Las instituciones basadas en el concepto de «propiedad co

LA «PROPIEDAD COMUN» COMO CONCEPTO EN LA
POLITICA DE RECURSOS NATURALES (°)'
S. V. Ciriacy-Wantrup (#°)
Richard C. Bishop (°^^)
Las instituciones basadas en el concepto de «propiedad común» han representado un papel socialmente beneficioso en
la gestión de los recursos naturales desde la prehistoria económica hasta el presente. Estas mismas instituciones prometen ayudar a resolver problemas urgentes de los recursos tanto en los países desarrollados como en los países en desarrollo. Es tanto más importante que estas instituciones sean el
centro de un estudio económico cuanto que han sido mal entendidas por algttnos economistas actuales: nos referimos a la
denominada «teoría de los recursos de propiedad común», o
" Natural Resources Journal, voL 15, 1975, octubre (713-27), Universidad de Nuevo México. Facultad de Derecho, Albuquerque I^IM 87131.
' Trabajo en colaboración con Richard C. Bishop. Publicado originalmente como documento de investigación de la Giannini Foundation en Natural Resources Journal 15: 713•727 (octubre de 1975). Richard L Barrows,
Daniel W. Bromley, Peter porner, Melvin Sabey, Stephen C. Smith, Hiroschi Yamauchi y Douglas Yanggen contribuyeron de diversas maneras a la
preparación de este artículo.
(°°) Catedrático de Economía Agraria, Emérito, Universidad de California, Berkeley.
(O94) Profesor Ayudante Departamento de Economía Agraria y Centro
para el Estudio de la Política de los Recursos, Universidad de Wisconsin,
Madison.
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lo que con frecuencia se denomina «tragedia de los comunes»2.
La abundante literatura sobre la «teoría de los recursos de
propiedad común» acumulada en los últimos 20 años se resume en la máxima «lo que es de todos no es de nadie». Es decir, cuando un recurso natural dado es física y jurídicamente
accesible para más de un usuario, se dice que es gratuito para
todos, con la consiguiente competencia entre los usuarios por
una mayor cuota del recurso en detrimento de ellos mismos,
del recurso y de la sociedad en su conjunto. En un momento
o en otro, esta idea se ha aplicado a diversos conjuntos de recursos, como la pesquería, las tierras de pastos, los bosques,
las aguas subterráneas, el petróleo, el aire, los campings e incluso las autopistas y el espectro de ondas de radio. Los estudiosos de estos recursos sostienen que la «condición de propiedad común» es la causa principal de una serie de males sociales, como el agotamiento del recurso, la contaminación, el
derroche del excedente económico, la pobreza de los usuarios
del recurso, el retraso tecnológico y la mala asignación de la
mano de obra y el capital. Las soluciones propuestas van en
dos direcciones. Una consiste en hacer del recurso de «propiedad común» en cuestión, propiedad privada de los distintos usuarios del mismo, los cuales, a través de la «mano invisible», lo gestionarán en bien de la sociedad. Otra consiste en
acudir a la intervención pública, a través de impuestos o subvenciones destinadas a equilibrar los costes privados y socia2 La literatura sobre economía es amplia. Ejemplos recientes, algunos
de los cuales ofrecen una bibliografía abundante sobre literatura anterior,
son los siguientes: Bell, Technology Externalities and Common Property Resources: An Empirical Study of the U. S. Northern Lobster Fishery, 80 J. Pol.
Econ. 148-58 (1972); Haveman, Efficiency and Equity in Natural Resource and
Environmental Policy, 55 Am. J. Ag. Econ. 868-78 (1973); A. rreeman, R. Haveman y A. Kneese, The Economics of Environemental Policy 77-79 (1973);
Dales Rights and Economús, en Perspectives in Property 151 (Wunderlich y
Gibson, dirs. de ed., 1972). Dos aportaciones ajenas a la economía, pero
que expresan las mismas opiniones, son: Hardin, The Tragedy oJthe Commons,
162 Sci. 1243-48 (1968), y Crowe, The Tragedy of the Commons Revisited, 166
Sci. 1103-07 (1969).
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les o-si esto falla- a través de controles públicos directos
de inputs o outputs, o de ambas cosas.
^Es ésta una imagen adecuada a la experiencia de la humanidad con los recursos de propiedad común? Opinamos que
no lo es. Una fuente de confusión consiste en que el término
«propiedad común» se utiliza con frecuencia con un sentido
distinto del tradicional, incluso contradictorio con él. Hasta
cierto punto, por tanto, este artículo ha de ocuparse del significado de los conceptos o de la falta de ese significado. Pero
no se limita a esa discusión del concepto de propiedad común,
sino que examina sus consecuencias para la política. Estas han
sido mal interpretadas en la literatura económica, de tal forma que desacreditan un concepto que constituye una herramienta valiosa del análisis económico y resuelve difíciles problemas de política de recursos naturales.
LA PROPIEDAD COMUN COMO INSTITUCION
SOCIAL
La «propiedad», aplicada a los recursos naturales, es una
institución social «primaria»^, tanto por su propia importancia como por varias instituciones «secundarias» relacionadas
con ella, como los impuestos, el crédito o la posesión'. La
«propiedad» designa un conjunto de derechos de uso y de
transmisión (por venta, arrendamiento, herencia, etc.) de los
recursos naturales. Los diferentes derechos (partes del conjunto) pueden distribuirse en varias combinaciones entre personas fisicas y jurídicas, grupos y sectores, entre ellos las distintas unidades de la administración pública.
