Breve reseña sobre los Tributos y Presupuestos de las

Breve reseña sobre los Tributos y Presupuestos de las Corporaciones locales
FECHA: 1998 AUTOR: Eugenio Mambrilla Hernández / Miguel Ángel Herrero Hernández
1.- CONSIDERACIÓN GENERAL
La autonomía local consagrada en la Constitución tiene dos proyecciones destacadas en el
ámbito económico-financiero: la elaboración, aprobación y ejecución por las Corporaciones
locales de sus propios presupuestos, y el establecimiento y exigencia de sus propios tributos.
Tanto una como la otra se encuentran fuertemente condicionadas por la legislación estatal,
dadas las exigencias de coordinación, homogeneidad y subordinación que emanan del propio
Texto constitucional y que incumben en exclusiva al Estado, pero el margen de maniobra de
los entes locales en la materia financiera y tributaria que directamente les incumbe es
notable.
2.- TRIBUTOS LOCALES
La Constitución española reconoce de forma expresa el principio de suficiencia financiera de
las Haciendas locales. Este principio significa que se garantiza constitucionalmente a los
Ayuntamientos, Cabildos y Diputaciones Provinciales que dispondrán de medios económicos
suficientes para el adecuado desarrollo de las funciones que las leyes les atribuyen.
Pero además la Constitución se refiere específicamente a los recursos procedentes de los
tributos de ámbito local al afirmar que las Haciendas locales "...se nutrirán fundamentalmente
de tributos propios..." (artículo 142), tributos cuyo establecimiento y regulación corresponde a
las propias Corporaciones locales "de acuerdo con la Constitución y las leyes" (artículo
133.2), en virtud de su potestad tributaria derivada.
Es preciso recordar aquí que el Estado ostenta conforme a la Constitución competencia
exclusiva sobre la Hacienda General (artículo 149, número 1, apartado 14), y que el Tribunal
Constitucional ha señalado que esta noción tiene por objeto directo la relación entre la
Hacienda estatal y las Haciendas locales cuyo fin básico es el saneamiento de éstas, dejando
a salvo la delimitación competencial que existe entre el Estado y las Comunidades
Autónomas.
En desarrollo de todas estas previsiones constitucionales, la Ley 39/1988, de 28 de
diciembre, reguladora de las Haciendas locales (en lo sucesivo, LHL), establece la siguiente
estructura de los tributos municipales propios:
1. Tasas por la prestación de servicios y la realización de actividades de competencia
municipal.
Estos tributos, que se exigen por actuaciones administrativas que afectan en particular a los
sujetos pasivos, son comparativamente más importantes en el ámbito municipal que en el
estatal o autonómico, dado que la cercanía de la administración local a los ciudadanos
propicia la proliferación de situaciones en las que pueden exigirse tasas municipales.
Hay que tener en cuenta que a la regulación de las tasas recogida en la LHL, por su identidad
con la contenida en la Ley 8/1989, de 13 de abril, de Tasas y Precios Públicos, está afectada
por la doctrina del Tribunal Constitucional recogida en la sentencia nº 185/1995, de 14 de
diciembre. En su virtud, las tasas reguladas como tales en la LHL mantienen su condición.
Sin embargo, algunos de los precios públicos locales deben ser establecidos y regulados por
Ley (estatal), dada su condición de prestaciones patrimoniales de carácter público, aunque
formalmente no tienen naturaleza tributaria. Ejemplo destacado de estos precios públicos son
los exigidos por utilización privativa o aprovechamiento especial de los bienes de dominio
público municipal.
2. Contribuciones especiales.
La mayor relevancia de estos tributos se encuentra precisamente en el ámbito local. Se trata
de prestaciones que se exigen como consecuencia del beneficio especial o del aumento del
valor de los bienes de los sujetos pasivos originados por la realización de obras públicas por
parte del Ayuntamiento o el establecimiento o ampliación de los servicios públicos locales.
