sobre
los empresarios, quienes derivan beneficios de esas firmas
y los capitalistas que obtienen rentas financieras. Sin embargo, dependiendo de la elasticidad de la oferta de capital y de la estructura del mercado es posible que parte del
tributo pueda trasladarse “hacia adelante”, a los consumidores, y “hacia atrás” en forma de menores salarios. Por
esta razón, la incidencia de este impuesto (es decir, quien
termina asumiendo la carga del mismo) es siempre objeto
de controversia.
Mas allá de esta indeterminación a priori del impacto
progresivo o regresivo de este tributo, es necesario agregar
que parte importante del aumento en la recaudación del
mismo, a partir del 2003, obedece a la introducción de un
pago mínimo del 1% sobre los activos brutos de las empresas. La introducción de este gravamen “sui generis” significa que las empresas pagan en concepto de IR el monto que
sea mayor: el que corresponde al 30% del impuesto sobre la
renta neta de las empresas o el pago mínimo del 1% sobre
los activos brutos.
El pago mínimo debe hacerse aun cuando las empresas
declaren perdidas, y se introdujo como una medida antievasión, dado que, hasta entonces, alrededor del 60% de las
empresas declaraba perdidas de manera sistemática, año
tras año, y por tanto no pagaba el IR.
Pero este tipo de sistemas de “pago mínimo” de hecho
conducen a la eliminación o sustitución parcial del impuesto sobre las renta de las empresas y convierten el gravamen
en un pseudo-impuesto con un efecto “en cascada”, agravando así los problemas de asignación y de eficiencia. La in-
12 Juan Carlos Gómez Sabaini, “Desafíos para la modernización del sistema tributario en Nicaragua”, en “Recaudar para Crecer”, Banco Interamericano
de Desarrollo, 2005.
[ 70 ]
Justicia Fiscal en América Latina
Nicaragua: Incidencia de la Reforma Tributaria de 2003
Concepto
Distribución del
Ingreso
Distribución
Presión
Presión
consumo
equivalente
la carga
tributaria en
tributaria en
(% del total)
(% del total)
tributaria de la reforma
distribución del
función de la
consumo
distribución del ingreso
0.8
Quintil 1
6.2
4.1
3.4
0.5
Quintil 2
10.6
7.6
7.9
0.7
1.0
Quintil 3 14.8
11.5
10.9
0.7
0.9
Quintil 4
21.3
18.4
18.6
0.9
1.0
Quintil 5
47.1
58.5
59.2
1.3
1.0
cidencia del mismo es aun más indeterminada que el propio
IR empresarial o corporativo.
En segundo lugar, la incidencia distributiva del IR no es
tan clara porque el Impuesto sobre la Renta de las personas
físicas o naturales recae casi exclusivamente sobre los asalariados, y la mayor parte en el aumento en la recaudación
de este gravamen obedece a que el monto mínimo exento
del pago del mismo se mantuvo “congelado” en términos
nominales en C$ 50,000 anuales desde 1997, de tal manera
que, con el transcurso de los años, al ajustarse los salarios
nominales conforme a la inflación, cada vez mas asalariados
veían su ingreso nominal superar el monto mínimo exento y
eran alcanzados con el gravamen.
Las principales limitaciones del sistema tributario se encuentran en el impuesto sobre la renta
Aunque los impuestos indirectos todavía presentan problemas, no son, ni mucho menos, los más ineficientes. La
Productividad y Eficiencia del IVA en países seleccionados
País
Tasa
Iva en % PBI
21
3,9
0,19
0,27
14,9
5,4
0,36
0,47
Chile
19
8,0
0,42
0,64
Costa Rica
13
4,6
0,35
0,53
Ecuador
12
6,0
0,51
0,42
Argentina
Bolivia
Productividad
productividad y la eficiencia de la recaudación del principal
impuesto indirecto, el IVA, en términos generales se encuentra en línea con los niveles regionales, a pesar de las
deficiencias que todavía arrastra este tributo.
Las principales deficiencias del sistema tributario no se
encuentras del lado de la tributación indirecta. De hecho,
cuando se buscan las razones de la diferencia entre el nivel
de imposición como porcentaje del PIB entre nuestros países y el de los países desarrollados, resulta llamativo que el
nivel de imposición general a los consumos (el de características más regresivas) resulta ser muy similar entre los
países de la región y los del mundo desarrollado.
Así, mientras en promedio los países de la OCDE recaudan alrededor del 11.7% del PIB en impuestos indirectos,
Nicaragua recauda el equivalente al 12.5% del PIB.
La diferencia en los niveles de imposición entre ambas
regiones se encuentra, entonces, en el pobre desempeño de
la imposición a la renta que caracteriza a nuestros países, y
particularmente, en el hecho de que la imposición personal
a la renta no alcanza a los ingresos y rendimientos del capital, los cuales se encuentran altamente concentrados en los
estratos de mayores ingresos de nuestros países. Es impor-
Eficiencia
El Salvador
13
5,6
0,43
0,50
Guatemala
12
4,5
0,38
0,45
Jamaica
15
9,2
0,61
0,93
México
15
3,3
0,22
0,33
Paraguay
10
4,4
0,44
0,54
Perú
18
6,4
0,36
0,50
Uruguay
23
7,8
0,34
0,46
Venezuela
16
4,7
0,29
0,43
Nivel y composición de la recaudación de Impuestos
en los países de la OCDE y Nicaragua (como % del PIB)
25%
20%
11,70%
15%
3,5%
5%
11%
Fuentes: Bird y Grendon 2004
0%
País
Nicaragua Tasa
Iva en % PBI
Productividad
15 7.6 45.9 OCDE
Eficiencia
50.2
12,50%
10%
n Indirectos
n Renta Empresas
3,40%
1,50%
Nicaragua
n Renta personal
13 Daniel Artana y Leonardo Gasparini, “La Incidencia Distributiva de la Ley de Equidad Fiscal de Nicaragua”, Managua, Octubre 2003.
[ 71 ]
Justicia Fiscal en América Latina
tante, por lo tanto, examinar lo que ocurre con el impuesto
sobre la renta en Nicaragua.
La imposición a la renta personal recae casi exclusivamente sobre los sueldos y salarios. Las rentas
o rendimientos del capital prácticamente no son
alcanzados.
El sistema tributario nicaragüense se caracteriza también por la existencia de un impuesto sobre la renta que
grava los ingresos personales, con una estructura progresiva de tasas aplicables a seis tramos de ingresos (la estructura es progresiva porque aplica una mayor tasa mientras
mayores son los tramos de ingreso).
Tasas del Impuesto a la Renta Personal en Nicaragua
(los montos están expresados en Córdobas)
Renta gravable
Pagarán:
un mínimo de
más
1 a 50.000
0
0
sobre el excedente de
0
50,001 a 100,000
0
10
50,000
100,001 a 200,000
5,000
15
100,000
200,001 a 300,000
20,000
20
200,000
300,001 a 500,000
40,000
25
300,000
500,001 a más
90,000
30
500,000
El primer tramo está gravado a un tipo cero y llega hasta
los 50.000 córdobas, mientras que al último se aplica una
tasa marginal del 30% a partir de 500.000 córdobas.
El 78.5% de los asalariados se encuentran cubiertos por
el tramo inferior, debido a que sus ingresos son inferiores
a C$ 50,000, y por tanto se encuentran eximidos del pago
del impuesto. También se encuentran eximidos el aguinaldo
navideño y la cuota laboral al INSS Pero aun con un 78% de
los asalariados eximidos – lo cual obedece a los salarios extremadamente bajos que devengan -, la recaudación de este
impuesto recae fundamentalmente, en un 99%, sobre las
rentas o ingresos de los trabajadores asalariados. Incluso,
el aumento de la recaudación de este impuesto entre 2001 y
2006 se explica, casi en un 70%, exclusivamente por que el
tramo mínimo exento de C$ 50,000 no se ajusto conforme
a la inflación, de manera que un número creciente de asalariados iba siendo alcanzado por este tributo a medida que
sus ingresos nominales aumentaban con la inflación.
Porque debe recordarse que este impuesto, al menos
en la teoría, no grava solamente los ingresos de los trabajadores en relación de dependencia o de los profesionales
Tramos renta bruta
Tasas marginales
Asalariados por tramo
Porcentaje de asalariados
Hasta 50,000 0.0% 3 57,755.
0 78.5%
50,001-100,000 10.0% 54,711.0
12.0%
100,001-200,000 15.0% 26,725.0
5.9%
200,001-300,000 20.0% 8,775.0 1.9%
300,001-500,000 25.0%
4,995.0 1.1%
500,001-MAS 30.0% 2,697.0
0.6%
- 455,658.0
100.0%
[ 72 ]
que trabajan por cuenta propia. En teoría grava por parejo, y sin distingo, todos los tipos de ingresos o rentas
personales, ya sea ingresos provenientes del trabajo, de
los rendimientos o ganancias del capital, o se trate de
ingresos mixtos.
En este sentido las rentas, ganancias o rendimientos del
capital (o sencillamente rentas del capital, tales como dividendos, rentas financieras, ganancias de capital, alquileres,
regalías), las cuales normalmente se encuentran altamente
concentradas en los estratos de mayores ingresos de nuestra sociedad, al ser gravados por las tasas marginales progresivas del impuesto – las cuales gravan con mayor fuerza
relativa a los tramos superiores de ingreso – deberían ser
gravados con especial fuerza por el mismo.
Por lo tanto, su contribución a la recaudación del impuesto debería ser significativa. Sin embargo, en Nicaragua, los
ingresos o rentas del capital están en buena parte eximidos
o no forman parte de la base gravable de este impuesto.
Se hallan fuera del alcance del impuesto los dividendos
que distribuyan o decreten sociedades que tributen en el
impuesto sobre la renta, los intereses de cédulas hipotecarias, bonos y otros títulos valores emitidos por el Estado y
los intereses, ganancias de capital y otras rentas que perciban las personas naturales o jurídicas residentes en el exterior, provenientes de títulos valores adquiridos a través
de las bolsas de valores autorizadas, así como los intereses
devengados por los prestamos otorgados por los bancos e
instituciones financieras extranjeras a instituciones financieras y empresas nacionales.
Asimismo están exentos los intereses provenientes de depósitos cuyo saldo promedio mensual sea menor o igual al
valor equivalente a cinco mil US$, y de instrumentos financieros con plazo superior a cuatro años, así como ciertas
rentas de no residentes.
Otros ingresos del capital están sometidos a un tratamiento cedular (es decir a un tratamiento separado del
tratamiento que se da a las demás rentas, atendiendo al
origen de ingreso, y sujeto a una tasa propia, aparte de la
estructura de tasas progresivas), como los intereses de los
depósitos superiores a US$ 5,000.00, que están gravados a
una tasa uniforme del 10%, independientemente de cual sea
su monto, y las rentas de no residentes.
Es decir, este impuesto no alcanza a gravar a todos los
ingresos o rentas del capital, ni los grava todos según la
escala progresiva vigente. Del mismo modo, existe escasa
fiscalización y control administrativo sobre los ingresos del
capital gravados por la Ley. Por este motivo, los ingresos del
capital son escasamente alcanzados por el impuesto sobre
la renta, y el mismo tiende a descansar fundamentalmente
Justicia Fiscal en América Latina
sobre los ingresos o rentas del trabajo.
El impuesto a los ingresos de las personas físicas puede
responder al objetivo de lograr la equidad si genera una
recaudación importante, y si este ingreso proviene en su
mayoría del gravamen a las rentas de los deciles más altos de la distribución del ingreso. Como consecuencia de
la desigual distribución del ingreso en nuestros países, es
en estos niveles donde se concentra fuertemente el ingreso.
Finalmente, este impuesto se basa todavía en el concepto
de “renta territorial”, de modo que no se gravan las rentas
generadas en el exterior (“renta mundial”). Si bien resulta
difícil el control de estas rentas, la adopción del principio de
renta mundial constituye una forma de cerrar vías potencialmente importantes de evasión al otorgarle a la autoridad tributaria mayores instrumentos de control.
El impuesto sobre la renta de las empresas: una
fuerte evasión y un extenso sistema de exoneraciones, exenciones y tratamientos especiales.
Formando parte del mismo impuesto sobre la renta que
grava la renta personal, es decir sin estar separado jurídicamente como un impuesto aparte, existe el impuesto
sobre la renta que grava los beneficios empresariales, o la
renta neta de las empresas, con una tasa uniforme del 30%.
Existe un pago mínimo equivalente al 1% del valor de los
activos brutos de las empresas excepto para aquellas empresas con activos inferiores a US$ 150 mil, las empresas
durante los tres primeros años de sus operaciones mercantiles y aquellas que, previa comprobación de la DGI, no realizan actividades económicas. Por otro lado, el pago mínimo
para las entidades financieras es el 0.6% del saldo promedio
mensual de los depósitos.
Pero este Impuesto sobre la Renta empresarial se caracteriza por una tasa efectiva muy baja debido a que esta sujeto a una fuerte evasión y elusión, a regímenes especiales
que otorgan un conjunto de exoneraciones subjetivas, fundamentalmente a las empresas instaladas en zonas francas,
y a sectores protegidos y/o promovidos, especialmente en la
agricultura, la minería y el turismo, y a la proliferación de
numerosos tratamientos preferenciales que favorecen a los
grandes grupos económicos.
Según la información disponible, la rentabilidad que reportan las empresas en Nicaragua para propósitos tributarios es menor al 3%, cifra inferior a la tasa de interés y la
Zonas francas DAI
tasa de inflación. Lo más probable es que lejos de significar
que los beneficios empresariales son muy reducidos, posiblemente estos datos son el reflejo de las estrategias fiscales encaminadas a la ocultación de beneficios.
Por otro lado también resulta extraño que los ingresos totales de las empresas sean el 83% de sus activos, parece una
cifra excesivamente elevada, lo cual también puede deberse
a la infravaloración de estos últimos con el fin de reducir el
pago de impuestos.
La renta societaria o empresarial evadida no es tampoco
gravada posteriormente en la renta personal de los socios.
De este modo, el argumento contra la “doble imposición”
pierde gran parte de validez.
Dado que las rentas del capital prácticamente no tributan en el impuesto sobre la renta personal, y si tributaran
deberían hacerlo, con toda probabilidad, a la tasa marginal
máxima, que es equivalente a la actual tasa societaria, puede considerarse que el impuesto sobre la renta empresarial
actúa en todo caso un como mecanismo de retención para
las rentas del capital, pero no realiza un aporte positivo
neto propio a la contribución de estas rentas.
Por lo tanto, en su conjunto, estas rentas y rendimientos del capital, que están concentradas en los estratos
de mayores ingresos de la sociedad, prácticamente no
son alcanzadas por el impuesto sobre la renta personal,
mientras también evaden en gran medida el impuesto
sobre la renta societario, o se ven favorecidas por el sistema de exoneraciones y exenciones y de tratamientos
preferenciales existente.
En cuanto a la modernización en el diseño del IR sobre
las empresas, de manera general la legislación de los países centroamericanos no ha incorporado normas que estén
acordes con la apertura financiera y comercial operada
durante la década pasada. Así, se observa la ausencia de
principios en materia de “precios de transferencia” entre
empresas vinculadas, criterios para la deducción de intereses pagados o “capitalización débil”, “transferencia de utilidades” desde y hacia paraísos fiscales, y otros mecanismos
comúnmente utilizados por las empresas transnacionales
para reducir su carga tributaria trasladando sus utilidades
de un país a otro.
El impacto de la crisis económica mundial sobre
la recaudación tributaria. Propuestas gubernamentales de reforma tributaria.
ISC
IVA
IR
exento e
xento exento exento
Turismo
exento exento exento exento (%)
Sector agropecuario (IR - Especial en Bolsa) exento exento exento no exento
Forestal (proyectos) exento
exento exento exento (%)
Pesca
exento exento no exento
no exento
Pequeña empresa
exento
exento
exento no exento
no exento
no exento
no exento
no exento
Exportaciones bajo la ley de admisión temporal Exportaciones (Crédito del 1.6% + Tasa Cero) exento
exento exento no exento
Inversiones en hospitales exento exento
exento
exenciones
Inversiones en sector energía
exento no exento exento exenciones
Transporte público (cooperativas) Sector industrial
exento
exento exento
exento
exenciones
exenciones exenciones no exento
La recaudación de ingresos fiscales se ha desacelerado
abruptamente como resultado
del impacto de la crisis económica internacional en comparación a la observada el año anterior. La recaudación acumulada
de Ingresos Fiscales al mes de
Septiembre de 2009 mostraba
un crecimiento de apenas un
1.26% por ciento en comparación
a la recaudación fiscal acumulada a Septiembre de 2008. En
marcado contraste, al mes de
[ 73 ]
Justicia Fiscal en América Latina
Septiembre de 2008, es decir un año atrás, la recaudación
fiscal exhibía una tasa de crecimiento interanual del 17% en
comparación con la recaudación acumulada a Septiembre
de 2007.
Como puede apreciarse, las caídas en la recaudación se
explican fundamentalmente por la reducción en la recaudación de los impuestos que recaen sobre las importaciones (IVA e ISC sobre importaciones, DAI). Las drásticas
caídas que puede apreciarse en la recaudación del IVA y el
ISC que recaen sobre las importaciones, y en los DAI, se
explican por la abrupta caída observada en el valor de las
importaciones de mercancías, la cual al mes de Septiembre de 2009 fue de un -23.9% con respecto a Septiembre de
2008. También caen los bienes de la industria fiscal, que se
supone son considerablemente inelásticos frente a modificaciones en el ingreso.
Por contraste, la recaudación tanto del Impuesto sobre
la Renta (IR) como el IVA que grava las enajenaciones y los
servicios domésticos continuo creciendo. Aunque el IR crece a una tasa de 14.8%, inferior a la observada en Septiembre del 2008, cuando creció a una tasa del 21% en relación
a la recaudación acumulada a Septiembre de 2007, el IVA
domestico crece a una tasa de 17.8%, muy superior a la observada en el mismo periodo del año anterior, de solo 5.2%.
Aunque a diferencia de otros países de la región que
muestran importantes caídas interanuales en el monto de
la recaudación global de impuestos, en Nicaragua recaudación fiscal muestra todavía un crecimiento positivo de
1.24%, el Presupuesto Nacional para 2009 se basaba en un
crecimiento proyectado del 20% de la recaudación fiscal.
Por lo tanto, esta drástica desaceleración de la recaudación
en relación a lo proyectado, ha forzado a efectuar tres modificaciones consecutivas del Presupuesto General de la Republica, que han significado reducir en C$ 5,126.4 Millones
(US$ 252 Millones) la cifra de ingresos fiscales registrada
en el Presupuesto.