La expresión «propiedad común», tal como la empleamos
g Las instituciones se han defmido en otros trabajos como sistemas de
decisión social «que ofrecen normas de decisión para adaptar y encajar a
lo largo del tiempo demandas contrapuestas (utilizando la palabra en su sentido más general) de diferentes grupos de interés de una sociedad.» CiriacyWantrup, Natural Resources in Econom ^ Growth, 51 Am. J. Ag. Econo. 1319
(1969).
4 Véase S., CiriacyWantrup, Resource Conservation: Economics and Policies (3)' ed., 1968).
341
aquí, designa una distribución de los derechos de propiedad
sobre determinados recursos en la que ciertos titulares tienen
iguales derechos al uso del recursos. Estos derechos no se pierden con el no uso, si bien los titulares con derechos iguales
no son necesariamente iguales con respecto a las cantidades
(u otra especificación) del recurso que cada cual use en un período de tiempo. En otras palabras, el concepto, tal como se
emplea aquí, designa lós recursos sujetos al derecho de uso común y no a un derecho específico de uso de algunos titulares.
En la literatura jurídica, esta distinción aparece en la institución de las «tierras comunes», por un lado, y de la «posesión
en comúnn, por otrob.
Este significado del concepto de «propiedad común» se halla bien asentado en diferentes instituciones del derecho común anglosajón, del derecho alemán sobre la tierra, del derecho romano y de los sucesores de éste. Se halla bien establecido asimismo en convenios institucionales informales basados en la costumbre, la tradición, el parentesco y los hábitos
sociales.
A veces, tanto la institución como los recursos sujetos a la
misma reciben el nombre de «bienes comunes». Sin embargo, conviene distinguir entre el concepto, la institución, que
con sus muchas variantes hace operativo el concepto, y el recurso concreto sujeto a la institución. En cualquier caso, los
economistas no deben utilizar libremente el concepto de «recursos de propiedad común» en condiciones en que no exista
una ordenación institucional. La propiedad común no es «la
propiedad de todos». Q,uedan excluidos los usuarios potenciales del recurso que no sean miembros de un grupo de titulares con iguales derechos. El concepto de propiedad no tiene
sentido sin este aspecto de exclusión de todos aquellos que
no sean titulares o tengan algún acuerdo con los titulares para
5 Debe advertirse que el concepto, tal como se emplea aquí, se refiere
al derecho a usar los recursos, no a su transferencia. Los herederos de un
titular comunal se convierten a su vez en cotitulares sólo mediante su pertenencia al grupo (tribu, aldea, etc.).
6 Jurgensmeyer y Wadley, The Common Lands Concept: A rtCommonsy Solution to a Common Environmental Problem, 14 Nat. Res. J. 368•81 ( 1974).
342
utilizar el recurso en cuestión. Por ejemplo, es una contradicción calificar los recursos sin dueño (res nullius) como propiedad común (res communes), tal como han hecho muchos economistas durante años en el caso de las pesquerías de alta
mar. Los problemas de gestión de las pesquerías en aguas
temtoriales y en alta mar tienen semejanzas -son recursos fugaces-, pero varían en cuanto a su regulación institucional
efectiva y potencial'.
En una escala mayor, englobar problemas asociados con
recursos tan diferentes como el aire -un recurso que se encuentra en todas partes- y las pesquerías -un recurso fizgaz- bajo el concepto tan vago de «recursos de propiedad común» equivale a omitir relaciones institucionales fundamentales cuya comprensión es necesaria para estudiar los resultados ^ociales de una institución tanto desde la perspectiva histórica como en el contexto de los problemas actuales de la politica de recursos. Este estudio requiere contar con un marco
conceptual. ^
RESULTADOS SOCIALES DE LAS INSTITUCIONES DE
PROPIEDAD COMUN: MARCO CONCEPTUAL
Las instituciones pueden definirse como sistemas de decisión de segurido nivel dentro de una jerarquía de tres niveles
de los sistemas de decisión8. En el primer nivel o nivel infe- ^
rior, la toma de decisiones está relacionada con la determinación de inputs, outputs y con el conjunto de decisiones análogas tomadas por los sectores de la economía, individuos, empresas, industrias y organismos públicos, como los proyectos
hidráulicos y los distritos de riego. Este nivel de decisión puede denominarse «nivel operativo». Los sistemas de decisión
^ Pueden encontrarse más detalles en CiriacyWantrup, The Economics oJ
Environmental Poliry, 47 Land Econ. 36-45 (febrero de 1971).
8 Puede encontrarse una exposición más detallada en Ciriacy-Wantrup,
Water Poliry and Economic Optimi •ng: Some Conceptual Problems in Water Research, 57 Am. Econ. Rev. 179-89 (1967), y Ciriacy-Wantrup, nota 6, en 40-45,
y CiriacyWantrup, nota 3, en el cap. 10 y otras partes.
343
del siguiente nivel en orden ascendente comprenden la regulación institucional de la toma de decisiones en el primer ni-.
vel. Puede denominarse «nivel institucional». En el tercer nivel, los cambios de las instituciones del segundo nivel son objeto de toma de decisiones. Este nivel de los sistemas de decisión puede tomar el nombre de «nivel de politica».
