GESTIÓN PÚBLICA –TEMA 5 LAS INNOVACIONES EN GESTIÓN

GESTIÓN PÚBLICA –TEMA 5
LAS INNOVACIONES EN GESTIÓN PÚBLICA
1. Mecanismos cuasicompetitivos y de mercado: introducción
En los últimos años se están llevando a cabo esfuerzos para mejorar la gestión pública. Estos
esfuerzos se dirigen a 4 objetivos:
•
Elevar la productividad y la eficiencia
•
Aumentar la flexibilidad y la adaptación a las demandas ciudadanas
•
Mejorar el control del gasto
•
Modernizar las relaciones de control
Las reformas se han apoyado en tres pilares:
•
El técnico, con la introducción de mecanismos cuasicompetitivos y de mercado (MCM) y
la privatización.
•
El cultural, con la introducción de técnicas gerenciales propias del sector privado
•
El político, con reformas en los procedimientos y normas de presupuestación.
Los MCM son, según la OCDE “instrumentos de gestión o diseños organizativos públicos en los
que está presenta, al menos, alguna característica significativa de los mercados: competencia, uso de señales de precio, toma de decisiones descentralizada e incentivos monetarios.
Hay una gran variedad de MCM. El cuadro siguiente intenta sistematizarlos con base en dos
criterios: efectos directos sobre la oferta y la demanda y presencia de los sectores público y
privado en al toma de decisiones.
En todo caso, hay dos principios básicos a tener en cuenta antes de iniciar cualquier análisis
de los MCM:
•
No está en discusión la provisión pública (es decir, la titularidad) sino el papel que la
competencia y el mercado pueden tener en la provisión. Quiere ello decir que los MCM
están sujetos a regulación pública (precios, cantidades, licencias, garantías...) y se
presentan como alternativas a la producción directa por la Admón.
•
La elección de los instrumentos y de los diseños de gestión es compleja porque Estado y
mercado tienen ventajas y desventajas específicas que deben ser equilibradas.
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2. Mecanismos de copago: tasas, precios y tiques moderadores del consumo
A diferencia de los impuestos, que financian de forma general las actividades del sector
público sin establecer ninguna relación entre la contribución y los servicios, los precios, las
tasas o los tiques moderadores del consumo (en general, los copagos) son formas de financiación de los servicios públicos que tratan de repercutir al consumidor una parte del coste.
Los copagos son voluntarios, en el sentido de que dependen de la utilización de los servicios
que decida hacer el usuario aunque son condición necesaria para acceder al servicio en
cuestión (si el pago es independiente de si el individuo utiliza o no el servicio estamos en
presencia de ingresos fiscales –impuestos- asignados). Encontramos copagos en la mayoría de
los servicios financiados básicamente por el sector público: educación, sanidad, transporte,
etc.
La coparticipación del usuario en el coste del servicio trata de relacionar directamente los
pagos realizados con el beneficio obtenido. Los mecanismos de copago, como precio que son
en definitiva, cumplen tres funciones esenciales:
•
Racionan el consumo de determinados bienes o servicios públicos cuya oferta sea escasa
o insuficiente para atender la demanda de los consumidores. En ausencia de las señales
que proporcionan los precios, la conciencia de coste por parte de los usuarios se reduce, de manera que se produce una demanda excesiva de los servicios (acudir a urgencias de los hospitales por dolencias mínimas, p ej.)
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•
Proporcionan información sobre las preferencias individuales y la valoración de los
usuarios acerca de los servicios públicos (el precio, en definitiva, muestra la disposición
al pago de los individuos).
•
Son un instrumento de financiación adicional de los servicios públicos
En general, el nivel de los copagos se establece por debajo del coste de producción del bien o
servicio público, de manera que la diferencia entre el coste medio y el importe del copago es
el subsidio por unidad de bien o servicio. En consecuencia, el problema de la determinación
del copago es exactamente igual que el de la determinación del subsidio óptimo. Generalmente, la solución que se adopta es la siguiente: una parte del coste del servicio se financia
con impuestos generales, e independiente del nivel de utilización mientras que la otra parte,
que procede del copago, depende directamente de la utilización del servicio.
El hecho de que los copagos se basen en el principio del beneficio recibido requiere tener en
cuenta determinadas consideraciones:
•
Los efectos que en los principios de eficiencia y equidad en la imposición produce la
aplicación del principio del beneficio frente a la aplicación del principio de la capacidad de pago; en general, la aplicación de copagos va en contra del segundo.
