La implementación de políticas públicas

La implementación de
políticas públicas
Diplomado en gobierno y políticas públicas
Instructor: Mtro. Julio Antonio Villlalpando Guerrero
1
Contenido
1.
2.
3.
4.
5.
Introducción: (definición, ciclo de las políticas
públicas, factores que intervienen)
Problemas de la implementación. Rol de los
actores que intervienen
Factores críticos. Tratabilidad del problema
Propuesta de mejoras.
Conclusiones.
2
Implementación: Definición

Definición de implementación:
Del vocablo inglés implementation, en español: puesta en
práctica, ejecución, instrumentación.
Es aplicar un curso de acción a un problema para
resolverlo, mejorarlo, neutralizarlo o aminorar sus efectos
negativos.
3
Implementación: Definición
“Son aquellas acciones efectuadas por individuos
(o
grupos) públicos y privados, con miras a la realización
de objetivos previamente decididos.
A estas acciones pertenecen tanto los esfuerzos
momentáneos por traducir las decisiones en propuestas
operativas como los esfuerzos prolongados para realizar
los cambios grandes y pequeños, ordenados por las
decisiones políticas
”
(Van Meter y Van Horn, citado en Aguilar Villanueva, 2000)
4
Implementación: su lugar dentro del ciclo
de las políticas públicas
5
LA IMPLENENTACIÓN EN EL CICLO DE LAS
POLÍTICAS PÚBLICAS
Estamos ahora en la cuarta fase del ciclo de las
políticas, en este punto:
Quedo
atrás todo el proceso, maniobras y debate
para colocar el tema en la agenda.
 Pudimos atestiguar:
Malentendidos
por falta de claridad en la definición del
problema.
Conflictos abiertos entre posiciones irreconciliables
El debate modelístico para dar respuesta al problema
definido como público.
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IMPLEMENTACIÓN
En términos militares, es el momento de la artillería
pesada, DEL TRABAJO DURO.
IMPLEMENTACIÓN
Aportaciones
del
ejército
administración pública
a
la
El ejército (o fuerzas armadas), es la institución
soporte formal y legal de toda la época, considerada
como símbolo de orden y justicia.
Su forma de organización ha sufrido, desde luego,
repetidos cambios significativos, sin embargo es la
organización de la administración pública más estable
a lo largo de la historia.
IMPLEMENTACIÓN
Ejército y administración pública
Algunas de las aportaciones
administración son:
del
ejército
• Planeación estratégica del ejército
• Estructura jerárquica
• Estricta autoridad lineal
• Sistema de ascensos basados en competencias
• Disciplina en el acatamiento de las órdenes
• Logística efectiva en las operaciones
• Reclutamiento
a
la
IMPLEMENTACIÓN
Estrategia y táctica
La estrategia es el conjunto de acciones planificadas y
coordinadas sistemáticamente en el tiempo que se
llevan a cabo, para lograr un determinado fin o misión.
La táctica es el método o la forma empleada, con el fin
de cumplir un objetivo y que a la vez contribuye a lograr
el propósito general, de acuerdo a las circunstancias
que tiene que enfrentar.
IMPLEMENTACIÓN
SON LOS MOMENTOS DE
VERDAD
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Implementación: problemas
12
Implementación: problemas

¿Por qué políticas públicas adecuadamente
formuladas y diseñadas, fracasan?
13
Implementación: Problemas
Martin Rein (Universidad de Columbia) desarrolló la perspectiva
teórica de la implementación cuestionando las formas de tener
el control de esta etapa debido a dos factores determinantes:
La confusión y el conflicto.
Rein, Martin, Francine Rabinovitz (2007), La implementación: una perspectiva teórica, entre la
intención y la acción
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Implementación: Problemas
Para Rein tal desconcierto o confusión a la hora de implementar
se genera debido a:
Que los administradores del programa y los equipos “de la primera
línea de atención” desconocen con precisión lo que se requiere de
ellos (sea por la legislación o la política ejecutiva), ya sea porque o
se les pide lograr objetivos inciertos o reconciliar requisitos
incompatibles con sus capacidades.
Los recursos disponibles son insuficientes para la tarea.
Los operadores de la política carecen de los conocimientos, la
habilidad ( y/o la tecnología ) para a tomar medidas.