Los sistemas de decisión de cada nivel pueden analizarse
con respecto a la estructura, el funcionamiento y los resultados. En este artículo nos ocuparemos de los sistemas de decisión de segundo nivel. La finalidad de la toma de decisiones
en este nivel no es determinar directamente los inputs, outputs, etc., del nivel operativo de la economía, ni alcanzar una
trayectoria de óptimos de bienestar a lo largo del tiempo en
el nivel operativo. Por el contrario, puede demostrarse que los
óptimos de bienestar, tal como los define la economía moderna -incluso suponiendo que sean válidos y pertinentes en el
primer nivel-, carecen de esa validez y pertinencia cuando se
aplican a nivel institucional. Una exposición del razonamiento que respalda esta conclusión puede encontrarse en otros
de nuestros trabajos9; reiterarla aquí nos alejaría de nuestro
terreno. Baste con decir que la medida de los resultados de
los sistemas de decisión en el segundo nivel no es la obtención de óptimos de bienestar, sino más bien el mantenimiento e incremento del bienestar influyendo continuamente en
la toma dé decisiones al nivel inferior en condiciones siempre
nuevas, que no pueden preverse para cada momento o que
sólo pueden preverse de forma vaga y que son siempre inciertas con respecto a su existencia efectiva. ^Cuál ha sido la estructura de las instituciones de propiedad común a lo largo
de los años? ^Cómo han funcionado? y lo que es más importante, ^qué resultados han dado?
9 Véase el material citado en la nota 8, donde puede encontrarse un tratamiento más detallado.
344
LOS BIENES COMUNES EN LA HISTORIA
ECONOMICA
Respondamos a estas preguntas volviendo la vista a la historia económica. La experiencia de la humanidad en materia
de propiedad común de recursos naturales comenzó con las
sociedades comunales de caza y de recolección. ^Disminuyó
el bienestar con las instituciones de propiedad común? En particular, ^hubo una tendencia a que esas sociedades sobreexplotasen sus recursos a causa de la propiedad común?
Las sociedades de caza y de recolección tienen interés por
sí mismas y también porque nos permiten llegar'a conclusiones acerca de nuestra propia historia económica. Algunos antropólogos han mostrado un interés renovado por estas sociedades en proceso rápido de desaparición, por lo que hoy disponemos de abundante documentación al respecto10. Obviamente, dentro de esas sociedades, la estructura y la función
de las instituciones reguladoras de los recursos se basan en
costumbres, tabúes y parentesco, y no tanto en instituciones
formales, como la legislación y las decisiones que caracterizan
a las sociedades más «avanzadasn. Aun así, estas instituciones
informales confieren los mismos derechos, es decir, la igualdad del derecho al uso a los miembros del grupo y la exclusión de los demás, análogamente a las instituciones más
formales.
En las sociedades comunales de caza y de recolección, sin
mercados en los que vender los excedentes, la preocupación
por la distribución entre los miembros del grupo tendió a desalentar la acumulación". La comunidad se enfrentó a la creciente densidad de la población mediante costumbres y tabúes para regular el matrimonio, la lactancia y otras formas
de conducta. Sin embargo, el proceso más importante fue la
«fisión». A1 crecer el tamaño de los grupos, éstos tienden a escindirse y a establecerse en nuevas zonas. Este proceso ha sido
10 «Man the Hunter» (R. Lee y I. DeVore, dirs. de ed., 1968).
" Lee, What Hunter po for a Livinp^ or, Horu lo Make Out on Scarce Resource,
en Id. en 30•43. Véase también M. Sahlins, Stone Age Economics 46-47 y
otras partes ( 1972).
345
observado en suficientes situaciones como para considerarlo
una característica general de las sociedades de caza y de
recolección12.
Algunas tribus comunales africanas de cazadores tienen
prácticas que nos resultan más familiares. Los Aacholi de
Uganda, por ejemplo, imponían vedas'^. Cuando el agotamiento de los recursos iba a provocar un desastre, los jefes de los
grupos bosquimanos de Africa del Sur actuaban como almaceneros14.
Estas instituciones fueron eficaces en la gestión de los recursos para la obtención de rendimientos sostenibles15. La población no estaba controlada por la escasez malthusiana. De
hecho, solía ser excesiva. Algtznos autores describen esas sociedades como generalmente ricas, tal como se define este término culturalmente para ellas1ó. La propiedad común de los
recursos ha de regularse al ser un factor clave del mantenimiento de esta condición. Las reglas de reparto redujeron los
incentivos para agotar los recursos en beneficio individual. El
proceso de fisión fue facilitado por el hecho de que no había
que aplicar derecho alguno de propiedad individual. Muchas
de esas sociedades eran sedentarias o sólo se movían en zonas geográficas defmidas de acuerdo con los cambios de estación que afectaban a la disponibilidad de alimentos para el ganado y productos de recolección para el hombre. Eran socie12 Véase la nota 10, en 9. Los pigmeos Mbuti son un ejemplo y los describe C. Turnbull en «Man the Hunter», véase la nota 10, en 132-37, y también en un libro de Tumbull, Wayward Servants (1965). Otros grupos que
muestran esta caracteristica se estudian en Man the Hunter, véase la nota
10, de Lee y R. Woodburn, Stability and Flexibility in Hazda Residential Groupings, en 103-10.
