AMPARO EN REVISIÓN 253/2016. QUEJOSO: **********. PONENTE: MINISTRA MARGARITA BEATRIZ LUNA RAMOS. SECRETARIA: MA. DE LA LUZ PINEDA PINEDA. Ciudad de México. Acuerdo de la Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, correspondiente al día . V I S T O S; Y, R E S U L T A N D O: PRIMERO. Presentación de la demanda de amparo. Por escrito presentado el veinte de abril de dos mil quince en la Oficina de Correspondencia Común de los Juzgados de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, ********** por propio derecho, solicitó el amparo y protección de la Justicia de la Unión en contra de las autoridades y, por los actos que a continuación se precisan. “III. AUTORIDADES RESPONSABLES: A) El Congreso de la Unión. AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 B) La Cámara de Senadores del Congreso de la Unión. C) La Cámara de Diputados del Congreso de la Unión. D) El Presidente Constitucional de los Estados Unidos Mexicanos. E) El Secretario de Gobernación del Poder Ejecutivo Federal. F) Secretaría de Salud del Poder Ejecutivo Federal. G) El Director General adjunto del Diario Oficial de la Federación. ACTOS RECLAMADOS: La aprobación, discusión, expedición, promulgación refrendo y publicación de los artículos 81 y 272 Bis de la Ley General de Salud, así como la emisión y publicación del Acuerdo por el que se emitieron los “Lineamientos a que se sujetarán el Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas a los que se refiere el artículo 81 de la Ley General de Salud, para la aplicación de lo dispuesto por el artículo 272 Bis y el Título Cuarto de dicha ley, de fecha diecisiete de marzo de dos mil quince, en específico, los artículos Tercero, Noveno, Décimo Primero, Décimo Tercero, Décimo cuarto, Décimo quinto, Décimo sexto, Décimo séptimo, Décimo octavo y Décimo noveno de este ordenamiento. SEGUNDO. Garantías que se estiman violadas: El quejoso señaló como derechos fundamentales violados, los que se consagran en los artículos 1o, 5o. y 14 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. 2 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 TERCERO. Aclaración de la demanda. De la demanda correspondió conocer por razón de turno al Juzgado Décimo de Distrito en Materia Administrativa en el Distrito Federal, quien en su proveído de veintidós de abril de dos mil quince la registró con el número de expediente ********** y, previno al promovente para que: 1) precisara si los artículos que aduce son inconstitucionales los reclama como autoaplicativos o heteroaplicativos, y de ser el caso, señalara el primer acto de aplicación de los preceptos, 2) indicara a qué autoridad o autoridades del Congreso de la Unión atribuía los actos reclamados; 3) señalara qué artículos de las disposiciones del acuerdo por el que se dieron a conocer los Lineamientos a que se sujetarán el Comité Normativo Nacional de Consejo de Especialidades Médicas de diecisiete de marzo de dos mil quince reclamaba; y, 4) precisara el acto concreto que reclama del Secretario de Gobernación y del Director Adjunto del Diario Oficial de la Federación, apercibido que de ser omiso, se tendría por no presentada la demanda. CUARTO. Admisión de demanda. Mediante proveído de siete de mayo de dos mil quince, el Juez del conocimiento, tuvo por desahogada la prevención hecha al quejoso. En consecuencia, admitió a trámite la demanda de amparo, dio intervención a la Agente del Ministerio Público de la Federación adscrita, solicitó a las autoridades responsables su informe justificado, y señaló día y hora para celebrar la audiencia constitucional. 3 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 QUINTO. Sentencia del Juez de Distrito. Con fecha quince de octubre treinta y uno de agosto de dos mil quince, el Juez de Distrito emitió la sentencia correspondiente en la que resolvió, lo siguiente: 1) Sobreseyó en el juicio respecto de los actos reclamados, consistentes en el refrendo y publicación del Decreto por el que se expidieron los artículos 81 y 272 Bis de la Ley General de Salud, atribuidos al Secretario de Gobernación y al Director General Adjunto del Diario Oficial de la Federación, por actualizarse la causal de improcedencia prevista en el artículo 61, fracción XXIII con relación al artículo 108, fracción III, ambos de la Ley de Amparo, porque el quejoso no expresó conceptos de violación por vicios propios en contra de esos actos. Esto, con fundamento además, en el artículo 63, fracción V, de la Ley de Amparo. 2) Negó el amparo al quejoso en contra de la expedición de estos numerales 81 y 272 Bis de la Ley General de Salud, así como de la emisión y publicación de los artículos que reclama del Acuerdo por el que se dieron a conocer los “Lineamientos a que se sujetará el Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas a los que se refiere el artículo 81 de la Ley General de Salud, para la aplicación de lo dispuesto por el artículo 272 Bis y el Título Cuarto de dicha ley”, ya que determinó que las medidas a que se refieren tales ordenamientos son constitucionalmente válidas, porque parten de las atribuciones que el Legislador tiene conferidas para establecer las bases y modalidades del acceso a los Servicios de Salud y, porque de conformidad con lo dispuesto en los artículos 4o. y 73, fracción VI, de la Constitución Federal se busca atender una problemática social, a fin de salvaguardar derechos de terceros y subsanar la falta de profesionalización de los prestadores de servicios médicos en el campo de la cirugía así como permitir a la autoridad correspondiente el 4 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 tener un mayor control y certeza sobre la capacidad, pericia y ética de quienes realizan tales procedimientos, pues el ejercicio de la medicina es una actividad que no puede ser llevada a cabo por cualquier persona, por el alto riesgo que implica. De ahí que, el requisito que se establece de contar con la