•
El grado de obligatoriedad (legal o de hecho) en el consumo del servicio público; para
la aplicación de copagos éste debe de ser bajo.
•
La elasticidad – precio de la demanda del bien o servicio. En principio, si la elasticidad
es baja (demandas muy rígidas) la aplicación del principio del beneficio tiene escaso
efecto sobre el consumo y puede tener importantes efectos regresivos. Un corolario de
lo anterior es que la introducción de mecanismos de copago debe acompañarse de la
garantía de acceso al bien o servicio a usuarios de menor renta o mayor necesidad.
•
La consideración de los costes de recaudación y, en general, de transacción deben ser
también decisivos para inclinarse por mecanismos de copago o por impuestos.
3. Vales, bonos y cheques – consumo
Las AAPP participan en la provisión de determinados servicios (educación, sanidad, transporte, vivienda) cuyas características –en este caso, la presencia de externalidades positivashacen que el consumo óptimo, desde le punto de vista social, sea mayor que el que se llevaría
a cabo de forma privada. Es en la provisión de estos servicios donde se pueden emplear
mecanismos como los vales, bonos o cheques consumo (en adelante, vales).
Los vales son transferencias de importe limitado que pueden hacerse efectivas al adquirir
bienes o servicios específicos producidos por empresas públicas o privadas cuya oferta puede
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ajustarse a la demanda que efectúan los ciudadanos. Este mecanismo permite que el ciudadano destine los recursos que el Estado le asigna a aquella empresa u organismo que ofrece el
servicio que mejor se adecua a sus necesidades. Se trata de un mecanismo muy extendido:
por ejemplo, los cheques escolares, en educación; los vales de residencia, en servicios
sociales; las ayudas a la adquisición de vivienda, etc.
Loa vales pueden ser suplementables o fijos, dependiendo de si el productor del servicio
puede o no cobrar una cantidad adicional a los usuarios. En el caso de que los productores del
servicio deban acreditarse previamente, los vales pasan a ser restringidos: sólo pueden
gastarse en la compra a determinados proveedores. En cualquier caso, no deben confundirse
con los cupones de racionamiento, ya que éstos asignan el uso de un bien de oferta fija y
calidad homogénea en tiempos de escasez; son instrumentos para el reparto de la oferta
entre la demanda.
Los vales se suelen emplear como mecanismo para la participación de productores privados
en la provisión de servicios públicos intentando con ello conseguir dos efectos: introducir
elementos de comparación con la eficiencia y costes de los productores públicos y estimular
la eficiencia mediante una amenaza creíble de privatización total del servicio.
Para que estos instrumentos surtan los efectos pretendidos, deben darse determinadas
condiciones:
•
La capacidad de elegir de los ciudadanos entre distintos proveedores del servicio debe
ser real. Por ejemplo, se ha comprobado que en el caso de los cheques sanitarios, que
tenían como objeto facilitar la libre elección de hospital, ésta se veía limitada por el
modelo sanitario, consistente en la concentración de grandes hospitales en las ciudades
junto a hospitales comarcales de menor capacidad (y, consiguientemente, menor nivel
de servicios). El desplazamiento de los usuarios a los primeros no suponía una alternativa real al tener que cargar con los costes de transporte (en dinero y en tiempo).
•
Debe facilitarse suficiente información sobre la calidad del servicio. Una manera
posible es acreditar a los proveedores; es decir, permitir la provisión del servicio (o
bien, permitir la utilización de los vales) únicamente a aquellos proveedores que cumplan unos requisitos mínimos, garantizando así un nivel base de calidad del servicio que
el proveedor puede superar, siendo éste el factor de elección por los ciudadanos entre
las distintas opciones.
•
Por último, debe asegurarse el acceso de cualquier individuo a cualquier productor del
servicio. Se trata de un factor esencial: la no exclusión tiene que estar garantizada para evitar en denominado “descremado de la demanda” es decir, que determinados productores admitieran como clientes únicamente a aquellos ciudadanos que supusieran un
menor coste (por ejemplo, admitir en las residencias de ancianos únicamente a aque-
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llos que presentaran grados leves de invalidez –su cuidado tiene menores costes- o a
aquellos que dispusieran de los recursos necesarios para suplementar el valor del vale.