's Parker y Graham, The Ecological and Economic Basis for Game Ranching
in Africa, The Scientific Management of Animal and Plant Communities for
Conservation 394 (1971).
" D. Fraser, Village Planning in the Primitive World (1968).
15 Conviene advertir, sin embargo, que algunos autores sospechan que
las sociedades de cazadores y recolectores contribuyeron a la extinción de
algunas especies durante una prehistoria lejana. Véase Long y Martin, Death
of the Ground Sloth, 186 Sci. 638-60 (1974).
16 Parker y Graham véase la nota 13, y Sahlins, nota 11.
346
dades capaces de mantener largos períodos de equilibrio con
sus recursos, a menos que fueran perturbadas ' por cambios
medioambientales no habituales o por interferencias exteriores.
La interferencia exterior más importante fue el contacto
con la economía de mercado y con otros aspectos de la cultura occidental. En muchos casos se agotaron los recursos
como consecuencia de ese contacto. Hay que hacer dos aclaraciones. En primer lugar, el grupo que agotó el recurso no
fue siempre el de los cazadores y recolectores comiinales, tal
como se ve por el destiño del bisonte nortemericano. En segundo lugar, las sociedades autosuficientes de caza y recogida
de productos poseen una debilidad inherente en su adaptación al contacto con el mercado. Esta debilidad no tiene relación con la propiedad común. Lo habitual es que los cazadores y los recolectores sobreexploten sus recursos para adquirir nuevos productos". Igualmente significativa en muchos casos fue la introducción del intercambio en dinero efectivo.
Este sólo podía adquirirse mediante la sobreexplotación de
los recursos para obtener un excedente comercializable18. Surge así una importante cuestión: ^puede la propiedad común
de los recursos funcionar bien en una economía de mercado?
Para responder, nos ocuparemos a continuación de los usos
europeos, algunos de los cuales han continuado hasta hoy.
Desde la prehistoria hasta el presente, algunas tierras de
pastos y bosques de Europa han sido gestionadas como recursos de propiedad común. La estructura, el funcionamiento y
los resultados de esas instituciones han estado en uso durante
un período mucho más prolongado que las instituciones de
las sociedades de caza y recolección de productos".
El pastoreo en tierras comunes en las condiciones europeas era estacional, y el comienzo y el final de la temporada
de pastoreo eran fijados uniformemente para todos los titula'^ A. Firth, Primitive Polynesian Economy (1966).
' e Véase, p. ej., Behannan, Impact of Money on African Economy, 19 J. Econ.
Hist. 499•500 (1959).
19 B. Slicher Van Bath, The Agrarian History of Westem Europe,
500-1850 (1963).
347
res de derechos iguales de acuerdo con la disponibilidad de
pastos. Se permitía el pastoreo sólo durante las horas del día.
Se mantenían fuertes controles sobre el pastoreo bajo la simple exigencia de que cada propietario de cada ganado dispusiera del alimento suficiente para mantener el ganado durante la época en la que no había pasto y durante la noche. En
los casos en los que el exceso de pastoreo suponía una amenaza incluso para la alimentación mínima del ganado, por
ejemplo, con un aumento de la alimentación general del mismo debido a la intensificación de la agricultura, a los usuarios
comunes se les limitaba mediante cuotas el número de animales que podían pastar en los terrenos comunales durante
la estación de pastoreo, por ejemplo, un caballo, dos vacas,
10 cerdos, 6 cabras, proceso al que los ingleses llamaban
«stinting»^0.
La reducción histórica de los terrenos ^omunales en Gran
Bretaña está bien documentada en la voluminosa literatura sobre los cercados21, pero el exceso de pastoreo no fue la causa.
Un factor importante fue el aumento de la rentabilidad que
obtenía el señor feudal de la lana producida por las ovejas
que pastaban. Una gran parte del terreno que había sido utilizado por los campesinos para obtener alimentos y otros productos de consumo doméstico, así como los primeros pastos
comunales, se convirtieron directamente en propiedad señorial. Otro factor fue la ruptura del sistema de campos abiertos en respuesta al progreso agrícola. Diferentes partes de la
economía campesina estaban directamente afectadas por estos cambios. Después de la cosecha, el ganado podía pastar
en el barbecho y aprovechar el rastrojo de los campos abier20 W. Tate, The English Village Community and the Enclosure Movements, 162-63 (1967) y W. Hoskins y L. Stamp, The Common Lands of England wales, 36-37, 50 y otras partes (1963). En Estados Unidos existe un
sistema análogo de gestión de permisos de pastos que llevan el Servicio forestal y la Oficina de gestión de tierras. También en este caso los permisos
de pastos se asignan sobre la base de alimentación en establo por el con•
cesionario y de disponibilidad de pastos.
21 Una reciente colección de obras que incluyen bibliografía sobre lite•
ratura anterior se titulaba Studies of Field Systems in the British Isles (A.
Baker y R. Butlin, dirs. de ed., 1973).
348
tos22. Cuando la agricultura se intensificó, los cultivos en hilera y la multiplicación de las cosechas desplazó al barbecho y
a las rastrojeras, los campos abiertos fueron cerrados, en gran
medida debido a la insistencia del señor feudal, y los campesinos fizeron expulsados (a menudo sin compensación)2^.