certificación y recertificación por parte de un Consejo Médico resulte válido para el ejercicio profesional de la medicina y, por tanto, no contrario al artículo 5o. constitucional, ya que garantiza de manera equilibrada el derecho al trabajo y el derecho a la salud. Además, porque la certificación a que se alude en los ordenamientos reclamados es acorde con lo señalado por la Constitución Federal, por el Alto Tribunal Constitucional del País y la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en el sentido de que el Estado ha previsto los medios de control y vigilancia para las evaluaciones de certificación que realicen el Comité Nacional de Especialidades Médicas y los Consejos respectivos. Por ende, no se trata de una medida violatoria de la libertad de trabajo, porque la actuación de las instituciones particulares que fungen como organismos auxiliares de las Secretarías de Salud y de Educación Pública, se circunscribe en ejecutar la normatividad aplicable emitida por la autoridad legislativa competente, la cual será evaluada y vigilada por el Estado. SEXTO. Trámite del recurso de revisión. Inconforme con este fallo, mediante escrito presentado el cuatro de noviembre de dos mil quince en la Oficina de Correspondencia del Juzgado Décimo de Distrito en Materia Administrativa, el quejoso ********** por su propio derecho interpuso recurso de revisión, del que conoció el Vigésimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, bajo el número de expediente **********. 5 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 SÉPTIMO. Mediante proveído de fecha veintiséis de noviembre de dos mil quince, el Presidente del Vigésimo Tribunal Colegiado admitió a trámite la revisión adhesiva interpuesta por la Delegada de las autoridades responsables denominadas Presidente de la República y Secretario de Salud a través de su oficio presentado con fecha veinticinco de noviembre de ese año. OCTAVO. Sentencia del Tribunal Colegiado. En su resolución de fecha veintiséis de febrero de dos mil dieciséis, el Vigésimo Tribunal Colegiado en Materia Administrativa del Primer Circuito, una vez revisado que no existieran cuestiones de procedencia del juicio pendientes de estudio, se declaró legalmente incompetente para conocer de los recursos de revisión y, ordenó la remisión de los autos a esta Suprema Corte de Justicia de la Nación al subsistir en los agravios el problema de inconstitucionalidad de los artículos 81 y 272 Bis de la Ley General de Salud y de los Lineamientos reclamados. NOVENO. Por proveído de dieciséis de marzo de dos mil dieciséis, el Presidente de este Alto Tribunal tuvo por recibidos los autos, determinó que esta Suprema Corte de Justicia de la Nación, asumiera su competencia originaria para conocer del recurso de revisión y, que se turnara el expediente para su estudio a la Ponencia de la señora Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos. 6 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 DÉCIMO. Por auto de Presidencia de fecha veintidós de abril de dos mil dieciséis, esta Segunda Sala se avocó al conocimiento del asunto y, ordenó remitir los autos a la ponencia de la Ministra Margarita Beatriz Luna Ramos, para la elaboración del proyecto correspondiente. Con fundamento en los artículos 73, párrafo segundo y 184 de la Ley de Amparo vigente, se hizo público este proyecto de resolución. C O N S I D E R A N D O: PRIMERO. Competencia. Esta Segunda Sala de la Suprema Corte de Justicia de la Nación es competente para conocer del presente recurso de revisión, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 107, fracción VIII, inciso a), de la Constitución Federal; 81, fracción I, inciso e), y 83, ambos de la Ley de Amparo vigente; 21, fracción II, de la Ley Orgánica del Poder Judicial de la Federación con relación al Punto Tercero del Acuerdo General Plenario número 5/2013, publicado el veintiuno de mayo de dos mil trece en el Diario Oficial de la Federación, en atención a que se interpone contra la resolución dictada en la audiencia constitucional de un juicio de amparo indirecto, en el que se planteó la inconstitucionalidad de los artículos 81 y 272 Bis de la Ley General de Salud, sin que en el caso sea necesaria la intervención del Pleno de este Alto Tribunal. 7 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 SEGUNDO. Oportunidad. El escrito de agravios se presentó en forma oportuna, pues la sentencia recurrida se notificó al quejoso el diecinueve de octubre de dos mil quince a través de su autorizada (foja 290), la que surtió sus efectos al día hábil siguiente martes veinte de octubre. Por tanto, el plazo de diez días a que refiere al artículo 86 de la Ley de amparo transcurrió del veintiuno de octubre al cuatro de noviembre de ese año, debiéndose descontar del cómputo respectivo los días veinticuatro, veinticinco y treinta y uno de octubre, así como el uno y dos de noviembre de ese año por ser inhábiles. De ahí que si el escrito de agravios se presentó el cuatro de noviembre de dos mil quince, se concluye que es oportuno. De igual manera, resulta oportuno el recurso de revisión adhesiva interpuesto por la Delegada del Presidente de la República y del Secretario de Salud, toda vez que el auto de admisión del recurso del quejoso se notificó a la autoridad el martes diecisiete de noviembre de dos mil quince, la que surtió efectos al día siguiente y, la adhesión al recurso se presentó el veinticinco de ese mes y año. TERCERO. Legitimación. El recurso de revisión principal lo interpone **********, quejoso en el juicio de amparo indirecto origen de este medio de impugnación; y, el adhesivo Ana Lucía Tlahuech Rivera, en su calidad de delegada de las autoridades responsables Presidente de la República y Secretario de Salud. . 