EXTRANJERÍA Y SISTEMA PENITENCIARIO 1. INTRODUCCIÓN

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EXTRANJERÍA Y SISTEMA PENITENCIARIO
JULIAN GARCÍA GARCÍA
Doctor en Derecho. Psicólogo.
Cuerpo Técnico de II.PP.
1. INTRODUCCIÓN: PROBLEMAS Y ACTUACIONES.
El tema de extranjería en el ámbito penitenciario ha adquirido relevancia en
los últimos años, principalmente por dos factores: incremento constante de la
población reclusa extranjera y problemas para la gestión penitenciaria que pueden
derivar del olvido normativo sobre la situación de los presos y penados extranjeros,
así como de posibles contradicciones entre política de extranjería, política criminal y
sistema de ejecución de penas.
En la Dirección General de Instituciones Penitenciarias (DGIP) realizamos una
estadística mensual relativa a los extranjeros en los Centros Penitenciarios. De esta
manera, podemos comprobar que su número se ha más que duplicado en los seis
últimos años. En diciembre del año 2000 había un total de 9.174 internos extranjeros
y en 2006, en el mismo mes, su número se elevaba a 21.039, que venía a
representar un 32 por ciento del total de la población reclusa.
Por otra parte, fueron apareciendo una seria de problemas indicativos de la
necesidad de prestar una mayor atención a la política penitenciaria en esta materia.
En este sentido, el 21 de diciembre de 2005 se aprobó una nueva Instrucción de la
DGIP sobre internos extranjeros. Además de actualizar la Instrucción de 2001,
presenta nuevos contenidos: clasificación de penados sujetos a extradición, trabajo
de penados extranjeros en régimen abierto o en libertad condicional, intervención
educativa y ejecución de condenas impuestas por Tribunales Penales
Internacionales.
2. VÍAS ESPECÍFICAS DE EXCARCELACIÓN DE INTERNOS EXTRANJEROS.
Con carácter anual, registramos los datos relativos a las formas de
excarcelación de presos y penados extranjeros, de tal manera que puede
comprobarse la evolución de cada una de ellas.
Traslado de penados extranjeros para cumplir condena en su país de origen.
Aparte del Convenio de Estrasburgo de 1983, al que además de los miembros
del Consejo de Europa se han adherido otros 12 Estados, España ha firmado
Tratados Bilaterales en esta materia con 21 países. Hay numerosos factores que
limitan su eficacia, resultando significativas el bajo número de solicitudes (300 al
año) y renuncias posteriores, por un lado y, por otro, la dilatación en el tiempo de
tramitación de los expedientes, con una media aproximada de un año.
Por lo que respecta a las actuaciones en el ámbito penitenciario, éstas
consisten en informar y asesorar a los internos, por una parte y, por otra, remitir con
la solicitud del interno a Cooperación Jurídica Internacional (Mº de Justicia) los
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datos, informes y documentos exigidos para el procedimiento establecido en los
Convenios.
Expulsión como sustitución total o parcial de penas.
La expulsión de penados extranjeros sin residencia legal, cuyo carácter cuasiimperativo fue introducido en la reforma del Código Penal de 2003, es una medida
mayoritariamente criticada en la doctrina y en algunas resoluciones del Tribunal
Supremo. Sin embargo, la denominada “expulsión automática” no es tal en la
práctica si atendemos a los datos sobre su aplicación. Así, las expulsiones como
sustitución de penas inferiores a seis años de prisión ejecutadas en 2006 fueron
1.043, sobre un total de extranjeros condenados a tales penas de 5.603. La regla de
la expulsión se convierte en una medida excepcional, de hecho y con más claridad,
cuando se trata de condenados a seis o más años de prisión: 52 expulsiones
durante el año 2006 sobre un total de extranjeros condenados a tales penas de
4.622.
¿Es admisible acordar la expulsión en fase de ejecución? Se trata de una cuestión
importante en orden a identificar posibles actuaciones en el ámbito penitenciario.
La doctrina y práctica judicial, en su mayoría así lo han entendido. Así, el
Tribunal Supremo señala la admisibilidad de diferir la decisión sobre la expulsión a la
fase de ejecución de la sentencia, por ejemplo en su Sentencia de 22 de abril de
2005. Sin embargo, por lo que respecta a condenas inferiores a seis años, según la
doctrina del Tribunal Constitucional sólo es admisible acordar la expulsión en fase de
ejecución cuando lo haya pedido el propio penado o cuando tal previsión se hubiera
incluido en la parte dispositiva de la sentencia. (STC nº 145/2006, de 8 de mayo).
En el Anteproyecto de reforma del CP se introduce esta posibilidad expresamente.
Actuaciones desde los Centros penitenciarios:
1ª) Información a los internos extranjeros sobre las posibilidades de expulsión
judicial o administrativa en su caso.