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Implementación: problemas
Naturaleza de los problemas:
 Las dificultades técnicas durante la implementación
 La diversidad de problemas
 El tamaño del grupo objetivo
 La magnitud del cambio de direccionamiento de la
política requiere del grupo objetivo
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Relación entre actores, conflicto
y políticas
• La formación de políticas está condicionada no sólo por
variables del entorno, sino también por las “reglas del juego”
y los intereses de los actores en el proceso.
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Relación entre actores, conflicto
y políticas
• Los movimientos tácticos y estratégicos que los actores
juegan en el proceso dan lugar a la estructuración de tipos de
acción a partir de las cuales éstos desarrollan sus discursos y
prácticas.
Presa
El Zapotillo
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Relación entre actores, conflicto
y políticas
• Las acciones son el resultado de un proceso altamente
complejo de interacción estratégica entre quienes ponen en
marcha las políticas y sus respectivas adaptaciones.
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Relación entre actores, conflicto
y políticas
• Los tipos de acción posibilita la estructuración de discursos y
prácticas facilitadoras y/u obstaculizadoras por parte de los
actores e impactan sobre la decisión de política pública.
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Implementación: Rol de los
operadores
 Los operadores involucrados tienen intereses,
valores y preferencias que orientan su desempeño.
 El conflicto durante la implementación puede
incrementarse cuando intervienen muchos actores
con intereses y visiones distintas.
 Los operadores tienen gran influencia en la
generación y entrega de servicios sociales.
Implementación: Dimensión política
 Considerar el problema de la implementación como una
cuestión meramente técnica puede ser reduccionista y
simplificador al dejar de lado el carácter intrínsecamente
conflictivo del proceso y su dimensión política.
 La sola aplicación de decisiones expresadas en orientaciones,
pautas y procedimientos por parte de diferentes agencias y
unidades en distintos lugares implica que la implementación no
es una sola, sino que es bien un proceso plural.
 La implementación es en sí misma fuente de problemas
complejos que no pueden solucionarse “ajustándose”
mejor a lo planificado o exigiendo a los diseñadores que revisen
su tarea (Cortázar, 2007).
Implementación: Cooperación
 La implementación es más complicada y lenta conforme
participan mayor cantidad de actores y mayor es la
cantidad de decisiones que deben tomar.
 Tres factores influyen en la rapidez de los acuerdos,
facilitando u obstruyendo la cooperación entre los
participantes (Pressman y Wildavsky 1988).
 La dirección de su interés en el programa en
cuestión (¿está en pro o en contra del programa?).
 La intensidad de su interés (¿el programa le resulta
muy importante/ urgente o le es indiferente?).
 La magnitud de los recursos comprometidos en
relación a los recursos totales (¿está dispuesto a
invertir mucho o poco en el programa?).
Implementación: Incentivos.
Ortegón, 2008,
p. 159
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Implementación: Esquema general
 Factores críticos en la implementación de la política pública
Fuente: Manual de incidencia en políticas públicas. Alternativas y Capacidades A.C. (2010)
ACTIVIDAD GRUPAL. (tiempo 15 minutos)



Designen un moderador, un redactor y un presentador
Realizar la lectura respecto la implementación del Programa
Alimentario Escolar
Responder las siguientes preguntas:
1.
2.
3.
4.

¿Qué problemas buscaba solucionar la política pública?
¿Están claramente establecidas las responsabilidades y los
mecanismos de coordinación y comunicación?
¿Qué asuntos y actores no se tomaron en cuenta para la operación del
programa?
¿Dónde estuvo la falla de la política? ¿en su diseño o en su
implementación?
Conforme al esquema “factores críticos de la implementación de la
política pública”, cuál factor consideran peso más en el fracaso de la
política.
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Implementación: factores críticos
Desde el punto de vista de Sabatier y Mazmanian, la función
central de análisis de la implementación consiste en identificar
los factores que condicionan el logro de los objetivos
normativos a lo largo de todo el proceso:
1.La tratabilidad (manejabilidad) del o de los problemas a los
que se dirige el estatuto*;
2.La capacidad del estatuto para estructurar apropiadamente
el proceso de implementación; y
3.El efecto neto de las diversas variables "políticas" en el
apoyo a los objetos estatutarios.
Sabatier, Paul y Mazmanian, Daniel. (2007)
*Conjunto de normas legales por las que se regula el funcionamiento de una política.
Implementación: factores críticos
Siguiendo con Sabatier y Mazmanian:
¿QUÉ DEBE ENTENDERSE POR TRATABILIDAD?