8 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 CUARTO. Los antecedentes que informan el presente asunto, son los siguientes: 1) El quejoso **********, manifiesta que cuenta con cédula profesional de médico cirujano y de médico en el nivel de especialidad en neurocirugía expedidas por la Dirección General de Profesiones de la Secretaría de Educación Pública. 2) Indica que con fecha veinticinco de marzo de dos mil quince, se publicó en el Diario Oficial de la Federación el Acuerdo por el que la Secretaría de Salud emitió los “Lineamientos a que se sujetarán el Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas a los que se refiere el artículo 81 de la Ley General de Salud, para la aplicación de lo dispuesto por el artículo 272 Bis y el Título Cuarto de dicha Ley”, así como la reforma a los artículos 81 y 272 Bis de la Ley General de Salud, los que representan una grave violación a sus derechos fundamentales, concretamente al de libre ejercicio de la profesión que tutela el numeral 5o. de la Constitución Federal, porque condiciona la práctica de los médicos especialistas a la certificación y recertificación que debe emitir el Consejo de Especialidades Médicas correspondiente del Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas, arrogándole a este organismo la calidad de auxiliar de la Secretaría de Salud. Ello, no obstante que se trata de una Asociación Civil, lo que implica que la decisión de determinar si un médico especialista está calificado o no para ejercer determinada especialidad, quede en manos de un sujeto de derecho privado y no de derecho público como debe ser en todo Estado de Derecho y, al margen de la Dirección General de Profesiones. 3) Precisa, que las disposiciones normativas señaladas las reclamó a través del juicio de amparo indirecto número 9 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 **********, cuya sentencia de quince de octubre de dos mil quince es motivo de agravio en este recurso de revisión. QUINTO. Agravios. En su único agravio el inconforme, aduce esencialmente lo siguiente: La conclusión del A quo de negar el amparo que se contiene en el punto resolutivo segundo del fallo recurrido es ilegal, porque deriva de un incorrecto análisis de las disposiciones relativas del sistema de salud, de las que de su recta interpretación se arriba a que el planteamiento del Legislador se acota a la prestación de los servicios de salud propiamente, no así a lo relativo a la calificación de facultades médicas, porque ello es competencia de una autoridad federal diversa, que lo es, la Dirección General de Profesiones de la Secretaría de Educación Pública, pues la arrogación de facultades al Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas y, a los Consejos de Especialidades Médicas no derivan de un convenio o contrato celebrado con la Secretaría de Salud, sino tiene su origen en la declaración unilateral del Legislador para atribuir a dicho ente de derecho privado, facultades que son competencia exclusiva del poder público, respecto de la calificación de los profesionistas. Manifiesta su inconformidad porque el procedimiento pretende llevarse a cabo por medio de una indebida delegación de facultades y usurpación de funciones, concedida por el Legislador a favor de entes de derecho privado, sin que exista fundamento legal para tal acto. Contrario a lo resuelto por el juzgador, los artículos 81 y 272 Bis de la Ley General de Salud 10 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 así como los numerales de los Lineamientos reclamados, constituyen una restricción al ejercicio del derecho fundamental de libertad de trabajo, tutelado en el artículo 5o. constitucional, pues el hecho de que la certificación y recertificación se encuentre en manos del Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas y de los Consejos de Especialidades Médicas, conlleva un riesgo inminente al derecho fundamental consagrado en el artículo 4o. de la Constitución Federal, porque atendiendo a la naturaleza jurídica de las asociaciones civiles, tales certificaciones atenderán necesariamente no a una cuestión de salud pública o de orden público, sino a una de intereses privados, lo que dotaría de impunidad al indebido ejercicio médico, en atención a que el Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas y los Consejos de Especialidades Médicas, no podrían ser sujetos de responsabilidad administrativa por ser entes de derecho privado, respecto de aquellos casos en los que se ejecute o realice de forma indebida cualquier intervención quirúrgica en las especialidades médicas respectivas, situación que no contribuye de manera alguna a la protección y salvaguarda del derecho fundamental consagrado en el artículo 4o. constitucional, ya que los pacientes quedarían totalmente desprotegidos ante cualquier negligencia médica que pudiera acontecer por la mala praxis médica, porque la Secretaría de Salud se sustraería bajo la consigna de que la certificación de los médicos es una atribución exclusiva del Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas y de los Consejos de Especialidades Médicas, los que por su naturaleza jurídica quedarían exentos de cualquier responsabilidad administrativa que pudiera generarse. 