Inglaterra y Gales todavía mantienen 1,5 millones de acres
de terrenos comunáles, en la mayoría de los cuales el pastoreo sigue como hace siglos. Además, esas tierras están representando un nuevo papel que adquiere más importancia cada
año que pasa como refugio de residentes de ciudades superpobladas y contaminadas24.
La experiencia con los bosques comunales en el continente europeo ha sido semejante en muchos aspectos a la de las
tierras de pasto en Gran Bretaña25. A1 ser las tierras de bosque cada vez más rentables como fuente de madera para su
venta, frente a su papel tradicional de fuentes de alimento
para los animales, de leña para consumo doméstico y de material de construcción para la aldea campesina, los señores feudales pasaron de ser administradores y protectores a empresarios con afán de lucro. Los derechos del señor feudal sobre
los bosques comunes se habían limitado a los derechos de
caza, que ostentaban en exclusiva, y a sus derechos de pastoreo y otros, que tenían en igualdad de condiciones con sus aldeanos. Cuando se hizo rentable el uso de la madera, el pastoreo y la recogida de leña se convirtieron en un impedimento a la producción de madera. El señor feudal decidió reducir
y eliminar el pastoreo y otros derechos sobre los bienes
comunes26.
22 N. Neilson, Medieval Agrarian Economy (1936).
2g Pueden encontrarse más detalles sobre la economía política de los cercados en Inglaterra en Tate, nota 20.
24 Véase Hoskins y Stamp, nota 20, en 3 y otras partes.
25 No examinamos explicitamente el caso francés, pero el lector interesado puede consultar S. Herbert, The Fall of Feudalism in France 47-50 y
otras partes (2' ed., 1969).
26 Un autor describe la situación en Francia de la siguiente manera: «Al
aumentar la actividad comercial y manufacturera, hubo un aumento concomitante del valor de mercado de los productos forestales y continuó la
lucha. El creciente valor económico de los bosques condujo a los señores y
349
Los mismos factores operaron en relación con los cercados en Gran Bretaña. También en este caso el resultado fue
el debilitamiento del sistema de las aldeas y la desposesión del
campesinado. El campesino pasó de ser titular con derechos
iguales y seguros sobre bienes comunes a trabajador sin tierras
en el dominio feudal. Esta es la verdadera «tragedia de los bienes comunes».
El sistema feudal no llegó a desarrollarse en algunas regiones del continente, como ciertas partes de Alemania Occidental y de Suiza. Con la creciente rentabilidad de la producción
de madera, algunos de los bienes comunes de esas regiones
fueron parcelados y asignados a los aldeanos. No obstante,
otras veces se mantuvieron intactos y formaron las base de
los bosques municipales modernos, convirtiéndose en ejemplos excelentes de gestión progresista. En cambio, los bienes
comunes parcelados eran generalmente demasiado pequeños
para admitir una silvicultura eficiente y degeneraron hasta que
la intervención estatal a través de la regulación, la asistencia
y la educación invirtió la tendencia. El resultado fue exactamente el contrario del que cabría esperar de la «teoría de los
recursos de propiedad común». La sustitución de la propiedad común por la privada no es en sí misma un cambio socialmente deseable.
Finalmente, mencionaremos el éxito continuado de los
pastos comunes de las productivas praderas alpinas, por ejemplo, en Suiza, Austria y sur de Baviera. Estas se hallan por encima de la línea divisoria del bosque, por lo que no resultaron
afectadas por los cambios de rentabilidad de los bosques con
la expansión de la economía de mercado. Aquí las instituciones de propiedad privada no han cambiado significativamente desde la Edad Media. El pastoreo estacional y la necesaria
alimentación casera son todavía aspectos claves. La única di- .
ferencia respecto al sistema feudal de pastoreo descrito anteriormente es que el movimiento hacia y desde las tierras coa] rey a codiciar los derechos de la comunidad e idear diversas formas de
usurparlos». F. Sargent, Land Tenure in the Agriculture of France. (Tesis
doctoral de 1952 inédita, en la biblioteca de la Universidad de Wisconsin,
Madison).
350
munales tiene lugar sólo una vez al año, porque el viaje es
más largo y difícil.
El funcionamiento continuado de los bienes de uso común
tanto en Inglaterra como en el continente responde a la pregunta hecha anteriormente sobre la viabilidad de la propiedad común en un sistema de mercado. La propiedad común,
con la regulación institucional que conlleva, es capaz de obtener resultados satisfactorios en la gestión de los recursos naturales, como el pastoreo y la silvicultura, en una economía
de mercado.
EL CONCEPTO DE PROPIEDAD COMUN EN LA
SOLUCION DE LOS PROBLEMAS DE POLITICA DE
RECURSOS NATURALES.
Si las conclusiones del anterior esbozo histórico de los resultados sociales de las instituciones de propiedad común son
correctas, cabe preguntarse si dichas instituciones podrían ser
útiles para la solución de los problemas actuales en materia
de política de recursos naturales. Creemos que la respuesta es
afirmativa. De hecho, cabe demostrar que el concepto de propiedad común ya se ha empleado para ayudar a resolver importantes problemas de política de recursos en el siglo XX. Sirvan de ejemplo las aguas subterráneas y las pesquerías.