Son los aspectos específicos de un problema social que
afectan la capacidad de las instituciones gubernamentales
para lograr los objetivos normativos.
Implementación: tratabilidad del problema
1. DISPONIBILIDAD DE TEORÍAS Y TECNOLOGÍAS
PROBADAS
Cualquier programa implica costos para los contribuyentes y
para los grupos objetivo.
En la medida en que estos costos no pueden justificarse
mediante mejorías observables y mensurables, disminuirá el
apoyo político al programa y, en consecuencia, los objetivos
normativos serán ignorados o modificados.
Implementación: tratabilidad del problema
2. DIVERSIDAD DE COMPORTAMIENTOS EN EL GRUPO
OBJETIVO
Mientras mayor sea la diversidad del comportamiento que se
desea regular, más difícil será formular reglamentos claros y,
por lo tanto, será menos probable la consecución de los
objetivos normativos.
Implementación: tratabilidad del problema
3. PORCENTAJE DEL GRUPO OBJETIVO EN LA POBLACIÓN
TOTAL
Mientras más pequeño y fácil de circunscribir sea el grupo
objetivo cuyo comportamiento requiera modificaciones, más
probable será que el apoyo político pueda movilizarse a favor
del programa, y por lo tanto, más factible que se consigan los
objetivos normativos.
Implementación: tratabilidad del problema
4. MAGNITUD DE LAS MODIFICACIONES DE
COMPORTAMIENTO REQUERIDAS
Esto está determinada por el número (absoluto) de personas
que forman parte de los grupos objetivo fundamentales y de la
cantidad de cambios que se les demanda.
La hipótesis básica es, desde luego, que a mayor cantidad de
cambios requeridos en el comportamiento, más difícil será lograr
una implementación exitosa.
Implementación: tratabilidad del problema
EN RESUMEN UN PROBLEMA ES TRATABLE
•Si existe una teoría válida que vincule el cambio en el
comportamiento con la disminución del problema.
•Si existe la tecnología necesaria, y si la medición del cambio en
la gravedad del problema es poco costosa
•Si existe una variación mínima en las prácticas conductuales
que causan el problema
•Si el grupo objetivo constituye una minoría de población
fácilmente identificable en una jurisdicción política dada
•Si la cantidad de cambios en el comportamiento no es muy
grande.
Implementación: propuesta de mejora
CAPACIDAD DE LA LEY PARA ESTRUCTURAR EL PROCESO
DE IMPLEMENTACIÓN
1. Objetivos claros y coherentes.
2. Incorporación de teoría causal adecuada.
3. Recursos financieros.
4. Integración jerárquica en y entre las instituciones encargadas
de la implementación.
5. Reglas de decisión de las instituciones encargadas.
6. Reclutamiento de directivos y personal.
7. Posibilidades formales de acceso a actores externos.
Implementación: propuesta de mejora
1. OBJETIVOS CLAROS Y COHERENTES.
Cuando los objetivos normativos son precisos y su
grado de importancia está claramente establecido,
prestan un auxilio insustituible para evaluar el
programa, fungen como directrices precisas para los
funcionarios encargados de la implementación y
constituyen un recurso para los partidarios del
estatuto.
Implementación: propuesta de mejora
2. INCORPORACIÓN DE TEORÍA CAUSAL ADECUADA.
Toda reforma importante contiene, por lo menos implícitamente,
una teoría causal respecto a la manera de alcanzar los objetivos
de una política.
Una teoría causal adecuada requiere:
a) Que los principales vínculos causales entre la intervención
gubernamental y el logro de los objetivos del programa sean
bien comprendidos;
b) Que los funcionarios responsables de la implementación del
programa tengan jurisdicción sobre una cantidad suficiente
de vínculos cruciales para alcanzar los objetivos.
Implementación: propuesta de mejora
3. RECURSOS FINANCIEROS.
El dinero es un recurso clave en cualquier programa
dependiente de fondos públicos.
Los programas regulativos necesitan contratar personal y llevar
a cabo análisis técnicos relacionados con el desarrollo de
reglamentos, con la administración de concesiones y licitaciones
y con la supervisión del grado de acatamiento.
Implementación: propuesta de mejora
4. INTEGRACIÓN JERÁRQUICA EN Y ENTRE LAS
INSTITUCIONES ENCARGADAS DE LA IMPLEMENTACIÓN.