Las perspectivas presupuestarias para 2010 son aun más
duras. Se producirá una disminución en los préstamos de
apoyo presupuestario por un monto de US$ 57 Millones, en
comparación a los recibidos a 2009, al mismo tiempo que se
producirá un incremento de US$ 75 Millones en el servicio de
la deuda interna y las transferencias al Banco Central para
apoyar la acumulación de reservas internacionales (pese a la
asignación de DEG por US$ 163 Millones, que se han destinado íntegramente a aumentar el stock de reservas).
Para contrarrestar estos factores, el Gobierno acordó con
el FMI recortar el Gasto Primario del Gobierno en US$ 74
Millones, el 42% del cual recaerá sobre los Ministerios de
Educación, de Salud y Agropecuario y Forestal, y adoptar
medidas para aumentar los ingresos fiscales en US$ 53 Millones, a través de la implementación de una reforma tributaria.
Dentro de las medidas fundamentales propuestas por el
gobierno, se encuentra la introducción de un pago mínimo
sobre los ingresos brutos (esto es, sobre las ventas) de las
empresas, que seria alternativo al pago del 30% de IR sobre
la renta neta de las empresas. Se pagaría el monto que resultase mayor: el pago mínimo sobre las ventas brutas, o el
30% del IR. Se espera que en parte importante de los casos,
resultara menor el pago mínimo, y por esta razón esta sola
[ 74 ]
medida aportaría una gran parte del impacto recaudatorio
de la reforma.
Dado que en gran parte de los casos el Impuesto Pago Mínimo seria mayor que el 30% sobre la renta neta en la práctica sustituiría, en gran medida, al propio impuesto sobre la
renta neta de las empresas. Por otra parte, un impuesto que
grave los ingresos brutos de las empresas equivale a una especie de impuesto sobre las ventas brutas. La base gravable
de este impuesto es la misma que la del Impuesto Municipal
sobre Ingresos (IMI) que grava con el 1% los Ingresos Brutos de las actividades económicas. La tasa de este impuesto (IMI) fue reducida del 2% al 1%, precisamente porque el
mismo equivalía a un impuesto sobre las ventas con efectos
“en cascada”.
Por su parte, cada empresa trasladaría hacia adelante, en
el precio, tanto el impuesto sobre los insumos adquiridos,
que impacta sobre sus costos, como el impuesto que recae
sobre el valor bruto del bien o servicio producido o comercializado (el cual volverá a gravar de nuevo el impuesto que
ya recayó sobre los insumos).
Las empresas se trasladarían este impuesto entre si, unas
a otras, a través de los encadenamientos intersectoriales,
gravando sucesivamente tanto los insumos como el valor
bruto, y finalmente, con un efecto de “bola de nieve” o “de
cascada”, esta acumulación de impuesto sobre impuesto iría
a recaer sobre el consumidor final, con un efecto regresivo.
Al mismo tiempo, este impuesto incentivaría la importación de productos terminados de alto valor agregado, en
vez de insumos para ser procesados en el país. Esto es así
porque, al estar gravados los insumos adquiridos en Nicaragua, a través del traslado de este impuesto, y no poder
deducirse el impuesto pagado por los insumos adquiridos,
como en el caso del IVA, la importación de productos terminados quedaría libre de pagar el impuesto sobre los insumos, ganando una “ventaja competitiva” sobre los productos procesados en Nicaragua.
El gobierno reconoce el carácter distorsionante, procíclico y potencialmente regresivo de este impuesto, pero,
por confesión propia, optó por introducir este impuesto suigeneris debido a que no estuvo dispuesto a revisar el oneroso sistema de exenciones y exoneraciones que beneficia a
los sectores corporativos mas redituables del país, que permitiría expandir de manera significativa la base gravable
del impuesto sobre la renta.
Otra medida fundamental propuesta por el Gobierno, es
la introducción de un impuesto sobre la renta dual estilo
uruguayo. En concreto, esto significaría que los asalariados
seguirían siendo objeto de un sistema de imposición sobre
la renta de carácter global, sujeto a tasas marginales progresivas con una tasa máxima de 30%, mientras las rentas
del capital, que están altamente concentradas en los estratos de mayores ingresos de nuestra sociedad, serían objeto
de un tratamiento cedular y preferencial, al ser gravadas
con una tasa flat o uniforme del 10%. Este tratamiento resulta discriminatorio para las rentas del trabajo.
En el sistema de imposición sobre la renta de carácter
global los contribuyentes deben incluir en su renta gravable
la suma total o global de sus diferentes fuentes de renta,
ya sea que se trate de rentas del trabajo o del capital, para
reflejar su verdadera capacidad económica. Después de de-
Justicia Fiscal en América Latina
ducir un mínimo exento, a esta renta gravable global o total,
se le aplica la escala de tasas marginales progresivas del IR
para las personas naturales. La implementación del sistema global de tributación sobre la renta asegura que esta se
ajuste a los principios de equidad vertical y horizontal.
Conclusiones
Según el principio de la equidad vertical, para contribuir
a reducir las desigualdades distributivas, las rentas superiores deben ser gravadas más fuertemente, que las rentas
de menor cuantía. De acuerdo con este principio, el sistema
tributario (y cada tipo de impuesto) será progresivo si la
carga relativa es mayor para los estratos de mayores ingresos y menor para los estratos de menores ingresos.
El principio de equidad horizontal por su parte establece,
por su parte, que todos los
ingresos o rentas de similar cuantía, independientemente
de su origen, deben ser tratados de la misma manera.
Dado que el sistema global permitiría aumentar de manera significativa la recaudación de este impuesto, al gravar
con la escala progresiva las rentas de los estratos en los que
se concentra el ingreso, esto permitiría, junto con el inicio
del desmantelamiento del sistema de exenciones y exoneraciones, que el sistema no tuviese que descansar de manera
tan desproporcionada en impuestos como el denominado
Impuesto Pago Mínimo
Como ya lo hemos dicho un sistema global, que incorpore todas las rentas de las personas físicas bajo la misma
escala progresiva, sean estas rentas del trabajo o del capital, así como la reducción del masivo sistema de exenciones y exoneraciones que representa cerca del 4% del PIB,
permitiría tornar el sistema tributario en uno equitativo,
al ajustarse a los principios de equidad horizontal y vertical, y por primera vez lo tornaría en un sistema progresivo,
mientras su capacidad recaudatorio aumentaría (adecuándolo al principio de suficiencia) sin necesidad de recurrir a
“mega-parches” recaudatorios distorsionantes, recesivos y
regresivos, como el “impuesto pago mínimo”.
El argumento de las autoridades para promover un tratamiento preferencial a las rentas del capital, discriminando
en contra de las rentas del trabajo, es que, dado que el capital es el resultado del ahorro, es decir de la abstinencia de
consumir, al gravar las rentas o rendimientos del capital
se reduciría el rendimiento post-impuestos de los activos
en que se invierte el ahorro, y por tanto se reducirán los
incentivos para ahorrar e invertir.
Sin embargo, según la teoría del ciclo de vida la imposición sobre los salarios disminuye el ahorro, la imposición
sobre el consumo es neutra y el impuesto sobre las rentas
del capital tiene un efecto ambiguo sobre el ahorro.
Por otra parte, es evidente que los sectores afectados por
este gravamen en gran medida están concentrados en los
estratos de ingresos más altos, que son los que tienen la mayor capacidad de ahorro, motivo por el cual un tratamiento
diferenciado a favor de las rentas del capital implica una
medida que tendría consecuencias favorables sólo para los
altos niveles de ingreso.
Un tercer argumento indica que la alta movilidad y fungibilidad del capital requiere gravar a los ingresos del capital
a tasas bajas y proporcionales, mientras que la inmovilidad
del factor trabajo hace posible imponer tasas altas y progresivas a los ingresos del trabajo.
Pero la tasa neta de impuesto personal sobre dividendos
es 32.7% en Francia, 22.2% en Alemania, 42% en Irlanda,
25% en el Reino Unido, 43% en Dinamarca, 29.3% en Corea
del Sur, 23.3% en Canadá. A contrapelo de estas tasas, el
capital no aparece “fugándose” de estos países, que gravan
con mayor fuerza relativa las rentas del capital, corporativas y personales, hacia países como los nuestros, que lo
hacen de una manera mucho más “liviana”.
Por lo demás, incluso en términos de “competitividad” en
la atracción de capital, carece de sentido aplicar tasas sustancialmente menores que las indicadas.
En los países de la OCDE, en términos generales existe
una distribución del ingreso mucho mas equitativa que en
nuestros países, por lo cual el objetivo redistribuidor del
sistema tributario no tiene la misma prioridad que ha de
tener en economías menos igualitarias, como es el caso de
los países de América latina, donde un tratamiento más favorable a las rentas del capital versus las rentas del trabajo
puede ser considerada contraproducente desde la perspectiva de la equidad.
En efecto en América Latina, al contrario que lo que ocurre en los países desarrollados, la distribución del ingreso
resulta ser extremadamente desigual, y las rentas del capital
como porcentaje del PIB superan el nivel que alcanzan en
los países desarrollados, en tanto que la carga del impuesto
sobre la renta personal no solo alcanza una baja ponderación
en la recaudación global, sino que descansa principalmente
sobre las rentas del trabajo, mientras la carga impositiva sobre los ingresos del capital, lejos de ser muy elevada, como
podría haber sido, por ejemplo, el caso de los países nórdicos,
antes de la introducción del tratamiento separado o cedular
de las rentas del capital, es casi inexistente.
3.8.Perú
Armando Mendoza
Durante los últimos años, el Perú ha sido uno de los países latinoamericanos que mayores avances ha alcanzado
en términos de crecimiento económico, beneficiándose
sensiblemente de las favorables condiciones externas que
imperaron hasta mediados del 2008. En ese sentido, el incremento de los indicadores de actividades productivas,
exportaciones, consumo, etc., tuvo su correlato en una significativa expansión de los ingresos fiscales.
Sin embargo, las políticas económicas aplicadas en los
últimos años han sido más bien reactivas que proactivas,
mayormente centrándose en administrar la bonanza existente antes que en implementar las reformas necesarias
para; a) extender y perpetuar dicha bonanza, y, b) procurar
que dicha bonanza económica se refleje en reales avances
en el campo social.
De esta manera, el Perú ha disfrutado en los últimos años
de una sorprendente paradoja: un país donde los avances
en el campo tributario -incluyendo lo referente a la justicia
tributaria- o no se han dado, o se han revertido, pero en
donde -gracias en buena medida a la favorable coyuntura
externa- los ingresos fiscales han crecido sustancialmen[ 75 ]
Justicia Fiscal en América Latina
te. De cualquier forma, la dramática desaceleración de la
economía mundial durante el 2009 ha puesto nuevamente
sobre la mesa la realidad de las limitaciones e insuficiencias del proceso de expansión económica, colocando al
Perú ante el dilema de, o mantener una visión conformista
y complaciente del manejo tributario, o, finalmente, asumir
un proceso de reforma tributaria en serio que garantice el
financiamiento del estado.
Diagnóstico de la economía
A grandes rasgos, el Perú puede describirse como un
caso típico de un país en vías de desarrollo, con una estructura económica con un fuerte componente primario, donde
la explotación de los recursos naturales juega un rol clave;
donde la producción de bienes y servicios, generalmente,
se caracteriza por su baja tecnología y limitado valor agregado; con mercados internos insuficientemente desarrollados; y -asimismo- fuertemente dependiente de factores externos. Adicionalmente, otras características importantes
de la economía peruana son la dicotomía existente entre
un sector productivo moderno y formal -de dimensión relativamente reducida- dotado de recursos e insumos suficientes, y un sector mayoritario de naturaleza informal, con
acceso precario a recursos y medios productivos.
De 1950 en adelante, la economía peruana ha experimentado no menos de 6 periodos de desaceleración/regresión,
claramente identificados, de los cuales, al menos dos, por
su severidad y repercusiones, pueden ser calificados como
depresiones: a comienzos de los años 80 un primer periodo de profunda caída de la actividad, fue seguido por una
breve fase de recuperación, solo para luego desembocar en
una nueva -y más severa- contracción; entre 1988 y 1992, en
la que ha sido considerada como la mayor crisis económica
que el Perú ha padecido en el último siglo.
Durante los años 80, cuando una combinación de factores distorsionó profundamente la marcha de la economía.
Entre estos factores destacan; la violencia subversiva y
contra subversiva, que por ese entonces azoto al país; y
el fenómeno natural del Niño de 1983, que causo graves
daños a la infraestructura y afecto severamente al agro y
a otros sectores productivos, que se reflejaron en una profunda contracción del producto interno, el cual se redujo
en más de una cuarta parte.
En periodos de crisis global, la severidad de la desace-
leración y caída de la actividad dentro del país fue mayor,
en términos relativos, que en el extranjero, lo cual reflejaría la vulnerabilidad y dependencia del aparato productivo
interno, así como el posible impacto negativo de factores
netamente endógenos.
La evolución de las estructuras productivas durante las
últimas décadas ha significado una paulatina transformación de la economía peruana. Así, desde los años 50 se inicio
un incipiente proceso de industrialización, que en las décadas subsiguientes ganó en extensión y diversidad, acorde
a las estrategias de desarrollo basadas en la sustitución de
importaciones y la protección de los mercados internos,
que por ese entonces estaban en boga en América Latina.
La década del 80, marcada por la crisis económica y la
guerra subversiva, vio el derrumbe de esta visión de desarrollo basada en la industrialización interna y el liderazgo
del estado. De esta forma, con una economía severamente
golpeada y un estado al borde del colapso, se abrió el camino para la introducción –durante los 90- de profundas
reformas estructurales bajo la perspectiva de las políticas
del “Consenso de Washington”.
Como resultado, para finales del siglo XX, la economía
peruana había experimentado un profundo proceso de
transformación. Las principales características de este
proceso, han sido; el debilitamiento del estado y el ocaso de
las empresas publicas; la liberalización de los mercados domésticos, con una masiva entrada de importaciones; la decadencia de buena parte de los sectores industriales, cuyo
protagonismo en la economía ha sido reemplazado por los
sectores financieros y de servicios; y, finalmente, la entrada
de importantes flujos de inversiones y capitales foráneos.
El comportamiento de la economía durante la presente
década se ha caracterizado por responder a tres momentos, o fases, diferentes. En una primera fase, el Perú experimento un estancamiento en su crecimiento, reflejando,
por un lado, el impacto negativo proveniente de las diversas
crisis externas que afectaron a las economías emergentes
desde finales de los años 90. Por otra parte, el mediocre
crecimiento registrado en dicho periodo también reflejo las
limitaciones del modelo económico impuesto por el Gobierno de Fujimori, así como la creciente inestabilidad política
y social que el país experimentó en dichos años, las cuales
también afectaron la fase de transición democrática.
En una segunda fase, que abarcó hasta el 2008, el Perú
disfrutó de crecimiento continuo y acelerado, principal-
GRÁFICO N° 1. Evolución del PBI, 1970 - 2009
15
10
5
0
-5
-10
Perú
Mundo
Latinoamérica
Fuente: BCRP, USDA
[ 76 ]
20
08
20
06
20
04
20
02
20
00
19
98
19
96
19
94
19
92
19
90
19
88
19
86
19
84
19
82
19
80
19
78
19
76
19
74
19
72
19
70
-15
Justicia Fiscal en América Latina
GRÁFICO N° 2. Evolución de la participación de las remuneraciones en el ingreso nacional, 1991 - 2007.
Participación en el
PBI Nacional.
30
25
20
Remuneraciones
15
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
Fuente: INEI
mente como resultado de una combinación de externalidades positivas, entre las que destacaron; los altos precios
para las exportaciones de materias primas, lo que mejoró
sensiblemente la balanza comercial y los ingresos del fisco;
las bajas tasas de interés internacionales, lo cual facilitó el
acceso al crédito externo y estimuló la llegada de capitales
foráneos; y, asimismo, la apreciación de la moneda nacional
ante el dólar, lo cual abarató el costo de las importaciones.
Así, a la luz de los buenos resultados logrados al nivel macro, el manejo de la economía se limitó al disfrute pasivo de
los beneficios, sin mayor esfuerzo por cuestionar los reales alcances de la prosperidad aparente e introducir reales reformas de carácter estructural. En ese sentido, es de
particular preocupación la situación del empleo en el Perú,
el cual, pese al auge económico mencionado, se caracteriza
por su precariedad y baja calidad, no manteniendo correlación con el crecimiento de la economía.
Así, el crecimiento focalizado en sectores específicos y,
a menudo, aislados de la economía, no se ha traducido en
una creación de empleo de calidad en cantidades significativas. Por el contrario, este crecimiento ha tenido efectos
perversos sobre la distribución de la riqueza, concentrando
la renta en los estratos minoritarios de la población, en tanto las grandes mayorías reciben sólo beneficios marginales.
Como resultado, las brechas entre ricos y pobres se vienen
ampliando y profundizando dramáticamente, tal como refleja la evolución de la composición de los ingresos nacionales, donde la parte que corresponde a las remuneraciones
de los trabajadores ha disminuido dramáticamente durante
los últimos años, perdiendo casi un tercio de su participación entre 1991 y el 2007 (Véase Gráfico N° 2).
Este modelo de crecimiento, basado en la dependencia
del exterior y en la reprimarización de la economía, con
escaso desarrollo de los mercados internos e insuficientes
avances en productividad, adaptación e innovación tecnológica, en la práctica viene agravando y perpetuando los
problemas estructurales de la economía peruana.
Estructura y funcionamiento actual del
sistema fiscal
Administrativamente, el poder ejecutivo ejerce funciones orientadas a mantener la prestación de servicios y garantizar el cumplimiento y respeto de leyes y normativas.
Para ello se cuenta con un organismo especifico que coordina a nivel intersectorial la función política administrativa
del Estado, llamado Presidencia del Consejo de Ministros
(PCM), que además establece las coordinaciones con los
otros poderes del Estado, así como con los organismos autónomos y los gobiernos regionales y locales. Los organismos centrales del Poder Ejecutivo son los Ministerios, los
cuales encabezan la gestión de las políticas públicas dentro
de sus respectivos sectores (defensa, agricultura, minería,
comercio, etc.). A su vez los Ministerios cuentan con organismos públicos especializados, creados para actividades
específicas de gestión, con autonomía técnica, administrativa y funcional.
Finalmente, dentro de esta estructura administrativa
existen las empresas estatales creadas para operar en sectores específicos (hidrocarburos, electricidad, servicios
portuarios, etc.) y que cuentan con autonomía técnica, administrativa y funcional. Las empresas donde el Estado tiene una participación mayoritaria en su composición accionaria pueden ser: Empresas de Derecho Público, Empresas
de Derecho Privado, y Empresas Mixtas.