La crítica más frecuente a los sistemas de vales es que muestran una tendencia natural a
incrementar las diferencias existentes entre los distintos grupos de población con más y con
menos recursos. Los ejemplos de la utilización de vales educativos en Inglaterra, Francia y
Chile muestran la ficción del poder de elección por los usuarios: de hecho, han sido los
colegios quienes realmente han seleccionado a sus alumnos.
4. Incentivos monetarios: los contratos programa
Las cuestiones relacionadas con la generación de incentivos para que los empleados de una
organización desarrollen el esfuerzo adecuado afectan tanto al sector privado como al
público. Ahora bien, se admite que los problemas de incentivos son más importantes en el
sector público debido, fundamentalmente a dos cuestiones:
a.
La gestión pública debe garantizar el principio de objetividad, lo que implica que no
debe haber discriminación ni entre ciudadanos ni entre empleados. Esta última se asocia a un cierto nivel de homogeneidad salarial, lo que es contrario, en esencia, a los sistemas de incentivos.
b.
Las dificultades para la medición de la productividad del trabajo, ya que el sector
público ofrece los bienes de forma gratuita y presta el servicio en condiciones de monopolio.
4.1 Los contratos programa
Los contratos programa entre el Estado y las empresas públicas son un instrumento para el
empleo de incentivos con el fin de mejorar la eficiencia de éstas. Surgieron en Francia en los
años 60 como respuesta a los problemas de gestión de las empresas públicas: intervenciones
múltiples de la administración, elevados déficit, dificultades para una planificación a largo
plazo, etc.
Los contratos programa surgen para aliviar esta situación. Sus objetivos y características son
los siguientes:
•
Garantizar la autonomía de gestión de las empresas públicas, delimitando las responsabilidades y compromisos del Estado y de la empresa.
•
Clarificar la finalidad económica de la empresa, diferenciando entre las decisiones que
dependen del equipo gestor y las que vienen impuestas por razones de política social,
económica, etc.
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•
Establecer un plan de actuación para la empresa, con objetivos cuantificados de
producción, productividad, rentabilidad económica… para poder evaluar la eficacia de
la gestión.
•
Efectuar un seguimiento de la ejecución del contrato a fin de clarificar si las desviaciones de los objetivos definidos se debían o no a la mala gestión y establecer consecuentemente un sistema de bonificaciones y penalizaciones.
Se trata, en definitiva, de instrumentos que, además de permitir una planificación a medio y
largo plazo, sirven para evaluar la eficiencia empresarial y, consecuentemente, generar
incentivos para mejorar la gestión. Por tanto, los contratos programa son contratos de
incentivos.
Para que los contratos programa cumplan su función se han de dar dos condiciones:
•
Previamente se debe mejorar la información sobre la empresa pública y el mercado en
el que opera. En caso contrario, la mayor información de que disponen los directivos les
permite disimular errores de gestión como debidos a imponderables o a fuerza mayor.
•
Los incentivos deben estar bien orientados a inducir un mayor esfuerzo en el equipo
directivo; es decir, deben incluir bonificaciones, pero también penalizaciones; y además las penalizaciones deben ser creíbles, es decir, el Estado debe tener la firme voluntad y capacidad para ejecutarlas. En caso contrario, el sistema de incentivos se viene
abajo.
4.2
La experiencia de la Administración española
La Administración española ha empleado intensivamente la figura de los contratos programa
como instrumento para reducir el déficit de éstas y modernizarlas. Los contratos han recaído
sobre cuatro tipos de empresas públicas:
•
Empresas que realizan un servicio público y que por diversos motivos no tienen libertad
de gestión (por ejemplo, fijación de precios y tarifas) y que son deficitarias. Ej: RENFE.
•
Empresas que han dejado de ser rentables y que, en consecuencia, deberían desaparecer, pero que el Estado, por motivos de carácter público o social desea que permanezcan abiertas. Ej: HUNOSA.
•
Empresas públicas transferidas a las CCAA que, en el momento del traspaso tenían una
situación deficitaria y requerían la introducción de un plan de viabilidad que comprometiese a todas las partes a garantizar la gestión y a mejorar la gestión. Ej: FEVE Valencia o Metro Madrid.