3. Impuestos.
Tal y como expresa la Ley General Tributaria, son impuestos los tributos exigidos sin
contraprestación exigibles por actos o hechos que revelan la capacidad económica de los
sujetos pasivos. Tras la reforma operada en el año 1988 por la LHL, los impuestos propios de
los Ayuntamientos pueden sistematizarse de la forma siguiente:
A) Impuestos de exacción obligatoria.
Son impuestos establecidos y regulados directamente por la LHL, y deben ser exigidos por
todos los Ayuntamientos. Éstos pueden aplicarlos directamente, u optar por aprobar
Ordenanzas fiscales para modular el importe de las cuotas tributarias dentro de los límites
fijados por la propia LHL.
a) Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI).
Es un impuesto directo y real que recae sobre la propiedad de los inmuebles rústicos o
urbanos sitos en el respectivo término municipal, o por la titularidad de determinados
derechos reales sobre aquéllos. La base imponible es el valor catastral de los bienes
inmuebles, y los tipos impositivos pueden ser incrementados o reducidos por los
Ayuntamientos en los supuestos y dentro de los límites fijados por la LHL. El periodo
impositivo coincide con el año natural, y el Impuesto se devenga el primer día de cada año.
En la gestión del impuesto intervienen los Ayuntamientos y de forma destacada el Centro de
Gestión Catastral y Cooperación Tributaria, dependiente orgánicamente de la Secretaría de
Estado de Hacienda con el rango de Dirección General, sobre todo en lo que se refiere a la
fijación, revisión y modificación de los valores catastrales.
Comenzó a aplicarse el 1 de enero de 1990, sustituyendo a las anteriormente vigentes
Contribuciones Territoriales Rústica y Pecuaria, y Urbana, así como al Impuesto Municipal
sobre Solares.
b) Impuesto sobre Actividades Económicas (IAE).
Se trata de un impuesto directo y real que se exige por el ejercicio de actividades
empresariales, profesionales o artísticas.
La cuota tributaria resulta de aplicar las tarifas del Impuesto. Las tarifas mínimas se aprueban
por Real Decreto Legislativo, y sobre ellas los Ayuntamientos pueden aplicar un coeficiente
en función de la población de derecho del municipio, e independientemente pueden aplicar
una escala de índices que pondera la situación del local comercial en función de la categoría
de la calle en la que radique.
El periodo impositivo coincide con el año natural, salvo en el caso de declaraciones de alta, y
se devenga el primer día del periodo impositivo. En la gestión del Impuesto colaboran los
Ayuntamientos y la Agencia Estatal de Administración Tributaria. Ésta última lleva a cabo la
gestión censal del Impuesto, exacciona las cuotas provinciales y nacionales y ostenta las
competencias de inspección y resolución de reclamaciones económico-administrativas.
El Impuesto sobre Actividades Económicas se aplica desde 1 de enero de 1992, fecha en la
dejaron de aplicarse las antiguas Licencias Fiscales de Actividades Comerciales e
Industriales y de Actividades Profesionales y de Artistas, los recargos existentes sobre las
mismas, y los Impuestos Municipales sobre la Radicación y sobre la Publicidad.
c) Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica.
Es un impuesto directo y real que grava la titularidad de los vehículos de tracción mecánica
de cualquier clase y categoría, aptos para circular por las vías públicas.
La LHL fija un cuadro de tarifas en función de la potencia fiscal y clase de vehículo. Los
Ayuntamientos pueden incrementar las cuotas fijadas en dicho cuadro aplicando unos
coeficientes en función de la población de derecho de su municipio.
El periodo impositivo coincide con el año natural, salvo en la primera adquisición de los
vehículos, y se devenga el primer día del periodo impositivo.
La gestión, liquidación, recaudación, inspección y revisión de actos corresponden al
Ayuntamiento del domicilio que conste en el permiso de circulación del vehículo. Es
importante en la gestión del Impuesto el papel de las Jefaturas Provinciales de Tráfico, que
no tramitan expediente alguno relativo a los vehículos gravados a menos que se justifique el
pago del Impuesto.
