Tramitación del procedimiento sancionador del orden social

Tramitación del procedimiento
sancionador del orden social:
acusación e instrucción
IGNACIO DURÉNDEZ SÁEZ*
L
a Ley de infracciones y sanciones del
orden social al fijar las bases legales
del REPROSOS utiliza la expresión
«principios de tramitación», en su artículo 52,
para referirse a las distintas fases del procedimiento administrativo sancionador. A esta
terminología, que también utiliza el REPROSOS hay que atenerse por tanto, si bien dividiendo esa tramitación en las fases previstas
en la legislación sobre procedimiento administrativo común y sancionador de la LRJPAC y el reglamento de procedimiento sancionador común, que precisan de manera más
detallada el alcance y el significado de las
mismas.
En consecuencia hay que distinguir, tras
la incoación del procedimiento sancionador
de oficio, mediante el acta correspondiente, el
derecho del sujeto imputado a la acusación y
la notificación del acta y la fase de instrucción
del procedimiento.
El procedimiento sancionador está regido, en efecto, por una serie de principios
* Catedrático E.U. de Derecho del Trabajo. Inspector de Trabajo y Seguridad Social (excdte.).
que han sido fijados y matizados en la jurisprudencia del tribunal constitucional, análogos a los que se aplican en el proceso
penal, todos ellos integrantes del derecho a
la tutela judicial efectiva del artículo 24.2
de la CE.
Teniendo en cuenta que estos principios
han de aplicarse en el procedimiento administrativo sancionador, con matizaciones, es
decir …«en la medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran
en la base del precepto y la seguridad jurídica
que garantiza el artículo 9 de la Constitución».
Citándose como principios aplicables al
procedimiento sancionador, sin ánimo
exhaustivo, el derecho a ser informado de la
acusación, el derecho a la inalterabilidad de
los hechos esenciales objeto de acusación y
sanción, el derecho a que el pliego de cargos
contenga los elementos del hecho sancionable
y su calificación jurídica, con el fin de hacer
posible el derecho a la defensa….
Especial relevancia tiene el principio de
«transparencia», a que se refiere el artículo 3
del RPS, que otorga al sujeto imputado el
derecho «de acceso permanente» al procedi-
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miento, a conocer su estado de tramitación y
a «obtener copias de los documentos contenidos en el mismo».
A todos estos principios se hace referencia
en la STC 23/2007, de 12 de febrero, ponente
Sra. Pérez Vera, FJ 4:
...«Desde la STC 18/1981, de 8 de junio,
el Tribunal Constitucional ha venido declarando la aplicabilidad en los procedimientos administrativos sancionadores de las
garantías procedimentales insitas en el
art. 24 CE, en sus dos apartados, no
mediante una aplicación literal, sino «en la
medida necesaria para preservar los valores esenciales que se encuentran en la base
del precepto, y la seguridad jurídica que
garantiza el art. 9 de la Constitución» (FJ
2). Así pues, la operación de traslación de
las garantías del art. 24 CE al procedimiento administrativo sancionador viene
condicionada a que resulten compatibles
con la naturaleza de dicho procedimiento.
En este sentido, debemos recordar, ante
todo, que entre las garantías trasladables
al procedimiento administrativo sancionador, el Tribunal Constitucional incluye
específicamente el derecho a ser informado
de la acusación, esto es, el derecho a conocer los cargos que se formulan contra el
expedientado y el consiguiente derecho a la
inalterabilidad de los hechos esenciales
objeto de acusación y sanción [SSTC
120/1996, de 8 de julio, FJ 7 a); 117/2002,
20 de mayo, FJ 5 y siguientes]. Igualmente
es exigible, ex art. 24.2 CE, que el pliego de
cargos contenga los elementos esenciales
del hecho sancionable y su calificación jurídica para permitir el ejercicio del derecho
de defensa; en suma, a la luz de lo dispuesto en el art. 24 CE, el pliego de cargos ha de
determinar con precisión los caracteres
básicos de la infracción cuya comisión se
atribuye al inculpado (STC 205/2003, de 1
de diciembre, FJ 5).
Por tanto, según nuestra doctrina, no
cabe acusación implícita, ni tácita, sino que
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la acusación debe ser formulada de forma
expresa y en términos que no sean vagos o
indeterminados, aunque no se exige que se
detallen de forma exhaustiva los hechos
objeto de acusación, sino que resulta suficiente con que el pliego contenga los hechos
relevantes y esenciales para efectuar una
calificación jurídica e integrar la infracción
de que se trate (STC 299/2006, de 23 de
octubre, FJ 2)» 1.
1. EL DERECHO DEL SUJETO
IMPUTADO A SER ACUSADO2
1.1. Contenido y alcance del derecho
a ser informado de la acusación
El primero de los derechos fundamentales
del sujeto imputado en el procedimiento sancionador, es el derecho a ser informado de la
acusación, lo que implica el derecho a que se
le notifique el correspondiente pliego de cargos que deberá contener los hechos relevantes y esenciales para efectuar una adecuada
calificación jurídica, sin que respecto del
citado pliego de cargos, que en el caso del
REPROSOS es el acta de la inspección, puedan efectuarse, con posterioridad, variaciones fácticas ni jurídicas. La carga de la prueba que a la Administración incumbe se lleva
a efecto y se agota por tanto a través del acta
de la Inspección y su contenido fáctico que es
el que sirve de soporte para la calificación
jurídica y la tipificación de la infracción que
se imputa.
El artículo 135 de la LRJ-PAC que regula
los llamados principios del procedimiento
sancionador incluye expresamente este derecho fundamental, integrado en el de tutela
1
V. STC 117/2002, de 20 de mayo, ponente Sr.
Cachón Villar; SSTC 4/2002, de 14 de enero FJ 3;
35/2004, de 8 de marzo FJ 2, etc.
2
V. GARBERÍ J. y BUITRÓN G.: El procedimiento administrativo sancionador, I, 5ª ed. 2008, Tirant Lo Blanch,
pp. 251 y ss.
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judicial efectiva, disponiendo que el presunto
responsable tiene derecho:
Criterio que reitera la STC 71/2005, de 4
de abril, ponente Sr. Gay Montalvo FJ 3:
«A ser notificado de los hechos que se le
imputen, de las infracciones que tales hechos
puedan constituir y de las sanciones que, en su
caso, se les pudieran imponer, así como de la
identidad del instructor, de la autoridad competente para imponer la sanción y de la norma
que atribuya tal competencia».
3. Nuestra jurisprudencia, relacionada
con el principio acusatorio, se ha desarrollado
en dos frentes complementarios relacionados
con la proscripción de toda indefensión y con
la imparcialidad que debe caracterizar toda
actuación judicial.
3
El contenido del principio acusatorio ha
sido expuesto con toda claridad por la STC
195/1995, de 19 de diciembre, ponente Sr.
Ruiz Vadillo, en su FJ 4 que se transcribe:
4. El resto de las lesiones constitucionales denunciadas lo son del art. 24 de la Constitución, pudiendo comenzar su examen por
la vulneración que el recurrente pretende
ver en el Acuerdo sancionador. Afirma el
actor que, en contra de lo prescrito en el art.
130. 4 d) Reglamento Penitenciario, dicho
Acuerdo no contiene una relación circunstanciada de hechos probados, remitiéndose a
lo relatado en el pliego de cargos. Sin embargo, tal irregularidad no alcanza trascendencia constitucional pues, a efectos del derecho
de defensa, del cual es presupuesto el derecho a ser informado de la acusación (art.
24.2), lo determinante es que el pliego de cargos contenga una clara descripción de los
hechos imputados al expedientado y de la
calificación jurídica que merecen para la
Administración Penitenciaria, a fin de que el
interno pueda disponer su estrategia defensiva (SSTC 2/1987, 190/1987, 297/1993,
entre otras). En el caso que nos ocupa tal
garantía fue respetada, al contener el pliego
de cargos todos los datos necesarios para permitir al interno un exacto conocimiento de
los hechos imputados y poder defenderse de
los mismos, por lo que la queja examinada
carece de contenido constitucional.