Por último, también existen determinadas entidades que
desarrollan funciones especializadas: los llamados Órganos
Autónomos, personas jurídicas de derecho público, creadas
por la Constitución, entre los que se encuentran: Órganos
del Sistema Electoral (Jurado Nacional de Elecciones, Oficina Nacional de Procesos Electorales y Registro Nacional
de Identificación y Estado Civil), Organismos independientes de los poderes del estado (Banco Central de Reserva del
Perú, Contraloría General de la República, Superintendencia de Banca, Seguros y Administradoras de Fondos de Pensiones), Organismos reguladores de la inversión privada en
los servicios públicos (Instituto Nacional de Defensa de la
Competencia y de la Protección de la Propiedad Intelectual,
Organismo Supervisor de la Inversión de Energía, Organismo Supervisor de la Inversión Privada en Telecomunicaciones y Organismo Supervisor de la Inversión en Infraestructura de Transporte de Uso Público), y Organismos Públicos
Descentralizados, adscritos a algún Ministerio (Consejo Superior de Contrataciones y Adquisiciones del Estado, Comisión Nacional Supervisora de Empresas y Valores y Superintendencia Nacional de Administración Tributaria).
Cómo se financia el estado
Los recursos ordinarios se definen como los ingresos regulares del gobierno, que provienen mayormente del aporte o pago efectivo de impuestos por las personas y empre[ 77 ]
Justicia Fiscal en América Latina
sas, y que constituyen fondos de libre disponibilidad cuya
asignación es propuesta por el poder ejecutivo.
Los recursos directamente recaudados son aquellos generados directamente por las entidades públicas como resultado de sus propias operaciones, comprendiendo tasas,
tarifas por prestación de servicios, rentas de propiedad,
venta de activos.
Los recursos provenientes de operaciones oficiales de
crédito provienen de las operaciones de endeudamiento interno y externo del estado, ya sea con entidades públicas
o privadas, incluyendo empresas financieras, organismos
multilaterales y estados soberanos. También se incluyen
las asignaciones de líneas de crédito y las operaciones en
mercado de capitales.
Finalmente, las donaciones y transferencias corresponden a aquellos recursos no reembolsables provenientes de
fuentes publicas o privadas, tanto nacionales como internacionales, que son percibidos por el estado sin generar ninguna contraprestación.
El ente central recaudador de los tributos del Estado es la
Superintendencia Nacional de Administración Tributaria
(SUNAT). El gobierno define una política fiscal para la recaudación de ingresos y presenta ante el congreso cada año
un proyecto de ley del Presupuesto General de la República
para la distribución de esos ingresos entre los diversos gastos de bienes y servicios que brinda.
La Ley Marco del Sistema Tributario Nacional, es el dispositivo legal central que regula la estructura del Sistema
Tributario del país, y rige desde 1994, cuando fue promulgada mediante el Decreto Legislativo No. 771. Los recursos
tributarios que se recaudan a nivel gobierno central son:
Impuesto a la Renta, Impuesto General de Ventas (IGV)14,
Impuesto Selectivo al Consumo, y los Derechos Arancelarios sobre las importaciones.
Como resultado de la desaceleración de la economía durante el 2009, los niveles de tributación, en montos absolutos y en relación al PBI, descendieron significativamente.
Así, según estimaciones preliminares, el total de ingresos
tributarios acumulados a diciembre del 2009 ascendería a
unos S/. 52,088 millones de nuevos soles, reflejando un reCuadro N° 1. Ingresos del Gobierno Central (Millones de nuevos soles)
CONCEPTO
AGOSTO 2009
I. Ingresos Tributarios 4 217
Impuesto a la Renta
1 416
A las Importaciones
IGV
114
2 525
ISC
418
Otros Tributarios 437
Devoluciones
II. Ingresos No Tributarios
III. Ingresos Corrientes (I+II)
-692
707
4 925
IV. Ingresos de Capital
V. TOTAL INGRESOS (III+IV)
3
4 928
Información Preliminar. Fuente: MEF SUNAT.
Elaboración: MEF –Dirección General de Asuntos Económicos y Sociales
14 Equivalente al Impuesto al Valor Agregado o IVA de otros paises.
[ 78 ]
ducción, en términos reales, del 13.2% con respecto al 2009,
tras ajustarse por la inflación. Acorde a la SUNAT la recaudación del impuesto a la renta en el 2009 descendió en
13.8%, en tanto que la caída en el caso del Impuesto General
a las Ventas fue del 9.2%. Ante esta situación la respuesta
del gobierno fue difusa y débil, pues prácticamente no se
adoptó ninguna medida significativa, que permitiera revertir esta caída en los ingresos tributarios.
Para dar una idea de la importancia relativa que tiene los
distintos tipos de ingresos que percibe el Estado para financiarse, en el siguiente cuadro N°1 se muestra la recaudación
de ingresos del Gobierno Central que realizó la SUNAT, en
el mes de Agosto del 2009. Según los datos de la SUNAT,
dentro de los tipos de ingresos, los tributarios representan
el 85,6% aproximadamente del total en dicho mes, y entre
los mismo, el IGV es el principal ingreso (59,9%); mientras
que los Ingresos de Capital representan apenas el 0.06% del
total de ingresos que recaudo el Gobierno Central.
En cuanto al financiamiento de los gobiernos subnacionales, estos se sustentan en dos tipos de ingresos: a) los ingresos recaudados directamente por dichos gobiernos y, b)
ingresos recaudados por el gobierno nacional y que luego
son transferidos hacia los gobiernos subnacionales. Estos
últimos a su vez se subdividen en dos categorías: i) los provenientes de los impuestos específicamente establecidos en
favor de dichos gobiernos, que pueden o no ser compartidos
con el gobierno nacional y, ii) los que provienen de los impuestos generales de la nación y que son redistribuidos por
el gobierno central a los gobierno subnacionales.
Así, los ingresos municipales provienen de las transferencias del gobierno central y de la gestión municipal que
genera sus recursos propios como: Impuesto predial, Impuesto a la Alcabala, Impuesto a los juegos, Impuesto a las
Apuestas, Impuesto al Patrimonio Vehicular y Derechos
Municipales.
Tributos
En el país existe un sistema de ingresos fiscales exclusivos y compartidos entre los tres niveles de gobiernos,
donde el gobierno central y los gobiernos locales pueden
cobrar impuestos ó tasas a las familias y empresas de su
jurisdicción dependiendo de lo que asigne la ley. Asimismo,
los gobiernos subnacionales pueden recibir transferencias
o endeudarse para completar sus ingresos. Por esto, en la
cuenta de actividad gubernamental del Estado se consigna
la parte del presupuesto público asignado a los gobiernos
locales en forma de transferencias.
Entre los principales recursos fiscales que se transfieren
a los gobiernos subnacionales, destacan el impuesto a la
renta de aquellas empresas dedicadas a la explotación de
riquezas naturales en las regiones, ó canon, que el gobierno
central comparte con los gobiernos regionales y municipales, y el Impuesto de Promoción Municipal (IPM), que
el gobierno nacional comparte exclusivamente con los gobiernos municipales a través del Fondo de Compensación
Municipal (FONCOMUN).
El FONCOMUN es un fondo que funciona con un criterio
Justicia Fiscal en América Latina
CUADRO Nº 2. Distribución de recursos fiscales entre niveles de gobierno (%)
Recurso Fiscal
Total
Gobierno Nacional
Gobiernos Regionales
Gobiernos Locales
Universidades
Impuesto a la renta de empresas mineras, hidronergéticas,
gasíferas y pesqueras (canon)
100,0
50,0
10,0
37,5
2,5
IGV 100,0
89,5
0,0
10,5
0,0
Regalías mineras 100,0
0,0
15,0
80,0
5,0
Regalías gasíferas
100,0
17,0
20,8
56,0
6,2
8,0
Canon petrolero
100,0
0,0
27,0
65,0
Derechos de pesca
100,0
50,0
10,0
37,5
2,5
Participación en contraltos gasíferos
100,0
50,0
10,0
37,5
2,5
Derechos de vigencia de minas 100,0
25,0
0,0
75,0
0,0
Canon forestal
100,0
50,0
10,0
37,5
2,5
Rentas de aduanas Callao
100,0
98,0
1,0
1,0
0,0
Otros
100,0
98,0
0,0
2,0
0,0
Recursos de privatización y concesiones
100,0
70,0
30,0
0,0
0,0
Impuesto al rodaje
100,0
0,0
0,0
100,0
0,0
Impuesto a embarcaciones de recreo
100,0
0,0
0,0
100,0
0,0
Fuente: Elaborado por Vega Castro, datos del 2006.
redistributivo, priorizando la asignación a las localidades
rurales y urbano-marginales del país, en particular las zonas más alejadas y deprimidas.
Las transferencias por concepto de Canon permiten la
participación de los gobiernos locales y regionales en las
rentas e ingresos que obtiene el estado por la explotación
de los recursos naturales. El Canon de empresas mineras,
hidroenergéticas, gasíferas y pesqueras esta constituido
por el 50% del impuesto a la renta generado por las empresas afectas. Así, la mitad del impuesto a la renta queda
en manos del gobierno central o nacional, en tanto la mitad
restante es transferida y distribuida entre los gobiernos regionales y municipales.
Es importante indicar que existen otros recursos fiscales,
también generados por la explotación de recursos naturales, los cuales el gobierno central transfiere en su totalidad
a los gobiernos subnacionales. Estos recursos son las regalías (mineras, gasíferas, etc.) las cuales gravan el valor de
la producción generada por la producción de las industrias
extractivas. Adicionalmente, también deben mencionarse
aquellos recursos que forman parte de los programas sociales administrados por los gobiernos locales, (tipo “Vaso
de Leche”), o aquellos que se utilizan para pagar gastos corrientes y remuneraciones de maestros y personal de los
centros de salud publica en las regiones.
Para conocer como se descentralizan los ingresos, en el
siguiente cuadro se presenta la distribución de los principales recursos fiscales que el gobierno central comparte
integra o parcialmente con los gobiernos subnacionales.
Las empresas del estado
Antes de la década del 90, la actividad empresarial del Estado Peruano y su participación en la economía eran considerables, contando con un total de 190 empresas operativas,
incluyendo el monopolio de la oferta de servicios básicos. Sin
embargo a partir de los inicios de la década del 90, como re-
sultado del establecimiento de políticas de gobierno en consonancia con los postulados del “Consenso de Washington”,
se emprende un drástico proceso de privatización y liquidación de las empresas publicas. La privatización de las empresas del Estado constituyó el elemento central del programa de estabilización y reformas estructurales asumido por
el Gobierno de Alberto Fujimori durante su primer periodo
(1990-1995) con el declarado objetivo de liberalizar los mercados, desregular la economía y generar las condiciones para
un crecimiento sostenido en base a la inversión privada, en
particular aquella proveniente del extranjero.
De esta forma, se transfirieron docenas de empresas estatales, incluyendo las que operaban en los llamados sectores estratégicos (transporte, hidrocarburos, servicios básicos) a capitales privados, bajo el argumento oficial de que
el carácter estratégico para un estado no radica en la producción de petróleo, explotación de yacimientos mineros ó
la tenencia de aerolíneas, sino más bien en la generación
de prosperidad, contar con recursos y proporcionar educación, salud, seguridad y justicia.
En suma, a través del programa de privatizaciones se
transfirió a manos privadas cerca de 160 empresas estatales durante los años 90, obteniéndose ingresos por un valor
de US$ 8,100 millones y compromisos de inversión de US$
6,800 millones.
Estos recursos debían -teóricamente- dedicarse prioritariamente a inversión en rubros claves como educación, salud, inversión, infraestructura básica, etc. Sin embargo, la
realidad es que parte considerable de estos recursos fueron
dedicados a gasto no productivo como compras de armamento, o gasto corriente con fines populistas y electoreros,
y, asimismo, otra parte sustancial de estos recursos simplemente se disipó y desapareció a manos de la corrupción
gubernamental.
Considerando los pro y contras sobre el proceso de privatización que se desarrollo en el Perú, es importante señalar
que al presente se viene dando -dentro del debate económi[ 79 ]
Justicia Fiscal en América Latina
co- una reconsideración con respecto al rol que el Estado
debe jugar dentro de la economía, reivindicándose un rol
activo para el mismo, en oposición a la visión que imperó
durante la década pasada, cuando la actividad empresarial
directa del Estado era considerada necesariamente indeseable y perjudicial para la marcha de la economía. En ese
sentido, vale la pena mencionar que aunque el Banco Mundial (1989) recomendaba la privatización en su conjunto de
la actividad empresarial del Estado, criticando las políticas
populistas y subsidiarias que descapitalizaron las empresas estatales, sin embargo, consideró necesario que el Estado se reserve determinadas áreas estratégicas.
Deuda
Se puede decir que durante los últimos 10 años la deuda
pública peruana ha mantenido dos comportamientos marcadamente opuestos. El primero, surgido a raíz de las políticas anticíclicas-de los últimos años de la década de los 90’s
y expansivas de 00’s- en el cual, el déficit fiscal se mantuvo
entre 3%-2% del PBI, se produce un fuerte crecimiento en la
deuda pública, la cual sube de US$ 24.2 mil millones al cierre de 1999 hasta alcanzar los US$ 31 mil millones en 2004.
Sin embargo, la importancia de la Deuda Pública como porcentaje del PBI disminuye considerablemente a partir de
2004, como resultado de una combinación de factores, tales
como: i) las altas tasas de crecimiento del PBI (en promedio
de 8.3% entre 2005 y 2008); ii) el superávit del sector público no financiero que entre 2005 y 2008 fue de 1.7% del PBI;
y iii) la relativa estabilidad de las tasas de interés interna-
cionales desde la segunda mitad de 2006 y comportamiento
a la baja desde el último trimestre de 2007.
Asimismo, es importante señalar que durante estos mismos años, el Ministerio de Economía y Finanzas emprendió
una serie de operaciones de prepago y reprogramación de
deuda, cancelando deuda antigua, en parte a través de la
emisión de nueva deuda publica, y, en parte, utilizando los
mayores recursos que el estado tenia disponible -como resultado del auge económico mencionado- para estas operaciones de reprogramación y cancelación anticipada de deuda.
Por otra parte, durante este mismo periodo, se ha dado el fenómeno del surgimiento de la deuda pública interna; es decir
aquella emitida por el Estado dentro del país y -por lo generaldenominada en moneda nacional. En línea con el proceso de
reprogramación de los pagos anuales de la deuda externa y
de reducir la exposición al riesgo cambiario, se ha ido dando,
así, una gradual modificación en la composición de la deuda
pública, cuyo componente de deuda interna ha pasado de representar 21% en el 2000 hasta cerca del 40% en el 2008.
Este cambio en la composición de la deuda pública se generó a través de la implantación del Programa de Creadores de Mercado (CDM) que mediante la participación de
los principales bancos locales ha venido colocando bonos
en moneda nacional a diferentes plazos y a tasas fijas o indexadas a la inflación. Así, a partir de un dispositivo legal
emitido en marzo del 2003, el gobierno aprobó la emisión y
colocación de Bonos Soberanos en el mercado interno, utilizando a los bancos comerciales, seleccionados por el Ministerio de Economía y Finanzas y denominados “Creadores
de Mercado – CDM”.
Gráfico 3. Evolución de la Deuda Pública (Millones de US$)
35.000
30.000
25.000
20.000
6.128
6.439
7.688
4.786
5.068
5.785
5.788
19.500
19.205
18.967
20.715
22.768
24.466
1999
2000
2001
2002
2003
2004
8.518
11.789
11.411
22.279
21.972
20.081
19.237
2005
2006
2007
2008
15.000
10.000
5.000
n Deuda pública externa
Riesgos n Deuda pública interna
CUADRO N° 3. Principales riesgos relacionados con las operaciones de reperfilamiento y canje de deuda
Efecto
Altos vencimientos de capital e intereses
El gobierno podría necesitar mayores operaciones de reperfilamiento de deuda. Riesgo de refinanciamiento.
Resultado fiscal primario es el resultado de la agenda política del momento
Con déficits fiscales repetidos o pequeños superávits no alcanza para financiar adecuadamente el crecimiento del país sin deuda.
Vencimientos de Capital e Intereses con Inversionistas Privados
No permite que se planteen alternativas como canjes de deuda por medio ambiente, condonaciones.
Alta proporción de la Deuda a Tasa Variable
Puede ser un factor coyunturalmente positivo si las tasas internacionales se encuentran a bajos niveles,
pero si estas suben, el impacto sobre el costo de la deuda será considerable.
[ 80 ]
Justicia Fiscal en América Latina
Aunque el Programa es, supuestamente, un mecanismo
que contribuiría a mejorar el perfil de la deuda pública peruana; la realidad es que las operaciones de reperfilamiento
y canje han incrementado el peso de la deuda interna dentro del total de la deuda pública, lo cual trae aparejado un
conjunto de riesgos:
De la misma forma, entre otras criticas y cuestionamientos que se pueden hacer respecto al manejo de la deuda
publica domestica durante los últimos años, figuran la insuficiente transparencia, la concentración de poder de negociación en manos de unos pocos agentes para su emisión y
negociación, su acelerado crecimiento, la ausencia de mecanismos efectivos de monitoreo y regulación, etc.
En suma, la realidad del manejo de la deuda pública en el
Perú sigue marcada por cuestiones y preocupaciones sobre
su crecimiento, estabilidad y costo. En ese sentido, el incremento de la Deuda Interna versus la disminución de la Deuda Externa, resulta ser un pobre consuelo, si el efecto neto
global es un crecimiento neto de la deuda pública, que es
justamente lo que esta sucediendo. Así acorde a los reportes del Ministerio de Economía y Finanzas el monto total de
la deuda pública habría pasado de 30 a 33 mil millones de
dólares entre el 2008 y el 2009, es decir, un incremento de
3 mil millones, un 10%, en apenas un año. Más preocupante
aun es el que se prevé que la deuda pública seguirá aumentando hasta llegar a 37 mil millones de dólares para el 2012.
Quiénes financian al estado
La evidencia de años recientes indica claramente que el
Estado Peruano se financia mayormente con los ingresos
provenientes de los impuestos que pagan tanto las personas
naturales como jurídicas (las empresas) como resultado de
sus actividades productivas, intercambios comerciales y
consumos; de manera que -bajo estas condiciones- cuando
la economía crece y se genera alcanzan mayores niveles de
ingreso y consumo, la consecuencia natural debe -o debiera- ser un incremento equivalente en la recaudación.
Impuestos
Como resultado de las reformas estructurales emprendidas durante los años 90, el sistema tributario peruano fue
objeto de una profunda reorganización, lo que incluyo el
reemplazo de la antigua administración tributaria por una
nueva agencia estatal: la ya mencionada SUNAT.