El Impuesto sobre Vehículos de Tracción Mecánica comenzó a aplicarse el día 1 de enero de
1990, dejando de exigirse en ese momento el Impuesto Municipal sobre Circulación de
Vehículos.
B) Impuestos de exacción facultativa.
Pueden no ser exigidos por los Ayuntamientos. Si éstos deciden proceder a su exacción,
deben aprobar las correspondientes Ordenanzas fiscales reguladoras de estos impuestos.
a) Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y Obras.
Es un impuesto indirecto y real que grava la realización dentro del término municipal de
aquellas actividades enunciadas en su denominación que requieran licencia municipal, haya
sido expedida o no ésta.
La base imponible está formada por el coste de la operación gravada. El tipo impositivo
básico es del 2 por 100, incrementable por los Ayuntamientos hasta un máximo del 4 por 100
en función de la población de derecho del municipio.
La gestión corresponde a los Ayuntamientos, que practican una liquidación provisional al
otorgar la licencia, y otra definitiva a la conclusión de la construcción, instalación u obra.
b) Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana.
Es un impuesto directo y real que grava el aumento de valor que los terrenos urbanos hayan
experimentado a lo largo de un periodo máximo de veinte años, siempre que tal aumento se
ponga de manifiesto como consecuencia de su enajenación o de la limitación de su dominio,
ambas a título oneroso o lucrativo.
En el supuesto de enajenaciones o limitaciones de dominio a título oneroso, el sujeto pasivo
es el titular que enajena o limita el dominio. En el supuesto de enajenaciones o limitaciones
de dominio a título gratuito, el sujeto pasivo es el adquirente del inmueble o a favor de quien
se limita el dominio.
La base imponible es el incremento del valor de los terrenos, que se calcula aplicando sobre
el valor catastral del terreno en el momento del devengo un porcentaje a fijar por cada
Ayuntamiento que varía en función de la población de derecho del Ayuntamiento y de los
periodos de revalorización de los terrenos, y que se sitúa entre un mínimo del 2 por 100 y un
máximo del 3,7 por 100.
Sobre esta base se aplica un tipo impositivo fijado por cada Ayuntamiento cuyos límites
oscilan también en función de la población de derecho del municipio entre un mínimo del 16
por 100 y un máximo del 30 por 100.
El Impuesto es gestionado por los Ayuntamientos, ya a través del procedimiento de
liquidación, ya a través del procedimiento de autoliquidación.
El Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana se aplica
desde el 1 de enero de 1990, fecha hasta la cual se aplicó el extinto Impuesto Municipal
sobre el Incremento del Valor de los Terrenos.
Es preciso recordar para terminar este apartado que los gestores políticos de los
Ayuntamientos pueden caer en la tentación de exigir tributos locales con la mínima presión
permitida por el ordenamiento con fines electorales o de imagen. En este supuesto, la pérdida
de recaudación derivada de la laxitud en la gestión tributaria se verá agravada con una
inferior participación de su municipio en los tributos del Estado. Esto ocurre porque uno de los
criterios para esta participación es la población de derecho del municipio ponderada con el
esfuerzo fiscal medio del mismo, esfuerzo que está en función de la aplicación de los tributos
contenidos en la LHL.
Por lo que se refiere a las islas, sus recursos tributarios pueden resumirse en tasas,
contribuciones especiales y, como recurso impositivo, el recargo sobre el Impuesto sobre
Actividades Económicas. La simple enumeración de estos recursos da una idea de la escasa
potencia que tiene la gestión tributaria de los Cabildos.
3.- PRESUPUESTOS LOCALES
1. Introducción.
El Título VI de la LHL está dedicado a los gastos públicos locales. Su Capítulo primero se
ocupa de los Presupuestos, y reproduce, mutatis mutandis, el Título II de la Ley General
Presupuestaria. Se regula esta materia por Ley estatal en virtud de la competencia
establecida en el artículo 149, número 1, apartado 18º, de la Constitución, en la medida en
que tal regulación forma parte de las bases del Régimen Jurídico Financiero de la
Administración Local (artículo 1º de la LHL).