3
V. en igual sentido la STC 54/2003, de 24 de marzo FJ 2, ponente Sr. Conde Martín de Hijas.
a) En efecto, en «relación con las garantías que incluye el principio acusatorio, este
Tribunal ya ha tenido ocasión de señalar en
otras ocasiones que entre ellas se encuentra
la de que «nadie puede ser condenado por
cosa distinta de la que se le ha acusado y de
la que, por lo tanto, haya podido defenderse», habiendo precisado a este respecto que
por «cosa» no puede entenderse «únicamente
un concreto devenir de acontecimientos, un
factum, sino también la perspectiva jurídica
que delimita de un cierto modo ese devenir y
selecciona algunos de sus rasgos, pues el
debate contradictorio recae «no sólo sobre los
hechos, sino también sobre su calificación
jurídica», tal como hemos sostenido en las
SSTC 12/1981, de 10 de abril, 95/1995, de 19
de junio, y 225/1997, de 15 de diciembre»
(STC 4/2002, de 14 de enero, FJ 3; en el mismo sentido, STC 228/2002, de 9 de diciembre, FJ 5).
La íntima relación existente entre el
principio acusatorio y el derecho a la defensa ha sido, asimismo, señalada por este Tribunal al insistir en que del citado principio
se desprende la exigencia de que el imputado tenga posibilidad de rechazar la acusación que contra él ha sido formulada tras la
celebración del necesario debate contradictorio en el que haya tenido oportunidad de
conocer y rebatir los argumentos de la otra
parte y presentar ante el Juez los propios,
tanto los de carácter fáctico como los de
naturaleza jurídica (SSTC 53/1987, de 7 de
mayo, FJ 2; 4/2002, de 14 de enero, FJ 3).
De manera que «nadie puede ser condenado
si no se ha formulado contra él una acusación de la que haya tenido oportunidad de
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defenderse en forma contradictoria, estando, por ello, obligado el Juez o Tribunal a
pronunciarse dentro de los términos del
debate, tal y como han sido formulados por
la acusación y la defensa, lo cual, a su vez,
significa que en última instancia ha de
existir siempre correlación entre la acusación y el fallo de la Sentencia» (SSTC
11/1992, de 27 de enero, FJ 3;95/1995, de 19
de junio, FJ 2; 36/1996, de 11 de marzo, FJ
4; 4/2002, de 14 de enero, FJ 3).
Jurisprudencia reciente del tribunal constitucional, aunque referida al ámbito penal,
reitera una vez más la doctrina sobre el principio acusatorio, también de aplicación al
derecho administrativo sancionador por ser
de naturaleza semejante; así la STC
299/2006, de 23 de octubre, ponente Sr.
Rodríguez-Zapata 4 en su FJ 2 reconoce el
derecho del sujeto a ser informado de la acusación en términos lo suficientemente determinados como para poder defenderse de ella,
sin que puedan efectuarse cambios respecto de
la acusación inicial, siendo en el ámbito sancionador del orden social, como ya se ha
dicho, el acta de la inspección, el documento
que desempeña esa función, que debe contener por tanto los hechos relevantes y esenciales necesarios para tipificar la infracción que
se imputa.
2. El análisis de la pretensión de amparo debe comenzar por descartar la supuesta
vulneración del derecho a ser informado de
la acusación que se anuda en la demanda al
carácter «confuso e inconcreto» del escrito
de acusación presentado por la querellante,
el cual, según se denuncia, no determinó
«qué hechos consideraba incluidos en cada
uno de los tipos delictivos». Al definir el
contenido del derecho fundamental alegado
hemos sostenido reiteradamente en anteriores resoluciones que «forman parte indudable de las garantías que derivan del principio acusatorio las que son contenido del
4
124
V. STC 116/2007, de 21 de mayo.
derecho a ser informado de la acusación»,
derecho que encierra un «contenido normativo complejo» cuya primera perspectiva
consiste en la exigencia constitucional de
que el acusado tenga conocimiento previo
de la acusación formulada contra él, en términos suficientemente determinados, para
poder defenderse de ella de manera contradictoria [SSTC 12/1981, de 10 de abril, FJ
4; 95/1995, de 19 de junio, FJ 3 a);
302/2000, de 11 de diciembre, FJ 2]. Esta
exigencia se convierte así en un instrumento indispensable para poder ejercitar el
derecho de defensa, pues mal puede defenderse de algo quien no sabe qué hechos en
concreto se le imputan. Hemos señalado
también que, a efectos de fijación de la acusación en el proceso, el instrumento procesal esencial es el escrito de conclusiones
definitivas, el cual debe contener «los
hechos relevantes y esenciales para efectuar una calificación jurídica e integrar un
determinado delito», que es lo que ha de
entenderse «por hecho punible a los efectos
de la necesidad constitucional de conocer la
acusación para poder ejercer el derecho de
defensa» (STC 87/2001, de 2 de abril, FJ 6).
Por eso no es conforme con la Constitución
ni la acusación implícita, ni la tácita, sino
que la acusación debe ser formulada de forma expresa y en términos que no sean absolutamente vagos o indeterminados (SSTC
9/1982, de 10 de marzo, FJ 1; 163/1986, de
17 de diciembre, FJ 2; 17/1989, de 30 de
enero, FJ 7; 358/1993, de 29 de noviembre,
FJ 2; 36/1996, de 11 de marzo, FJ 5;
87/2001, de 2 de abril, FJ 5; y 33/2003, de 13
de febrero, FJ 3).
Finalmente, el derecho a la acusación
del presunto responsable, implica que se le
deba informar también sobre la sanción
propuesta, la identidad del instructor, la
autoridad competente para sancionar y la
norma que atribuye esa competencia. Sobre
el cumplimiento de estos requisitos hay que
decir que ni en el artículo 14 del REPROSOS en el caso de las actas de infracción, ni
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en el artículo 32 de la misma disposición,
en el caso de las actas de infracción y de
liquidación, se recoge la obligatoriedad de
que en ellas se consigne la identidad del
órgano instructor 5 , incumpliendo así la
norma reglamentaria uno de los contenidos
fundamentales del derecho del sujeto
imputado a la acusación, reconocido y regulado en la ley6.
1.2. La notificación del acta
La formalización de la acusación del sujeto
imputado en el procedimiento sancionador se
lleva a efecto mediante la notificación del acta
en los términos previstos en la legislación
vigente, pues de la notificación del acto administrativo depende su eficacia.
La notificación de la incoación del procedimiento sancionador, por afectar al derecho
fundamental a la tutela judicial efectiva del
artículo 24 de la CE, tiene trascendencia
constitucional. Así lo ha declarado el tribunal
constitucional en la Sentencia 226/2007, de
22 de octubre, dictada en recurso de amparo,
en sus fundamento jurídico 4, siendo ponente
la Sra. Pérez Vera7 . La notificación de la
denuncia ha de hacerse personalmente al
infractor agotando los medios que razonablemente están al alcance de la Administración
antes de proceder a la notificación mediante
edictos.
…«Ha de concluirse, pues, que la Administración, al no emplazar personalmente a
la demandante de amparo en el procedimiento administrativo sancionador pese a
tener conocimiento o, al menos, evidente
5
Tampoco se cumple esta exigencia en los modelos
de actas y propuestas de liquidación aprobados por
Resolución de 10 de noviembre de 2004, BOE de 21 de
diciembre.
6
V. GARBERÍ y BUITRÓN: Derecho administrativo sancionador I, cit. pp. 282 y ss.
7
En análogo sentido SSTC 54/2003, 145/2004 y
157/2007.
posibilidad de adquirirlo, del verdadero
domicilio de aquélla, no ha actuado con la
diligencia que le era exigible y ha generado a
la recurrente en amparo una situación de
indefensión constitucionalmente relevante,
al impedirle ejercer su derecho de defensa.