11 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 La certificación médica no constituye un medio idóneo para establecer un número de calidad en el servicio de cirugía, porque las potestades conferidas al Comité Normativo referido para llevar a cabo la certificación de los médicos especialistas, subyacen en la persecución de beneficios particulares, no así en la salvaguarda y protección de un derecho de salud pública. En el caso, no existe proporcionalidad entre la exigencia de certificación de los médicos cirujanos y el derecho a la salud de los ciudadanos, porque la primera atiende a una necesidad sustentada en intereses privados y en objetivos específicos de naturaleza particular, que por lo mismo no pueden quedar subsumidos en forma alguna a una protección del derecho a la salud de los pacientes, ni mucho menos a fines de trascendencia de la salud pública. De conformidad con los ordenamientos reclamados, serán el Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas y los Consejos de Especialidades Médicas, por encima de la Secretaría de Educación Pública y de la Dirección General de Profesiones, quienes autoricen el ejercicio profesional de los médicos especialistas, siendo una asociación civil la encargada de determinar qué profesionistas sí pueden ejercer libremente su profesión como médico especialista en cirugía, lo que de suyo implica una restricción al derecho fundamental de libertad de ejercicio de la profesión consagrado en el artículo 5o. constitucional. SEXTO. Estudio. Los agravios del inconforme resultan infundados, por las razones siguientes: 12 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 El artículo 4o. de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, señala en su segundo párrafo que todas las personas tienen derecho a la protección de la salud, que la ley de la materia (Ley General de Salud), definirá las bases y modalidades para el acceso a los servicios de salud y establecerá la concurrencia de la Federación y las Entidades Federativas en materia de salubridad general, conforme lo dispone el artículo 73, fracción XVI, de la Carta fundamental, que establece la facultad del Congreso de la Unión para legislar en materia de salubridad general en el País. En ese sentido, el artículo 50 de la Ley General de Salud indica que se considerará usuario de los servicios de salud a toda persona que requiera y obtenga los que presten los sectores público, social y privado, a su vez, el numeral 51 del ordenamiento, otorga el derecho a que ese servicio sea oportuno, de calidad idónea y prestado por personal profesional y éticamente responsable. De ahí la facultad del Legislador para establecer las bases y modalidades para la prestación y acceso a los servicios de salud. Por su parte, el artículo 5o. de la Constitución Federal tutela el derecho que tienen las personas para dedicarse a la profesión, industria, comercio o trabajo que elijan siempre que éstos sean lícitos, cuyo ejercicio sólo podrá vedarse por determinación judicial, cuando se ataquen los derechos de tercero, o por resolución gubernativa dictada conforme a la ley cuando se ofendan los derechos de la sociedad. 13 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 Al respecto, se cita la tesis jurisprudencial del Pleno de este Alto Tribunal, que dice: “LIBERTAD DE TRABAJO. NO ES ABSOLUTA DE ACUERDO CON LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES QUE LA RIGEN (ARTÍCULO 5o., PÁRRAFO PRIMERO, DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DE LOS ESTADOS UNIDOS MEXICANOS). La garantía individual de libertad de trabajo que consagra el artículo 5o., primer párrafo, de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos no es absoluta, irrestricta e ilimitada, sino que, con base en los principios fundamentales que deben atenderse, su ejercicio se condiciona a la satisfacción de los siguientes presupuestos: a) que no se trate de una actividad ilícita; b) que no se afecten derechos de terceros; y, c) que no se afecten derechos de la sociedad en general. En lo referente al primer presupuesto, la garantía constitucional cobra vigencia en la medida que se refiera a una actividad lícita, esto es, que esté permitida por la ley. El segundo presupuesto normativo implica que la garantía no podrá ser exigida si la actividad a la que pretende dedicarse la persona conlleva a su vez la afectación de un derecho preferente tutelado por la ley en favor de otro. Finalmente, el tercer presupuesto implica que la garantía será exigible siempre y cuando la actividad, aunque lícita, no afecte el derecho de la sociedad, esto es, existe un imperativo que subyace frente al derecho de los gobernados en lo individual, en tanto que existe un valor que se pondera y asegura, que se traduce en la convivencia y bienestar social, lo que significa que se protege el interés de la sociedad por encima del particular y, en aras de ese interés mayor se limita o condiciona el individual cuando con éste puede 14 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 afectarse aquél en una proporción mayor del beneficio que obtendría el gobernado." (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta; Novena Época, tomo IX, abril de 1999, página: 260, Registro: 194152). En el caso, las disposiciones normativas que se tildan inconstitucionales señalan lo siguiente: “Artículo 81.- La emisión de los diplomas de especialidades médicas corresponde a las instituciones de educación superior y de salud oficialmente reconocidas ante las autoridades correspondientes. Para la realización de los procedimientos médicos quirúrgicos de especialidad se requiere que el especialista haya sido entrenado para la realización de los mismos en instituciones de salud oficialmente reconocidas ante las autoridades correspondientes. El Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas tendrá la naturaleza de organismo auxiliar de la Administración Pública Federal a efecto de supervisar el entrenamiento, habilidades, destrezas y calificación de la pericia que se requiere para la certificación y recertificación de la misma en las diferentes especialidades de la medicina reconocidas por el Comité y en las instituciones de salud oficialmente reconocidas ante las autoridades correspondientes. Los Consejos de Especialidades Médicas que tengan la declaratoria de idoneidad y que estén reconocidos por el Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas, constituido por la Academia Nacional de Medicina de México, la Academia Mexicana de Cirugía y los Consejos de Especialidad miembros, están facultados para 15 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 expedir certificados de su respectiva especialidad médica. Para la expedición de la cédula de médico especialista las autoridades educativas competentes solicitarán la opinión del Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas.” “Artículo 272 Bis.