El Reglamento.

Capítulo 1.
El Reglamento.
Han sido determinados, en la doctrina del Derecho Administrativo Mexicano, los dos principales elementos teóricos a ser considerados para una
conceptualización del reglamento: formalidad ejecutiva y materialidad
legislativa; esto es, su emisión por el Presidente de los Estados Unidos
Mexicanos y su contenido para desarrollar, en lo administrativo, lo preceptuado en la Ley. Si convenimos en lo anterior, el reglamento es un
acto jurídico-administrativo formalmente ejecutivo y materialmente legislativo, sujeto al cumplimiento de la Ley Suprema de la Unión (La
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, sus leyes emanadas y los tratados acordes con la misma, celebrados y a celebrarse por el
Presidente de la República con aprobación del Senado).
A. Formalidad Ejecutiva. Este primer elemento de la definición del
Reglamento tiene su origen y desarrollo en la Constitución, en tres
distintos artículos:
a) En el pasado se había dado sustento a la facultad reglamentaria del
Presidente en el artículo 89 fracción 1 de la Carta Magna: "Las
facultades y obligaciones del Presidente son las siguientes: I. Promulgar y ejecutar las leyes que expida el Congreso de la Unión, proveyendo en la esfera administrativa a su exacta observancia...". Sin
embargo, esta interpretación dio origen a un debate entre los administrativistas Serra Rojas y Fraga. 'El primero sostenía lo anteriormente expresado; el segundo, la negación para la facultad
reglamentaria del Presidente en el numeral citado. Con posterioridad se han dado reformas y adiciones a la Constitución con las cuales
ese viejo debate ha quedado anulado; pues, además del artículo
señalado para el fundamento de aquella, la facultad reglamentaria
del Presidente, quedan agregados los tratados en los incisos b y c:
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b) El Artículo 92: "Todos los reglamentos, decretos, acuerdos y órdenes
del Presidente deberán estar firmados por el Secretario de Estado o
Jefe de Departamento Administrativo a que el asunto corresponda,
y sin este requisito no serán obedecidos".
c) El artículo 107 fracción VIII inciso a: "Todas las controversias de que
habla el artículo 103 se sujetarán a los procedimientos y formas del
orden jurídico que determine la Ley de acuerdo a las bases siguientes: ...VIII Contra las sentencias que pronuncien en amparo los
jueces del Distrito, procede revisión. De ella conocerá la Suprema
Corte de justicia. a) Cuando habiéndose impugnado en la demanda
de amparo, por estimarlos directamente violatorios de esta Constitución, leyes federales o locales, tratados internacionales, reglamentos expedidos por el Presidente de la República de acuerdo con la
fracción 1 del artículo 89 de esta Constitución y reglamentos de leyes
locales expedidos por los gobernadores de los Estados, subsista en el
recurso el problema de la constitucionalidad."
B. Materialidad Legislativa. Este segundo elemento de la definición
del reglamento también tiene su.origen y desarrollo en la Constitución.
Por excepción, el Presidente de la República, como titular del Poder
Ejecutivo Federal tiene atribuciones legislativas correspondientes al Poder Legislativo Federal. Por lo importante de esta facultad excepcional,
la Constitución se las ha limitado: a) A la prohibición del reglamento
autónomo y a la naturaleza administrativa del ordenamiento; b) A la
reserva legal; y, c) A la constitucionalidad.
a) Prohibición del reglamento autónomo y naturaleza administrativa del
mismo.
La Constitución, en el propio texto de la fracción 1 del artículo 89 ya
transcrito, sujeta el Reglamento al cumplimiento de dos requisitos
para su legal existencia:
a.- Previa Ley expedida por el Congreso de la Unión. Por esto mismo
no debe haber reglamentos autónomos.
b.- Su contenido debe ser de naturaleza administrativa orientado a
la exacta observancia de la previa Ley del Congreso de la Unión.
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b) Reserva Legal.
Diferentes artículos de la Carta Magna disponen para ciertas materias
muy importantes, v.g. la suspensión de garantías la figura jurídica llamada
reserva legal. Es .decir, en esos asuntos hay prohibición para emitir reglamentos como excepción al principio general.
Habíamos visto cómo en el pasado reciente el Titular del Poder Ejecutivo incurría en los terrenos legislativos, ahora ocurre lo contrario. Solo
lo enuncio; pues no es motivo de este ensayo: la nueva modalidad en la
Constitución sobre la facultad reglamentaria para la Asamblea de Representantes del Distrito Federal, cuyo fundamento constitucional es el artículo 73, fracción VI base 3a. inciso A y en el párrafo 3° del inciso J: "El
Congreso tiene facultad:.. .
VI. Para legislar en todo lo relativo al Distrito Federal, sometiéndose
a las bases siguientes:
3a. Como un órgano de representación ciudadana en el Distrito Federal, se crea una Asamblea integrada por 40 representantes electos según
el principio de votación mayoritaria relativa, mediante el sistema de
distritos electorales uninominales, y por 26 representantes electos según
el principio de representación proporcional, mediante el sistema de listas
votadas en una circunscripción plurinominal. La demarcación de los
distritos se establecerá como determine la Ley.