En suma, al igual que en el recurso resuelto
por la STC 54/2003, la sanción se ha
impuesto de plano a la actora, sin respetar
procedimiento contradictorio alguno y, por
tanto, privándole de toda posibilidad de
defensa durante la tramitación del procedimiento administrativo sancionador. Y, como
recordábamos en aquélla (y en las SSTC
145/2004 y 157/2007), este Tribunal declaró
en la STC 18/1981, de 8 de junio, que los
valores esenciales que se encuentran en la
base del art. 24 CE «no quedarían salvaguardados si se admitiera que la Administración ... pueda incidir en la esfera jurídica
de los ciudadanos imponiéndoles una sanción sin observar procedimiento alguno y,
por tanto, sin posibilidad de defensa previa
a la toma de decisión», pues «la garantía del
orden constitucional exige que el acuerdo se
adopte a través de un procedimiento en el
que el presunto inculpado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que
estime pertinentes y alegar lo que a su derecho convenga» (FJ 3).
En definitiva, al haberse impuesto a la
entidad demandante de amparo una sanción
sin procedimiento contradictorio alguno, la
Administración ha vulnerado el art. 24 CE,
por no respetar su derecho fundamental a no
ser sancionada si no es a través del correspondiente procedimiento en el que, con las
modulaciones que procedan, se respeten las
garantías que se deducen del mencionado
precepto constitucional (STC 291/2000, de 30
de noviembre, FJ 12)»…
En una fase posterior, el derecho del presunto responsable a la acusación se formalizará comunicándole la propuesta de resolución, pues en esta, aún más que en aquella, viene recogido, con una exactitud más
depurada, «el pronunciamiento preciso
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acerca de la responsabilidad que se imputa
integrado (…) de la conducta infractora que
se aprecia, (y) su subsunción en un concreto
tipo infractor y por la consecuencia punitiva
que a aquella se liga»…(STS (CA) de 7 abril
1998, ponente Sr. Ledesma, FD 1º, RJ
1998/3451).
Los artículos 57 a 61 de la LRJ-PAC, son
de aplicación subsidiaria en lo no dispuesto
por el REPROSOS, respecto a la notificación
de los actos administrativos del procedimiento sancionador; en ellos se dispone en síntesis, que la notificación del acto administrativo deberá hacerse en el domicilio del sujeto
imputado, por cualquier medio que permita
tener constancia de su recepción por el interesado o su representante, así como de la
fecha, la identidad y el contenido del acto
notificado.
Sobre la notificación de las actas de infracción el artículo 17 apartados 1, 2 y 3 del
REPROSOS dispone lo siguiente:
«1. Las actas de infracción serán notificadas al presunto sujeto o sujetos responsables
en el plazo de diez días hábiles contados a
partir del término de la actuación inspectora,
entendiéndose por ésta la de la fecha del acta,
advirtiéndoles que podrán formular escrito de
alegaciones en el plazo de quince días hábiles
contados desde el siguiente a su notificación,
acompañado de la prueba que estimen pertinente, ante el órgano competente para resolver
el expediente.
2. Cuando el acta de infracción afecte a
solicitantes y beneficiarios de prestaciones
(trabajadores), se comunicará a las correspondientes entidades gestoras, a efectos de la
adopción de la suspensión cautelar prevista
en la normativa aplicable.
3. Las actas de infracción y las de liquidación por los mismos hechos, se notificarán al
presunto sujeto o sujetos responsables simultáneamente; en tal supuesto, el plazo de
impugnación será conjunto al de impugna-
126
ción de la liquidación en los términos del
artículo 34 de este Reglamento.»
La falta de notificación de un acta de
infracción, en el mismo domicilio en el que
se notifica con posterioridad la resolución,
implica de hecho una sanción de plano, y
viola los artículos 9 y 24.1 de la CE con el
efecto de que deba declararse la nulidad del
acta por indefensión (STSJ (CA) Tenerife de
18-10-2001, ponente Sr. Blanco, RJCA
2002/526).
En el caso de las actas de liquidación es de
aplicación el artículo 33.1 del REPROSOS:
«1. Las actas de liquidación de cuotas
serán notificadas por la Inspección de Trabajo
y Seguridad Social al sujeto responsable así
como, en su caso, a los responsables subsidiarios o solidarios, haciéndoles constar que
podrán formular alegaciones en la forma establecida en el artículo anterior en el término de
quince días a contar desde la fecha de la notificación. En el supuesto de responsabilidad
solidaria las actas se tramitarán en el mismo
expediente administrativo liquidatorio.
También se notificará el acta de liquidación a los trabajadores interesados; si afectase a un colectivo de trabajadores, la notificación se efectuará a su representación unitaria
o, en su defecto, al primero de los afectados
por el orden alfabético de apellidos y nombre.
Los trabajadores no conformes con los períodos y bases de cotización recogidas en el acta o
con la procedencia de la liquidación, podrán
formular alegaciones en las mismas condiciones que el presunto responsable. Asimismo, el
acta se comunicará de inmediato a la Tesorería General de la Seguridad Social.»
El artículo 31.2 de la LGSS dispone en el
mismo sentido que «de las actas de liquidación se dará traslado a los trabajadores,
pudiendo los que resulten afectados interponer reclamación respecto del periodo de tiempo o la base de cotización a que la liquidación
se contrae».
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En la ley no se hace referencia, aunque sí
en el reglamento de procedimiento, a la posibilidad de que los trabajadores afectados formulen alegaciones «a la procedencia de la
liquidación» entendida como impugnación de
la misma en su conjunto sin que quede circunscrita esa impugnación a la base de cotización y el periodo liquidado a cada trabajador como dice la ley.
En el caso de actas liquidación concurrentes
con actas de infracción por unos mismos
hechos se aplica el artículo 34.1 b) del REPROSOS:
«Ambas actas se practicarán con la misma
fecha y se notificarán simultáneamente».
– Otras notas sobre el régimen jurídico de
la notificación de las actas:
• La notificación del acta ha de hacerse
dentro de los diez días hábiles
siguientes a partir del término de la
actuación inspectora entendiéndose
que esta concluye en la fecha del acta.
La fecha del acta es pues de especial
trascendencia ya que servirá igualmente como término inicial para el
cómputo del plazo de caducidad del
procedimiento.
• La falta de notificación del acta de
liquidación a los trabajadores afectados «no conlleva la existencia de indefensión de la empresa», cuando es
ésta la que recurre, ya que en este
caso son «los trabajadores los que
podían aducir, en su caso, tal omisión
de la notificación» (STS (CA) de 24-297, ponente Sr. Fernández Montalvo,
FD 4º, RJ 1997/1117)8.
• En el desarrollo de las llamadas actividades previas el denunciante de los
8
En el mismo sentido STS (CA) de 13-6-95, RJ
1995/4653; STS (CA) de 17-2-97, ponente Sr. Fernández Montalvo, FD 3º, RJ 1997/1097.
hechos presuntamente constitutivos
de infracción no tiene la consideración de interesado9 pues en principio
las actividades de investigación no
tienen necesariamente que terminar
con la incoación de un procedimiento
sancionador o liquidatorio; precisamente con este fundamento la STSJ
(Murcia) (CA) de 13-10-2000, (ponente
Sr. Abellán, FD 2º, JUR 2000/310483),
dice que la «denuncia no supone en
ningún caso la iniciación del procedimiento sancionador». Sin embargo el
REPROSOS acepta que puedan
tener la citada condición de interesado, una vez iniciado el procedimiento
sancionador o liquidatorio, las personas a las que se refiere el artículo 31
de la LRJ-PAC; en síntesis, aquellas
que promuevan el procedimiento
administrativo como titulares de
derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
• En el caso de acta de infracción por
falta de cotización a una Comunidad de Bienes, carente de personalidad jurídica distinta de la que ostenta cada uno de los comuneros, se
acepta como válida la notificación
que se realizó en el domicilio de la
Comunidad de Bienes mediante carta certificada con acuse de recibo
«cuyo aviso de entrega caducó sin
que ninguno de los comuneros se
hiciera cargo de la misma lo que dio
lugar a la consiguiente notificación
edictal»10.
