el ejercicio del poder público y la ética pública

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EL EJERCICIO DEL PODER PÚBLICO
Y LA ÉTICA PÚBLICA
Jesús ORTEGAMARTÍNEZ*
ntiguamente la idea de Estado solía vincularse con la de propiedad perteneciente a un "soberano", encarnado normalmente
en una persona. Ésta, que podia adoptar la figura de Rey, Emperador, Señor Feudal u otra, era el poseedor del poder absoluto y
todo aquello que lo rodeaba decía pertenecerle. Esto motivó a que los
estudios políticos de la época mirasen en él a una persona que no podía
obrar mal, dado su origen divino o revelador. Entonces, la existencia de
normas se limitaba a las disposiciones que estas personas dictaban sin
más restricción que el poder soberano que ostentaban. El fundamento de
la politica empezaba y terminaba en el soberano.
Con el nacimiento de las ciudades y los prósperos comerciantes, surgió
una nueva clase que buscaba acomodarse dentro de los linderos del poder
soberano. Aparecieron nuevos ideales politicos pero más que reivindicaciones generales eran más bien particulares y especificas, conforme este
grupo social obtenía una cuota de poder. .4si, el poder del Estado tuvo
que ser compartido entre el soberano y estos nuevos agentes.
Con el transcurso del tiempo, este núcleo social se transformó en
una clase, ahora si política, misma que tomó conciencia del rol preponderante que tenía dentro de la marcha del Estado. Nace asi la idea
de la limitación del poder soberano y de la existencia de reglas y normas explícitas que buscaban regular las convivencias existentes. Lo
anterior dio lugar a que los soberanos, con el fin de asegurar su predominio, busca en alianzas con esta clase política a cambio de una
compensación pecuniaria, lo que generó la formación de un grupo de
funcionarios dentro de la estructura estatal que era controlado por el
soberano via la compra de cargos y de autoridad. En la medida que se
compraban los cargos, se pensó que se poseía propiedad sobre los mismos. Es decir, frente a la noción de una propiedad universal apareció la
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Inbcgrantc de la mesa de Partidos Poliricus sobre el ejeicmo dci podcr Publico 1 la Etica Pública.
de propiedad específica o particular. Esto último permitió la configuración de patrones de conducta entre quienes ostentaban dichos cargos, lo que dio sustento a la noción de gobierno que fue defendida
por Montesquieu sobre la base de la eficiencia y por Burke como un
derecho de propiedad legítimo.
Es en la era moderna y gracias a los pensadores de la Ilustración,
cuando nace el concepto de la representación y de que cl podcr dc los
soberanos pertenecía al pueblo; esto se fue cimentando con el surgimiento de los partidos políticos y la idea de intermediación y el peso
preponderante del electorado. Surgieron así las revoluciones Inglesa,
Norteamericana y Francesa, que buscaban otorgar el poder a su auténtico depositario: el pueblo. La concepción del Estado de ente personalizado pasó a la de uno impersonal desapareciendo también la de los
cargos públicos como una propiedad privada, considerándose al Estado un ente dotado de una autoridad moral de la cual las personas que
la ejercían lo hacían merced a una representación popular que otorgaba a la función el estatus de un deber que habían de cumplir en beneficio de una colectividad.
Hoy en día, este pensamiento sigue y seguirá vigente en la medida
que el avance democrático del Estado siga su paso y se obtengan resultados positivos en los esfuerzos por evitar que la ética se ausente
del ejercicio del poder público,' a fin de que cumpla su propósito
irreductible: el beneficio colectivo.
No hay que dejar de advertir que lo ético en el ámbito del poder entraiia su correcto ejercicio bajo criterios de eficacia y eficiencia, pero sobre todo, al cumplimiento de normas y regulaciones que, desde la
filosofía rousseauniana, son producto de la voluntad popular.
De esta manera, la ética en la función pública se convierte en un
elemento esencial para la existencia misma de un Estado social y democrático.