Bajo este esquema, la recaudación del Estado Peruano se
fundamenta en tres tipos de impuestos mayores: Impuesto a la Renta (IR), Impuesto General a las Ventas (IGV) y
el Impuesto Selectivo al Consumo (ISC). El primero es el
principal en montos de recaudación y grava los ingresos
tanto de empresas como de personas. Los dos últimos gravan la producción y el consumo. El IGV se aplica al precio
final del intercambio de bienes o servicios, pero no es válido
cuando se trata de ventas al exterior; y el ISC se aplica a la
producción o importación de determinados productos (cigarrillos, licores, cervezas, gaseosas, combustibles, etc.). A
este trío de impuestos principales debe sumarse los llamados aranceles, o impuestos a la importación, cuyo volumen
e importancia ha decaído significativamente en los últimos
años como resultado de un gradual proceso de liberalización comercial.
Según un informe del Estudio Echecopar15, en el Perú los
ingresos tributarios recaen principalmente en los impuesto indirectos, así el IGV y el ISC aportaron en conjunto el
45.4% de los ingresos tributarios del gobierno nacional en
el año 2007, y el 47.6% en el 2008. Acorde a Campodónico
(2009), la estructura tributaria en el Perú se ha vuelto gradualmente más regresiva porque ha aumentado el peso de
los impuestos indirectos.
En relación al aporte tributario según los sectores económicos, se tiene que las actividades que más aportan al total
de ingresos que recauda el Estado son: servicios con el 38%
de la recaudación total, manufactura con el 28% y minería
e hidrocarburos con el 16%, acorde a cifras del 2006. Es importante indicar que en ese año y subsiguientes el aporte
tributario de la minería se expandió debido al período de
CUADRO N° 4. Impuestos existentes en el sistema tributario peruano, 2004
Considerados como Ingresos Tributarios del Gobierno Central (2004) Ingresos No Tributarios y que financian a los Gobiernos Locales (a diciembre 2002)
• Impuesto a la Renta
• Impuesto Predial
• Impuesto General a las Ventas
• Impuesto de Alcabala
• Impuesto Selectivo al Consumo
• Impuesto Vehicular
• Impuestos a la Importación (Aranceles)
• Impuesto a los Espectáculos Públicos no Deportivos
• Impuesto Extraordinario de Solidaridad (IES)
• Impuesto a las Embarcaciones de Recreo (*)
• Impuesto de Solidaridad con la Niñez Desamparada (Pasaportes)
• Impuesto a las Apuestas (*)
• Impuesto al Rodaje (*)
• Impuesto a los Casinos de Juego
• Impuesto a los Juegos de Máquina Tragamonedas
• Impuesto de Promoción Municipal (*)
• Impuesto Extraordinario Promoción y Desarrollo Turístico Nacional
• Impuesto a las Transacciones Financieras (ITF)
Fuente: Extraído del Boletín CAD - Ciudadanos al Día, Enero 2004, que lo elaboró en base a información de MEF-SUNAT, Ley de Tributación Municipal.
(*) Son recaudados por el Gobierno Central y forman parte del Fondo de Compensación Municipal que se distribuye a los municipios.
[ 81 ]
Justicia Fiscal en América Latina
CUADRO N° 5. Aportes de los sectores economicos a la recaudación, 2005
ACTIVIDAD ECONÓMICA
APORTAN (En Millones de Nuevos Soles)
PORCENTAJE DE LA RECAUDACIÓN TOTAL
6,753
24%
13,912
50%
408
1%
6,968
25%
1. Minería
2. Intermediación Financiera
3. Hidrocarburos
1. Comercio al por Mayor
2. Alimentos, bebidas y tabaco
3. Refinación de Petróleo
4. Telecomunicaciones
5. Generación de Energía, Electricidad y agua
6. Otros servicios
7. Silvícola
8. Industria del Hierro y Acero
9. Pesca
10. Agrícola
11. Comercio Automotor
12. Turismo y Hotelería
Fuente: Elaboración en base al análisis de la evolución de aportes Económicos a la Recaudación entre 2001 y 1005, CAD – SUNAT.
altos precios internacionales de los minerales, lo que se reflejó en un considerable crecimiento en pago de impuestos,
en particular del Impuesto a la Renta, contribuyendo con
más de un tercio (32%) del mismo y constituyéndose en su
principal contribuyente, seguido de la intermediación financiera (8%).
Una perspectiva del peso fiscal de las distintas actividades económicas, también puede extraerse de la investigación efectuada por la ONG Ciudadanos al Día – CAD, sobre
aquellos sectores que más aportaron a la recaudación tributaria en el 2005 (véase cuadro 5) y que más incrementaron -en términos relativos- su tributación durante el periodo 2001-2005.
Acorde al análisis del CAD, el aporte fiscal del grupo
de los tres primeros sectores (minería, hidrocarburos e
intermediación financiera), considerados los motores de
la recaudación, creció en más del 100% entre el 2001 y el
2005; el siguiente grupo son las actividades bases de la
recaudación que presentaron un alto aporte pero con una
tendencia poco dinámica; el tercer grupo son las actividades emergentes debido a su alto dinamismo pero un aporte
poco significativo y el último grupo comprende los sectores
constantes de la recaudación que tuvieron un bajo aporte y
dinamismo.
Empresas estatales y mixtas
Actualmente el Estado cuenta con 39 empresas de derecho público y derecho privado, las cuáles están concentradas en el sector energía y servicios. Todas las empresas del Estado, exceptuando las dos empresas de derecho
privadas, se encuentran bajo el ámbito del Fondo Nacional
de Financiamiento de la Actividad Empresarial del EstadoFONAFE, entidad adscrita al Ministerio de Economía y
Finanzas, encargada de normar y dirigir la actividad de la
empresa pública.
Es necesario señalar que debido al proceso de privatización iniciado en los años 90, el estado sufrió una fuerte
descapitalización, recortándose dramáticamente su capacidad para generar recursos propios. En ese sentido, como
un elemento para considerar la pérdida de recursos y de
peso económico que ha experimentado el Estado peruano
en las últimas décadas, baste decir que durante los años
80 las empresas estatales representaban aproximadamente el 20% del PBI, en tanto que al presente, tras el proceso
de privatización y liquidación iniciado durante la década de
los 90, las empresas publicas apenas representan alrededor
del 6% del PBI.
Quiénes no financian al estado
Debido a que el Régimen Tributario contempla determinadas exoneraciones e Inafectaciones, existe un conjunto
de personas naturales y jurídicas que se encuentran exentas de pagar tributos y no participan -por ende- o participan insuficientemente en el financiamiento del Estado.
Según Hernández Vigueras (2005) , para que un país sea
considerado un paraíso fiscal, este debe presentar una ausencia o excesiva moderación de los impuestos sobre los beneficios empresariales y sobre las herencias y donaciones;
fuertes deficiencias o carencias en materia de supervisión
y control bancario y sobre las transacciones financieras;
carencia de información y de estadísticas completas sobre
las operaciones financieras; un volumen de operaciones
financieras de no residentes, en moneda no local, desproporcionado con respecto al tamaño de la economía; y por
último la ausencia de penalización o tolerancia en relación
con la práctica del blanqueo de dinero, y otras deficiencias
normativas.
Bajo estas consideraciones el Perú no puede ser consi-
15 Caller Ferreyros, María, Implementación en el Perú de las decisiones 599 y 600, Estudio Echecopar, 2009.
[ 82 ]
Justicia Fiscal en América Latina
derado un paraíso fiscal, pues varias de las condiciones establecidas por Hernández Vigueras no se cumplen. Así el
primer condicionante no existe en el Perú puesto que existe
un sistema de impuestos que se aplican tanto a personas
naturales como jurídicas, sin embargo la imperfección del
sistema tributario genera que muchas actividades no tributen, como por ejemplo, el servicio de transporte de pasajeros y de carga, donde la informalidad reina y muchas
empresas operan virtualmente con costo tributario cero.
Respecto al segundo condicionante, tampoco se cumple
-al menos nominalmente- pues se encuentra vigente la Ley
para la Lucha contra la Evasión y para la Formalización de
la Economía que ha permitido reducir considerablemente
estas deficiencias. En cuanto a la carencia de información,
en el país, la SUNAT cuenta -en general- con esta información, sin embargo muchas limitaciones legales o técnicas le
impiden a menudo sacar mayor provecho de la misma.
Respecto a los dos últimos rasgos, el primero está vinculado con el movimiento de dinero proveniente del narcotráfico, por lo que existe una real necesidad de que la administración tributaria mejore su capacidad de coordinación con
otros sectores e instituciones, tales como bancos, policía,
etc., a fin de mejorar su capacidad de detección y fiscalización de estos flujos de recursos, no solo como parte de la
lucha contra la evasión tributaria, sino también como parte
de la lucha contra el narcotráfico. Por último, también existe una severa deficiencia normativa en el país por la falta
de cultura tributaria y de respeto hacia el debido cumplimiento de las obligaciones con el fisco, lo que debería ser
sancionada no solo administrativamente sino penalmente.
Exoneraciones
Sorprendentemente, pese a la endémica escasez de recursos que padece el estado peruano, anualmente se pierden considerables ingresos potenciales para el fisco como
consecuencia de exoneraciones tributarias otorgadas diversos sectores y actividades. Así, para el año 2009 el MiGráfico N° 4. Gasto tributario del estado peruano, 2008 - 2010
(En miles de millones de Soles)
12.000
n Gasto tributario potencial
n Gasto tributario real
10.000
8.000
7.430
6.946
6.000
4.849
4.476
4.000
2.000
2008
2009
nisterio de Economía y Finanzas ha estimado que el total
de estos gastos tributarios ascenderán a la enorme suma de
S/. 7,430 millones de Soles en potenciales ingresos que por
diversas razones el Estado deja de percibir, lo que equivale
a casi el 2% del PBI.
Ciertamente, muchas de estas exoneraciones en el pago
de impuestos están justificadas, atendiendo a determinados sectores económicos y sociales, cuya situación amerita un tratamiento tributario diferenciado y preferente. Sin
embargo, también es cierto que buena parte de las exoneraciones no se justifican desde un análisis de costo y beneficio
para el estado y la sociedad, y tampoco se justifican desde
un criterio de legitimidad, pues a menudo, el otorgamiento
de estos beneficios sólo responden a las presiones y maniobras de grupos de poder, que manipulan el sistema tributario para su propio beneficio.
Así, entre las exoneraciones más cuestionables, considerando su injustificado costo económico y social, figuran la
exoneración al IGV sobre las pólizas de seguros de vida, la
exoneración del impuesto a la renta sobre las ganancias de
capital en inversiones bursátiles, y a las ganancias por interés sobre grandes depósitos bancarios17.
De esta forma, año tras año, el estado peruano ha renunciado a parte considerable de la recaudación a la que legítimamente tiene derecho. Esta perdida de ingresos fiscales
resulta aún más inaceptable si tomamos en cuenta los enormes requerimientos insatisfechos de recursos para cubrir
los gastos corrientes y de inversión del gobierno central y
los gobiernos regionales y locales. Así, los recursos no recaudados debido a exoneraciones tributarias injustificadas
representan proyectos y programas que no se pueden ejecutar por falta de presupuesto, con todas las consecuencias
imaginables para miles de familias que no pueden recibir
del estado la atención y los servicios debidos.
Regimenes especiales
Uno de los elementos que agrega a la complejidad del
sistema de recaudación en el Perú, es la existencia de los
llamados “regímenes especiales”, creados con el fin de alivianar y simplificar el cumplimiento de las obligaciones en
materia tributaria de determinados sectores.
El origen inmediato de los regímenes económicos actualmente existentes se encuentra en los años 90, cuando
mediante la Ley de Incentivos a la inversión Privada -promulgada a principios de la década pasada- el gobierno establece el marco para la introducción de los Convenios de
Estabilidad Tributaria entre el Estado y los inversionistas,
donde el Estado se comprometía a acordar y respetar una
serie de beneficios -mayormente tributarios- en respuesta
a un compromiso de inversión de la contraparte privada.
Para los objetivos del presente estudio, resulta relevante
evaluar la situación existente en relación a los regímenes
especiales para 3 sectores económicos específicos: la minería, la agricultura y el sector importador.
Fuente: Ministerio de Economía y Finanzas
16 Véase el documento “Los Paraísos Fiscales”
[ 83 ]
Justicia Fiscal en América Latina
La minería
Los regímenes especiales para la recaudación de las empresas mineras se explican en los Convenios de Estabilidad
Tributaria, que permite a las empresas mineras acceder a
sus beneficios según la ley de promoción minera. Estos contratos fueron firmados por el Ministerio de Energía y Minas
y para acceder a los mismos los requerimientos asociados
implicaban un plan de inversiones. A cambio de estos compromisos de inversión las garantías que el Estado ofrecía
estaban asociadas a:
• Estabilidad del régimen tributario al momento del contrato. Dicha estabilidad se asociaba al impuesto a la renta, a la distribución de utilidades y/o a la transferencia de
divisas.
• Libre disponibilidad de divisas.
• No trato discriminatorio
• Estabilidad del régimen de contratación laboral.
• Deducción de impuestos por gastos de infraestructura
pública
Bajo estas condiciones, durante el período de 1992–2006 la
inversión minera experimentó un aumento considerable, según diversas compañías mineras se iban incorporando a esta
política de promoción, de manera que el total de inversiones
asociadas al sector minero fue de US$ 8,879 millones.
El impacto negativo sobre la tributación de estos convenios de estabilidad se puede inferir de un simple dato: entre 1998 y 2001 la recaudación conjunta del Impuesto a la
Renta de Tercera Categoría y del IGV Interno representó,
en promedio, 3.5% del total de las exportaciones mineras,
porcentaje que sube a solo 6.9% durante 2002-2006 no obstante el boom de los precios internacionales, reflejando la
ventaja de que disfrutan las empresas mineras ante el Estado, al haber podido congelar sus tasas de tributo, y -en determinados casos- perpetuado indefinidamente el disfrute
de beneficios e incentivos tributarios, como la reinversión
de utilidades, que hoy están largamente cuestionados.
Mas grave aun, estos convenios de estabilidad han sido
interpretados como mecanismos que otorgan absoluta e
indiscriminada inmunidad, no solo contra nuevos tributos,
sino también contra otros tipos de contribuciones, tales
como las regalías. Se ha estimado que desde junio del 2004,
cuando se inicia la obligación legal del pago de Regalías Mineras hasta 2006, el Estado Peruano dejó de percibir recursos por un monto de US$ 357 millones debido a que las
principales empresas mineras no pagaron regalías amparándose en la “estabilidad administrativa”.
En reacción a las enormes ganancias registradas por el
sector minero en los últimos años, a consecuencia del auge
de los precios internacionales de los metales, la sociedad
civil peruana ha impulsado diversas iniciativas para incrementar su tributación y aumentar la participación del estado en las ganancias y sobreganancias del sector. Sin embargo, las autoridades peruanas se han mostrado renuentes
a gravar dichas sobreganancias, de tal manera, que en el
2006 prefirieron negociar el establecimiento de un “Óbolo
Minero” voluntario, que las mismas empresas mineras con-
trolarían, y que seria dedicado a proyectos de inversión en
sus zonas de influencia.
Dicho “Óbolo Minero” ha sido objeto de duras criticas,
entre otras razones, por representar una abdicación de la
potestad tributaria del estado, al convertir lo que debería
ser un ingreso fiscal en un donación privada, y darle una
naturaleza voluntaria a lo que debería ser una obligación
tributaria.
El Agro
Otro sector que también cuenta con significativos beneficios tributarios es el agrario, en base a la Ley de Promoción del Sector Agrario que declara de interés prioritario la
inversión y desarrollo del sector agrario. Así, se estableció
un Régimen Especial para las personas naturales o jurídicas que tengan al día el pago de sus obligaciones tributarias
gocen de los beneficios tributarios relacionados con el IGV
y otros, con excepción del Impuesto a la Renta. Dicha Ley
señala como beneficiarios a las empresas (personas naturales o jurídicas) que desarrollan las actividades siguientes:
Cultivos y/o crianzas (con excepción de la industria forestal), Agroindustrial, y Avícola.
Es importante señalar en relación a los beneficios fiscales
concedidos al agro, que muchos de estos sólo han beneficiado a segmentos minoritarios vinculados a la agro exportación, conformados por empresas ubicadas mayormente en
la costa, que operan sobre grandes extensiones, con abundante acceso a recursos y articuladas a los mercados internacionales. Por el contrario, los sectores mayoritarios del
campo peruano, representados por millones de pequeños y
medianos productores, vinculados a las comunidades campesinas, a la producción para el mercado interno, y ubicados mayormente en la sierra, no han recibido igual atención
del estado en lo referente a medidas de promoción.
Los Importadores
Con la subscripción y entrada en vigencia en 2009 del
Tratado de Libre Comercio (TLC) con Estados Unidos, la
estructura del comercio externo del Perú ha sido profundamente marcada, dado los múltiples y complejos requerimientos y condiciones impuestas por dicho TLC.
En este contexto, los importadores peruanos se vienen
beneficiando considerablemente con la gradual rebaja y desaparición de los aranceles y la mejora al régimen especial del
que gozan. La Ley General de Aduanas define a este régimen
especial como el que permite la devolución de los derechos
arancelarios (ad valorem y/o derecho variable adicional) que
han gravado las mercancías importadas e incorporadas materialmente en el bien exportado. Antes los importadores
peruanos tenían que pagar un derecho de aduanas de entre
9% y 17% del valor de la mayoría de los 5,382 productos que
ahora gozarán del beneficio de arancel cero.
No obstante, la rebaja general de aranceles a partir del
TLC tiene también determinados aspectos controversiales,
dado su costo para el país. En primer lugar, la reducción/
17 La exoneración a las ganancias bursátiles fue finalmente eliminada a partir del 2010.
[ 84 ]
Justicia Fiscal en América Latina
desaparición de los aranceles representa en efecto un elevado costo para el fisco peruano por la pérdida permanente
de ingresos, los cuales tendrán que ser compensados de alguna manera. En segundo lugar, la rebaja de aranceles no
necesariamente significa una rebaja similar de los precios
de los productos importados.
En tercer lugar, otro factor que no ha sido debidamente
sopesado, es el costo que para el país representa la desprotección a la cual se están viendo sometidos los productores
domésticos, ante la entrada sin restricciones y a precios
competitivos de importaciones provenientes de los Estados
Unidos y otros países, tales como China.
Evasiones
El incumplimiento en el pago de tributos es uno de los
mas serios problemas que encara el Estado, dado el enorme
costo económico y social que representa el incumplimiento, por acción u omisión de las leyes tributarias, lo que se
refleja en el no pago, total o parcial, de los tributos debidos
al Estado, a través de diversos mecanismos: No emisión de
comprobantes de pago, no declaración de la venta o ingreso obtenido, apropiarse del IGV pagado por el comprador,
entregar comprobantes falsos o utilizar comprobantes de
pago de empresas inexistentes para aprovechar indebidamente del crédito fiscal, utilizar doble facturación o llevar
los libros contables de manera fraudulenta, etc.