9
El artículo 9.1 f) párrafo segundo, del REPROSOS
dispone lo siguiente: «El denunciante no tendrá la consideración de interesado en esta fase de actividad inspectora previa sin perjuicio de que, en su caso, tengan tal
condición en los términos del artículo 31 de la LRJ-PAC
una vez que se inicie el expediente sancionador o liquidatorio».
10
STSJ Cataluña (CA) de 26-4-99, ponente Sr.
Moya, FD 3º, RJCA 1999/870.
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2. FASE DE INSTRUCCIÓN
DEL PROCEDIMIENTO
SANCIONADOR
Como ya se ha expuesto en las páginas
precedentes, los principios del orden penal
son de aplicación, con matices, al procedimiento sancionador …«hasta el punto de que
un mismo bien jurídico puede ser protegido
por técnicas administrativas o penales»…
(STC 18/1981, FJ 2, ponente Sr. GómezFerrer)11; sorprende por ello que los reglamentos dictados para la regulación del procedimiento sancionador no hayan incorporado
a su normativa unas garantías jurídicas claras en defensa de los sujetos imputados. En el
breve preámbulo del REPROSOS apenas si
se hace referencia a esas garantías jurídicas,
concretamente a la fase de instrucción, regulada en su artículo 18 de manera insuficiente
e inadecuada, al encomendarla al funcionario
inspector que lo inicia mediante la extensión
del acta correspondiente y que por esa misma
razón carece de la imparcialidad que debe
exigirse a un instructor realmente independiente; prueba de ello es que el Reglamento
de procedimiento sancionador del orden
social de 1 de marzo de 199612, en su artículo
28 encargaba la instrucción del procedimiento a una unidad administrativa que debía
nombrar a un instructor, debiendo recaer
esta condición en un inspector distinto al que
levantó el acta13.
También se afirma en el citado preámbulo
que dada la especialidad del procedimiento
sancionador del orden social está justificada
la aplicación al mismo …»de los principios de
celeridad y de eficacia administrativas, al
11
Véase el apartado 14 de la Exposición de Motivos
de la LRJ-PAC.
12
Aprobado por RD 396/1996, de 1 de marzo,
derogado por la disposición derogatoria única del RD
928/1998, de 14 de mayo.
13
Al REPROSOS se remite el artículo 149.5 del RE
respecto de las infracciones laborales en materia de trabajo de extranjeros.
128
tiempo que se extreman las garantías de seguridad jurídica que merecen los ciudadanos»;
principios de todo punto encomiables, que no
se compadecen sin embargo con la escasa
regulación de la fase de instrucción a la que
se ha hecho referencia.
El preámbulo del RPS, con más cautela y
rigor, se refiere a medidas que sí contribuyen
de manera real y eficaz a la seguridad jurídica, como son: «la reducción de los documentos
acusatorios a uno», «la separación entre órgano instructor y órgano que resuelve», entendiendo también que la noción de órgano va
referida a las fases independientes de iniciación, instrucción y resolución.
2.1. El órgano instructor
del procedimiento
El punto 4 de la Exposición de Motivos de
la LPA14 hacía referencia a los actos de instrucción de los que decía que constituyen,
«sin duda alguna, los más importantes del
procedimiento, en cuanto tienden a proporcionar al órgano decisorio los elementos de
juicio necesarios para una adecuada resolución».
Del órgano instructor doctrina autorizada
ha dicho que el principio de «objetividad» que
a la administración impone el artículo 103 de
la CE exige que el órgano instructor quede
exento de toda dependencia jerárquica respecto del órgano que tenga atribuida la resolución, propugnando además que la instrucción se encomiende a funcionarios no adscritos al Ministerio competente15.
14
Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de
julio de 1958 (BOE del 18).
15
GARCÍA DE ENTERRÍA E. y FERNÁNDEZ T.R.: Curso de
derecho administrativo II, Thomson-Aranzadi, 2006, . p.
193. GONZÁLEZ PÉREZ J. y GONZÁLEZ NAVARRO F.: Comentarios a la Ley de Régimen Jurídico de las AAPP y Procedimiento administrativo común, II, 2ª ed.; civitas, 1999,
p.2765.
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IGNACIO DURÉNDEZ SÁEZ
En el procedimiento sancionador del orden
social las referencias al órgano instructor son
mínimas y confusas:
La LOIT en su disposición adicional cuarta no se refiere al órgano encargado de la instrucción y encomienda la propuesta de resolución a la «inspección actuante». El artículo
52.1 b) de la LISOS, refiere que las alegaciones del presunto responsable se realizarán,
no ante el instructor, al que no hace referencia alguna, sino «ante el órgano competente
para dictar resolución». El artículo 18.3 del
REPROSOS despacha el tema de la instrucción con una breve y escueta referencia, al
decir que «si se formulasen alegaciones en
plazo contra el acta de infracción, el órgano al
que corresponda resolverlas podrá recabar
informe ampliatorio, del Inspector o subinspector que practicó el acta que asumirá las
funciones de instructor del expediente». En
este artículo se da la circunstancia adicional,
contra lo previsto en la ley, de que el órgano
instructor depende jerárquicamente del órgano que resuelve al menos en las materias de
Seguridad Social.
Una reciente sentencia del tribunal constitucional, la STC 51/2006, de 16 de febrero
(Pleno), (dictada en conflicto positivo de competencia nº 4464/1998; ponente Sr. Aragón
Reyes. RTC 2006/51), en su FJ 7, al que se
remite el fallo, niega que la instrucción sea
competencia del Estado y se encomiende al
funcionario de la inspección en vez de al órgano creado por la Generalidad, en el caso de las
materias transferidas, por entender que es de
su competencia, con fundamento en que la
instrucción es «materia ejecutiva», sin entrar
en la cuestión de si el artículo 18.3 del
REPROSOS cumple con las garantías mínimas exigibles en lo que se refiere a la debida
separación entre incoación, instrucción y
resolución del procedimiento:
«En resumen, el mencionado artículo 18.3
vulnera las competencias de la Generalidad
de Cataluña al atribuir al Inspector o
Subinspector de Trabajo la función de ins-
tructor y al disponer que la propuesta definitiva que esa Inspección formule lo sea de
resolución, en los casos en que la competencia sancionadora corresponda, por razón de
la materia, a la Generalidad. Sin embargo
ningún problema competencial plantean
ambas determinaciones en aquellos supuestos en que, por razón de la materia, la competencia sancionadora corresponda a la
Administración del Estado. Procede, por ello
estimar parcialmente el presente conflicto
positivo de competencia en los términos
señalados, declarando la titularidad de la
competencia controvertida y sin declaración
de nulidad del precepto correspondiente» 16.
En la LRJ-PAC17 al fijar los principios
del procedimiento sancionador, su artículo
134.2 dispone que las normas sobre procedimiento sancionador «establecerán la debida separación entre la fase instructora y
sancionadora, encomendándolas a órganos
distintos». A su vez el artículo 135 establece
que al notificarse al presunto responsable
los hechos que se le imputen deberá notificársele también «la identidad del instructor». El artículo 135 reconoce al presunto
responsable el derecho «a formular alegaciones y utilizar los medios de defensa
admitidos por el ordenamiento jurídico que
sean procedentes».