Como un antecedente, esta concepción de lo ético en el terreno del
poder público puede vislumbrarse ya en el ideario de José María Morelos y Pavón, presentado el 14 de septiembre de 1813 ante el congreso de Chilpancingo. Tal documento conocido como sentimientos
de la Nación, en su artículo 5 expresa: La soberanía dimana inmediatamente del Pueblo, el que sólo quiera depositarla en sus repre..
~
' El poder público es el conjunto de organos de autoridad que gobiernan un Estado con aclos irnpe-
rativos. unilaterales y coactivos, er un poder superior unitario. exclusivo e irres~sliblcy se atribiiye a la
comunidad-sociedad: sri dominacibn es incondicional y dentro dc sur ánihitos de competencia y lurisdicción no piiede siistraerse ~iadie.vinculindore con el poder coactibo rnoriopolirado por el gobierno del Estado
sentantes dividiendo los pode re.^ de ella czn Legi.slativo, Ejecutivo y
Judiciario, eligiendo las Provincias sus vocales y Ps~osu los demás,
que deben ser sujetos sabios y de probidatl.
Cabe señalar que este documento constituye uno de los antecedentes históricos del articulo 39 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, que a la letra dice: «La soberanía nacional
reside esencial y originalmente en el pueblo. Todo poder público dimana del pueblo y se instituye para beneficio de éste...)).
Puede considerarse que es en este precepto donde se encuentra el
marco constitucional de conducta de los servidores públicos, por ser
la base del 'l'ítulo Cuarto de nuestra Constitución denominado "De
las Responsabilidades de los Servidores l'úblicos", así como de la
Ley Reglamentaria en la materia.'
Son principalmente estas normas las que constituyen el amplio régimen de responsabilidades de tales servidores donde se tipifican con
precisión los distintos ámbitos de responsabilidad, que puede ser de
tres tipos: política, penal y administrativa.
Con relación a esta última, cabe señalai- que es la responsabilidad
administrativa la directamente referida a la propia actividad del servila legalidad, honracio público. " p o r c~ctosu omisiones que t~fecfen
dez. lealiad, impcircialidad y ~ficienciu qzie se deben observar en el
desempeño de los empleos, cargos o conzisiones", sin importar que la
acción afecte o no a un tercero. caso en cl cual podrá surgir además
la responsabilidad civil o penal.
A este marco jurídico se incorpora la Convención lnteramericana
contra la Corrupción, misma que fue ratificada por nuestro país el 27
de mayo de 1997. No hay que olvidar que dicho instrumento jurídico,
de acuerdo a lo que establece el articulo 133 de nuestra Constitución,
es derecho positivo vigente con carácter supremo.
Ilestaca de manera importante el Articulo 111 de esta Convención
que establece la aplicabilidad de Medidus Preventivas destinadas a
crear, mantener y fortalecer, entre otros aspectos: normas de conducta
para el correcto, honorable y adecuado cumplimiento de las funciones
públicas; instrucciones al personal de las entidades públicas. que aseguren la adecuada comprensión de sus responsabilidades y las normas
éticas que rigen sus actividades: sistemas para la declaración de los
ingresos. activos y pasivos por parte de las personas que desempeñan
D i c l i o i ~ i i i l r iIiic creiidii mediantc reforma del 28 dc diciciiibrr de 1982. la Le) IFederal de R c i p o n ~
siihilidadc~dc los S~mvidoresPúhilcos ~ U Cpublicada eri el D i o ~ i uQficiul de io Federación el 31 dc dicieiiihrc dc 1982
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funciones públicas; sistemas para la contratación de funcionarios públicos y para la adquisición de bienes y servicios por parte del Estado; sistemas adecuados para la recaudación y el control de los
ingresos del Estado que impidan la corrupción; órganos de control superior; medidas que impidan el soborno de funcionarios públicos nacionales y extranjeros; mecanismos para estimular la participación de
la sociedad civil y de las organizaciones no gubernamentales en los
esfuerzos destinados a prevenir la corrupción.