Las instituciones ribereñas regularon el uso del agua de
corrientes superficiales en Inglaterra y en el continente mucho antes de haberse desarrollado el derecho ribereño formal
en el derecho común anglosajón y en el derecho alemán de
tierras. La idea de la igualdad de derechos de los usuarios de
una fuente común superficial estaba arraigada en las costumbres y tradiciones mucho antes de que existiera un derecho
ribereño codificado y aplicable. Uno de los factores favorables a este desarrollo fue la larga experiencia con los pastos
y bosques comunales.
Aún cuando la solución a los problemas de las aguas superficiales mediante las instituciones ribereñas es antigua, los
problemas planteados por el uso de las aguas subterráneas
351
son recientes. En realidad, el uso de éstas es también antiguo,
ya que se conocía en la mayoría de los países del Oriente Medio.
Ahora bien, el bombeo con la noria no creaba problemas, debido a la poca profundidad y la escasa capacidad de este sistema.
La situación cambió radicalmente con la llegada de la moderna
tecnología de bombeo, basada en el empleo de bombas a gran
profundidad y de motores de combustión interna. El agotamiento
de los recursos, los costes crecientes de las extracciones y la sobreinversión fueron el resultado.
Estos problemas se resolvieron por primera vez en California
aplicando la denominada doctrina de los derechos correlativos,
que se conceden mediante adjudicación. Según se explicó en
otra parte, la doctrina de los derechos correlativos ha de considerarse como consecuencia directa del derecho ribereño, que
según hemos visto se basa en el concepto de propiedad común27.
Todos los usuarios que extraen agua de una cuenca subterránea determinada se consideran iguales en derechos, pero
sus adjudicaciones se hacen dentro de los límites del rendimiento
de seguridad de la cuenca y en proporción a su uso histórico.
En el proceso de adjudicación no se consideran normalmente
los usos pequeños y esencialmente domésticos, y se permiten
nuevos usos de esta clase. No existen «limitaciones de entrada»
a los pequeños usuarios.
Procedimientos similares a los de adjudicación basados en
el concepto de propiedad común y que dan lugar a«cuotas»
cuantitativas de los recursos existen asimismo en las pesquerías. La situación de éstas tiene interés no sólo por sí misma,
sino también porque la «teoría de los recursos de propiedad común» se remonta a la literatura sobre la economía de las pesquerías2R. La sobreexplotación de la pesca se produjo con
creciente frecuencia durante el siglo pasado. La mayor parte de
la literatura atribuye este problema a la condición de propie27 Ciriacy-Wantrup, Some Economic Issues in Water Rights, 37 J. Farm Econ.
875-85 ( Giannini Foundation of Agricultural Economics Paper 148, 1955).
28 Gordon, The Economic Theory oJa Common Property Resource: The Fishery
62 J. Pol. Econ. 1240-42 ( 1954).
352
dad común. En realidad, las instituciones de propiedad común
parecen haber surgido precisamente para remediar esa situación de sobreexplotación.
La época de pesca, por ejemplo, ha sido muy utilizada
como instrumento de regulación. En teoría, la época está
abierta el tiempo suficiente para que los pescadores puedan
extraer el máximo rendimiento sostenible de un banco dado
y después se cierra hasta que se produce otra puesta. Es fácil
observar el paralelismo entre la temporada de pesca y de pastoreo en los bienes comunes en Europa.
Un elemento importante en la evolución de los bienes comunes europeos fue la demarcación de las tierras de pastoreo
de cada aldea y la especificación de quién tenía o no tenía derechos iguales de pastoreo. La ampliación de las zonas exclusivas nacionales de pesca (y en algunos casos, de las aguas
territoriales) hasta las 200 millas cumple una función análoga.
Si bien las zonas exclusivas ampliadas de pesca plantean muchos problemas importantes, constituyen una base alternativa institucional para una mejor gestión de la pesca.
Otro paralelismo interesante entre los bienes comunes históricos y la situación reciente en la regulación de la pesca es
el establecimiento de cuotas nacionales. Este sistema ha estado vigente durante muchos años bajo el Convenio para la protección y ampliación del salmón Sockeye del sistema del río
Fraser, con el que las capturas, determinadas previamente en
razón del rendimiento máximo estimado sostenible, se dividen por igual entre pescadores de Estados Unidos y Canadá.
Más recientemente, la Comisión internacional de pesquerías
del Atlántico Noroeste ha implantado un sistema de cuotas nacionales para ciertas especies. Ambas medidas de gestión son
paralelas a la práctica ya antigua de restringir el pastoreo en
los bienes comunales29
A1 aumentar los precios de los productos de la pesca y me29 La economía de la pesca comercial, incluidos los aspectos institucionales, se estudia con más detalle en R. Bishop, U. S. Policy in Ocean Fishe•
ries: A Study in the Political Economy of Resources Management 1971 (microfilms de la Universidad núm. 12-21, 623) (tesis doctoral inédita, en la biblioteca de la Universidad de California, Berkeley).