En su artículo 137.4 dispone que «se practicarán de oficio (…) cuantas pruebas sean
adecuadas para la determinación de hechos y
posibles responsabilidades». Pruebas de oficio que pueden ser muy esclarecedoras pero
que difícilmente se llevarán a efecto si el instructor es el funcionario inspector o subinspector que extendieron el acta, ya que se convertirían en juez y parte. Separación entre la
fase instructora y sancionadora que como se
16
V DURÉNDEZ SÁEZ, I.: La fase de instrucción del procedimiento sancionador en el orden social, Aranzadi
Social, nº 13, 2006, pp. 89-96.
17
De aplicación subsidiaria al REPROSOS según su
disposición adicional séptima.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
129
ESTUDIOS
ha visto no existe en el reglamento de procedimiento sancionador del orden social.
caso, la existencia de responsabilidades susceptibles de sanción».
La misma ley, al regular la instrucción del
procedimiento administrativo general en sus
artículos 78 a 86, hace referencia al órgano
instructor, que es el encargado de la apertura
de un periodo de prueba (artículo 80), y a la
posibilidad de que se incorporen al procedimiento aquellos informes facultativos, además de los preceptivos, que se estimen necesarios para resolver (artículo 82), dando por
tanto a la instrucción del procedimiento la
importancia que merece.
El artículo 17.3 del RPS faculta al instructor para la práctica de las pruebas que estime
convenientes, facultad de gran importancia
que convierte al instructor no en un mero
receptor de las pruebas que pueda aportar el
presunto responsable sino en un sujeto activo
en el esclarecimiento de los hechos.
El RPS18 ya resalta, en su preámbulo, la
importancia capital del principio de «seguridad jurídica», la separación entre el órgano
instructor y sancionador, «al servicio de la
objetividad», y la atribución de esas competencias a unidades administrativas, constituidas en órganos, distinguiendo entre iniciación, instrucción y resolución. Distinción que
aparece con más nitidez en el artículo 10 que
se refiere a órganos «competentes para la iniciación, instrucción y resolución» si bien es
cierto que se hace hincapié expresamente en
la separación entre instrucción y resolución.
El artículo 13.1 c) y 2 de la misma norma distingue entre iniciación e instrucción puesto
que obliga a que en la iniciación del procedimiento se dé cuenta de la identidad del instructor y del régimen de recusación del mismo; órgano instructor al que se comunicará el
acuerdo de iniciación «con traslado de cuantas actuaciones existan al respecto».
Resulta difícil admitir que estas funciones
de recabar datos, pedir informes, etc., es decir
las funciones de un auténtico órgano instructor puedan ser realizadas, con imparcialidad,
dentro del procedimiento sancionador del
orden social, por el mismo funcionario que
incoa el procedimiento mediante el acta
correspondiente, según dispone el artículo 18
del REPROSOS, pues resulta evidente, como
ya se ha dicho, su condición de «juez y parte».
Sobre este tema es significativo que el Decreto 127/2007, de 5 de junio, de la Generalidad
de Cataluña (DOGC del día 7), en su artículo
4 encomiende la instrucción del procedimiento sancionador del orden social, no al funcionario de la inspección, sino «a los jefes de las
distintas unidades administrativas (…) que
tengan atribuida la tarea de gestión y tramitación de los expedientes sancionadores» que
pueden también complementar el trámite de
audiencia, mediante la adopción de medidas
adicionales de instrucción del procedimiento
«cuando corresponda».
El RPS dedica todo su capítulo III (arts.
16-19) a la instrucción del procedimiento sancionador, debiendo resaltarse que el artículo
16.2 dispone que …»el instructor del procedimiento realizará de oficio cuantas actuaciones resulten necesarias para el examen de los
hechos, recabando los datos e informaciones
que sean relevantes para determinar, en su
18
De aplicación supletoria al REPROSOS según su
artículo 1.3.
130
Y el artículo 18 encomienda también al
instructor la elaboración de la propuesta de
resolución.
En la Comunidad de Murcia, de manera
análoga, se han dictado dos resoluciones, de
la Consejería de Empleo y Formación y de la
Dirección General de Trabajo de 30 de
noviembre y 27 de noviembre de 2006 por las
que se nombran instructores de los procedimientos para la imposición de sanciones, en
el ámbito de sus respectivas competencias,
que pueden ser recusados por las causas previstas en la LRJ-PAC.
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
IGNACIO DURÉNDEZ SÁEZ
2.2. El derecho a la defensa
del presunto responsable
La escasa y confusa referencia de los artículos 17 y 18 del REPROSOS a las distintas
fases del procedimiento sancionador ha de
ser suplida con los preceptos de la LRJ-PAC.
En los citados artículos tanto las alegaciones,
como las pruebas y el trámite de audiencia,
integrantes del derecho a la defensa, han de
formalizarse ante el órgano encargado de
resolver, cuando en puridad deberían tramitarse ante el órgano instructor (arts. 17.4 y
18.4).
El artículo 135 de la LRJ-PAC reconoce el
derecho del presunto responsable «a los
medios de defensa admitidos por el ordenamiento jurídico que resulten procedentes»; así
como a los «demás derechos reconocidos por el
artículo 35 de esta ley».
El derecho a la defensa en el procedimiento sancionador del presunto responsable tiene trascendencia constitucional como ha
reconocido reiteradamente el tribunal constitucional. Así la STC 145/2004, de 13 de septiembre, ponente Sr. Conde Martín de Hijas,
en su FJ 3 dice:
…«El ejercicio de los derechos de defensa
y a ser informado de la acusación en el seno
de un procedimiento administrativo sancionador presupone, obviamente, que el implicado sea emplazado o le sea notificada debidamente la incoación del procedimiento,
pues sólo así podrá disfrutar de una efectiva posibilidad de defensa frente a la infracción que se le imputa previa a la toma de
decisión y, por ende, que la Administración
siga un procedimiento en el que el denunciado tenga oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y
de alegar lo que a su derecho convenga. En
este sentido, el Pleno de este Tribunal en la
STC 291/2000, de 30 de abril, ha declarado,
con base en la referida doctrina constitucional sobre la extensión de las garantías del
art. 24 CE al procedimiento administrativo
sancionador, que los posibles defectos en la
notificación o emplazamiento administrativo, cuando se trate, como en este supuesto
acontece, de un acto administrativo sancionador, revisten relevancia constitucional
desde la perspectiva del art. 24 CE (FJ 4). Y
la citada Sentencia, en relación con un acto
administrativo carente de carácter sancionador, resultando dicha doctrina aplicable
a los actos administrativos sancionadores,
se ha referido a la necesidad de que la
Administración emplace a todos los interesados siempre que ello sea factible, por ser
conocidos e identificables a partir de los
datos que se deduzcan u obren en el expediente administrativo, debiendo concurrir
los siguientes requisitos para que revista
relevancia constitucional la falta de emplazamiento personal: en primer lugar, que el
no emplazado tenga un derecho subjetivo o
interés legítimo que pueda verse afectado
por la resolución que se adopte; en segundo
lugar, que el no emplazado personalmente
haya padecido una situación de indefensión
a pesar de haber mantenido una actitud
diligente; y, por último, que el interesado
pueda ser identificado a partir de los datos
que obren en el expediente (FFJJ 5 y 13)»
[FJ 3].
Criterio que se reitera en la STC 226/2007,
de 22 de octubre, ponente Sra. Pérez Vera,
FJ 2:
…«Así, entre las garantías del art. 24 CE
que han de atenderse en el procedimiento
administrativo sancionador, nos referimos
en la STC 54/2003 a los derechos de defensa
y a ser informado de la acusación, cuyo ejercicio presupone «que el implicado sea
emplazado o le sea notificada debidamente
la incoación del procedimiento, pues sólo
así podrá disfrutar de una efectiva posibilidad de defensa frente a la infracción que se
le imputa previa a la toma de decisión y, por
ende, que la Administración siga un procedimiento en el que el denunciado tenga
oportunidad de aportar y proponer las
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
131
ESTUDIOS
pruebas que estime pertinentes y de alegar
lo que a su derecho convenga»19.