•
Empresas con planes de inversión a largo plazo que dependen de importantes aportaciones del Estado; el contrato programa se suscribe para asegurar el cumplimiento del
plan de inversiones y los objetivos asociados. Ej: Minas de Almadén.
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Si bien no se dispone de un estudio detallado y sistemático de los resultados, la opinión sobre
los contratos programa es favorable, ya que se estima que han cumplido bien sus objetivos.
5. Mecanismos de licitación: subastas y concursos
Para determinadas compras que efectúa la Admón. (por ejemplo, la construcción de una
autopista) no hay un mercado previo y, en consecuencia, pocas señales sobre el precio. La
Admón. se enfrenta aun pequeño grupo de empresas constructoras que pueden ofrecer
diferentes opciones a distintos precios. El problema es conseguir el mejor oferente al precio
más favorable, para lo que la Admón. debe emplear un mecanismo de adjudicación: la
subasta o el concurso.
La Administración emplea los sistemas de adjudicación en diversas circunstancias: obras
públicas, contratación externa, concesión de licencias (p. ej de telefonía móvil) etc. En
definitiva, con la adjudicación se persiguen al menos tres objetivos:
•
Capturar rentas: es decir, conseguir un buen precio, extrayendo a la empresa las
máximas rentas posibles. Por ejemplo, en una venta, conseguir el precio más alto; en
una compra, el más bajo. Para ello es necesario, además, que no hay colusión entre las
empresas licitadoras.
•
Seleccionar a la empresa más eficiente. En términos generales, cabe esperar que la
empresa que ofrece el precio más bajo es también la más eficiente; Pero, en ocasiones,
hay que valorar también otras cuestiones como la probabilidad de que la empresa quiebre o la calidad del servicio. En tal caso hay que contar con mecanismos que, además
de asegurar un buen precio, seleccionan a la empresa más eficiente.
•
Garantizar la objetividad de la adjudicación. Aunque en muchos casos el gestor sabe
exactamente cuál es el bien que mejor se ajusta a sus necesidades y, por tanto, sabe
cuál es la mejor oferta (de manera que un proceso de adjudicación formal sería ineficiente) se emplean los mecanismos de adjudicación a fin de dar garantías de que se ha
respetado la objetividad y de que no hay corrupción.
5.1 La subasta
En la subasta, las empresas presentan sus ofertas y la administración, de acuerdo con una
regla anunciada previamente (al precio más alto o al más bajo) adjudica el bien o servicio y
fija el precio a pagar. Cuatro opciones:
•
Subasta de primer precio: los participantes entregan su oferta en sobre cerrado. Gana
la mayor (menor) oferta y paga el precio ofrecido.
•
Subasta de segundo precio: los participantes entregan su oferta en sobre cerrado. Gana la mayor (menor) oferta y paga el precio especificado en la segunda mejor oferta.
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•
Subasta inglesa: se parte de un precio inicial y el subastador lo va aumentando. Los
participantes se retiran a medida que el precio que enuncia el subastador es mayor al
que estarían dispuestos a pagar. Gana el que queda último, y el precio es al que se
retiró el penúltimo participante (subastas de obras de arte).
•
Subasta holandesa: se parte de un precio inicial y el subastador lo va reduciendo. La
subasta termina cuando alguno de los participantes anuncia que acepta el precio (subastas de lonja de pescado).
Si se cumplen las tres condiciones siguientes, los cuatro mecanismos son equivalentes (a
través de cualquiera de ellos se puede conseguir un precio óptimo): las empresas son neutrales al riesgo; las empresas son homogéneas (todas tienen las mismas posibilidades de hacer
una buena oferta) y las distintas valoraciones del bien o servicio que hacen las empresas son
independientes entre sí (el que una empresa lo valore poco no afecta a que otra lo valore
mucho). Sin embargo estas condiciones son demasiado restrictivas y no suelen cumplirse en la
realidad. Por ejemplo, si las empresas tienen aversión al riesgo, la subasta inglesa y la de
primer precio dan mejores resultados. En estos casos, la estrategia óptima es una combinación de conseguir el mejor precio posible y el que otra empresa no se adelante. Si las empresas son aversas al riesgo, pesará más lo segundo que lo primero, con lo que los precios
pagados serán mayores.
5.2 El concurso
En ocasiones la Administración tiene que valorar otras circunstancias además del precio. Por
ejemplo, en la adjudicación de una licencia de telecomunicaciones, hay que valorar también
el proyecto tecnológico de la empresa, la cobertura de la población, la solvencia financiera
de la empresa, el empleo que crea… Para valorar estas circunstancias se emplea el concurso.