- Para la realización de cualquier procedimiento médico quirúrgico de especialidad, los profesionales que lo ejerzan requieren de: I. Cédula de especialista legalmente expedida por las autoridades educativas competentes. II. Certificado vigente de especialista que acredite capacidad y experiencia en la práctica de los procedimientos y técnicas correspondientes en la materia, de acuerdo a la Lex Artis Ad Hoc de cada especialidad, expedido por el Consejo de la especialidad según corresponda, de conformidad con el artículo 81 de la presente Ley. Los médicos especialistas podrán pertenecer a una agrupación médica, cuyas bases de organización y funcionamiento estarán a cargo de las asociaciones, sociedades, colegios o federaciones de profesionales de su especialidad; agrupaciones que se encargan de garantizar el profesionalismo y ética de los expertos en esta práctica de la medicina. El Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas y los Consejos de Especialidades Médicas para la aplicación del presente artículo y lo dispuesto en el Título Cuarto de la presente Ley, se sujetarán a las disposiciones que emita la Secretaría de Salud.” El transcrito artículo 81 de la Ley General de Salud, dispone que los diplomas de especialidades médicas los emitirán las instituciones de educación superior y de salud oficialmente reconocidas ante las autoridades correspondientes; que los 16 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 especialistas que realicen procedimientos quirúrgicos de especialidad hayan sido entrenados para ello en instituciones de salud oficialmente reconocidas ante las autoridades correspondientes; que el Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas será organismo auxiliar de la Administración Pública Federal, a efecto de supervisar el entrenamiento, habilidades, destrezas y calificación de la pericia que se requiere para la certificación y recertificación en las diferentes ramas de la medicina reconocidas por el Comité y por las Instituciones de salud oficialmente reconocidas ante las autoridades correspondientes. Además, se señala en este numeral que los Consejos de Especialidades Médicas que tengan la declaratoria de idoneidad y que estén reconocidos por el Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas están facultados para expedir certificados de su respectiva especialidad y, que para la expedición de la cédula de médico especialista, las autoridades educativas competentes solicitarán la opinión del Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas, el cual estará constituido por la Academia Nacional de Medicina de México, la Academia Mexicana de Cirugía y los Consejos de Especialidad miembros. Por su parte, el artículo 272 Bis de la ley, prevé los requisitos que deberán de cumplir los profesionales para la realización de cualquier procedimiento médico quirúrgico de 17 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 especialidad, entre los que se encuentra el de contar con cédula de especialista expedida por las autoridades educativas competentes y, certificado vigente de especialista que acredite la capacidad y experiencia en la práctica de los procedimientos y técnicas correspondientes en la materia, expedido por el Consejo de la especialidad según corresponda. Además, establece que el Comité Normativo de Especialidades Médicas y los Consejos de Especialidades Médicas, deberán sujetarse a las disposiciones que emita la Secretaría de Salud para la expedición de los certificados de especialista en la materia. En ese sentido, la Secretaría de Salud dio a conocer los Lineamientos a los que se sujetarán el Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas y los Consejos de Especialidades Médicas, los que también reclama el quejoso, y en lo conducente señalan: “LINEAMIENTOS A QUE SE SUJETARÁN EL COMITÉ NORMATIVO NACIONAL DE CONSEJOS DE ESPECIALIDADES MÉDICAS Y LOS CONSEJOS DE ESPECIALIDADES MÉDICAS A LOS QUE SE REFIERE EL ARTÍCULO 81 DE LA LEY GENERAL DE SALUD, PARA LA APLICACIÓN DE LO DISPUESTO POR EL ARTÍCULO 272 BIS Y EL TÍTULO CUARTO DE DICHA LEY […] CAPÍTULO III DE LA EXPEDICIÓN DE CERTIFICADOS DE ESPECIALIDAD Y DE LA RECERTIFICACIÓN NOVENO.- Los CONSEJOS deberán establecer al menos un periodo de exámenes anualmente, tanto 18 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 para la certificación del especialista, como para la recertificación. DÉCIMO.- Los CONSEJOS que cuenten con la declaratoria de idoneidad y el reconocimiento del CONACEM, estarán facultados para emitir los certificados de su respectiva especialidad médica; así como para la correspondiente recertificación. DÉCIMO PRIMERO.- Los CONSEJOS tendrán como función principal, coadyuvar con el CONACEM en la supervisión del entrenamiento, habilidades, destreza y calificación de la pericia de los médicos especialistas que soliciten certificación o recertificación, conforme a los mecanismos establecidos por el CONACEM. DÉCIMO SEGUNDO.- Los CONSEJOS, darán a conocer a través de su página electrónica de internet, los requisitos para la obtención de la certificación o recertificación, según corresponda, los cuales deberán ser previamente aprobados por el CONACEM. DÉCIMO TERCERO.- Los médicos especialistas que soliciten la certificación o recertificación, deberán presentar su solicitud por escrito, la documentación que le sea requerida, en términos de lo dispuesto en el numeral anterior y el comprobante de pago correspondiente, en su caso, presentar y aprobar los exámenes correspondientes en los días y horarios que les sean señalados para dicho propósito. DÉCIMO CUARTO.