353
jorar la tecnología de la captura, se han planteado problemas
debido al intento de regulación de las pesquerías únicamente
a través del sistema de las épocas de pesca. En uno de los extremos, el rendimiento total máximo sostenible puede extraerse en pocas semanas, dejando a los pescadores y sus aparejos ociosos durante al menos parte del resto del año. Esto
puede afectar también gravemente a las instalaciones transformadoras. Los pescadores presionan políticamente sobre los
organismos reguladores para ampliar la temporada y poder
capturar especies protegidas fuera de ésta como «capturas
ocasionales», a la vez que explotan otras especies. A consecuencia de estas presiones, es posible que se agoten los recursos. El enfoque de la propiedad común sugiere un posible remedio: asignar cuotas a los distintos pescadores de modo que
el total de las mismas sea igual a las capturas totales deseadas, que a largo plazo serian normalmente iguales al rendimiento máximo sostenible. Como en el caso de las aguas subterráneas, los pequeños operadores podrian ser excluidos del
sistema de cuotas en pesquerías en las que dispusiéran de una
parte suficientemente pequeña del total. Podria ser incluso deseable hacer cuotas que se pudieran vender. Los detalles de
la aplicación variarían según los casos. Unicamente defmir qué
es un «pescador» y, por tanto, tiene derecho a una cuota, exigiria un cuidadoso estudio de cada situación individual.
Existen ciertas similitudes entre este sistema de cuotas y
la limitación a la entrada tal como se expone en la literatura
más teórica sobre economía de la pesca. Sin embargo, en la
práctica, los programas de limitación a la entrada ponen la
atención principalmente en las restricciones sobre inputs. En
la Columbia Británica, por ejemplo, las restricciones se aplican al tonelaje de los buques. Esto refleja la importancia que
la mayoría de los economistas han concedido a la mala asignación del capital y del trabajo que a su juicio se da en la actividad pesquera en comparación con el resto de la economía.
Por tanto, el objetivo de limitación de la entrada consiste en
sacar capital y mano de obra de la pesca y dedicarlos a otras
industrias hasta que se alcance un equilibrio eficiente. Con el
sistema de cuotas propuesto anteriormente, la atención se
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centra en los outputs, no en los inputs, aunque también puede darse alguna reducción de estos últimos. Esto refleja la conclusión de que en una economía en gran medida imperfecta
como la de Estados Unidos el problema de la mala asignación
entre la industria de la pesca y el resto de la economía es insignificante, especialmente si los recursos pesqueros son tan
constantes como indican los datos disponibles^0. Un sistema
de cuotas centraría la atención donde fuera necesario: en la
protección de los recursos y, si se desea, en la garantía de la
actividad de los pescadores, especialmente de los que tienen
rentas bajas y pocas alternativas de empleo.
Q,ueda todavía mucho por hacer antes de que se gestionen adecuadamente las pesquerías comerciales del mundo. Sin
embargo, estos ejemplos muestran que el enfoque de la propiedad común está ya representando un papel importante. Siguiendo a los que creen que las pesquerías de alta mar deben
ser tratadas como patrimonio común de la humanidad, cabría
preguntarse si la solución última consiste en considerar estos
recursos como un bien común gigantesco gestionado por algún organismo internacional, como la Naciones Unidas.
En resumen, la sobreexplotación de los pastos y de la pesca, el agotamiento permanente de las aguas subterráneas, la
contaminación del aire y otros fenómenos parecidos son problemas actuales graves que merecen la atención de los economistas. Pero la «teoría de los recursos de propiedad común»,
tal como la interpreta la literatura económica, es un instrumento teórico inadecuado para su solución. Esta literatura se
ocupa de problemas de recursos que o bien se hallan en todas partes o bien son fugaces. Los primeros al menos hasta
cierta fase del desarrollo, no son escasos. Nadie está excluido
de su uso. Ejemplos son el aire, la radiación solar, las precipi•
taciones y el viento. Las instituciones que regulan su uso y
asignación no son necesarias antes de alcanzarse esa fase del
desarrollo económico. En el caso del aire, esa etapa se ha alcanzado y están desarrollándose instituciones reguladoras. Los
30 Véase Bishop, Limilation o- f Entry in the United States Fishing Industry: An
Economú Apjrraisal of a Proposed Po[icy, 49 Land Econ. 381-90 (1973).
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recursos fugaces son recursos móviles y han de captarse (apropiarse) antes de ser asignados a grupos e individuos. Esta captación y asignación siempre plantea el problema de la exclusión y, por tanto, tiende a desarrollarse muy pronto la regulación institucional. Las instituciones de propiedad común, tal
como se interpretan aquí, son el medio más importante de
regulación.
PROPIEDAD COMUN, FIDEICOMISO PUBLICO Y
PROPIEDAD PUBLICA
Ahora podemos ampliar la hipótesis expuesta en la sección anterior de que el concepto de propiedad común facilita
más que impide la solución de problemas actuales de política
de recursos asociados con la naturaleza fugaz de los mismos
(ilustrada con el ejemplo de las aguas subterráneas y las pesquerías). Nos referimos a la aplicación de lo que se conoce
por el nombre de «doctrina del fiedicomiso público» relativa
a un amplio espectro de problemas de política de recursos.
Aunque valoramos el importante papel del poder judicial
en el desarrollo y aplicación de la doctrina del fideicomiso público en Estados Unidos^', apenas hay dudas de que la doctrina básica, tal como se halla incorporada al derecho romano
y anglosajón, deriva del concepto de propiedad común según
se interpreta en este ensayo. Algunos juristas sostienen incluso que la doctrina del fideicomiso público «es realmente el
concepto de tierras comunales, que ha expresado y continúa
expresando el interés y derecho comunales a los recursos de
tierras»^2.