Es importante mencionar, que paralelo al problema de
la evasión tributaria, también figura el fenómeno de la elusión tributaria, que es igualmente un problema significativo
para el fisco. La elusión tributaria, a diferencia de la evasión, evita el pago de los tributos mediante figuras legales
atípicas, En ese sentido, se identifica tres componentes de
la estructura informal, como la evasión tributaria pura, la
economía irregular, y las actividades ilegales (Dreyden y
College, 1996).
Un reciente estudio sobre el peso de la evasión ha estimado que en el año 2006, la tasa de evasión en el pago del impuesto a la renta de las personas naturales habría sido del
33%, en tanto que en el caso de las personas jurídicas (empresas) el nivel de evasión en el pago habría sido del 51%.
Corrupción
Uno de los factores de mayor preocupación, en relación
con el desarrollo del Perú y el avance de la Justicia Tributaria, es la persistencia y extensión del fenómeno de la
corrupción en el manejo de los asuntos públicos. Aunque,
tradicionalmente, el manejo del estado peruano ha estado
marcado por la presencia de practicas ilegitimas e ilegales; ha sido durante los años 90, con su drástico proceso
de desregulación y liberalización, que el fenómeno de la corrupción alcanzo un grado de incidencia y transcendencia
difícilmente vista en el pasado.
Así, acorde a una evaluación desarrollada por Transparency International (2007), el régimen de Fujimori esta
considerado entre unos de los diez regímenes más corruptos de las últimas décadas, estimándose que el monto de
los recursos públicos sustraídos, tan sólo directamente por
Fujimori, ascendió a US$ 600 millones de dólares.
Acorde al más reciente Ranking Global de Competitividad desarrollado por el World Economic Forum, a nivel
mundial, el Perú se ubica apenas en el puesto 90 en lo referente a la solvencia de las instituciones.
En relación a lo anterior, una característica saltante del
fenómeno de la corrupción en el Perú, ha sido que la misma ha estado frecuentemente vinculada a algunos de los
sectores económicos que mayor dinamismo y crecimiento
han experimentado en los últimos años. Así, escándalos por
tráfico de influencias en la asignación de concesiones petrolíferas estallaron durante el año 2008 y hasta el presente
siguen siendo objeto de controversia.
Tampoco puede dejar de mencionarse el problema de la
falta de transparencia y la cuestionable legitimidad en los
grandes procesos de inversión, en particular de aquellos
vinculados al capital extranjero. Aunque no probadamente
ilegales, desde un punto de vista estrictamente jurídico, muchos de estos procesos han estado marcados por problemas
como disposiciones arbitrarias, atropello de los derechos de
la ciudadanía, no rendición de cuentas, etC. (por ejemplo, las
concesiones mineras de Majaz y Tambogrande).
Reformas fiscales de la última década: 1998 – 2008
El periodo que va de fines de los 90 a fines de la presente
década puede ser considerado como uno de los más críticos
de la historia económica reciente del Perú, en vista del complejo contexto interno y externo que el país encaro y bajo el
cual se desenvolvió la economía; pero también, en consideración a la evolución del sistema fiscal durante esos años,
marcados por oportunidades perdidas, avances frustrados
y retrocesos sustanciales, que, en consecuencia, se han traducido en ingresos publico insuficientes e irregulares, lo
cual, a su vez, afecta y condiciona el manejo del estado y su
contribución al desarrollo nacional.
La marcha del Estado Peruano fue, naturalmente, profundamente perturbada por este contexto, y, entre otros fenómenos, se paralizaron y revirtieron muchos de los avances
que en años anteriores se habían alcanzado en lo referente
a eficiencia tributaria y reforma fiscal, lo cual se reflejó en
la capacidad recaudatoria del estado. Así, mientras, tras el
colapso de la recaudación a fines de los 80, durante el primera mitad de la década de los 90, la presión tributaria, medida como un porcentaje del PBI, se había incrementado; a
partir de mediados de los 90 dicho proceso de recuperación
se estancó.
Si bien durante el periodo de auge económico, entre el
2004 y el 2008, se produjo un gradual incremento de la presión tributaria, dicho incremento tuvo carácter temporal,
en respuesta a los ingresos y ganancias excepcionales de
sectores claves, como la minería. En consecuencia, durante
el 2009 la recaudación, como porcentaje del producto, ha
caído dramáticamente, y para el 2010 y los próximos años
se espera un nuevo estancamiento de la presión recaudatoria, con solo mejoras parciales, que son insuficientes para
sustentar un real proceso de Justicia Tributaria y de Justicia Fiscal (véase gráfico 9).
Esta situación de estancamiento en la recaudación, resulta aún más cuestionable si se tiene en cuenta que en el
año 2003, se estableció, mediante el Acuerdo Nacional, el
[ 85 ]
Justicia Fiscal en América Latina
CUADRO Nº 6. Impacto esperado de los acuerdos comerciales suscritos por el Perú al año 2020
20
15.6
15
11.1
12
12.2
13.1
10
13.4
13.9
14.1
13.8
12.5
12.1
12.3
12
13
13.3
13.6
03
04
05
14.9
15.4
13.8
14.4
14.5
proy.
10
proy.
11
8.9
5
% del PBI
0
90
91
92
93
94
95
96
97
98
99
00
01
02
06
07
08
09
Fuente: IFPRI
compromiso de elevar paulatinamente la presión tributaria
hasta, por lo menos, el 18% del PBI, nivel que es considerado como el mínimo aceptable para asegurar que el estado
cuente con recursos suficientes para funcionar adecuadamente y cumplir con sus obligaciones.
Los cambios en el marco institucional
Una característica de los cambios, que al nivel institucional se han dado en el sistema tributario y fiscal en la última
década, ha sido que dichos cambios han sido principalmente propulsados por factores externos, antes que como resultado de fuerzas internas a favor de la reforma. De esta
forma, un elemento que ha impulsado cambios importantes
en el sistema ha sido el proceso de Descentralización y Regionalización política que en el Perú se ha venido desarrollando desde el año 2003.
Otro factor que de manera similar viene impulsando
cambios es el proceso de apertura e integración con otras
economías mediante acuerdos comerciales, proceso del
cual el elemento central es el Tratado de Libre Comercio
con los Estados Unidos, acuerdo mediante el cual se impusieron al país una serie de condiciones y obligaciones, las
cuales implican cambios significativos al marco legal bajo el
cual opera el estado peruano en los mas diversos campos;
sistema tributario, tratamiento de inversiones foráneas, régimen de propiedad intelectual, protección a la producción
nacional, etc.
En este escenario, la evolución del sistema fiscal puede
considerarse simplemente como reactiva, dando cambios y
modificaciones como respuesta a los procesos antes mencionados. Así, no parece existir una estrategia visible en el
campo fiscal, que vaya más allá del cumplimiento las obligaciones inmediatas impuestas por los factores ya mencionados.
A nivel interno
El proceso de descentralización y regionalización política, iniciado en el año 2003, y que continúa hasta el presente, precisamente ha buscado enfrentar y resolver los ya
citados problemas de concentración y monopolización del
poder de decisión sobre los asuntos y recursos del estado.
En ese sentido, el citado proceso de descentralización, más
allá de innegables problemas y deficiencia, ha registrado
[ 86 ]
importantes avances en determinadas áreas, aunque, de la
misma forma, hay sustanciales retrasos y deficiencias en
otras áreas, entre las que cabe mencionar la descentralización fiscal.
Así, hasta el presente el proceso de descentralización ha
estado mayormente enfocado a la constitución de las entidades políticas –las regiones- que han reemplazado el antiguo sistema de división y administración territorial, basado
en departamentos. Así, el proceso de elección y establecimiento de los gobiernos regionales ha sido el eje alrededor
del cual ha caminado la descentralización, centrándose
los aspectos más formales de la política, tales como los
procesos electorales al nivel de las regiones. De la misma
forma, se han dado un avance relativamente importante en
el campo de la descentralización administrativa con determinadas potestades y responsabilidades, en algunos casos
de carácter nominal o limitado, que han sido transferidas a
las jóvenes regiones; como por ejemplo, la responsabilidad
en el pago de las planillas de los servidores públicos, o de
atención al público en determinados tramites.
Por el contrario, el avance en otras áreas de las descentralización, de fono, ha sido muy limitado, particularmente
en el caso de áreas en donde se concentra el real poder de
manejo y control sobre los asuntos públicos, tal como es el
caso en lo referente a la recaudación de los ingresos y distribución y asignación de dichos ingresos entre los diversos
rubros de gasto. En esa área, el centro del estado peruano mantiene hasta el momento un férreo control habiendo
transferido a las regiones apenas una parte menor de la
capacidad de decisión y administración de dichos recursos.
Así, las regiones actualmente juegan un papel secundario
y subordinado, limitándose, por un lado, a ser meras receptoras de los recursos que el gobierno central recauda y distribuye, y, por otro lado, también limitándose a ser meras
administradoras funcionales de partidas de gasto sobre las
cuales no tienen poder de decisión, puesto que las mismas
han sido asignadas previamente por el mismo gobierno
central.
Un factor crítico, en ese sentido, es el insuficiente avance en la descentralización fiscal, entendida como la transferencia a las regiones de efectivo poder para recaudar
tributos directamente, y, a su vez, asignar dichos recursos
con autonomía. La realidad es que mientras el gobierno nacional tiene potestad sobre la aplicación de los impuestos
generales; tales como el impuesto a las ventas, impuesto a
Justicia Fiscal en América Latina
la renta, etc.; y sobre el uso de los recursos recaudados, y
los municipios o gobiernos locales tienen prerrogativa sobre las llamadas tasas, o tributos locales, como el impuesto
predial sobre las propiedades inmuebles; los gobiernos regionales, por el contrario, carecen de tributos propios que
puedan administrar directamente.
Otras distorsiones en lo referente al centralismo tributario,
tienen que ver con el domicilio fiscal de muchas empresas; incluyendo grandes empresas mineras y de hidrocarburos; las
cuales aunque operan en provincias, extrayendo y explotando
sus recursos naturales, sin embargo tienen su domicilio fiscal
en la capital, por lo que su pago de tributos corresponde a dicha jurisdicción. Esto produce una artificial concentración de
los ingresos tributarios en la capital en desmedro de las provincias, cuyo aporte tributario es así subvaluado.
De esta forma, hasta el presente, no se ha dado una plena descentralización fiscal, tanto por el lado de los ingresos
como por el de los gastos, pues el gobierno central sigue
ejerciendo en la práctica un grado importante de discrecionalidad y control sobre los recursos, en particular de
aquellos que, como el gasto de inversión, tiene un mayor
impacto tanto en términos políticos como sociales. Así, en
el Presupuesto Público del año 2009, mientras los recursos
para gasto de capital asignado a las regiones apenas sobrepaso los S/. 3,000 millones de soles, el monto asignado por
ese mismo rubro al gobierno central fue dos veces y media
mayor: S/. 7,250 millones de soles.
A nivel externo
El avance de la globalización y apertura comercial en que
el Perú se encuentra inmerso, es un proceso que, a diferencia de lo que dice el mensaje oficial, no trae sólo beneficios,
sino también perjuicios, más aún considerando que en estos años, las negociaciones de los acuerdos comerciales con
otros países se han caracterizado frecuentemente por el
apresuramiento, la falta de visión critica, y el poco empeño
en defender los puntos mas sensibles para el país en lo económico y lo social.
Ejemplo de lo anterior es el estudio recientemente publicado por el International Food Policy Research Institute
- IFPRI (2009), que evalúa el impacto esperado de la implementación de los 3 principales acuerdos comerciales suscritos por el Perú en los últimos años; con Estados Unidos,
China y la Unión Europea. Dicho estudio concluye que en
muchas áreas críticas, tales como crecimiento económico,
salarios reales, e ingresos fiscales, el resultado será negativo.
En ese sentido, la reducción en los ingresos fiscales por
concepto de tarifas y aranceles, como resultado de la entrada en vigor de estos acuerdos, es considerable, estimándose
que el Perú sufrirá al año 2020 una reducción de más del 29%
en los ingresos fiscales sobre importaciones de los Estados
Unidos, y de 27.7% y 8.4% sobre aquellas provenientes de la
Unión Europea y de China, respectivamente.
Estas considerables reducciones en los ingresos fiscales
significan miles de millones de dólares que anualmente el
estado peruano dejara de percibir, con el impacto negativo
que puede esperarse sobre las cuentas públicas, las cuales
tendrán que ajustarse a estos menores ingresos. En efecto,
dicho impacto ya se esta sintiendo, siendo que como resultado de importantes reducciones en las tasas de aranceles durante los últimos años, incluso previamente a la entrada en
vigor de los acuerdos. Así, acorde a fuentes oficiales, el costo
para el fisco peruana de las rebajas arancelarias realizadas
entre el 2005 y el 2008 equivaldría a no menos de US$ 1,000
millones de dólares.
Las mejoras en la administración fiscal
Una característica de la administración del estado en el
Perú, particularmente en el campo tributario, en las ultimas
décadas, ha sido la forma como intentos incipientes de llevar
a cabo reformas o emprender procesos de transformación
han sido frecuentemente bloqueados o descarrillados como
resultado del juego de intereses e influencias que es consustancial al sistema político peruano.
Así, un claro ejemplo de esta clase de situaciones fue el
proceso de establecimiento y desarrollo de la entidad encargada de centralizar el manejo tributario, la SUNAT, a la cual,
en una fase inicial, al inicio de los 90, se le dio la autonomía
y capacidad necesarias para poder reformar efectivamente
el sistema de impuestos e incrementar la recaudación. Sin
embargo, en una siguiente fase, a partir de la segunda mitad
de los años 90, este proceso de desarrollo de la SUNAT y
de perfeccionamiento del sistema fiscal fue sustancialmente
bloqueado, incluyendo la prometida segunda fase de reformas del sistema de impuestos, que en particular consideraba al régimen del impuesto a la renta, y, como resultado de
presiones y cabildeos, el sistema tributario comenzó a ser
objeto de perforaciones y concesiones que han disminuido su
eficacia.
Como ejemplo de lo anterior, puede mencionarse el intento
de reforma tributaria del año 2003. En un contexto de dificultades de la caja fiscal y fuertes demandas sociales, el entonces régimen gobernante de Alejandro Toledo estableció
un nuevo gabinete a cargo de Beatriz Merino, ex superintendente de la SUNAT, con el expreso propósito de llevar a cabo
una serie de reformas al sistema impositivo a fin de obtener
recursos que las arcas públicas requerían urgentemente.
Para ello se le otorgó a dicho gabinete poderes legislativos
extraordinarios en materia tributaria.
CUADRO Nº 6. Impacto esperado de los acuerdos comerciales suscritos por el peru al año 2020
Rubro
TLC con EE.UU.
TLC con la Unión Europea
Producto Bruto Interno
-0.12%
-0.04%
0.12
Ingresos reales
-0.19%
-0.23%
0.11%
-29.10%
-27.70%
-8.40%
Ingresos fiscales por importaciones
TLC con China
Fuente: IFPRI
[ 87 ]
Justicia Fiscal en América Latina
Incluso considerando la tibieza e insuficiencia de las reformas propuestas por el gabinete Merino en materia tributaria, es indudable que algunas de ellas, tales como la propuesta para gravar las ganancias bursátiles, las ganancias
por intereses sobre grandes depósitos bancarios o gravar las
operaciones financieras, tenían indudable sentido desde una
perspectiva de Justicia Tributaria. Inevitablemente, tales
propuestas levantaron una feroz oposición por parte de los
sectores afectados, y dicha oposición, contribuyó indudablemente a la caída del gabinete a los pocos meses, sin haber
podido llevar a cabo las reformas propuestas.
En efecto, una de las pocas medidas que se logró establecer fue la introducción del Impuesto a las Transacciones Financieras, el cual incluso fue objeto de distorsiones, ya que
originalmente propuesto como un impuesto especial cuya
recaudación seria destinada exclusivamente a la inversión en
educación y otros rubros sociales prioritarios, sin embargo fue
introducido como un impuesto genérico más, cuyos recursos
son destinados a la caja única fiscal, sin un fin determinado.
Otro ejemplo notorio y reciente de lo anterior es lo sucedido con los intentos por establecer un impuesto a las sobreganancias mineras y petrolíferas durante los años de bonanza
de estos sectores, lo cual habría permitido al estado contar
con recursos adicionales para inversión en las zonas donde
se explotan recursos naturales, muchas de las cuales figuran entre las más pobres y aisladas del país. En efecto, se ha
estimado que el acumulado de las sobreganancias mineras
sólo para el año 2007 osciló entre los US$ 5,000 y US$ 8,000
millones de dólares.
Sin embargo, las iniciativas para el establecimiento de
dicho impuesto a las sobreganancias, fueron objeto de una
intensa oposición mediática y política, llevando, a la larga al
establecimiento de un sucedáneo distorsionado y desnaturalizado del proyecto de impuesto original: el llamado Óbolo
Minero Voluntario, acordado directamente por el gobierno
de Alan García con los empresarios mineros.
Dicho “Óbolo Minero”, ha sido justamente criticado, entre otras razones, por su manejo poco transparente, por su
compleja condicionalidad y aplicación, por dejar en manos
de las empresas mineras el poder para determinar y asignar
recursos, y, por sobre todo, por generar apenas una fracción
de los ingresos que hubiera generado un real impuesto a las
sobreganancias, siendo además que dichos ingresos ni siquiera ingresan a las arcas fiscales, sino que son mantenidos
y manejados como si fueran recursos privados, sobre los que
el Estado no tiene poder.
Otro tema que refleja la falta de voluntad política para
encarar una reforma fiscal, es el referente a las deudas tributarias y deudas directas al Estado peruano (cuentas por
cobrar). Al año 2009 se estimaba que la deuda tributaria recuperable ascendía a no menos de S/. 5,000 millones de soles
de un universo de deudores conformado por 87,000 personas naturales y 72,000 empresas.
De la misma forma, las cuentas por cobrar del Estado peruano presentan una situación similar, pues al año 2007 ascendían a cerca de S/. 10,000 millones de soles, provenientes
de deudas asumidas por personas y empresas por una multitud de conceptos, desde cargos por servicios y multas, hasta
pagos pendientes de la privatización de empresas públicas.
Sin embargo, también el cobro de estas deudas al Estado peruano ha enfrentado repetidas trabas y retrasos, en no poca
medida por las presiones e influencias de algunos de los principales deudores.
Sin embargo, algunos avances parciales se han dado a lo
largo de la década en relación a la racionalización y ordenamiento del sistema de tributos y contribuciones, a fin de
lograr mayor eficiencia. Así, en el año 2002 se acordó la absorción de la Superintendencia Nacional de Aduanas por la
Superintendencia Nacional de Administración Tributaria,
convirtiendo en una, lo que hasta entonces habían sido dos
instituciones separadas, que tenían competencias y funciones que a menudo se superponían y entrechocaban.