- En el caso de que los documentos y demás requisitos solicitados estuvieran incompletos o fuera insuficiente o defectuosa la información aportada, en un plazo no mayor de cinco días hábiles, contados a partir del día en que haya sido presentada la solicitud correspondiente, los CONSEJOS prevendrán por escrito y por única ocasión al solicitante, para que dentro del término de quince días hábiles posteriores a aquél en que se notifique dicha prevención, subsane las deficiencias de su solicitud. 19 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 Una vez desahogada la prevención señalada en el párrafo anterior o transcurrido el término para hacerlo, los CONSEJOS en un plazo no mayor de cinco días hábiles, deberán notificar por escrito al solicitante, si la prevención fue debidamente desahogada o si procede desechar la solicitud, según corresponda. DÉCIMO QUINTO.- Los CONSEJOS aplicarán a los solicitantes, cuando así se determine conforme a lo señalado en el numeral Décimo Segundo de los presentes Lineamientos, los exámenes que correspondan, debiendo darles a conocer la respuesta a su solicitud y, en su caso, hacerles entrega del documento que acredite la certificación o recertificación, según proceda, en un plazo que no podrá exceder de sesenta días hábiles, contados a partir del día en que haya sido presentada la solicitud en términos del numeral Décimo Tercero de los presentes Lineamientos, o a partir del día siguiente a la fecha en que se haya practicado la notificación a que se hace referencia en el párrafo segundo del numeral Décimo Cuarto de este ordenamiento. DÉCIMO SEXTO.- En caso de que los CONSEJOS no resuelvan respecto de la certificación o recertificación, según corresponda, en el plazo señalado en el numeral anterior de los presentes Lineamientos, el interesado podrá acudir al CONACEM a efecto de que éste requiera al CONSEJO correspondiente la emisión del documento una vez satisfechos los requisitos. DÉCIMO SÉPTIMO.- La vigencia de la certificación y la recertificación que expidan los CONSEJOS será determinada por el CONACEM, atendiendo a la especialidad médica de que se trate y se hará constar en la documentación que ampare una u otra. DÉCIMO OCTAVO.Los CONSEJOS, con fundamento en la Ley, estos Lineamientos y con la opinión previa del CONACEM, deberán elaborar los manuales de procedimientos correspondientes. 20 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 CAPÍTULO IV. DE LA OPINIÓN PARA LA EXPEDICIÓN DE CÉDULAS DE ESPECIALISTAS MÉDICOS. DÉCIMO NOVENO. Para los efectos a que se refiere el último párrafo del artículo 81 de la Dirección General de Profesiones de la Secretaría de Educación Pública, solicitará al CONAMEN, por escrito o por los medios electrónicos que al efecto convengan, que emita su opinión respecto de la expedición de la cédula de médico especialista, la cual deberá rendirse fundada y motivada, por las mismas vías de comunicación, sin costo alguno, dentro de los quince días hábiles siguientes a la recepción de la solicitud. (…).” En los numerales vigésimo y vigésimo primero de este ordenamiento, se indican las facultades de la Secretaría de Salud para evaluar y vigilar el cumplimiento de esos Lineamientos. “VIGÉSIMO. A efecto de evaluar el cumplimiento de los presentes Lineamientos y, en su caso, proponer adecuaciones a los mismos, la Secretaría integrará un grupo de trabajo conformado por dos integrantes de dicha Dependencia del Ejecutivo Federal, dos de la Secretaría de Educación Pública y uno del CONACEM, el cual se deberá reunir previa convocatoria que para tal efecto realice la Secretaría. VIGÉSIMO PRIMERO. La Secretaría vigilará el cumplimiento de los presentes Lineamientos, en términos de lo dispuesto por el artículo 393 de la Ley y demás disposiciones jurídicas que resulten aplicables. Para efectos de lo anterior, la Secretaría podrá en todo momento solicitar al CONAMEN y, en su caso, 21 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 a los CONSEJOS, los informes y documentación que resulten necesarios para verificar el cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 81, 272Bis y demás aplicables de la Ley. Dichos informes y documentación, deberán ser entregados en un plazo no mayor a quince días hábiles”. Ahora bien, la intención del Legislador al establecer el requisito de la certificación fue expresa en el proceso legislativo que dio origen a las reformas de las disposiciones normativas reclamadas, pues a ese respecto se señala: “(…) El requisito por el cual se les exige a los profesionales de la salud tener un certificado de especialidad médica, atiende adecuadamente el problema de la falta de profesionalización y capacitación observada en la oferta general de estas cirugías, pues es evidente que sólo a través de la certificación de estudios especializados en la materia se puede asegurar que quienes realicen estas cirugías tienen la capacidad y los conocimientos profesionales necesarios para tal efecto. (…) La necesidad de obtener autorización, de la Secretaría de Salud, permite el establecimiento de un control efectivo sobre el cumplimiento de todas las normas reguladoras de la prestación de servicios médicos y sobre el cabal cumplimiento de los otros dos requisitos expuestos. Todo lo anterior demuestra que la finalidad de la norma es garantizar la calidad de los servicios 22 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 de cirugía estética y cosmética, por medio del establecimiento de una restricción al ejercicio libre de la medicina, que consiste exclusivamente en evitar que cualquier profesional de la medicina y en cualquier lugar se practiquen ese tipo de servicios de salud. Por tanto, es evidente que una restricción impuesta a los médicos para realizar determinados procedimientos médicos considerados peligrosos, consistente en la acreditación de conocimientos especializados y un control de la autoridad administrativa sobre las condiciones de su realización, es una medida relativamente poco gravosa en comparación con la protección de la salud que se obtiene al implementar los mecanismos mencionados, con ellos se evita que la vida de las personas