El fideicomiso público en Estados Unidos alcanza ya grandes dimensiones. Con algunas excepciónes, las tierras indias
se hallan bajo fideicomiso del gobierno federal de acuerdo con
las tradiciones comunales de las tribus indias, aun cuando la
Oficina de Asuntos Indios ha actuado con frecuencia como si
^' Sax, The Public Tnut Doctrine in Natural Resource Laru: E^fective Judicial
Interventicn, 63 Mich. L. Rev. 471-565 (1970).
32 Jurgensmeyer y Wadley, nota 6, en 379.
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se tratara de tierras públicassg. Los recursos hidráulicos, las riberas, los parques, la pesca y los deportes y otros recursos naturales están sujetos a fideicomiso en muchos estadosg'.
A efectos de la política de recursos naturales, este fideicomiso público ha de distinguirse de la propiedad pública de los
mismos. En primer lugar, las restricciones legales a la disposición de los recursos en fideicomiso y a los cambios de su
uso son más estrictas que en el caso de recursos de propiedad
pública no sujetos a la doctrina del monopolio. En segundo
lugar, los recursos sujetos a la doctrina del fideicomiso público están sujetos a la regulación pública sin el obstáculo legal
de «tener un fm público» y, por tanto, sin entrar en este caso
la cuestión de la indemnización. Este último punto se pasa con
frecuencia por alto y puede ilustrarse con un caso reciente.
Las aguas navegables de Wisconsin están sujetas a fideicomiso del estado^s. Este principio se aplicó en una sentencia dictada sobre la ley de Wisconsin de protección de las riberas^fi.
Aprobada en 1966, esta ley exige que los gobiernos locales desarrollen la ordenación de las riberas. El caso en cuestión fue
el de Just contra Marinette County^'. A1 demandante se le había impedido sanear algtznos terrenos húmedos del ^ondadó
de Marinette sujetos a su ordenanza de riberas y pidió una indemnización, reclamando que su propiedad privada había sido
utilizada para fines públicos. El tribunal decidió lo contrario.
Declaró que la ordenanza era un uso legítimo del poder de vigilancia. Uno de los puntos claves de este caso ha sido explicado por Bosselman, Callies y Banta de la siguiente manera:
El tribunal declaró que originalmente los lagos y los ríos
estaban limpios y que el estado de Wisconsin tiene la obligación en forma de fideicomiso público de «erradicar la contaminación presente y prevenir la futura». Por tanto, la regula^s Dorner, Needed: A New Policy for the American Indians 37 Land Econ.
162-73 ( 1961); véase también Jurgensmeyer y Wadley, nota 6, en 371•74.
s4 Véase Sax, nota 31.
gs H. Ellis y otros, Water-Use Law and Administration in Wisconsin 140
y otras partes ( 1970).
sb Wisc. Stat. Ann. Section 144.26, Section 59.971.
s^ 56 Wis. 2d 7, 201 N. W. 2d 761 ( 1972).
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ción trata de impedir que se perjudique «el status quo natural
del medio ambiente» y no está diseñada para producir un beneficio público por el que pueda exigirse indemnizaciónsa.
Desde el punto de vista de la politica de recursos naturales, el enfoque de fideicomiso público presenta importantes
ventajas frente al de propiedad pública. Con frecuencia se dispone de los recursos de propiedad pública o se cambia su uso
bajo la influencia de intereses más bien estrechos en las burocracias públicas. El Cuerpo de ingenieros del Ejército, la Oficina de ordenación rural, la Oficina de gestión del suelo y los
departamentos de autopistas de los estados son ejemplos. La
aplicación de la doctrina del fideicomiso público obligaría a
esas burocracias a tener en cuenta los intereses públicos generales, es decir, los de todos los propietarios comunales.
Y lo que es más importante, la doctrina del fideicomiso público puede aplicarse a muchos problemas de «calidad» en el
uso de los recursos para cuya solución sería ineficaz o demasiado caro el enfoque de la propiedad pública. Los problemas
de la calidad del agua y del aire son ejemplos bien estudiadosS9. Además de éstos, pueden protegerse mediante la aplicación de la doctrina del fideicomiso público intereses públicos generales en el medio ambiente. La protección de las especies salvajes en peligro y de la belleza del paisaje pueden
mencionarse en este contexto40. Esta aplicación aún se halla .
en su primera fase de ensayo. Pero cabe mostrar cierto optimismo para el futuro dada la permanencia del concepto de
propiedad común y la viabilidad y los resultados sociales de
las instituciones que la hacen funcional.
sa F. Bossselman, D. Callies y J. Banta, The Takings Issue, 218-19 (1973).
s9 Véase Ciriacy-Wantrup, Water Quality: A Prob[em for the Econom ^t, 43
J. Farm Econ. 1133-44 (1961).
'° Ciriacy-Wantrup y Phillips, Conservation oJthe California Tule Elk: A Socioeconomic Study of a Survival Problem, 3 Biological Conservation 23-32 (octu•
bre de 1970); Bishop, Conceptual Economic Issues in Conseruing the California Condor, 1972 W. Agricultural Econ. Ass'n Proc. 119-22.
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