Son facultades de la Asamblea de Representantes
del Distrito Federal las siguientes:
A) Dictar bandos, ordenanzas y reglamentos de policía y buen gobierno
que, sin contravenir lo dispuesto por las leyes y decretos expedidos por el
Congreso de la Unión para el Distrito Federal, tengan por objeto atender
las necesidades que se manifiesten entre los habitantes del propio Distrito
Federal, en materia de: educación, salud y asistencia social; abasto y
distribución de alimentos, mercados y rastros; establecimientos mercantiles; comercio en la vía pública; protección civil; recreación, espectáculos
públicos y deporte; seguridad pública; servicios auxiliares a la administra-
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ción de justicia; prevención y readaptación social; uso dei suelo; regularización
de la tenencia de la tierra, establecimiento de reservas territoriales y viviendas;
preservación del medio ambiente y protección ecológica; explotación de minas
de arena y materiales pétreos; construcción y edificación; agua y drenaje;
recolección, disposición y tratamiento de basura; tratamiento de aguas; racionalización y seguridad en el uso de energéticos, vialidad y tránsito; transporte
urbano y estacionamientos; alumbrado público; parques y jardines; agencias
funerarias, cementerios y servicios conexos; fomento económico y protección
al empleo; desarrollo agropecuario; turismo y servicios de alojamiento; trabajo
no asalariado y previsión social; y acción cultural;
j) Iniciar ante el Congreso de la Unión , leyes o decretos en materias
relativas al Distrito Federal.
Los bandos , ordenanzas y reglamentos que expida la Asamblea del Distrito
Federal en ejercicio de la facultad a que se refiere el inciso A) de la presente
base, se remitirán al órgano que señale la ley para su publicación inmediata..."
Esta modalidad abre, un interesante debate para el análisis jurídico- -político:
¿Reserva legal?. ¿Reglamentos legislativos ?. En principio constituye una auténtica limitación para el Presidente de la República en cuanto a su facultad reglamentaria no sólo por su ámbito territorial , el Distrito Federal, sino por las materias
señaladas en el precepto anteriormente citado.
c) Constitucionalidad.
Por ser sujeto a una Ley el Reglamento no puede contener ni preceptos
contrarios a la misma, ni más allá de lo preceptuado ; pues, en el primer
caso sería anticonstitucional ; y, en el segundo inconstitucional.
C). El Reglamento es la Ley del Ejecutivo.
El reglamento es de singular importancia para el Poder Ejecutivo Federal. Ahí
está contenida la actividad administrativa a su titular encargada . Por tanto es
indispensable su estudio para entender la estructura y funcionamiento de esa tarea.
Por esa razón y lo explicado en el contexto de los apartados A y B anteriores sustento
mi afirmación sobre entender en lo jurídico al reglamento como la Ley del Ejecutivo.
En 1989, hemos visto como incluso en dos casos la Ley del Impuesto al Activo de
las Empresas y la Ley para Promover la Inversión Mexicana y Regular la
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Extranjera se intenta por esa vía jurídico-administrativa corregir o ampliar conceptos de estas leyes; criterio generalizado entre juristas afirma, al
menos la dudosa constitucionalidad de esas correcciones o ampliaciones. En
todo caso, la generalidad de la Ley permite su desarrollo en instrumentos a
partir de ella; pero, siempre atentos al respeto de la jerarquía de las mismas
contenida en el texto del 133 constitucional: "Esta Constitución, las leyes del
Congreso de la Unión que emanen de ella y todos los tratados que estén de
acuerdo con la misma, celebrados y que se celebren por el Presidente de la
República con aprobación del Senado, serán la Ley Suprema de toda la
Unión. Los jueces de cada Estado se arreglarán a dicha Constitución, leyes
y tratados, a pesar de las disposiciones en contrarío que puedan haber en las
Constituciones o leyes de los Estados". En este numeral, ciertamente limitado no aparece considerada la jurisprudencia referida en el séptimo párrafo
del 94 de la Carta Magna: "La ley fijará los términos en que sea obligatoria
la jurisprudencia que establezcan los tribunales del Poder judicial de la
Federación sobre interpretación de la Constitución, leyes y reglamentos
federales o locales y tratados internacionales celebrados por el Estado Mexicano, así como los requisitos para su interrupción y modificación"; ni los
decretos del legislativo contemplados en el 70 del mismo ordenamiento:
"Toda resolución del Congreso tendrá carácter de ley o decreto..."; tampoco
los decretos del ejecutivo. Sin embargo no es dificil ubicar el reglamento
como inferior a ellos con excepción del último de los mencionados en el cual
habría de hacerse el estudio casuístico para determinar, en caso de conflicto
entre leyes, cual debe prevalecer.
No es discutible, conforme a las bases ya apuntadas, la facultad reglamentaria del Presidente; sin embargo, han surgido reglamentos en Dependencias y Entidades de la Administración Pública Federal. En las
primeras, su reglamento interior está emitido por el titular del Poder
Ejecutivo Federal; pero, en los segundos son sus órganos de gobierno
(UNAM, IMSS, ISSSTE). Es un muy interesante el debate sobre la constitucionalidad de estos instrumentos. Lo desarrollo en mi Tratado sobre
Derecho Administrativo. Finalmente, respecto de las clasificaciones del
reglamento pueden darse varias; sin embargo, dudo de su utilidad, quizá
solo para una mayor comprensión del tema conviniera su desarrollo.
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