Desde su introducción, las regalías mineras han estado sometidas a una constante crítica y oposición por parte de las
grandes empresas mineras, las cuales han buscado mediante
los más diversos mecanismos, eliminar o minimizar su pago,
incluyendo su denuncia por supuesta inconstitucionalidad.
Aunque estos intentos por anular las regalías mineras han
sido derrotados, existen aún serios problemas en su régimen
de aplicación.
Pese a todo, casos como el de las regalías mineras demuestran que si es posible realizar reformas en el sistema fiscal
con un autentico enfoque de justicia y equidad. Sin embargo,
es innegable que los intentos de reforma enfrentan una nutrida red de intereses creados alrededor de los beneficios generados en favor de determinados sectores y grupos de poder,
los cuales aprovechan las imperfecciones e insuficiencias del
sistema tributario. Este tinglado de intereses, que opera en
Gráfico N° 6. Aplicación de la Regalía Minera, 2004 - 2013. Porcentaje de la Producción Afecto a Regalías (Universo aplicable)
70%
61%
60%
53%
54%
2010
2011
54%
50%
40%
30%
2005
2006
Fuente: Ministerio de Energía y Minas
[ 88 ]
46%
47%
2007
2008
2009
39%
39%
2004
46%
2012
2013
Justicia Fiscal en América Latina
lo económico, pero también en lo político, es un factor real e
ineludible que tendrá que ser tomado en consideración en
cualquier estrategia que desde los movimientos políticos y
sociales pretenda avanzar en el tema de la Justicia Tributaria y Fiscal en el Perú.
En ese sentido, desde la sociedad civil peruana se han venido promoviendo una serie de medidas que deberían ser
consideradas en el corto y mediano plazo a fin de avanzar
en el campo de la Justicia Tributaria. Entre dichas medidas
merecen mención las siguientes:
• Revisión y renegociación de los contratos de estabilidad
tributaria
• Mayor esfuerzo en la formalización
• Eliminación de exoneraciones injustificables en el pago
de tributos
• Cobro de las deudas al Estado
• Optimización de la recaudación tributaria a las industrias extractivas
• Mayor transparencia en los manejos tributarios y fiscales
Estas, y otras medidas, deberían, idealmente, formar parte
de un programa urgente de fortalecimiento del sistema
tributario peruano, para ponerlo a la par de otros países,
donde el pago de impuestos es eficiente y transparente,
siendo la base para el adecuado funcionamiento del Estado.
Conclusiones
La economía peruana ha disfrutado durante la mayor parte de la última década, de tasas de crecimiento considerables y sostenidas, alimentadas por favorables condiciones
externas. En este escenario, el auge en los niveles generales
de ingreso y renta de los agentes económicos se vio, a su vez,
reflejado en una expansión paralela de los ingresos fiscales.
Como consecuencia, el impulso por reformas estructurales
para garantizar la sostenibilidad de las finanzas publicas ha
sido débil, así, el Perú ha experimentado la paradoja de ser
un país donde el ingreso por impuestos ha crecido aunque
el sistema impositivo no se ha fortalecido. Así, los niveles de
presión tributaria, en relación al producto bruto interno, están muy por debajo de los promedios regionales y de lo considerado como necesario para garantizar el debido financiamiento del Estado.
Por otra parte, debe resaltarse que el proceso de privatización de los activos del Estado emprendido durante la década
de los 90, ha significado la renuncia a una significativa fuente
de ingresos, en particular en relación a la renta proveniente de la explotación de los recursos naturales. De la misma
forma, el proceso de liberalización comercial que el Perú ha
emprendido durante la presente década, ha tenido como resultado el deterioro de los ingresos aduaneros, contribuyendo a la volatilidad fiscal.
Aunque la recesión económica del 2009 se ha visto reflejada en una caída considerable de los ingresos del Estado,
ello no se ha traducido en un mayor esfuerzo por expandir y
perfeccionar la tributación. De esta manera, en lo referente a
la Justicia Tributaria y la Justicia Fiscal, el Perú aun arrastra
una pesada deuda. En ese sentido, debe destacarse el hecho
de que en el Perú, los impuestos indirectos, que castigan pro-
porcionalmente más a los sectores de menos recursos, constituyen una parte considerable de la tributación.
El alto grado de informalidad de la economía peruana,
que acorde a diversas fuentes equivale aproximadamente al
50% del PBI, es otro factor a considerar en relación a la debilidad de los ingresos fiscales. En una economía en donde
apenas la mitad de la producción es registrada y gravada,
es de esperarse que los ingresos del Estado no alcancen niveles aceptables, siendo que sólo una fracción de todos los
potenciales contribuyentes tiene que cargar con la totalidad
de la tributación. Adicionalmente, la existencia de todo un
tinglado de exoneraciones que perforan y debilitan el sistema
tributario, es otro problema mayor que hasta el presente no
es debidamente encarado como resultado de las presiones y
el cabildeo ejercido por aquellos grupos que se benefician de
tales exoneraciones.
Como consecuencia de esta incapacidad para incrementar
los ingresos fiscales, la deuda pública ha experimentado recientemente un incipiente pero significativo resurgimiento
en respuesta a las presiones presupuestales que el Estado
viene experimentando, presiones que no podrán resolverse
en tanto se carezca de la voluntad política para emprender
una reforma tributaria integral y cohesiva, que expanda y reparta de forma equitativa las obligaciones, de tal forma que
sean los sectores que mayores ganancias tienen los que más
paguen en impuestos.
En ese sentido, los ejes para una auténtica reforma tributaria en el Perú, con un criterio de Justicia Fiscal, deberían
ser; entre otros; la revisión y renegociación de los convenios
de estabilidad tributaria establecidos con inversionistas
extranjeros; el redoblamiento de esfuerzos para expandir
el universo de contribuyentes y reducir la informalidad; la
eliminación de las exoneraciones tributarias que no se justifiquen ni económica ni socialmente; y un esfuerzo decidido
en el cobro de las deudas al Estado, muchas de las cuales se
vienen arrastrando desde hace años.
[ 89 ]
[ 90 ]
Justicia Fiscal en América Latina
4. Estudio econométrico
4.1.
Una estimación de los recursos perdidos
4.1.2
4.1.1
Introducción
Se le ha llamado “el capítulo más vergonzoso en los asuntos
económicos globales desde la esclavitud”20. Y al igual que la
esclavitud antes de ser abolida, es tan ampliamente aceptada
que durante años ha suscitado poco o ningún comentario.
A primera vista, la práctica puede parecer simplemente
un asunto de contadores o abogados empresariales. Por ello
preocupa la manera en que empresas, particularmente corporaciones multinacionales, trasladan miles de millones de
libras esterlinas de ganancias entre jurisdicciones para reducir, o incluso evadir completamente, el pago de impuestos.
En las multinacionales, un sistema denominado precios
de transferencia (‘transfer pricing’ en ingles) cubre la venta
entre subsidiarias de la misma empresa matriz de prácticamente todo, desde reactores nucleares hasta hojuelas de
maíz. También se incluyen intangibles, que tienen un precio,
tales como derechos de propiedad intelectual, servicios administrativos y seguros.
Mientras las subsidiarias de la misma multinacional se cobren entre ellas un precio equitativo de mercado —conocido
en los círculos normativos como precio de libre competencia—, tales transacciones son perfectamente legítimas. Sin
embargo, en las condiciones actuales en que 60% del comercio mundial se lleva a cabo dentro, y no entre, las corporaciones multinacionales21, la forma en que se determinan las
imposiciones es cada vez más oscura, a medida que se olvida
E
l presente capítulo estima la relación entre las pérdidas
en la recaudación de recursos mediante la manipulación en los precios de transferencia en los flujos de capitales y la pérdida de vidas infantiles a consecuencia de la
aplicación de estas prácticas. Los cuáles de haber podido
ser recaudados, hubiese podido ser destinado a mejorar las
condiciones de vida infantil (mejoras en salud, alimentación, etc.) y evitar estas pérdidas.
Para realizar este análisis, se ha aplicado el “análisis del
filtro de precios”; metodología que estaremos explicando
líneas adelante. También se ha realizado un análisis econométrico mediante el uso de una base de datos (ver anexo 1
de este capítulo), y en la cuál se buscaba medir el grado de
relación de las pérdidas de vidas menores de 5 años debido
a la pérdida en la recaudación por la manipulación de los
precios de transferencia (una práctica común de las empresas para evadir impuestos).
La metodología de este capítulo ha sido tomada de los informes, “Muerte e Impuestos” y “Falsas Ganancias”, ambas
publicaciones de Christian AID.
Finalmente señalar que este capítulo ha sido trabajado estrechamente con el apoyo de los compañeros de Christian Aid
y de quiénes nos encontramos profundamente agradecidos.
Los precios de transferencia19
19 Tomado del informe “Falsas Ganancias: robar a los pobres para librar de impuestos a los ricos”, Christian AID, Marzo 2009.
20 Raymond W Baker, ‘The ugliest chapter in global economic affairs since slavery’, discurso ante el Global Financial Integrity Program, 28 junio 2007.
21 J Neighbour, ‘Transfer pricing: keeping it at arm’s length’, OECD Observer, enero 2002, www.oecdobserver.org/news/fullstory.php/aid/670/Transfer_p
[ 91 ]
Justicia Fiscal en América Latina
el precio de libre competencia y se manipulan las cifras para
reducir impuestos. Lo que hace de esto un asunto preocupante para todos nosotros es el impacto que la evasión tributaria tiene sobre la economía global. Los países pobres en
particular son privados de ingresos tributarios sumamente
necesarios; Christian Aid ha estimado que están en torno a
US$160 mil millones al año22.
Si ese dinero estuviera disponible para ser asignado de
acuerdo con los actuales patrones de gasto, el monto destinado a servicios de salud podría salvar anualmente la vida de
350,000 niños menores de cinco años23.
4.2.
Metodologïa técnica y modelo econométrico
4.2.1.
Metodología técnica
Este informe usa el método de ‘análisis de filtro de precios’
para estimar cuánto de las importaciones a la UE y Estados
Unidos provenientes de países no pertenecientes a la UE
tiene precios subvaluados, y cuánto de las exportaciones de
la UE y Estados Unidos tiene precios sobrevaluados, para
facilitar la transferencia ilícita de capitales desde países no
pertenecientes a la UE27.
4.2.1.1. Descripción y fuente de datos
El estudio usa las estadísticas comerciales más detalladas
disponibles públicamente para los países de la UE y Estados
Unidos:
• Países de la UE: las estadísticas que muestran el comercio en bienes son publicadas por la Oficina Estadística de
las Comunidades Europeas (Eurostat)
• Estados Unidos: los datos del comercio de exportaciones
e importaciones de mercancías de Estados Unidos son
publicados por la Oficina del Censo de Estados Unidos.
Las estadísticas sobre el comercio de la UE con países no
miembros publicadas por Eurostat incluyen la cantidad y
valor mensual de las importaciones y exportaciones desde
1988. Las estadísticas están detalladas por cada clasificación
de productos para cada país miembro de la UE, y para cada
país socio24. El precio implícito (o valor por unidad) para cada
registro puede ser calculado usando el valor y cantidad de la
unidad de medida definida (por ejemplo, toneladas de maíz
o terajulios de electricidad). Al calcular la manipulación de
precios en el comercio, algunos registros de productos son
excluidos cuando la categoría de producto particular no tie-
ne una medida definida de unidades. El número de registros
en los datos sobre comercio va de 5 millones a más de 7 millones al mes durante el periodo 2005-2007. El número total
de registros en 2007, por ejemplo, es 83.7 millones. Este estudio estima la manipulación de precios en el comercio anualmente para los países de la UE como grupo usando los datos
mensuales desde 2005 hasta fines de 2007. La manipulación
de precios para el Reino Unido e Irlanda es estimada anualmente usando los datos mensuales para diez años de 1998 a
2007, aunque en este informe sólo se presentan datos desde
2005 hasta 2007.
La manipulación de precios en el comercio de mercancías
de Estados Unidos se estima usando los datos del comercio
de exportaciones (e importaciones) de mercancías de Estados Unidos publicados mensualmente por la Oficina del
Censo de Estados Unidos. Los datos del comercio de Estados Unidos están disponibles mensualmente desde 1989 para
cada clasificación de productos, para cada país socio, y para
cada distrito de aduanas. Como en el caso de los datos del
comercio de la UE, algunos registros de productos son excluidos al calcular la manipulación de precios en el comercio
cuando la categoría particular del producto no tiene medida definida de unidades. La manipulación de precios en el
comercio en los datos del comercio de Estados Unidos se
estima anualmente para 2005, 2006 y 2007. El número de
registros en los datos del comercio es más de 10 millones por
año durante el periodo 2005-2007.
4.2.1.2. Método del análisis de filtro de precios
Un método de análisis de filtro de precios25 intenta evaluar
cada transacción en relación con un rango de precios de libre competencia. El precio de libre competencia es el rango
de precios que un producto obtendría en el mercado abierto26 . Se calculan precios de cuartil superior e inferior para
cada clasificación de mercancías entre países que comercian
entre sí. Luego, cada registro de la base de datos comercial
es evaluado para encontrar si su precio ha sido manipulado
en relación con el rango intercuartil para la clasificación de
mercancía correspondiente (NC8 para la UE y HS10 para
Estados Unidos). El rango de precios entre un precio del
cuartel superior y un precio del cuartil inferior es asumido
como el rango de precios de libre competencia. Si el precio
declarado de una transacción particular cae dentro del rango
de precios intercuartiles, se asume que es una transacción de
libre competencia, es decir, es considerado normal.
Si un precio está por encima del precio del cuartil superior, se asume que el monto sobrevaluado es la desviación del
22 Death and Taxes: the True Toll of Tax Dodging, Christian Aid, 2008.
23 Ibíd
24 Todas las categorías comerciales están tomadas del Sistema Armonizado de Clasifcación y Codifcación de Mercancías, elaborado bajo los auspicios de
la Organización Mundial de Aduanas y aceptado internacionalmente. Las categorías básicas son designadas HS2. Las categorías más detalladas suben
hasta HS10. Para los propósitos de este informe, nuestras constataciones son presentadas usando las categorías HS2.
25 Esta sección está adaptada de Simon Pak, ‘Estimating capital transfers from trade mispricing and double invoicing’ (Estimación de transferencias de
capital de manipulación de precios en el comercio y doble facturación), un borrador manuscrito inédito presentado en la Convención Anual de 2009 de
las Allied Social Science ssociations, San Francisco, 3 enero 2009
26 El precio al que un comprador y un vendedor no relacionado acordarían libremente realizar una transacción o intercambio comercial como si no estuvieran relacionados, de modo que no haya ningún conficto de interés en la transacción.
[ 92 ]
Justicia Fiscal en América Latina
precio a partir del precio del cuartil superior. De igual modo,
si un precio está por debajo del precio del cuartil inferior, se
asume que el monto subvaluado es la desviación del precio a
partir del precio del cuartil inferior .
Este enfoque estima el monto del precio manipulado para
cada registro de transacción, lo cual permite un estimado del
total de flujos de capital que ingresan a los países de la UE
y a Estados Unidos. El flujo total de capital hacia los países
de la UE y Estados Unidos es el total de todos los montos de
importaciones sobrevaluadas y los montos de exportaciones
subvaluadas de todo el intercambio comercial por parte de los
países no pertenecientes a la UE. La ventaja del método de
análisis de filtro de precios es que el monto del precio manipulado de cada transacción es estimado directamente usando
datos del comercio de la UE y datos del comercio de Estados
Unidos. En consecuencia, el nivel de precisión no depende de
los datos de comercio de países no pertenecientes a la UE.
Los montos sobrevaluados de las exportaciones de la UE
y Estados Unidos son agregados para cada clasificación de
mercancía (HS2) y país no perteneciente a la UE, tal como
los montos subvaluados de las importaciones de la UE y Estados Unidos.
La recaudación impositiva perdida sobre los flujos de capital como resultado de la manipulación de precios en el comercio es calculada país por país multiplicando el flujo de
capital por la tasa tributaria empresarial marginal para cada
país en cuestión28. Cuando no se dispuso de tasas tributarias
empresariales marginales (la tasa aplicable de impuesto sobre las ganancias), no se calculó la recaudación impositiva
perdida. Aunque este estimado es limitado en la medida en
que no distingue entre tasas tributarias para diferentes sectores industriales, o no toma en cuenta las disposiciones sobre reducción impositiva dentro de cada país, sí proporciona
un amplio estimado del monto de la recaudación perdida.
Los datos europeos producen cifras de traslado de capital
en euros (EUR), mientras que los datos de Estados Unidos
producen cifras en dólares estadounidenses (USD). Cuando
las cifras son convertidas a libras (GBP), los cálculos usan el
promedio de las tasas interbancarias diarias para el año en
cuestión.
4.2.1.3. Limitaciones del método de análisis de
filtro de precios
El método de análisis de filtro de precios da el monto neto
de ingreso de capital a la UE y Estados Unidos, en vez del
monto total, pues los datos de comercio de la UE y Estados
Unidos incluyen registros agrupados (registros con múltiples
transacciones), algunos sobrevaluados y otros subvaluados.
Estos registros agrupados subvalorarán el monto de mani-
pulación de precios puesto que las transacciones sobrevaluadas y las transacciones subvaluadas en un registro agrupado
pueden compensarse entre sí al estimar el ingreso de capital.
Algunas clasificaciones de productos incluyen diversos
productos en varios subgrupos, lo cual produce amplios rangos de precios intercuartiles. Esto puede llevar a clasificar
transacciones legítimas de productos de alta calidad como
sobrevaluadas, transacciones legítimas de productos de baja
calidad como subvaluadas, y transacciones anormalmente
valuadas de productos de rango medio como legítimas. Sin
embargo, las clasificaciones erradas de transacciones de los
productos de alta calidad y de baja calidad como normalmente valuadas pueden hacer que se compensen entre sí, así
como las clasificaciones erradas de transacciones de los productos de rango medio.
Es posible no detectar transacciones en grandes cantidades con precios declarados sólo marginalmente diferentes de
los precios de libre competencia si los precios anormales declarados caen dentro del rango intercuartiles. Sin embargo,
el total de montos de precios manipulados puede ser sustancial. Esto tendrá el efecto de subvalorar los montos estimados de precios manipulados (subvaluados o sobrevaluados).