Derecho de defensa reconocido igualmente
en la jurisprudencia del tribunal supremo y
en la doctrina judicial. Concretamente el
derecho a la defensa está recogido en la STS
(CA) de 4-3-97, ponente Sr. Martí García, FD
4º, RJ 1997/1860, que declara aplicable al
procedimiento sancionador el artículo 24 de
la CE, …«lo que tiene que ver con las posibilidades de defensa en el expediente, con la contradicción en él, con la posibilidad de presentación de pruebas y con la fundamentación de
la resolución sancionadora»…20.
El derecho de defensa del presunto responsable se integra de una serie de trámites que
deben ser estudiados a continuación:
– Alegaciones y vista del expediente
La alegación podría ser definida como un
acto del procedimiento que lleva un dato al
proceso bien para introducirlo, bien para
enjuiciar su valor y normalmente va acompañada de valoraciones jurídicas que discrepan
y se contraponen a las del acta notificada.
Son por tanto declaraciones de ciencia y no de
voluntad21.
El artículo 17.1 del REPROSOS dispone
que al presunto responsable al serle notificada el acta de infracción se le advertirá que
desde el día siguiente al de la notificación
podrá … «formular escrito de alegaciones en el
plazo de quince días hábiles (…) acompañado
de la prueba que estime pertinente ante el
órgano competente para resolver el expediente».
El mismo artículo apartado 4 dispone que
«el sujeto o sujetos imputados que formulen
19
V. la ya citada STC 71/2005 y la STC 54/2003.
20
STSJ (CA) Las Palmas, de 21-9-2005, ponente Sr.
García Otero, FD 4º, RJCA 2005/970.
21
GUASP J.: Derecho procesal civil, Instituto de Estudios Políticos, 1956, pp. 335-344.
132
alegaciones frente al acta tendrán derecho a
la vista de los documentos obrantes en el expediente sin más excepciones que las necesarias
para asegurar la confidencialidad del origen
de cualquier queja»…
Como resulta de la lectura del artículo 17.1
ya citado el plazo de alegaciones y prueba es
común y la vista del expediente podrá también realizarse durante el mismo y después
de que concluya, pues nada se especifica
sobre este trámite. El derecho a la vista del
expediente es un trámite fundamental sobre
todo en el caso de las actas de infracción por
expediente administrativo basado en el informe de los Técnicos habilitados en materia de
prevención. El tribunal supremo ha dicho al
respecto, en un caso semejante, que la vista
del expediente es un trámite esencial para la
defensa del interesado señalando que «en el
caso presente la sustancialidad del informe
del Gabinete Técnico del INSHT es incontrovertible pues constituye el fundamento explícito del acta de infracción de ahí que el conocimiento del mismo por la empresa expedientada fuera absolutamente inexcusable para
poder articular la defensa y, en su caso, proponer la correspondiente prueba. Y más cuando como se ha detallado, a dicho informe
habían precedido otros dos que no detectaron
deficiencia alguna»; (STS (CA) de 12-2-90,
ponente Sr. Conde Martín de Hijas, FD 3º, RJ
1990/774).
– Prueba
El derecho a proponer la práctica de la
prueba que se estime pertinente, por parte
del inculpado, forma parte también del derecho fundamental a la tutela judicial efectiva y
se integra en el más amplio derecho a la
defensa, quedando por tanto incardinado en
la fase de instrucción del procedimiento.
El reglamento de procedimiento sancionador del orden social en su artículo 17.4 dice
que …«el escrito de alegaciones y los medios
de prueba de que intente valerse el sujeto o
sujetos responsables se presentará ante el
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78
IGNACIO DURÉNDEZ SÁEZ
órgano competente para resolver el expediente». El mismo artículo 17.1 dispone igualmente que el escrito de alegaciones irá acompañado «de la prueba que estime pertinente» el
inculpado. El funcionario de la inspección en
el informe ampliatorio que debe emitir a la
vista de las alegaciones (artículo 18.3)
…»valorará expresamente las pruebas aportadas o que se hubiesen practicado»… ; escueta referencia a la prueba que al igual que la
vista del expediente debe ser aportada o practicada en el plazo común de quince días hábiles que se otorga al inculpado para las alegaciones; periodo que hay que entender susceptible de ampliación pues el instructor, al
menos en teoría pues nada precisa la norma,
puede recabar de oficio la práctica de otras
pruebas documentales, periciales o de cualquier otra naturaleza. La prueba no se presenta ante el órgano instructor como corresponde en puridad sino ante el órgano resolutorio (artículo 17.1 del REPROSOS).
Una vez más hay que recurrir a la LRJPAC en cuyos artículos sobre procedimiento
sancionador se recogen principios y normas
sobre la prueba de mayor alcance y precisión.
El artículo 135 al regular los derechos del
presunto responsable recoge el derecho «a
formular alegaciones y utilizar los medios de
defensa admitidos por el ordenamiento jurídico que resulten procedentes». El artículo
137.4 es fundamental disponiendo textualmente que:
«Se practicarán de oficio o se admitirán a
propuesta del presunto responsable cuantas
pruebas resulten adecuadas para la determinación de hechos y posibles responsabilidades.
Solo podrán declararse improcedentes
aquellas pruebas que por su relación con los
hechos no puedan alterar la resolución final a
favor del presunto responsable».
Se consagra en el presente artículo el principio de oficialidad en la práctica de la prueba en virtud del cual el órgano instructor vie-
ne obligado a practicar de oficio cuantas pruebas sean precisas para el esclarecimiento de
los hechos22. El reglamento de procedimiento
sancionador común23 en el artículo 17 regula
la prueba y acepta en su apartado 3 que el
órgano instructor adopte …»las que estime
pertinentes»… , pudiendo rechazar mediante
resolución motivada las que sean improcedentes por no tener relación con los hechos
que están en la base del «thema decidendi».
El mismo artículo en su apartado 4 se
refiere a una prueba especial que puede solicitar el inculpado consistente en «la emisión
de un informe de un órgano administrativo o
entidad pública» que cuando sea admitida a
trámite tendrá «carácter preceptivo y se podrá
entender que tiene carácter determinante
para la resolución del procedimiento con los
efectos previstos en el artículo 83.3 de la LRJPAC».
A su vez la LRJ-PAC al regular la prueba,
ratifica el criterio de la amplitud con que puede ser propuesta, puesto que en relación con
el procedimiento administrativo general dispone en su artículo 80 apartados 1 y 3 que:
«1. Los hechos relevantes para la decisión
de un procedimiento podrán acreditarse por
cualquier medio de prueba admisible en derecho. (…)
3. El instructor del procedimiento solo
podrá rechazar las pruebas propuestas por los
interesados cuando sean manifiestamente
improcedentes o innecesarias mediante resolución motivada».
22
GARCÍA DE ENTERRÍA E. y FERNÁNDEZ T.R.: Curso de
derecho administrativo.II, Thomson-Aranzadi, 2006, pp.
508 y ss. El artículo 78.1 de la LRJ-PAC dispone que «Los
actos de instrucción necesarios para la determinación,
conocimiento y comprobación de los datos en virtud de
los cuales deba pronunciarse la resolución , se realizarán
de oficio por el órgano que tramite el procedimiento sin
perjuicio del derecho de los interesados a proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención o constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos».
23
RD 1398/1993, de 4 de agosto, RPS.
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78
133
ESTUDIOS
El perfil constitucional del derecho a la
prueba ha sido reconocido por el tribunal
constitucional, entre otras, en la STC
126/2005, de 23 de mayo, FJ 2, ponente Sr.