El concurso permite cierta discrecionalidad en la adjudicación a la mesa de contratación. Se
emplea cuando hay que valorar variables difíciles de medir y además hay que valorarlas
conjuntamente.
Hay muchos tipos de concursos que se diferencian esencialmente en el grado de discrecionalidad: desde los que la administración se limita a anunciar los criterios de valoración hasta los
que se anuncia el método de valoración de cada criterio y el sistema de ponderación en la
puntuación final. Para diseñar la función de valoración las administraciones consideran sus
propias preferencias, las características del mercado y las posibilidades de las empresas para
manipular sus ofertas.
Un sistema híbrido de los dos anteriores es el concurso-subasta que se realiza en dos etapas:
en la primera, de concurso se selecciona a los mejores oferentes con base en características
distintas al precio; en la segunda, las empresas seleccionadas entran en una fase de subasta
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(es el sistema que emplea para la licitación de asistencias técnicas el Banco Interamericano
de Desarrollo; en ocasiones también la Comisión UE con el establecimiento de listas cortas –
short list-).
Por último, la Administración tiene que solventar los problemas posteriores a la adjudicación.
Éstos suelen ser de tres tipos: la aparición de reformados y modificados, consecuencia de las
dificultades de especificar en su totalidad las contingencias a que pueda verse sometida la
contratación. Una buena política de contratación debe considerar no sólo la ejecución del
contrato sino también la fase anterior (proyectual) y los mecanismos de renegociación. Una
segunda contingencia son los problemas de quiebra, que pueden ser el resultado de una
política arriesgada de la empresa para conseguir contratos públicos (bajas temerarias). Una
manera de resolverlo es emplear mecanismos de concurso-subasta que eliminen a las empresas menos solventes. La última es la repetición de la adjudicación; es decir, en las adjudicaciones por tiempo limitado, que cuando la licitación se repita haya competencia efectiva y
que la primera empresa adjudicataria no emplee su mayor conocimiento en la segunda
licitación eliminando las posibilidades de competir de otras.
6. Derechos de propiedad transferibles y mercados internos de competencia pública
6.1 Los derechos de propiedad transferibles
Los derechos de propiedad transferibles son un elemento para gestionar recursos de propiedad común. Los recursos de propiedad común son bienes rivales (es decir, la cantidad que
consume un usuario reduce la cantidad disponible para los demás) pero no excluibles (es
decir, sin control adicional no es posible impedir que los consuma una persona). El ejemplo
clásico son los bancos de pesca: sin intervención, su explotación es ineficiente, ya que lleva a
la degradación del recurso y, en el límite, a su extinción.
Veamos cómo operan. Supongamos que un regulador quiere limitar la contaminación atmosférica y asigna a tal fin derechos de contaminación a cada una de las empresas que hay en una
zona, y que pueden interpretarse como derechos de propiedad sobre el aire limpio. Dado que
si las empresas emiten más contaminación de la que s ele permita a cada una de ellas tienen
que pagar una multa, cabe esperar que el volumen de contaminación total coincida sensiblemente con el límite fijado por el regulador.
Ahora bien, para que el sistema sea eficiente es necesario, además, permitir que la empresas
puedan intercambiar entre sí estos derechos. Supongamos al efecto que dos empresas contaminan al mismo nivel pero que una es más eficiente que otra, es decir, le resulta más barato
reducir la contaminación. Desde la óptica de la eficiencia, lo óptimo sería que redujera más
la contaminación la empresa a la que le resulta más barato. La solución consiste en dejar que
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las empresas comercien con sus derechos de contaminación: la empresa menos eficiente
comprará a la otra derechos de contaminación hasta que el precio que esta última está
dispuesta a aceptar es igual al coste que tiene para ella reducir la contaminación.
Este instrumento tiene dos ventajas esenciales:
•
La asignación eficiente de los recursos se alcanza con independencia de cuál haya sido la asignación inicial de los derechos de contaminación. Ello es especialmente importante si tenemos en cuenta que en el reparto de derechos por la Administración
(el inicial) ésta no sabe muy bien cuáles son las empresas más eficientes; además,
debe emplear también otros criterios (derechos adquiridos, reparto equitativo...)