destinatarias esté en peligro.” (…). Por su parte, el dictamen elaborado por las Comisiones Unidas de Salud y de Estudios Legislativos de la Cámara de Senadores del Congreso de la Unión, coincide con los argumentos dados en la exposición de motivos, respecto de la necesidad de garantizar que los procedimientos quirúrgicos y en general el desarrollo del ejercicio de la medicina sean realizados por profesionales de la salud que cuenten con una especialidad médica en la materia, ello con la intención de salvaguardar el derecho a la salud de la personas, ya que en lo conducente se señala en este dictamen lo siguiente: (…) 23 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 G. El requisito por el cual se les exige a los profesionales de la salud tener un certificado de especialidad médica, atiende adecuadamente el problema de la falta de profesionalización y capacitación observada en la oferta general de estas cirugías, pues es evidente que sólo a través de la certificación de estudios especializados en la materia se puede asegurar que quienes realicen estas cirugías tienen la capacidad y los conocimientos profesionales necesarios para tal efecto. (…). Al referirse dicho artículo al registro de especialidades médicas, debe interpretarse que, cuando el segundo párrafo del artículo 271 de la ley de la materia, se refiere a los profesionales de la salud en los términos del artículo 81, debe entenderse que esta norma exige a los profesionales de la salud que tengan un certificado de especialidad médica registrado por la autoridad educativa para realizar cirugías estéticas y cosméticas. O. De todo lo anteriormente analizado; resulta evidente que, una restricción impuesta a los médicos para realizar determinados procedimientos médicos considerados peligrosos, consistente está en la acreditación de conocimientos especializados y un control por parte de la autoridad administrativa sobre las condiciones de su realización, se tendría como una medida relativamente poco gravosa; lo anterior, en comparación con la protección de la salud que se obtiene de implementar los mecanismos mencionados; de tal manera, que con ello se evite que la salud y la vida de las personas usuarias de dichas intervenciones esté en riesgo. (…).” 24 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 A su vez, la Comisión de Salud de la Cámara de Diputados, en su correspondiente dictamen, señala: “Cuarta. Por lo que corresponde al artículo 272 Bis, la Comisión de Salud, después de un largo análisis, coincidimos en que es necesario realizar modificaciones a dicho artículo. Porque se propone que en la fracción primera se considere únicamente la cedula de especialista, legalmente expedida por la autoridad educativa, ya que es la única cedula avalada por un título, expedido por una autoridad educativa y en el sistema legal es la que jurídicamente avala el ejercicio de dicha especialidad. Además de que es un documento que otorga la Dirección General de Profesiones, reconocida por la Ley General de Educación como aquel organismo gubernamental que tiene la facultad de emitir dicho documento. Quinta. Por otro lado, se propone modificar el segundo párrafo para integrar el certificado vigente de especialista que acredite capacidad y experiencia en la práctica de los procedimientos y técnicas correspondientes a la materia, para estar acorde con lo dispuesto en el artículo 81 de la presente reforma. Lo anterior por considerar que el acto de certificación de las aptitudes de los especialistas, tiene como único propósito constatar la calidad de preparación de los profesionales para el ejercicio competente de un campo especifico de la medicina. Así mismo, es la manera en que los Consejos pueden intervenir para proteger los intereses de quienes son el objeto y el sujeto de su atención: los pacientes y el público en general, ayudándoles a distinguir a los especialistas mejor preparados. Como consecuencia los médicos se ven estimulados para mantener al día sus conocimientos, perfeccionar sus destrezas y desarrollar sus actitudes fortaleciendo sus valores 25 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 profesionales y personales. Un efecto de gran importancia para la población, es que la certificación promueve la mejora de la calidad de la práctica médica especializada y se estimula, además, el estudio y permanente capacitación y actualización de quienes profesan una especialidad y de manera agregada, se cuida el nivel de calidad de la práctica de los verdaderos especialistas. Todas las profesiones requieren de constante estudio y capacitación para que puedan ser desempeñadas correctamente sin vulnerar o transgredir los derechos de las personas y con mayor razón la actividad profesional de la salud (…).” Consecuentemente, como bien lo determina el Juez de Distrito en el fallo recurrido las disposiciones de la Ley General de Salud reclamadas constituyen una medida con un objetivo constitucionalmente valido previsto en la Constitución Federal, que es de proteger el derecho a la salud de terceros y de la sociedad en general. De ahí que, resulte infundado el agravio del quejoso que refiere que no se está protegiendo el derecho a la salud que tutela el artículo 4o. constitucional, cuando la certificación y recertificación queda a cargo del Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas y de los Consejos de Especialidades Médicas, que por su naturaleza jurídica de asociación civil atenderá a un interés privado, y no a una cuestión de salud pública, porque los Colegios y Consejos de Profesionales Médicos se crearon para ejercer un control sobre 26 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 los profesionistas que ejercen la medicina en las diferentes especialidades y, se conforman por profesionales en la materia, que debido a los conocimientos especializados que tienen resultan ser las personas indicadas por reunir los requisitos de aptitud