Pérez Tremps:
«2. Por lo que respecta a la vulneración
aducida del derecho de defensa en el procedimiento administrativo, es de recordar
que este Tribunal, desde la STC 18/1981, de
8 de junio, FJ 2, ha reiterado que las garantías constitucionales consagradas en el art.
24.2 CE son de aplicación, en la medida en
que resulten compatibles con su naturaleza, a los procedimientos administrativos
sancionadores. Entre dichas garantías cabe
incluir específicamente el derecho a la
defensa, que proscribe cualquier indefensión; el derecho a conocer los cargos que se
formulan contra el sometido a procedimiento sancionador; y el derecho a utilizar los
medios de prueba adecuados para la defensa (por todas, STC 74/2004, de 22 de abril,
FJ 3)».
En el mismo sentido la ya citada STC
226/2007, de 22 de octubre, FJ 3, ponente
Sra. Pérez Vera ha dicho que:
«Así, entre las garantías del art. 24 CE que
han de atenderse en el procedimiento administrativo sancionador, nos referimos en la
STC 54/2003 a (…) que la Administración
siga un procedimiento en el que el denunciado
tenga oportunidad de aportar y proponer las
pruebas que estime pertinentes y de alegar lo
que a su derecho convenga.»
También mantiene el mismo criterio la
STC 32/2008, de 25 de febrero, FJ 2, ponente
Sr. Pérez Tremps:
«2. Este Tribunal ha reiterado que entre
las garantías del art. 24 CE que son de aplicación al procedimiento administrativo
sancionador están los derechos de defensa y
a ser informado de la acusación, cuyo ejercicio presupone que el implicado sea emplazado o le sea notificada debidamente la
134
incoación del procedimiento, pues sólo así
podrá disfrutar de una efectiva posibilidad
de defensa frente a la infracción que se le
imputa previa a la toma de decisión y, por
ende, que la Administración siga un procedimiento en el que el denunciado tenga
oportunidad de aportar y proponer las pruebas que estime pertinentes y de alegar lo que
a su derecho convenga (STC 226/2007, de 22
de octubre, FJ 3)»24.
La jurisprudencia del tribunal supremo en
su STS (CA) de 2-11-92, ponente Sr. García
Carrero, FD 3º, RJ 1992/9071)25 al referirse a
la prueba en el procedimiento sancionador ha
defendido el principio de la facilidad de
manera que:
Cada parte «ha de probar el supuesto de
hecho de la norma cuyas consecuencias jurídicas invoca a su favor, (pudiendo esta norma) intensificarse o alterarse, según los casos,
aplicando el criterio de la facilidad en virtud
del principio de la buena fe en su vertiente
procesal: hay datos de hecho fáciles de probar
para una de las partes que sin embargo pueden resultar de difícil acreditamiento para la
otra».
La doctrina del tribunal constitucional
sobre la prueba, podría sintetizarse
siguiendo los criterios de la STC 168/2002,
de 30 de septiembre, FJ 3, ponente Sr. Delgado Barrio, distinguiendo los puntos
siguientes:
– Este derecho fundamental no comprende el derecho a una prueba prácticamente ilimitada sino solo a la recepción y
práctica de la que sea pertinente.
– Al ser un derecho de configuración legal
solo será admisible la que se haya solici-
24
V. STC 54/2003, de 24 de marzo, FJ 3; STC
23/2007, de 12 de febrero, FJ 6, ponente Sra. Pérez
Vera.
25
En el mismo sentido STS (CA) de 23-6-87, ponente Sr. Delgado Barrio, FD 4º, RJ 1987/6525.
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78
IGNACIO DURÉNDEZ SÁEZ
tado en la forma y momento legal establecidos.
de febrero, FJ 7, ponente Sra. Pérez Vera,
afirmando que:
– El TC solo es competente para conocer
de la denegación de este derecho cuando
se hubieran inadmitido pruebas relevantes para la decisión final sin motivación, de modo que la falta de actividad
probatoria se haya traducido en una
efectiva indefensión del recurrente.
(…) «En definitiva, de todo lo expuesto
debemos concluir que no resulta constitucionalmente correcta la inadmisión de una
prueba testifical basada en la apreciación
judicial de la dudosa credibilidad de unos
testimonios que no se han producido y sobre
los que, por tanto, las partes no han podido
todavía manifestar duda alguna. El argumento utilizado por el órgano judicial, remitiéndose a una línea jurisprudencial del Tribunal Supremo (sin cita de Sentencias concretas) según la cual la relación de dependencia laboral de los testigos con la parte
que propone la prueba, incidirá en la credibilidad de los mismos, no supera el canon de
razonabilidad al que deben sujetarse todas
las resoluciones judiciales. En primer lugar,
porque el Juez está realizando una previa
valoración de la prueba prejuzgando el
resultado y la influencia de la misma en su
decisión y, en segundo término, porque la
denominada tacha de testigos debe ser planteada a instancia de parte y, aun así, la
duda sobre la credibilidad de los testimonios no autoriza a denegar la práctica de la
prueba, sino que se trata de un mecanismo
procesal de advertencia sobre determinadas
circunstancias que pudieran afectar a la
posterior valoración de la prueba llevada a
cabo.
– El recurrente en amparo debe razonar
en sede constitucional la relación entre
los hechos que se quisieron y no se
pudieron probar y las pruebas inadmitidas.
– El recurrente en amparo deberá argumentar que la resolución final hubiera
sido favorable si le hubieran aceptado la
prueba controvertida26.
Especial referencia debe hacerse a una
práctica frecuente en los tribunales en virtud
de la cual se rechaza o se resta valor a la prueba testifical propuesta por la empresa, por
estimar que el testimonio de los compañeros
de trabajo carece de fiabilidad al estar sometidos a la dependencia organizativa del
empresario, incluso en el caso de que esta
dependencia se hubiera producido en el pasado y no se dé en el presente; en este sentido la
STS (CA) de 4-2-97, FD 3º, ponente Sr. Martí
García RJ 1997/964, ha estimado que estos
testigos estaban incursos en las causas de
tacha legal del artículo 648 de la derogada ley
de enjuiciamiento civil. Sin embargo el tribunal constitucional ha dicho que la inadmisión
sin más de la prueba testifical pese a la duda
que pueda existir sobre el valor del testimonio de un trabajador dependiente no puede
aceptarse desde la perspectiva del derecho
fundamental de defensa, matizando de
manera importante el criterio tradicional de
los tribunales, generalizado también en el
conjunto de la sociedad; STC 23/2007, de 12
26
V. STC 23/2007, de 2 de febrero, FJ 6.
En cualquier caso, al margen de la regulación legal sobre la práctica de la prueba, la
decisión de inadmisión de una prueba testifical, propuesta en tiempo y forma, con base en
un presunto déficit de credibilidad de los testigos propuestos apreciado de oficio, desde la
perspectiva del derecho fundamental de
defensa del acusado, no puede aceptarse».
Conviene finalmente precisar que el artículo 377 apartado 1-2º de la LEC recoge como
causa de tacha de los testigos «ser el testigo al
prestar declaración, dependiente del que lo
hubiere propuesto o de su procurador o abogado, o estar a su servicio o hallarse ligado
REVISTA DEL MINISTERIO DE TRABAJO E INMIGRACIÓN
78
135
ESTUDIOS
con alguno de ellos por alguna relación de
sociedad o intereses».
2.3. Informe ampliatorio
o complementario
Siguiendo lo dispuesto en la norma, concretamente sus artículos 18.3 y 33.2 el trámite siguiente a la práctica de la prueba es la
solicitud por el órgano resolutorio de un informe ampliatorio o complementario al funcionario de la inspección que haya extendido el
acta que deberá emitirlo en el plazo de quince
días hábiles27.