Otras limitaciones del método de análisis de filtro de precios son:
• Que los datos detallados de transacciones de un país de
interés no están incluidos en este análisis
• Que la estimación de un rango de precios intercuartiles
puede requerir especial atención en el caso de productos con precios altamente volátiles durante el periodo en
cuestión, como ocurrió con el precio del petróleo crudo
con precios al contado que oscilaron entre 36/bbl y 145/
bbl durante 2008. Para ciertos casos con alta volatilidad
de precios, los rangos de precios intercuartiles pueden
ser estimados por un lapso de tiempo más breve, por
ejemplo, mensualmente. El estudio actual ha usado rangos intercuartiles para cada año calendario. Las mercancías con alta volatilidad de precios pueden ser examinadas en un estudio futuro
• Que aquí el análisis asume que los datos sobre cantidades y precios reportados en la UE y Estados Unidos son
coherentes con los datos reportados en el país socio correspondiente. Este último punto sólo puede verificarse
comparando datos del país socio, y se esperaría que este
ejercicio revele disparidades cuando se ha producido falsa facturación. Baker29 estima que esta forma de abuso en
la fijación de precios comerciales incrementa significativamente los flujos ilícitos de capital provenientes de los
países en desarrollo, de modo que los estimados generales presentados aquí pueden subvalorar sustancialmente
la verdadera escala del problema.
27 El análisis de país socio de Bhagwati (1964) es una propuesta alternativa para estimar la manipulación de recios en el comercio. Esto se basa en datos del
comercio bilateral, tales como los datos de la Dirección de Comercio del Fondo Monetario Internacional. En vez de estimar el precio de libre competencia, su
capacidad para estimar con precisión la manipulación de precios en el comercio se basa en la presunción de que los valores declarados en los países socios
representan los valores de mercado correctos. Sin embargo, no es raro que los valores declarados por el país socio sean diferentes del valor de mercado.
28 Tasas tributarias empresariales marginales obtenidas de Doing Business Indicators, del Banco Mundial, complementada por investigación tributaria para
2008 de KPMG, www.lowtax.net, y www.heritage.org para países no cubiertos en los datos del Banco Mundial
29 Raymond W Baker, Capitalism’s Achilles Heel, Dirty Money and how to Renew the Free-Market System, Wiley, 2005.
[ 93 ]
Justicia Fiscal en América Latina
4.3.
Resultados
4.3.1 Pérdida de capitales y de recaudación
en la manipulación del comercio
Del análisis realizado mediante la metodología del filtro
de análisis de precios, aplicado a 13 países de América Latina en su interacción con el flujo de capitales en el comercio con la Unión Europea y Estados Unidos para el período
2005 – 2007, podemos interpretar que, del total del Flujo de
Capitales con estos bloques económicos, la pérdida total de
recaudación tributaria anual promedio para el conjunto de
los 13 países por estas prácticas ha sido de aproximadamente
US$ 10,425 millones30 (o US$ 10.5 billones), lo que representa
aproximadamente el 2.75% de impuestos que se recaudó en
estos países. Para este mismo período de tiempo en estos 13
países de estudio, el estimado de pérdida de vidas de niños
menores a 5 años ha sido de 271,606 vidas (como veremos en
el siguiente acápite).
El mayor flujo de capitales mediante la manipulación de
precios del comercio con la Unión Europea y Estados Unidos
se dio en el año 2007 (US$ 44 mil millones), y en los cuáles
México absorbía aproximadamente US$ 25.5 mil millones
(el 56% aproximadamente del flujo total). Esto significó para
este año una pérdida en la recaudación de US$ 14.4 mil millones en estos 13 países. Esta pérdida durante ha representado casi 2.4 veces el PBI de Haití durante el 2007. México
fue también el país que tuvo las mayores pérdidas en la recaudación en unos US$ 8.4 mil millones aproximadamente.
Brasil no se quedó atrás y la pérdida que tuvo que asumir
fue de aproximadamente US$ 4 mil millones en un contexto
de flujo de capitales mediante la manipulación de precios de
transferencia de unos US$ 11.7 mil millones.
Porcentualmente hablando, el país que mayor pérdida ha
tenido en la relación flujo de capital vs. pérdida en recaudación tributaria ha sido Colombia, en una relación del 38.5%
(el flujo de capital fue de US$ 734 millones y su pérdida en la
recaudación de US$ 283 millones). Les siguen de cerca Brasil
y Venezuela con un 34% aproximadamente.
Entre los países que menos pérdida en la recaudación tributaria por la manipulación de estos precios, se encuentran
Paraguay y Bolivia, con US$ 2.6 y US$ 5.5 millones respectivamente, esto representa (a comparación con el flujo de capitales manipulados) un 25 % y 10% respectivamente; siendo
en el caso de Paraguay, el porcentaje más bajo en estos 13
países (mediante el comercio con estos dos bloques económicos) ver cuadro 1. Sin embargo, estas pérdidas por mínimas
que sean, pudieron representar un aporte efectivo que pudo
haber sido destinado hacia los sectores menos favorecidos
de nuestra sociedad. Cómo veremos en el siguiente acápite,
la manipulación de estos recursos pudo haber salvado a más
de 2,500 vidas de niños menores de 5 años en estos 3 años.
De igual manera, en los cuadros N. 2 y 3, podemos apreciar
que el flujo de capitales mediante la manipulación de precios
de transferencia hacia la UE para el periodo de tiempo 20052007 entre los 13 países de estudio, ha sido en promedio de
US$ 2.8 mil millones anuales; mientras que el flujo de capitales hacia los EEUU, ha sido de aproximadamente US$ 30 mil
millones, siendo las pérdidas anuales promedio de recaudación de US$ 899 y US$ 9.52 mil millones respectivamente. Es
decir, que la pérdida en la recaudación de estos países es más
significativa en el flujo de capitales con los EEUU, con quién
mayor flujo comercial aún tienen.
El país que mayor flujo de capitales que ha dirigido hacia
la Unión Europea en estos 3 años ha sido Brasil, con un promedio anual de US$ 1,200 millones, pero al mismo tiempo, la
pérdida por el flujo de capitales con manipulación de precios,
ha sido de US$ 409 millones (aproximadamente la tercera
parte de su flujo de capitales).
Por otro lado, el país con mayor flujo de capitales que ha
dirigido hacia Estados Unidos en estos 3 años de estudio, ha
sido México, con un promedio anual de US$ 19, 400 millones,
Cuadro 1: Pérdida de capitales y pérdidas de ingresos fiscales derivados de la manipulación de los precios de transferencia del comercio
bilateral de los países de América Latina hacia la UE-27 y EE.UU. (en US$ dólares)
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Flujo de Capitales (mill US$)
Pérdidas en la recaudación (mill USD)
2005
2006
2007
2005
2006
2007
529.66
485.84
529.47
185.39
170.04
185.31
31.75
14.72
21.94
7.94
3.68
5.49
3,271.62
4,035.74
11,660.1
1,112.35
1,372.16
3,964.44
Chile
789.14
717.13
963.7
134.16
121.92
163.82
Colombia
631.76
599.13
734.57
243.22
230.66
282.82
530.11
Costa Rica
429.47
420.87
1,767.03
128.84
126.26
Ecuador
256.83
154.71
191.82
64.2
38.67
47.95
El Salvador
116.09
116.4
128.75
29.02
29.09
32.19
Guatemala
211.18
187.29
263.14
65.47
58.06
81.58
Honduras
188.25
163.53
253.47
56.47
49.06
76.03
México
16,244.23
18,721.14
25,464.04
5,360.59
6,177.97
8,403.13
Nicaragua
50.02
65.14
234.5
15.01
19.55
70.35
Panamá
97.92
123.27
203.49
29.38
36.98
61.05
Paraguay
37.32
115.48
26.53
3.73
11.55
2.66
488.95
243.28
452.5
146.69
72.98
135.76
Perú
Uruguay
Venezuela
TOTAL [ 94 ]
29.77
41.02
35.92
8.93
12.31
10.77
1,313.01
784.96
1,131.17
446.43
266.88
384.6
24,716.97
26,989.65
44,062.14
8,037.82
8,797.82
14,438.06
Justicia Fiscal en América Latina
Cuadro 2: Pérdida de capital, proporción del comercio total y pérdida de recaudación fiscal derivados de la manipulación de los precios de transferencia del
comercio bilateral de los países de América Latina hacia la UE-27
País
Flujo de Capitales (mill US$)
Argentina
Bolivia
Porcentaje del Comercio Total (%)
Pérdidas en la recaudación (mill USD)
2005
2006
2007
2005
2006
2007
2005
2006
2007
172.98
191.54
167.34
1.4
1.3
0.9
60.55
67.04
58.57
18.44
4.08
2.89
5.0
1.1
0.6
4.61
1.02
0.73
1045.77
1150.09
1416.58
2.2
2.1
2.0
355.56
391.04
481.64
Chile
161.69
260.97
415.68
1.1
1.3
1.8
27.49
44.37
70.66
Colombia
110.80
92.32
95.44
1.6
1.2
1.0
42.65
35.54
36.75
Costa Rica
46.04
41.38
28.11
1.0
0.8
0.5
13.81
12.41
8.43
Ecuador
46.15
41.22
27.87
1.5
1.3
0.8
11.53
10.30
6.96
El Salvador
8.12
6.34
13.98
1.1
0.6
1.4
2.03
1.58
3.5
Guatemala
10.03
21.44
12.99
1.0
1.7
1.0
3.11
6.65
4.03
Brasil
Honduras
México
11.54
6.08
82.04
1.5
0.7
7.9
3.46
1.82
24.60
589.83
677.47
698.95
1.9
1.9
1.6
194.64
223.56
230.65
Nicaragua
4.06
13.19
149.83
1.6
4.8
42.2
1.22
3.96
44.95
Panamá
18.92
27.47
46.1
0.7
0.8
1.0
5.68
8.24
13.83
Paraguay
5.26
7.14
4.77
1.0
1.2
0.6
0.52
0.72
0.48
Perú
47.23
48.75
83.5
1.1
0.8
1.1
14.17
14.62
25.06
Uruguay
Venezuela
8.51
15.36
13.31
0.7
0.8
0.7
2.55
4.61
3.99
97.58
92.94
137.98
1.2
0.8
1.1
33.18
31.59
46.91
Cuadro 3: Pérdida de capital, proporción del comercio total y pérdida de recaudación fiscal de la manipulación de los precios de transferencia del comercio
bilateral de los países de América Latina hacia EEUU
País
Argentina
Bolivia
Brasil
Flujo de Capitales (mill US$)
Porcentaje del Comercio Total (%)
Pérdidas en la recaudación (mill USD)
2005
2006
2007
2005
2006
2007
2005
2006
2007
356.68
294.30
362.13
4.1
3.4
3.5
124.84
103.00
126.74
13.31
10.64
19.05
2.6
1.8
3.0
3.33
2.66
4.76
2225.85
2885.65
10,243.52
5.6
6.3
20.4
756.79
981.12
3482.80
Chile
627.45
456.16
548.02
5.3
2.8
3.2
106.67
77.55
93.16
Colombia
520.96
506.81
639.13
3.7
3.2
3.6
200.57
195.12
246.07
Costa Rica
383.43
379.49
1738.92
5.5
4.8
20.4
115.03
113.85
521.68
Ecuador
210.68
113.49
163.95
2.7
1.2
1.8
52.67
28.37
40.99
El Salvador
107.97
110.06
114.77
2.8
2.7
2.6
26.99
27.51
28.69
Guatemala
201.15
165.85
250.15
3.4
2.5
3.5
62.36
51.41
77.55
Honduras
176.71
157.45
171.43
2.5
2.1
2.0
53.01
47.24
51.43
México
15,654.40
18,043.67
24,765.09
5.4
5.4
7.1
5165.95
5954.41
8172.48
Nicaragua
45.96
51.95
84.67
2.6
2.3
3.4
13.79
15.59
25.40
Panamá
79.00
95.80
157.39
3.2
3.1
3.8
23.70
28.74
47.22
Paraguay
32.06
108.34
21.76
3.4
11.2
1.7
3.21
10.83
2.18
Perú
441.72
194.53
369.00
6.0
2.2
4.0
132.52
58.36
110.70
Uruguay
Venezuela
21.26
25.66
22.61
2.0
2.6
2.0
6.38
7.70
6.78
1215.43
692.02
993.19
3.0
1.5
2.0
413.25
235.29
337.69
pero que al igual que Brasil en su comercio con la Unión Europea, la pérdida en la recaudación tributaria ha ascendido
a US$ 6,430 millones, es decir casi la tercera parte del flujo
comercial entre ambos países.
4.3.2 Pérdida de vidas que pudieron
evitarse de aplicar una política
efectiva de recaudación y distribución
eficiente de los recursos.
Cómo habíamos mencionado anteriormente, del análisis
aplicado para los 2 años (2005-2007) de pérdida de recur-
sos por la manipulación en los precios de transferencia, el
estimado de pérdida de vidas de niños menores a 5 años
ha sido de 271,606 vidas. Es decir, si el dinero dejado de recaudar (US$ 10.5 billones) en estos 2 años en estos 13 países, hubiera sido utilizado para atender el gasto en salud y
nutrición infantil en estos países, pudiésemos haber podido
salvar aproximadamente estas 271 mil vidas infantiles. Cabe
recordar que el Banco Mundial estima que alcanzar los Objetivos del Milenio de la ONU (a nivel mundial) costaría entre
30.000 y 50.000 millones de euros, asumiendo que mejoren
las políticas y las instituciones de los países en desarrollo.
Si se pagaran los impuestos que se evaden, habría dinero de
[ 95 ]
Justicia Fiscal en América Latina
sobra para cumplir estos objetivos.
Hay que recordar que el tomar el indicador de la mortalidad infantil como impacto directo de las pérdidas tributarias
sigue el camino más o menos claro de que lo que el Estado
deja de recaudar tiene un impacto directo en un menor gasto
social.
Menor gasto social en general en América Latina tiene un
impacto directo en los programas de salud, educación y alimentación. Mientras que el impacto en la educación representa una pérdida en el largo plazo, los de salud y alimentación tienen un potencial impacto en el corto/mediano plazo:
la desnutrición y la mortalidad infantil antes de los 5 años (el
cuál es parte de nuestro análisis).
Introduciéndonos en los resultados del análisis realizado
para el periodo 1990 – 2007 en estos 13 países de estudio, el
estimado mínimo y máximo anual de pérdida de vidas de
niños menores a 5 años ha oscilado entre las 7,082 y 13,450
vidas en promedio anual perdidas.
Es decir, para el estimado mínimo tomado (7,082 vidas
anuales), en promedio fallecen 19.4 niños por día, 0.8 (casi 1)
por hora; es decir, que la vida de un niño se perderá cada 72
minutos. Mientras que si tomamos los estimados máximos
(13,450 vidas perdidas anuales) tendremos que en promedio
fallecen 37 niños menores de 5 años por día, 1.5 por hora; es
decir que un niño morirá cada 39 minutos.
Durante la última década (2000 – 2009), las pérdidas de
vidas de niños menores de 5 años han promediado entre
70,284 y 134,498.
Para el periodo de las Metas de Desarrollo del Milenio, se
estima que la pérdida de vida de niños menores de 5 años en
estos 13 países estará en el rango de entre 113,319 y 215,198
vidas perdidas.
Estos resultados han sido plasmados como consecuencia
de la pérdida en la recaudación por la evasión en impuestos
producto de la manipulación en los precios de transferencia.
Esto nos muestra cuán importante es empezar ha aplicar
políticas fiscales que asegure una eficaz y eficiente recaudación tributaria (que entre otros regule la manipulación en el
flujo comercial mediante los precios de transferencia) y que
esta sean correspondida con un efectivo destino de los recursos hacia quiénes más desfavorecidos y desantendidos
se encuentran en nuestra sociedad. Es tiempo de parar esta
pérdida injustificada de vidas haciendo que quienes más tienen, más contribuyan.
[ 96 ]
Justicia Fiscal en América Latina
5. Reformas fiscales en
épocas de crisis y
recuperación
L
a información presentada en este reporte, expresa un
claro mensaje: en general, los Estados latinoamericanos
están aun lejos de alcanzar un equilibrio entre lo que demandan de la sociedad y lo que ofrecen –a cambio- a la misma, a
la vista de las enormes carencias y necesidades que nuestros
países han arrastrado a lo largo de su historia, antigua y reciente.
Así, esta falta de equilibrio en la estructura y funcionamiento de los Estados latinoamericanos se manifiesta en las
diversas áreas; insuficiente oferta de servicios de educación,
salud, etc.; ineficiencia y corrupción endémicas, falta de
transparencia y rendición de cuentas; ausencia de dialogo,
apertura y participación ciudadana, exclusión y discriminación en contra de amplios sectores de la sociedad; son algunas de las formas más comunes en que nuestros estados
reflejan sus graves limitaciones; las cuales al final siempre
desembocan en y son padecidas por el ciudadano.
En ese sentido, es necesario recalcar, que entre las limitaciones más importantes que afectan a nuestros Estados, destaca la incapacidad para financiarse adecuadamente, asegurando los recursos necesarios y suficientes para cubrir los
gastos que demandaría un pleno y correcto funcionamiento.
Así, el desbalance entre ingresos y gastos públicos se ha reflejado, en el pasado, en repetidos episodios de ajuste fiscal a
rajatabla, en la imposibilidad de emprender esfuerzos coherentes de reforma y modernización de las estructuras estata-
les, y en una crónica incapacidad para mejorar la cobertura y
calidad de los servicios a la población.
Ciertamente, el Estado latinoamericano, a menudo, arrastra
una imagen de lentitud, ineficiencia y alienación con respecto
a las reales necesidades de los ciudadanos. Sin embargo, es
también una innegable realidad que a estados pauperizados,
con recursos limitados, presupuestos minimizados, y capacidades recortadas, mal puede exigírseles que sean un modelo
de eficiencia y eficacia. Lo anterior es aún más relevante, si
recordamos, que desde los años 90, en muchos países de la
región las estructuras estatales han sido sometidas a un proceso de desmantelamiento y debilitamiento en el nombre de
ideologías y doctrinas que, desde el centro del poder político y
económico, han hecho de la satanización del estado –paradójicamente- la base de las políticas públicas.
En el actual contexto de crisis económica global, reflejado
en una fuerte caída de los niveles de actividad e ingresos en
Latinoamérica y el mundo, hay un significativo riesgo de que
los problemas de financiamiento que aquejan a los estados
de la región se multipliquen debido a la aplicación de políticas económicas que se concentren en soluciones cortoplacistas y superficiales de los desequilibrios macroeconómicos
causados por la crisis, sin considerar debidamente las repercusiones sobre el estado y la sociedad.
En otras palabras, la tentación de balancear las cuentas
públicas y encarar la reducción de los ingresos con una mera
[ 97 ]
Justicia Fiscal en América Latina
reducción de gastos sin mayor análisis ni perspectiva resulta
evidente. Un ajuste de cinturón a las cuentas fiscales basado, como en el pasado, en una visión sesgada y sin criterio,
multiplicaría y profundizaría problemas ya existentes, con
el riesgo de llevar a un círculo vicioso, donde los problemas
y dificultades del estado se verían agravados por la reducción de sus recursos, lo que a su vez conllevaría a recortar
su funcionamiento y capacidades –incluyendo su capacidad
recaudatoria- lo que, asimismo, se reflejaría en una mayor
contracción de sus ingresos y subsiguientemente en más recorte de capacidades, en un proceso cíclico, donde los grandes perdedores serian los ciudadanos, en particular, aquellos
en mayor situación de vulnerabilidad socioeconómica, que
son quienes mas requieren del apoyo del estado.