indispensables para mantener un mínimo de calidad en el servicio de salud, los que si bien no son parte de la Administración Pública Federal, tal circunstancia no obsta para que puedan agruparse, y en su caso, supervisar el ejercicio y práctica de la medicina, pues de conformidad con el artículo 5o. de la Ley General de Salud, todas las personas físicas o morales de los sectores social y privado que presten servicios médicos, están obligados a vigilar la protección adecuada al derecho a la salud. Por ende, al margen de la naturaleza jurídica que tengan el Comité Normativo Nacional de Consejos de Especialidades Médicas y los Consejos de Especialidades Médicas, resulta valido que se les otorguen facultades para certificar o recertificar a los médicos encargados del ejercicio y práctica de la medicina en sus diferentes especialidades y disciplinas; porque lo cierto es que tales Consejos se crearon para ejercer un control sobre dichos profesionales, deben de tener la declaratoria de idoneidad y estar reconocidos por el Consejo Nacional de Especialidades Médicas y, se conforman por personas profesionales integrantes de la Academia Nacional de Medicina de México, la Academia Mexicana de Cirugía y de los Consejos de Especialidad Miembros. 27 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 En ese sentido, tampoco le asiste la razón al inconforme cuando aduce que los ordenamientos reclamados contravienen la garantía de libertad de trabajo, pues el artículo 5o. constitucional autoriza la restricción a esta libertad en tres supuestos: 1) Si se trata de una actividad ilícita. 2) Cuando se afecten derechos de terceros y, 3) Se cause daño a la sociedad en general. Por tanto, al ser una restricción constitucionalmente válida a la libertad del trabajo la afectación a los derechos de terceros, significa que tal garantía no puede ser exigida, si la actividad a la que pretende dedicarse la persona conlleva a su vez la afectación de un derecho preferentemente tutelado por la ley en favor de otros. De ahí que la certificación tenga un objetivo constitucional, que es de proteger el derecho a la salud de terceros y de la sociedad en general al garantizar la calidad de los servicios médicos de especialidad a partir de limitar su práctica únicamente a las personas que acrediten cumplir con los requisitos correspondientes y que tengan la capacidad y conocimientos necesarios para ello. Por otro lado, esta Sala revisora estima infundado también el diverso planteamiento del inconforme que alude a la falta de 28 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 proporcionalidad de esta medida que se contiene en los ordenamientos reclamados. Ello se considera así, porque la certificación y recertificación de los médicos especialistas permite a las autoridades administrativas correspondientes el tener mayor certeza y control sobre la profesionalización de los médicos que ejercen y practican la medicina en sus diferentes especialidades y, sobre su capacidad, pericia y ética. Además de que este requisito no representa una prohibición absoluta a la libertad de trabajo, porque no se les está impidiendo el desarrollar su profesión de médico especialista, sino únicamente se les exige el cumplimiento de un requisito inherente a su especialidad que tiene la finalidad de garantizar que dichos médicos cuentan con las habilidades, conocimientos y pericias necesarias para su buen desempeño, satisfaciendo condiciones mínimas de capacitación, educación y experiencia, a fin de que se ofrezcan servicios médicos de calidad que garanticen la protección de la salud de las personas. En suma; esta medida legislativa reclamada resulta proporcional, porque el grado de restricción a la libertad de trabajo que resienten los profesionales de la salud, es el necesario para garantizar la profesionalización y calidad requerida para el ejercicio y práctica de la medicina en sus respectivas especialidades médicas a fin de garantizar la protección de la salud de sus pacientes. 29 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 Consecuentemente, ante lo infundado de los agravios planteados, procede negar el amparo al quejoso respecto de los ordenamientos reclamados. SEXTO. Revisión adhesiva. Virtud de la conclusión alcanzada queda sin materia la revisión adhesiva interpuesta por las autoridades responsables Presidente de la República y Secretario de Salud, dada su naturaleza accesoria. Al respecto se cita la tesis jurisprudencial de esta Sala número 2a./J. 166/2007, que dice: “REVISIÓN ADHESIVA EN AMPARO INDIRECTO. DEBE DECLARARSE SIN MATERIA SI LA REVISIÓN PRINCIPAL RESULTA INFUNDADA. El artículo 83, fracción IV, de la Ley de Amparo prevé la procedencia del recurso de revisión contra las sentencias pronunciadas por los Jueces de Distrito, y en su último párrafo establece que en todos los casos a que se refiere ese precepto, la parte que obtuvo resolución favorable a sus intereses puede adherirse a la revisión principal. Ahora bien, si se toma en cuenta que el recurso de revisión adhesiva carece de autonomía, al señalar el párrafo indicado que la adhesión al recurso sigue la suerte procesal de éste, es evidente que si la revisión principal resulta infundada, aquél debe declararse sin materia, por su naturaleza accesoria.” (Semanario Judicial de la Federación y su Gaceta, Novena Época, tomo XXVI, septiembre de 2007, página 552, registro IUS 171304).” Por lo expuesto y fundado, se resuelve: 30 AMPARO EN REVISIÓN 253/2016 PRIMERO. En la materia de la revisión, se confirma la sentencia recurrida. SEGUNDO. La Justicia de la Unión no ampara ni protege a ********** en contra de los ordenamientos reclamados que se precisan en el resultando primero de este fallo. TERCERO. Queda sin materia la revisión adhesiva. Notifíquese; con testimonio de esta resolución, devuélvanse los autos a su lugar de origen y, en su oportunidad, archívese este asunto como concluido. MLPP/mhm. 31