2ª) Remisión de informes penal-penitenciario y social sobre penados extranjeros sin
residencia legal al Tribunal sentenciador y, en caso de penas de seis o más años, al
Mº Fiscal, interesando la posibilidad de expulsión, junto con la solicitud del interno si
éste la hubiera presentado.
3ª) Comunicación entre los Centros Penitenciarios y las Comisarías de Policía.
Libertad condicional a disfrutar en el país de residencia (art. 197 RP)
Se trata de un precepto reglamentario sin cobertura legal. Algunos Jueces de
Vigilancia han propuesto no aplicarlo por infringir el principio de legalidad. Sin
embargo, para la mayoría no hay tal objeción de legalidad por cuanto la ley no dice
dónde ha de disfrutarse dicho beneficio y cumplir ese período de tiempo en el país
de origen o residencia puede entenderse como la regla de conducta de residir en el
lugar que el Juez de Vigilancia determine, conforme al artículo 90.2 del Código
Penal.
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3. INTERVENCIÓN CON INTERNOS EXTRANJEROS
La Ley Penitenciaria no tiene cuenta la condición de extranjero para anudar a
la misma consecuencias en materia de régimen o de tratamiento, que deben regirse
por el principio de igualdad o no discriminación, conforme al artículo tercero de la
citada ley.
Siguiendo las recomendaciones del Consejo de Europa, el Reglamento
Penitenciario de 1996 establece algunas actuaciones específicas con internos
extranjeros que persiguen, fundamentalmente, facilitar el ejercicio de determinados
derechos.
Información y documentación
Cuando ingresa en prisión un ciudadano extranjero se le ha de informar en un
idioma que comprenda sobre sus derechos, obligaciones y normas sobre régimen y
tratamiento. De modo específico, también tiene derecho a conocer las posibilidades
de sustitución de penas por expulsión o de aplicación de Convenios Internacionales
y a que se comunique al Consulado de su país de origen su ingreso en prisión.
En aquellos supuestos, por otro lado frecuentes, en que el recluso extranjero
se halle indocumentado, la Oficina de Régimen del Establecimiento penitenciario ha
de proceder, en el plazo máximo de un mes desde su ingreso, a iniciar los trámites
para la obtención de la documentación personal a través de las Autoridades
Judiciales, Representaciones Diplomáticas y Comisarías Provinciales de Policía.
Clasificación y permisos de salida
La normativa penitenciaria no tiene en cuenta la condición de extranjero en el
proceso de clasificación en grados ni para la concesión de permisos de salida.
En relación con la clasificación en tercer grado, la situación jurídica y social de
del penado extranjero podrá ser una variable más, si se considera relevante en la
capacidad para llevar a cabo un régimen de vida en semilibertad (art. 102.4).
Por lo que respecta a permisos ordinarios, ha de tenerse en cuenta que,
conforme al art. 156.1 del RP, se informará desfavorablemente su concesión cuando
resulte probable el quebrantamiento. Pues bien, hay datos indicativos de que el 40
por ciento de los internos que no regresan de permiso eran extranjeros, mientras
que éstos sólo representan el 26% del total de penados. Por esta razón, en la tabla
de variables de riesgo la condición de extranjero se puntúa de 1 a 3 en función de la
situación jurídica, la vinculación familiar y el apoyo institucional.
Plan marco de intervención educativa con internos extranjeros
En principio, los internos extranjeros pueden acceder, en igualdad de
condiciones que los nacionales, a los programas de intervención educativa que se
llevan a cabo en los Centros penitenciarios; sin embargo, sus carencias en
conocimientos y en habilidades cognitivas y sociales pueden ser más acusadas y
dificultar con mayor intensidad su integración en la sociedad y en los Centros
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penitenciarios, especialmente si desconocen el idioma y su cultura muestra
diferencias esenciales con la propia del país que les ha acogido.
En septiembre de 2005, se remitió a los Centros penitenciarios el “plan marco
de intervención educativa con internos extranjeros”, propuesto por la comisión que
se creó al efecto. Su ejecución corresponde a un equipo multidisciplinar, dirigido por
el Subdirector de Tratamiento del Centro penitenciario e integrado por uno o varios
Maestros, Pedagogo, Psicólogo, Educador y Trabajador Social. También se llama a
fomentar la colaboración de ONGS (art. 62.4 RP)
Autorización para trabajar en medio abierto
El Consejo de Ministros, celebrado el día 1 de julio de 2005, acordó aprobar
las Instrucciones por las que se determina el procedimiento para autorizar el
desarrollo de actividades laborales por parte de los internos extranjeros.
Por lo que se refiere a la autorización de trabajo en régimen abierto, se exigen
determinados requisitos con el presumible objetivo de que sólo se autorice a los
penados que puedan obtener permiso de residencia una vez cumplida la condena.
Madrid, a 19 de marzo de 2007