A diferencia de otros paises como Estados Unidos y Argentina, cuyos Congresos han expedido un Código de Ética o una Ley de É t i ~ a , ~
en los que se preven pautas de comportamiento ético para los servidores públicos, así como los mecanismos para la aplicación de prevenciones y sanciones por el incumplimiento de tales deberes éticos,
nuestro pais aún no cuenta con un ordenamiento de esta naturaleza.
Sobre este particular, dado que existe el interés de los diversos actores políticos y sociales para que el pais cuente con un gobierno democrático y responsable, compuesto por servidores con verdadera
vocación de servicio y con compromiso social, es urgente que el Congreso de la Unión, incluya este tema en su agenda legislativa. Un aspecto central a discusión, también lo deberá ser el relativo al
establecimiento del Servicio Civil de Carrera en la Administración
Pública como una forma necesaria 7 efectiva de seleccionar a quienes
vayan a ejercer la función pública.
Por otro lado, creemos que han habido pocos pero significativos
avances que coadyuvan a lograr un comportamiento de los servidores
públicos, tales como la reciente creación de la Entidad de Fiscalización Superior de la ~ederación;'pero hay otras propuestas legislativas
Eii Argentina se expadi6 una l a Ley de Ética de la Función Pública, misma que fue sancionada con
Ilierra dc ley por el Senado y la Camara de Diputados de la Nación Argentina, reunidos en Congreso el
dia 29 de septiembre de 1999 y promulgada el 26 de octubre del mismo ario.
Fii el miculo 2 de este ordenamiento, se establecen un conjunto de deberes y pautar de comportamiento 6tico para todas las personas que se desempefien en la función pública en todos rus niveles y lerarquias. en forma permanente o transitoria, por elección popular, deslgnacidn directa por concurso a por
ciialqiiier otro media legal. extendiéndose su aplicación a todos los magistrados, funcionarios y cmpleados del Estado. Dentro de este conjunto de deberes, resaltan cumplir y hacer cumplir estrictamente la
Constitucion Nacional. lar leyes y los reglamentos, desempefiarse con la observancia y respeto dc los
principios y pautas 6ticas: honestidad, probidad, rectitud, buena fe y austeridad republicana: velar en todas rus actor por los Intereses del Estado, orxentados a la satisfacción del bienestar general, privilegiando
de esa maiicra cl interés público sobre el particular.
kan la aprobaci6n de la nueva Ley Orgánica el dia 31 de agosto de 1999 por la Camara de Diputados, sc cstablcci6 en el Titulo Tercero de dlclio ordenamiento el Servicio Civil de Carrera como campotierite ftindimental en la organización tecnica y administrativa del H Congreso de la Unión.
La Entidad dc Firialiraci6n Superior de la Federación fue creada mediante decreto de fecha 14 de
~ i i l i ode 1999 y publicado en el Dtorro O/iciol d e 10 Fgderocron el 30 de julio del misnio ario Este órgano fiscalizador con autonontia t6ciiica y de gesti6n. cuyo iiiario constitucional se encuentra crtablrcido
cti el ariiculo 79 dc ,nuestra Cara Magna, vieiie a sustituir a la Contaduria Mayor de Hacenda dc la C i inara dc Diputados
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que deben ser consideradas con prioridad por el Congreso de la
Unión. toda vez que podrían incidir de manera indirecta en el ejercicio correcto y eficaz del poder público en México.
Dotar de una verdadera autonomía a la Procuraduria General de la
República y a la Comisión Nacional de Derechos Humanos; sujetar a
juicio político al Presidente de la República y acotar la inmunidad
procesal de los servidores públicos que señala la propia Constitución;
establecer constitucionalmente las figuras de referéndum, plebiscito e
iniciativa popular. así como la participación del Congreso en la designación de los secretarios del despacho, son algunas de ellas.'