Ante este riesgo, es necesario replantear e impulsar en
la región el tema del manejo y sustento del estado, con una
visión abierta, que asuma al gasto público no como una onerosa carga, sino como la indispensable inversión que debe
hacerse para asegurar a todos los ciudadanos el acceso y
disfrute de derechos inalienables, en un marco económico,
social y político, que sea estable y que promueva el desarrollo
con equidad e inclusión.
Debe recordarse que si bien la presión tributaria ha crecido en América Latina, sin embargo esto no ha generado
los recursos suficientes para atender las demandas sociales, con solo algunos países -como Brasil- que han mejorado continuamente su desempeño tributario. Así también, la
imposición fiscal a la renta ha crecido menos que otros, y,
adicionalmente, se ha notado poca ampliación de las bases
imponibles, fuerte presencia de la evasión tributaria, primordialmente de los impuestos directos (renta y patrimonio);
siendo los efectos distributivos de escasa relevancia.
Por otro lado, la reforma tributaria tiene sus propias condicionantes ya que los grupos de presión buscan transferir la
carga impositiva a otros sectores; y las entidades tributarias
no han evolucionado acorde con los objetivos distributivos,
careciendo -a menudo- de la independencia y capacidad necesaria para operar eficientemente.
Lo que se requeriría en América Latina, es que se amplíe la
base tributaria donde se aplican los impuestos directos, que
sería una prioridad, sobre todo, de elevar el balance renta
personal-sociedades; se mantenga las tasas a niveles internacionales; incorporar a los sistemas tributarios las mejores
prácticas internacionales en cada uno de los tributos aplicados; mejorar la capacidad de administración de los sistemas de administración tributarios de los países; aumentar el
cumplimiento en el sentido de reducir la evasión; y, menor
morosidad y prioridad en los impuestos directos.
5.1.
La búsqueda de la justicia fiscal en
tiempos de crisis
Como se ha visto, la región latinoamericana y el mundo
vienen atravesando por un proceso de severa desaceleración
económica, como consecuencia de la crisis financiera global
desencadenada durante el año 2008. Este fenómeno ha resultado ser un balde de agua fría para las sobre optimistas expectativas sobre el futuro de la región, las que fueron generadas
por varios años de crecimiento sin problemas aparentes.
Al presente, las perspectivas han cambiado de tono, y aho[ 98 ]
ra apuntan a que nuestros países tendrán que convivir con
bajas tasas de crecimiento económico durante algún tiempo.
El escenario que se plantea entonces, es uno con niveles de
actividad, ingresos y consumo moderados, donde los recursos
del estado estarán sometidos a fuertes presiones y demandas.
En este contexto, surge la tentación de ajustar los presupuestos públicos mediante el recorte de gastos, a menudo
de forma precipitada e irreflexiva, sin sopesar debidamente
los perjuicios económicos y sociales –especialmente de largo
plazo- enfocándose únicamente en el balance de las cuentas
en el corto plazo.
En relación con la justicia tributaria - elemento fundamental para expandir los recursos públicos- un argumento repetido es que, en estas circunstancias de desaceleración de la
economía, resulta inoportuna e inadecuada la aplicación de
políticas dirigidas a expandir, incrementar y perfeccionar la
tributación, pues se alega que dichas políticas no harían más
que profundizar y dilatar la crisis económica, al gravar las
actividades económicas, castigando a los agentes productivos y desalentando la inversión.
Así, muchos países de la región han estado viviendo bajo
una viciosa dualidad: en épocas de auge económico, se impide el avance de iniciativas en pro de la justicia tributaria
bajo el argumento de que su aplicación frustraría el proceso
de crecimiento. Por otro lado, en épocas de desaceleración
de la economía, nuevamente se bloquean dichas iniciativas,
esta vez bajo el pretexto de que su aplicación agravaría la
crisis y perjudicaría la recuperación.
De esta forma, aparentemente nunca es el momento adecuado para asumir debidamente el tema de la justicia tributaria, y su aplicación resulta, en efecto, pospuesta indefinidamente, con todas las consecuencias que ello implica para
nuestros países en términos de oportunidades perdidas.
5.2. Los planes anticrisis y los límites de la
justicia fiscal
Una vez conocida la crisis financiera internacional en toda
su dimensión, para mediados del 2008, los gobiernos de Latinoamérica empezaron a asumir una serie de medidas de
política dirigidas a reducir y contener su impacto. Aunque
dichas medidas han sido diversas, estas, en general, se han
concentrado en estabilizar y restaurar la confianza en los
mercados financieros; y, en incrementar la demanda agregada, afectada debido a la reducción de las inversiones privadas y el consumo.
Esta diversidad en las políticas adoptadas para contrarrestar la crisis dentro de la región, se explica, principalmente, por
las profundas diferencias existentes entre nuestros países en
lo referente a sus niveles de desarrollo, a la fortaleza de sus
sistemas financieros individuales, a sus distintos grados de estabilidad macroeconómica y resultados fiscales, y al éxito de
las medidas adoptadas en los últimos para promover la equidad y el desarrollo. Así, aunque la crisis ha afectado a todos los
países de la región, algunos han sido más afectados que otros.
En el campo monetario un objetivo primordial en la mayoría de países ha sido inyectar liquidez al sistema financiero,
con el fin de mantener en funcionamiento el mercado de créditos y la dinámica de inversiones. Sin embargo, es la política
fiscal la que viene siendo objeto de mayor atención por parte
de los gobiernos, dado que resulta la más efectiva en estos
Justicia Fiscal en América Latina
casos, donde una crisis financiera y económica proveniente
del exterior repercute en la economía domestica31.
La ventaja de una política fiscal basada en fortalecer el gasto del estado, antes que en incrementar los ingresos privados
–vía reducción de impuestos- se explica, porque esta última
medida podría generar, en un ambiente de incertidumbre,
un incremento del ahorro antes que un aumento del consumo y la inversión del sector privado. De esta forma, en este
momento de necesidad, los países de la región han re descubierto al tan vilipendiado estado como el agente clave para la
reactivación económica.
No obstante, bajo las actuales condiciones, muchos países podrían preferir implantar una reducción de impuestos
o subsidios focalizados en vez de un incremento del gasto
público en el corto plazo. Esto porque, en algunos casos, el
gobierno central y los gobiernos subnacionales, regionales,
local etc. no tienen la capacidad para formular y ejecutar proyectos de inversión y expandir programas de manera efectiva y en plazos aceptables. Es así que, debido a la insuficiente
experiencia en el uso de políticas contracíclicas, en nuestros
países también se han implementado políticas sucedáneas,
tratando de sostener e impulsar el desarrollo de determinados sectores, beneficiarios de las políticas anticrisis.
De esta forma, en cuanto a las políticas fiscales más usadas
por los gobiernos de América Latina, tenemos la disminución de impuestos -pese a todos los interrogantes sobre su
real efectividad- el aumento de subsidios y de otros beneficios tributarios, los cuales, frecuentemente, van a beneficiar
a una elite económica y política antes que al grueso de la población. En efecto, varios países han aplicado a la vez la reducción de impuestos y el incremento del gasto público. Los
resultados de esta mixtura de políticas contrapuestas, que
reducen los ingresos públicos al mismo tiempo que expanden
los desembolsos, con todas sus implicancias en materia de
justicia fiscal y sostenibilidad de las finanzas públicas, aun
están por verse.
5.3.
Las nuevas políticas de deuda y la justicia fiscal: un camino empedrado
La crisis financiera internacional constituye un desafío
para los países de América Latina, en el sentido de que es
necesario enfrentarla con ajustes en el corto plazo, pero en
un marco de estrategia proactiva de transformación productiva32 y fortalecimiento de la inserción internacional en
el mediano y largo plazo, que, a su vez vaya acompañado de
avances tangibles en el campo social. Así, los países latinoamericanos no deben perder la perspectiva debido a la crisis,
sobre cómo alcanzar el desarrollo sostenible e inclusivo, y
preservar lo que habían ganado en términos de crecimiento
económico antes de la crisis.
Ciertamente, en periodos recientes muchos países latinoamericanos lograron reducir su vulnerabilidad a las turbulen-
cias externas, gracias al mejor comportamiento fiscal y de
las cuentas comerciales, lo que redundó en menores niveles
de deuda pública y de deuda externa en términos del producto y de las reservas internacionales, respectivamente. El dinamismo de las exportaciones de los últimos 20 años ha permitido así, recuperar parte de la participación en el comercio
mundial perdida en las tres décadas anteriores. La inversión
extranjera directa en la región alcanzo un nuevo récord en
2007 y se han registrado disminuciones del desempleo y la
pobreza, aunque ambos indicadores muestran todavía valores excesivamente elevados, y el problema de la desigualdad
en la distribución de ingresos y creciente concentración de la
riqueza no ha sido aún encarado.
En general, los países de la región tienen un cierto margen de maniobra en comparación con pasados episodios de
crisis, que, con las disparidades pertinentes, les permite implementar políticas destinadas a moderar los efectos de la
crisis sobre la producción y el empleo. Esto se debe a que
muchos países redujeron los niveles de endeudamiento, refinanciaron los plazos y tasas pactadas, así como acumularon
reservas internacionales. Otra contribución a la reducción
de la deuda en los países pobres de América Latina fue la Iniciativa para la reducción de deuda de los países más pobres y
más endeudados que tuvo lugar en años recientes33.
Si bien existe dicho margen de maniobra, hay pocos recursos para adoptar políticas públicas sostenidas, que vayan
mas allá de lo inmediato, por lo que se esperaría que los organismos financieros internacionales jueguen un rol activo en
la provisión de recursos para financiar las políticas contracíclicas y de compensación del impacto de la crisis. Al respecto, resulta preocupante que aunque los gobiernos latinoamericanos han logrado financiarse a pesar de la crisis y aunque
los mercados financieros están funcionando, los términos de
madurez de la deuda han empeorado, debido principalmente
a la emisión de deuda de corto plazo y al deterioro del ranking de solvencia en algunos casos.
En este contexto negativo, ¿cuáles deberían de ser los lineamientos centrales de las políticas de endeudamiento de
nuestros países? Algunos de los puntos centrales que deberían conformar tales políticas serian:
1.Mantener y elevar el grado de transparencia y rendición
de cuentas sobre el endeudamiento público, a fin de garantizar la legitimidad en el destino y uso de los recursos
obtenidos.
2.Poner limites claros a los niveles de endeudamiento, para
prevenir episodios como los registrados en décadas pasadas, donde determinados gobiernos endeudaron en exceso a sus países, legándoles una pesada carga.
3.Establecer claramente la finalidad de las operaciones de
endeudamiento, a fin de que los recursos captados sean
destinados a fines apropiados, que generen un real beneficio económico y social, previniendo lo sucedido en el
31 CEPAL (2009), “La reacción de los gobiernos de las Américas frente a la crisis internacional”, 31 julio, Santiago de Chile.
32 Países en desarrollo que han logrado cerrar la brecha de diferencias en ingresos per cápita con países desarrollados, muestran unas características
comunes como poseer una visión estratégica de su futuro, tener alianzas público-privadas y una organización institucional eficaz del sector público
que pueda implementar la estrategia coordinada. Ver Revista CEPAL Nº 97, abril 2009.
33 Heavily Indebted Poor Countries, o HIPC, en ingles.
[ 99 ]
Justicia Fiscal en América Latina
pasado, cuando mucha de la deuda contraída por los gobiernos latinoamericanos fue dedicada a rubros cuestionables, tales como compras de armas, sostenimiento de
burocracias partidarias, proyectos elefantiásicos, gasto
proselitista con fines electorales, etc.
4.Rechazar la imposición unilateral y arbitraria de condiciones más onerosas para el acceso al crédito externo,
como resultado de una crisis que no fue generada por
nuestros países. En ese sentido es particularmente importante rechazar la supremacía de las agencias internacionales de ranking de deuda, las cuales -según se ha visto a partir de la crisis financiera internacional- manejan
sus ranking de forma poco transparente.
5.Finalmente, reiterar y mantener un compromiso de revisión y legitimación de la deuda pública, lo que implica
la promoción de mecanismos tales como la auditoria de
la deuda pública y el establecimiento de tribunales internacionales sobre ese particular, así como la difusión de
mecanismos alternativos como el canje de deuda por inversión social y ambiental.
Los puntos mencionados deberían de ser los elementos básicos que guíen las políticas de endeudamiento de nuestros
países para los próximos años. En el presente escenario de
recesión global y contracción de los mercados financieros
internacionales, el riesgo del deterioro de las condiciones de
la deuda pública en nuestros países y de un incremento excesivo en sus volúmenes, constituye un tema crucial de cara a
nuestras perspectivas de desarrollo.
Al respecto, la experiencia de décadas pasadas, indica
claramente que la falta de transparencia, la ausencia de objetivos claros, y la ineficiencia en el manejo de los recursos
provenientes del endeudamiento publico, se tradujo en un
terrible costo para el Estado y la sociedad. Así, al presente,
nuestras naciones enfrentan un renovado dilema: repetir los
errores del pasado en el manejo de los ingresos y de la deuda
pública, o establecer nuevas políticas y visiones que asuman
las finanzas del Estado con una perspectiva de justicia redistributiva y progreso en común.
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Justicia Fiscal en América Latina
6. Conclusiones
y recomendaciones
E
ntre los aspectos más relevantes que podemos señalar
de la presente investigación tenemos:
• En el Largo plazo, una característica común de los países de estudio es que implementaron entre las décadas
del 80 y del 90, políticas de ajuste estructural (guiadas
por el FMI-BM). Estas, buscaban estabilizar las economías (debido a los altos niveles de endeudamiento de los
países latinoamericanos y el aumento de las tasas de interés de la banca internacional) en base a la aplicación
de ciertas políticas fiscales y monetarias promovidas por
estos organismo que consistieron en drásticos procesos
de ajuste, basados generalmente en masivas devaluaciones y medidas dirigidas a reducir la absorción doméstica,
en particular el gasto público, con énfasis en la austeridad
del Estado y en mantener políticas fiscales estrictas (incluyendo las privatizaciones y liberalización del comercio
de capitales, entre otros). Luego de algunos años de implementadas estas, si bien impulsaron en algún sentido
el crecimiento económico en ciertos sectores, también
hicieron incrementar los niveles de pobreza, desempleo
y subempleo, afectaron negativamente los sectores sociales básicos, dirigiendo el recaudo tributario hacia el pago
de la deuda y ampliando la brecha de desigualdad.
• En el corto plazo, la caracterización no ha sido diferente.
La crisis se acentuó desde fines del 2008, traduciéndose
en un deterioro en los niveles de crecimiento de estos países, como consecuencia de la reducción de exportaciones,
remesas, flujos de inversiones, entre otros.
• Desde el punto de vista fiscal, las reformas y políticas tributarias implementadas por los Estados, en gran parte
de los países de análisis han logrado aumentar las recaudaciones tributarias, no obstante, el comportamiento de
estas recaudaciones aun son frágiles por su correlación
con el comportamiento de la economía nacional y del
mercado internacional.
• Del mismo modo, tenemos que los sistemas tributarios
en América Latina siguen siendo regresivos. La recaudación tributaria sigue siendo sostenida en mayor medida
por segmentos de la población con reducidos e inestables
ingresos; y pese a que en algunos países los impuestos
directos han aumentado en los últimos años, también es
cierto que se han ido dando dado un mayor número de
exenciones y otras ventajas y beneficios tributarios a manera de “incentivar” las inversiones en nuestros países.
El reforzamiento de un esquema tributario regresivo se
convierte en un obstáculo que impide y restringe la redistribución de los recursos y riqueza y no permite la realización efectiva de derechos
• Sigue siendo el gran capital, principalmente financiero el
que contribuye poco a los Estados. Se grava al ingreso al
trabajo (principalmente en un porcentaje elevado a quiénes menos ganan), pero no así a las ganancias de capital
comercial, industrial o financiero.
Si bien es cierto que en gran parte de los países se grava un
impuesto a la renta sobre los beneficios empresariales o a
la renta neta de las empresas, es cierto también que este
se caracteriza por tener una tasa efectiva baja debido a
las evasiones y elusiones producto de regímenes especiales que se otorgan.
Las exenciones, desde una lógica que promueve la inversión extranjera como pilar fundamental del crecimiento,
desconocen que el empleo bajo los parámetros del trabajo
decente es la vía única para combatir y erradicar la pobreza, lo que se requiere para el bienestar de la población.
• En los últimos años, para garantizar el pago de la deuda,
se han ido aumentando los impuestos indirectos (prin[ 101 ]
Justicia Fiscal en América Latina
cipalmente el tributo sobre el consumo) y reduciendo
el tributo sobre el capital. El FMI impuso una fuerte liberalización comercial que trajo consigo una reducción
en aranceles lo que obligó a profundizar la condición de
países primarios exportadores con bajo niveles de valor
agregado y contenido tecnológico.
• Esto ha provocado que el pago de la deuda siga siendo
el principal destino de los recursos tributarios captados.
En ese sentido, para cambiar la estructura tributaria en
nuestros países, es necesario también enfrentar la cuestión de la deuda pública, pues para pagarla, los países han
dio aumentando los tributos que recaen sobre los más pobres y reduciendo los tributos sobre los grandes capitales financieros. Dichos capitales chantajean diariamente
a los gobiernos, exigiendo más ventajas, para continuar
comprando bonos de la deuda interna. Los gobiernos tienen que pagar miles de millones de dólares en intereses
y amortizaciones de la deuda, y para esto, necesita emitir
nuevos bonos. De esta forma, el capital financiero queda
en una posición bastante privilegiada para imponer sus
condiciones.
• A estos problemas se aúnan los elevados niveles de informalidad, problemas en el nivel de gasto, mala distribución de los ingresos, corrupción, etc. Por ello como tarea
pendiente, resulta necesario evaluar integralmente la forma en que tanto la política tributaria como la política de
gasto público, influye en la reducción de la pobreza, en la
medida en que esta última se orienta en mayor medida a
la población de menores recursos a través de los programas de gasto público social.
• Será necesario trabajar en el frente de los ingresos, logrando una mejor estructura tributaria, sujeta a menores evasiones y exenciones. A este respecto parece existir
acuerdo tendiente a buscar una mejor estructura tributaria, fundada en menos alivios tributarios inoficiosos o
tributos distorsionantes y un recaudo más eficiente.
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Justicia Fiscal en América Latina
7. Bibliografía
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