Uno de los principales obstáculos es la dificultad de coordinar
las acciones dentro de una dependencia gubernamental dada y
entre las numerosas instancias semiautónomas de gobierno que
suelen estar involucradas en las tareas de implementación.
Por lo tanto, uno de los atributos más importantes de cualquier
política es lograr integrar jerárquicamente a las agencias
encargadas de la implementación.
Implementación: propuesta de mejora
5. REGLAS DE DECISIÓN DE LAS INSTITUCIONES
ENCARGADAS.
Una política puede influir más fuertemente en el
proceso de implementación si formula las normas de
decisión que las dependencias encargadas de la
implementación deberán acatar.
Implementación: propuesta de mejora
6. RECLUTAMIENTO DE DIRECTIVOS Y PERSONAL.
Para que una política pueda implementarse y logre los objetivos
trazados, se requiere:
Contar con el personal adecuado para el trabajo es decir:
• Funcionarios capaces
• Con experiencia
• Motivados
• Comprometidos
• Responsables
Implementación: propuesta de mejora
7. Actuar con la lógica y los principios de la Gobernanza:
Se requiere la inclusión y participación de los beneficiarios
potenciales y los grupos objetivo del programa en
conjunción con las autoridades legislativas, ejecutivas y
judiciales de las dependencias.
Se debe permitir la intervención en los procedimientos de
la dependencia ejecutora de la política o exigir una
investigación judicial, que pueda culminar en órdenes que
obliguen a los funcionarios a cumplir cabalmente con las
disposiciones legales.
En conclusión…
42
Conclusión.
•
El desafío de la implementación
está
en
identificar
oportunamente
los
y
factores
atacar
que
suelen derrotar a las políticas a
pesar de sus buenos propósitos y
sus más serios intentos.
Conclusión.
•
Las políticas no implican una secuencia lineal y estable de
eventos bajo el comando de diseñadores racionales: hay
una gran inestabilidad y gran cantidad de
variables que no son controladas por un solo tipo de
actor.
 Las políticas se adaptan a un contexto cambiante
 Hay procesos que se reiteran
•
No son solamente un proceso de solución racional de
problemas, sino de interacción entre múltiples actores
con intereses, valores y visiones divergentes
 Interactúan gran cantidad de actores
Conclusión
•
Son resultado de situaciones y oportunidades que
deben ser aprovechadas por actores que interesados
en impulsar sus propuestas de política y ponerlas en
marcha
La
argumentación
elementos centrales
y
la
persuasión
son
Las
capacidades gerenciales cumplen un rol
central: establecimiento de metas, negociación,
generación consensos, identificación escenarios,
etc.
45
Conclusión
•
Los desarrollos verticales, burocráticos, que
han sido dominantes en la realización de las
políticas,
pueden
ser
corregidos
y
complementados con desarrollo “de abajo
hacia arriba”, en los que los operadores y los
beneficiarios puedan tener una mayor
intervención y responsabilidad.
•
La estructura social depende de la acción del
Estado y éste no podrá alcanzar sus objetivos
sin ella. Las estructuras y estrategias del
Estado requieren como contrapartida un
complemento social.
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BIBLIOGRAFÍA.
Aguilar, Luis F. (1991). El estudio de las políticas públicas. M.A. Porrúa. México.
(estudio introductorio).
Cortázar, J.C. (2007) “Una mirada estratégica y gerencial de la implementación de los
programas sociales.” En: Cortázar, J.C. (Ed) Entre el diseño y la evaluación. El papel
crucial de la implementación de los programas sociales. Washington: BID, 2007
Franco, Julio. (2012). Diseño de Políticas Públicas, Edit. IEXE. México.
Ortegón, R (2008), Guía sobre diseño y gestión de la política pública,
CAB, Serie Ciencia y Tecnología No. 168.
Rein, Martin y Rabinovitz, Francine. (2007), La implementación: una perspectiva
teórica, entre la intención y la acción. en Aguilar, Luis F. La implementación de las
Políticas, M.A. Porrúa. México.
Sabatier, Paul y Mazmanian, Daniel. (2007), La implementación de la política pública:
un marco de análisis. En Aguilar, Luis F. La implementación de las Políticas, M.A.
Porrúa. México.
Tapia, Monica, et al., (2010), Manual de incidencia en políticas públicas. Alternativas y
Capacidades A.C. México.
Van Horn y Van Meter (2007). El proceso de implementación de las políticas), en
47
Aguilar, Luis F. La implementación de las Políticas, M.A. Porrúa. México.