Existen otros rubros de vital importancia, que dentro de la Reforina
Democrática del Estado no pueden esperar más; como lo es el de una
definitiva reforma electoral.
En los hechos, los mexicanos hemos sido testigos de largas décadas
de gobierno en las que el ejercicio del poder público ha estado caracterizado por actos de corrupción e impunidad. Los ejemplos son estreiiieccdores y saltan a la vista: la matanza de estudiantes del 68, los
casos de nepotismo y corrupción en el sexenio de López Portillo.
como el de Durazo Moreno; en los gobiernos salinista y zedillista, los
crímenes de Colosio, Ruiz Massieu y del Cardenal Posadas; el caso
CONASUPO: el traspaso de fondos de los hermanos Salinas; la quiebra
fraudulenta de Ruta 100 y el asesinato del Magistrado Polo Uscanga,
las matanzas de Aguas Blancas y Acteal; la lista del Fobaproa; el
caso Renave y Chimalhuacán, entre otros muchos.
Asimismo, la gran cantidad de denuncias de juicio político y solicitudes de declaración de procedencia que se han entablado recientemeiitc ante la Cámara de Diputados en contra de diversos servidores
públicos. por la comisión de actos u omisiones que redundan en perjuicio de los intereses públicos fundamentales o de su buen despacho.
o bien. por la de actos delictuosos; de alguna u otra forma reflejan
cómo el ejercicio del poder público en nuestro país se ha corrompido.
Ante esta penosa historia y grave realidad de nuestro país. estamos
obligados los servidores de los tres Poderes de la Unión. actores políticos y sociales y sociedad en general. a impulsar las transformaciones necesarias para consolidar un verdadero estado democrático de
derecho. en el que los servidores públicos se desempeñen en un marp~
En rcst0n publica ordinaria del dia 31 de octubre de 2000. el Gmpo Parlamentario del PRD. pr~senlo
ii~iproyecto de rctoriiia ~unstituc~onal
ante el pleno de la H. C h a r a & Senadores. con el ob~etudc q i l i
I i ~ snoiiihrnoiiiritiir qiic ha=
;
el Presidente de IaRepÚblica de los Secretarios del despacho sean ratitica<ti>< piii cstc a r g i i a Icgi4ati\o
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co de legalidad, transparencia y responsabilidad, a efecto de revertir y
subsanar el enorme daño que ha sufrido nuestro entorno político, económico y social, como consecuencia de la actuación perversa y destructiva de quienes han gobernado y gobiernan esta Nación.
En la obra de Confucio, Analectas-Conversaciones con sus discípulos, Libro Cuarto "Del Buen Gobierno", se lee: Tzu Chang preguntó
a Confucio -¿Qué debe hacer un hombre para lograr una adecuada
administración de su gobierno? El maestro replicó: S i honra las cinco reglas buenas y destierra las cuatro reglas malas será un buen gobernante. -¿Qué significan las cinco reglas buenas? -preguntó Tzu
Chang. -Que el gobernante -replicó el maestro-, sea generoso sin
gastar el presupuesto público, que exija servicios sin despertar insatisfacción, que sus deseos nunca degeneren en codicia, que sea digno
pero no desdeñoso y que tenga autoridad sin ser dominante.
Para que el poder público se ejerza con ética en el propósito de alcanzar el bien común, deben reunirse, por lo menos, tres condiciones:
Origen legítimo
No puede haber Poder alguno que se ejerza bajo principios éticos, si
no tiene un origen legitimo; es decir, que sea dimanado del pueblo.
Control
El poder corrompe, pero si se ejerce de manera absoluta corrompe absolutamente todo. Por ello, el poder público debe tener un control.
Rendición de cuentas
El poder debe rendir cuentas, por lo que deben establecerse procedimientos y mecanismos para la rendición de cuentas.