•
Es un instrumento que genera incentivos para la modernización tecnológica, ya que al
poner un precio a la contaminación, la empresa se verá impulsada a reducir ésta y
ahorrarse el coste de tener que comprar los permisos de contaminación.
6.2 Los mercados internos de competencia pública
Estos mercados consisten en el establecimiento de un espacio de competencia controlada
entre empresas públicas en el que el usuario o los agentes que lo representan actúan como
jueces del mismo. El usuario puede ser tanto el destinatario final del servicio como la propia
administración. La clave en estos mercados está en la separación entre la producción y la
financiación o compra de los servicios, tradicionalmente asumida por el sector público. Y,
dado que los organismos que producen el servicio no pueden quebrar, hay que introducir
mecanismos que simulen este riesgo (por ejemplo, extinción del organismo y asunción de sus
competencias por otro), siendo éstos los requisitos para que su introducción se traduzca en
mejoras de eficiencia. Se trata, de hecho, de una pseudoprivatización.
7. La privatización
Es difícil encontrar en estos momentos un fenómeno de tan amplia extensión tanto en lo
referente a países, como a niveles de gobierno, como a sectores de actividad. No importa el
tamaño, el nivel de desarrollo, el sistema político o el color del partido en el gobierno a la
hora de privatizar. El fenómeno de las privatizaciones se puede contemplar en prácticamente
todos los países del mundo. La generalidad del mismo hace que sea cual sea el tamaño del
sector público nos encontramos en los últimos años con este tipo de procesos.
Aunque el término privatización presenta una pluralidad de significados, partiremos del
significado que recoge el DRAE: “transferir una empresa o actividad pública al sector privado”. Se trata, por tanto, no sólo de la venta de los derechos de propiedad de las empresas
públicas con forma de SA o, lo que es lo mismo, la venta de acciones que hasta el momento
pertenecían al sector público sino que la privatización implica la transferencia de actividades
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públicas al sector privado, independientemente de que esta transferencia se lleve a cabo con
o sin ánimo de lucro. Por tanto, no podemos hablar de privatización cuando se transfiere una
actividad de un nivel de gobierno a otro (por ejemplo, el amplio proceso de transferencias de
medios y funciones desde la Administración general del Estado a las comunidades autónomas)
o cuando se produce un cambio en la manera de desarrollar una actividad (por ejemplo,
cuando un gobierno autonómico o un ayuntamiento, crean una empresa a la que se le encarga
la prestación de un determinado servicio que anteriormente era prestado por unidades de la
propia administración autonómica o local).
7.1 Modalidades de privatización
Los distintos significados del término privatización hacen referencia, en definitiva, a diferentes modalidades de ésta:
ƒ
La transferencia de la actividad de regulación del sector público al privado, que se ha
incrementado como resultado del proceso de construcción de la UE, especialmente desde el Acta Única (1986). Tal es el espíritu del que deriva, por ejemplo, el denominado
“Nuevo enfoque de armonización técnica” para la elaboración de estándares comunes.
ƒ
La producción privada de servicios públicos cuya provisión sigue siendo competencia del
sector público (sanidad o educación, con los hospitales y colegios concertados) como resultado de la crisis de la concepción tradicional que partía de la premisa “provisión pública implica producción pública”.
ƒ
La introducción de mecanismos de mercado en la producción pública, con la pretensión
de generar competencia entre los organismos públicos, y que hemos visto más arriba.
ƒ
La supresión de un servicio o una actividad en una institución pública al tiempo que se
apoya a los empleados para que constituyan una empresa o cooperativa para gestionar
el servicio: Parcs Canada, creada por el Gobierno canadiense para cuidar y gestionar el
patrimonio natural y cultural de Canadá; en otro orden de cosas, la creación de cooperativas para la prestación del servicio de limpieza de oficinas, jardinería... por las Corporaciones locales.
ƒ
La transferencia de actividades públicas a entidades sin fines de lucro: tareas desarrolladas por fundaciones, patronatos y similares de las que las actividades de cooperación
al desarrollo que llevan a cabo las ONG son un buen ejemplo.