El citado informe deberá solicitarse con
carácter potestativo, pues la norma al referirse al órgano resolutorio dice que «podrá»;
también prevé que sea preceptivo, si en el
escrito de alegaciones se invocan hechos o circunstancias distintos a los consignados en el
acta, insuficiencia del relato fáctico o indefensión por cualquier causa. En el citado informe
el funcionario actuante «valorará expresamente las pruebas aportadas o que se hubiesen practicado, y las alegaciones producidas»…
Acerca del valor que deba dársele al citado
informe ampliatorio, que emite el funcionario
de la inspección, ha existido una polémica en
la jurisprudencia, referida concretamente a
si el contenido fáctico del citado informe goza
o no de la presunción de certeza que la ley
atribuye en principio solo a las actas. La citada polémica hay que entenderla condicionada
y resuelta por la concurrencia de dos circunstancias muy importantes:
– En el preámbulo del reglamento de procedimiento sancionador común se recoge como principio que lo informa que el
documento acusatorio, ya sea pliego de
cargos o acta, es único, no cabe por tanto
una ampliación del mismo en la que se
recojan hechos nuevos.
27
136
Artículo 48.1 de la LRJ-PAC.
– Según la jurisprudencia constitucional
(STC 23/2007, de 12 de febrero, FJ 4) el
inculpado tiene «derecho a ser informado de la acusación, esto es, el derecho a
conocer los cargos que se formulan (…) y
el consiguiente derecho a la inalterabilidad de los hechos esenciales objeto de la
acusación y sanción (…) y su calificación
jurídica».
Es consecuencia lógica de estas garantías
que el informe posterior o complementario
del funcionario de la inspección que extendió
el acta no puede incorporar hechos nuevos,
dotados de presunción de certeza, sino meras
aclaraciones al contenido del acta. La jurisprudencia ha mantenido sobre esta cuestión
criterios dispares:
• Una línea jurisprudencial dice respecto
del acta y del informe complementario
de la Inspección que …»una interpretación conjunta resulta posible»…28; incluso, se ha dicho, una interpretación conjunta del acta y del informe complementario …»es obligada»29.
• Otra línea jurisprudencial, más matizada, entiende que los informes de los Inspectores, posteriores al acta, no pueden
gozar de la presunción de veracidad que
alcanza a aquélla y ello porque «respecto
de los informes posteriores el administrado está en una clara situación de desventaja, ya que los desconoce y carece de
los medios precisos para rebatirlos»….
Sin embargo lo expuesto no es óbice, se
añade, para que se analice caso por caso
y se pueda otorgar valor a los citados
informes cuando …«completen la presunción que derive del acta»… (FSA 2º)30.
28
STS (CA) de 27 de febrero de 1998, ponente Sr.
Fernández Montalvo, RJ 1998/2543, FD 2º.
29
STS (CA) de 30 de noviembre de 1998, ponente
Sr. Fernández Montalvo, RJ 1998/9284, FD 3º.
30
STS (CA) de 17 de junio de 1997, ponente Sr.
Martí García, RJ 1997/5298, FD 3º y sentencias en ella
citada.
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78
IGNACIO DURÉNDEZ SÁEZ
• Finalmente otra línea de jurisprudencia mantiene, con más contundencia y
rigor, que el acta es un documento unitario no susceptible de ser completado
mediante informes posteriores en los
que, eventualmente, se pudieran incorporar hechos nuevos porque …«entenderlo de otro modo implicaría abocar a
resultados de indefensión para el imputado»31. En el mismo sentido se afirma
que cuando un hecho proviene del informe del Inspector posterior al escrito de
descargos, su contenido no está amparado por la presunción de certeza32.
Como conclusiones que podrían extraerse
de la jurisprudencia expuesta, del principio
acusatorio y de la propia noción y estructura
de la presunción de certeza atribuida a las
actas de la Inspección de Trabajo, habría que
tener en cuenta las siguientes: la propia doctrina jurisprudencial ha dicho reiteradamente que la presunción de certeza constituye
una especie de medio probatorio privilegiado
con que se dota a la Administración en algunos casos para la protección de sectores sensibles de la realidad social. No puede olvidarse
en ningún momento que la LEC33, en su artículo 385 asimila las presunciones a los
medios de prueba pero no las identifica plenamente con ellos, afirmando en la Exposición de Motivos, declaración XI, que las presunciones no son sino un «método de fijar la
certeza de ciertos hechos». Finalmente según
el RPS el documento acusatorio es único y el
derecho a la defensa lleva consigo la inaltera-
bilidad de los hechos recogidos en el pliego de
cargos o, en general, en el documento base de
la acusación.
En mi opinión, estas consideraciones
obligan a una interpretación muy restrictiva de la presunción de certeza que, por
ministerio de la ley, se extiende tan solo «a
los hechos constatados (…) que se formalicen en las actas de infracción y liquidación
observando los requisitos legales pertinentes»34 no, por tanto, a los informes posteriores.
La propia estructura de la presunción de
derecho, en la que el hecho presunto no es
más que una consecuencia lógica del hecho
base, aboga por una interpretación según la
cual la presunción de certeza atribuida a
determinadas actuaciones de la Administración, dirigida a destruir la presunción de inocencia del imputado, queda circunscrita
exclusivamente a los hechos que el acta contenga. La carga de la prueba que a la Administración incumbe se lleva a efecto y se agota a través del acta de la Inspección y su contenido fáctico.
Tal vez quepa aceptar un cierto valor de
los informes posteriores, siempre que no solo
no aporten nuevos hechos sino que se limiten
a tareas de mera aclaración, no a completar lo
que el acta no contiene, pues de no ser así, el
administrado queda en la más absoluta inseguridad jurídica (artículo 9.3 de la CE) y se
viola de manera palpable la presunción de
inocencia del artículo 24.2 de la CE.
34
31
STS (CA) de 18 de mayo de 1976, RJ 1976/2888.
STS (CA) de 24 de octubre de 1988, ponente Sr.
Falcón García, RJ 1988/10109, FD 1º. STS (CA) 21-6-96,
ponente Sr. Fernández Montalvo, FD 4º, RJ 1996/5326.
STS (CA) 24-4-91, RJ 1991/3327.
33
Ley de Enjuiciamiento Civil, 1/2000, de 7 de enero.
32
Disposición adicional cuarta de la LOIT.
Abreviaturas más usadas:
LEC: Ley 1/2000, de 7 de enero.
LOIT: Ley 42/1997, de 14 de noviembre.
LPA: Ley de 17 de julio de 1958.
LRJ-PAC: Ley 30/1992, de 26 de noviembre.
REPROSOS: RD 928/1998, de 14 de mayo
RPS: RD 1398/1993, de 4 de agosto.
STS: Sentencia del Tribunal Supremo
STSJ: Sentencia del Tribunal Superior de Justicia
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137
ESTUDIOS
RESUMEN
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Parece evidente que la regulación actual del procedimiento sancionador tiene carencias y
defectos que se ponen de manifiesto en este breve estudio. A ellos se ha sumado la reciente
jurisprudencia constitucional en la que se atribuye competencia para su regulación a las
Comunidades Autónomas. De confirmarse esta interpretación pronto podrían existir en
nuestra nación tantas regulaciones como comunidades, con las consecuencias que resultan
evidentes, y entre ellas la conculcación del principio de igualdad ante la ley de los artículos
9 y 14 de la Constitución, en materia especialmente sensible.
Las carencias y defectos derivan, básicamente, de la inexistencia de un órgano instructor
independiente y autónomo, que libremente actuara, también de oficio, para indagar acerca de la verdad material, para servir «con objetividad los intereses generales», según el
mandato del artículo 103 de la Constitución. Hay que tener siempre presente, en la regulación de este procedimiento, que la jurisprudencia constitucional ha declarado su naturaleza análoga al proceso penal y la necesidad por tanto de que se cumpla en esencia el principio sobre tutela judical efectiva del artículo 24 de la Constitución, de cuya proyección se
da cuenta puntual, con la esperanza de que contribuya, aunque sea modestamente, al
esclarecimiento de tema tan importante.
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