Se consagran así en el ámbito de los Presupuestos locales los principios de unidad,
universalidad y anualidad presupuestarias. El Presupuesto de las entidades locales se
configura como el plan económico de las mismas para el año de su ejecución. Los créditos
para gastos consignados en los estados de la Corporación local y sus Organismos
Autónomos tienen carácter limitativo y vinculante al mismo nivel que los del Estado, salvo
previsión reglamentaria en contra. La regla general, por tanto, es la vinculación a nivel de
concepto.
2. Estructura.
La estructura de los Presupuestos locales se establece con carácter general por el Ministerio
de Economía y Hacienda. Los ingresos se clasifican por su naturaleza económica y los
gastos, además, por funciones y programas.
Las estructuras presupuestarias establecidas con carácter general por la Administración del
Estado son las siguientes:
Clasificación económica de los ingresos
Capítulo I. Impuestos directos
Capítulo II. Impuestos indirectos
Capítulo III. Tasas y otros ingresos
Capítulo IV. Transferencias corrientes
Capítulo VI. Enajenación de inversiones reales
Capítulo VII. Transferencias de capital
Capítulo VIII. Variación de activos financieros
Capítulo IX. Variación de pasivos financieros
Clasificación económica de los gastos
Capítulo I. Personal
Capítulo II. Bienes y servicios corrientes
Capítulo III. Gastos financieros
Capítulo IV. Transferencias corrientes
Capítulo V. Ingresos patrimoniales
Capítulo VI. Inversiones reales
Capítulo VII. Transferencias de capital
Capítulo VIII. Variación de activos financieros
Capítulo IX. Variación de pasivos financieros
Clasificación funcional. Grupos de funciones
1. Servicios de carácter general
3. Seguridad, protección y promoción social
4. Producción de bienes públicos de carácter social
5. Producción de bienes públicos de carácter económico
6. Regulación económica de carácter general
7. Regulación económica de sectores productivos
9. Transferencias
Sobre estas estructuras básicas, las entidades locales pueden clasificar sus gastos e
ingresos atendiendo a su propia estructura, de acuerdo con sus reglamentos de organización.
3. Elaboración y aprobación.
Al Presidente de la Corporación se le envían antes del día 15 de septiembre de cada año, en
su caso, los proyectos de presupuestos de los organismos autónomos locales y las
previsiones de ingresos y gastos, junto con los programas anuales de actuación, inversiones
y financiación, de las sociedades mercantiles con participación mayoritaria de la entidad local.
El Presidente debe formar el Presupuesto General y remitirlo, junto con informe de la
Intervención y los anexos y documentación complementaria al Pleno de la Corporación, antes
del día 15 de octubre para su aprobación, enmienda o devolución.
Una vez aprobado inicialmente el Presupuesto, se publica anuncio en el Boletín Oficial de la
Provincia o Boletín Oficial de la Comunidad Autónoma Uniprovincial para la exposición al
público de los Presupuestos durante quince días, durante los cuales los interesados pueden
examinarlos y presentar reclamaciones al Pleno. Si no se presentan reclamaciones en ese
plazo el Presupuesto se considerará definitivamente aprobado. Si se presentan, el Pleno
dispone de un mes para resolverlas. La aprobación definitiva del Presupuesto por el Pleno
debe realizarse antes del día 31 de diciembre del año anterior a aquel en que deba producir
efectos. Definitivamente aprobado, debe publicarse oficialmente., remitiendo copia del
Boletín en que se publique al Estado y a la Comunidad Autónoma en la que esté integrada la
entidad local. Deben estar permanentemente a disposición del público, a efectos informativos,
tanto el Presupuesto inicialmente aprobado como las modificaciones que puedan producirse
durante el ejercicio.