7.2 Los argumentos a favor de la privatización
ƒ
Los argumentos de la teoría económica, que se resumen en lo que, de modo genérico,
podríamos denominar “liberalismo”: en primer lugar el argumento de la reducción de la
deuda es una importante razón práctica para llevar a cabo privatizaciones masivas al
objeto de resolver el problema del déficit y la deuda pública. Otro argumento es que la
eficiencia productiva del sector privado es muy superior a la del sector público, que se
viene repitiendo desde los tiempos de Adam Smith: en las políticas actuales de privati-
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zación parece que el mero hecho de la transferencia al sector privado va a generar una
mayor eficiencia productiva. Por último esa mayor eficiencia va a producir un mayor
crecimiento y por lo tanto unos mayores ingresos fiscales.
ƒ
El reconocimiento de la eficiencia del mercado, tras la expansión del sector público a
partir de los años 40 del siglo XX. La OCDE señala cuatro causas de este cambio de tendencia: en primer lugar, que políticos y académicos se han ido convenciendo de que la
propiedad estatal tiende a producir una menor eficiencia interna en los mercados de
productos. Existe un creciente reconocimiento general que las empresas privadas son
más eficientes que las públicas y parece que la falta de competencia y la concentración
sectorial más que la estructura de propiedad es la que explica estas diferencias de eficiencia.
En segundo lugar el proceso de internacionalización y de integración económica hace
que las alianzas estratégicas y las adquisiciones sean cada vez más importantes, especialmente en las telecomunicaciones y en el transporte aéreo. Las empresas privadas
tienen menos restricciones para abrir nuevas áreas de negocios y para acudir al mercado privado de capitales y tienen menos limitaciones para emprender proyectos conjuntos con otras compañías.
En tercer lugar un objetivo de las privatizaciones es ampliar el número de propietarios
de acciones y crear a largo plazo una cultura de accionista en la población en general
(el capitalismo popular thatcherita).
Por último, las tensiones presupuestarias. La privatización de las empresas estatales
evita la transferencia de recursos a las compañías deficitarias y genera recursos procedentes de la venta de dichas empresas.
ƒ
Los fallos del gobierno, que hemos visto en temas anteriores y que en resumen, viene a
decir que la intervención del Estado en la economía genera sus propios costes en términos de eficiencia y de equidad, pudiendo llegar a ser superiores a los costes que generaría un mercado de competencia imperfecta.
ƒ
La nueva gestión pública y la reinvención del gobierno. Esta concepción plantea la
necesidad de introducir el espíritu empresarial en la transformación del sector público. la evolución de la sociedad en las últimas décadas del S. XX requiere replantear el
papel del gobierno y redefinir sus funciones y se concreta en la eliminación de actividades no esenciales, la creación de nuevas estructuras organizativas y la privatización
de servicios o funciones previamente realizadas por el sector publico.
ƒ
El argumento de que no hacen falta argumentos. En la mayor parte de los casos, no se
argumenta la razón de la privatización, ya que existe la creencia por parte de los que
gobiernan de que el estado natural y lógico de la mayor parte de las actividades que
se realizan en la sociedad es el mercado. Parece un hecho demostrado que el mercado produce el óptimo en eficiencia, y respecto a la distribución desigual de la renta
que genera, es un tema que ya no es objeto de discusión en la sociedad.
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7.3 Los resultados de las privatizaciones
Aunque no existe suficiente evidencia empírica que permita conocer cuál ha sido el resultado
general del proceso privatizador, es posible avanzar algunas conclusiones. No parece que en
términos de competencia ésta haya aumentado en los sectores sometidos a privatización; más
bien, los procesos de fusiones, absorciones y adquisiciones, frecuentemente de alcance
transnacional, parece que hayan disminuido ésta (caso de la energía o las telecomunicaciones). En consecuencia, tampoco parece que se haya producido un movimiento significativo
hacia un aumento en al eficiencia; algunos autores (Hall, 1997) destacan que la evidencia
empírica muestra que las empresas de electricidad y agua privatizadas en Europa no son más
eficientes que las públicas en términos de costes, ratios de personal y comparaciones financieras. Por último, en términos de tamaño del sector público (un argumento repetido a favor
de las privatizaciones) no parece que, a pesar de los importantes procesos de privatización de
las últimos 20 años se haya reducido el peso del Estado en la economía. Por ejemplo, en el
Reino Unido entre 1981 y 1999 el peso del sector público disminuyó un 4,5 %; y ello a pesar
del (al menos aparente) vigor de las políticas pro mercado del gobierno conservador de la Sra.
Thatcher.
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