Si al iniciarse el ejercicio económico no hubiera entrado en vigor el Presupuesto
correspondiente, se considera automáticamente prorrogado el anterior.
4. Ejecución y liquidación.
La LHL reproduce casi literalmente la normativa estatal en materia de modificaciones
presupuestarias, si bien con ciertas matizaciones de relieve. Se prevé la aprobación por el
Pleno de la Corporación de créditos extraordinarios o suplementos de crédito, si bien su
concesión irá normalmente acompañada de la exigencia de mayores ingresos o de
anulaciones de créditos de otras partidas presupuestarias. Asimismo se regulan los créditos
ampliables, las transferencias de crédito, la generación de crédito por ingresos, la
incorporación de remanentes y los compromisos de gastos de carácter plurianual.
Por lo que se refiere a la ejecución presupuestaria en sentido estricto, el procedimiento
administrativo de ejecución del gasto se lleva a cabo en las fases habituales de ordenación
del gasto (subdividida en autorización, disposición o compromiso de gasto y reconocimiento
de obligaciones), y ordenación del pago. La ordenación del gasto se realiza por el Pleno o por
el Presidente de la Corporación, según los casos, y la ordenación del pago se lleva a cabo
por éste último. En los organismos autónomos locales, la ordenación del gasto y la
ordenación del pago se realizan por los órganos que tengan estatutariamente atribuidas estas
facultades.
La ejecución del Presupuesto de ingresos se desarrolla en las fases de contracción de
derechos y recaudación de los mismos.
Con carácter general y como consecuencia del principio de anualidad, los créditos para
gastos que el último día del ejercicio no estén afectados al cumplimiento de obligaciones ya
reconocidas, quedarán anulados de pleno derecho, salvo en los taxativos supuestos en los
que se autorice la incorporación de remanentes al siguiente Presupuesto.
El Presupuesto anual se liquida en cuanto a la recaudación de derechos y al pago de
obligaciones el 31 de diciembre del año natural correspondiente. Los ingresos y pagos
pendientes (obligaciones reconocidas, derechos pendientes de cobro) forman, junto con los
fondos líquidos a 31 de diciembre, el remanente de Tesorería. Las entidades locales deben
confeccionar la liquidación de su Presupuesto antes de 1 de marzo del ejercicio siguiente, y
debe ser aprobada por el Presidente, previo informe de la Intervención.
De la liquidación de los Presupuestos se dará cuenta al Pleno en la primera sesión que
celebre y se remitirá una copia al Estado y a la respectiva Comunidad Autónoma antes de
que termine el mes de marzo.
5. Peculiaridades en Canarias.
En las transferencias en favor de los municipios canarios que se instrumentan en forma de
participación en los tributos del Estado que se fijan en las Leyes anuales de Presupuestos
Generales del Estado, se toma como base una fórmula matemática establecida por la propia
LHL. La peculiaridad que existe respecto de los municipios del resto de España consiste en
que el porcentaje de participación en los impuestos indirectos estatales no cedidos venía
siendo hasta 1996 sólo del 31 por 100. En 1997 este porcentaje se elevó al 49 por 100, y
para 1998 está previsto un porcentaje del 66 por 100 (artículo 74, apartado Cuatro, de la Ley
65/1997, de 30 de diciembre, de PGE para 1988.
Por lo que se refiere a los Cabildos, las especialidades más reseñables a nivel presupuestario
consisten, por una parte, en la consignación de las atribuciones dinerarias procedentes de la
recaudación líquida del I.G.I.C., del A.P.I.C. y del Impuesto Especial sobre Determinados
Medios de Transporte, en el Capítulo II de su presupuesto de ingresos (Impuestos Indirectos).
La especialidad en materia de transferencias estatales es que se reduce la participación en
los impuestos estatales no cedidos respecto de Diputaciones provinciales y Consejos
baleares en lo misma proporción en que lo hace la participación de los municipios canarios
respecto a los del resto de España, ya examinada.