3º parte - Junta de Castilla y León

LAS BALANZAS FISCALES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS: PROBLEMAS
METODOLÓGICOS Y DE CONSISTENCIA DE LOS RESULTADOS.
Santiago ÁLVAREZ GARCÍA.
Vocal Asesor del Instituto de Estudios Fiscales.
María Concepción ARIZAGA JUNQUERA
Profesora Titular de E.U. de Economía Aplicada, Universidad de Oviedo
1. INTRODUCCIÓN.
Los estudios realizados a partir de los indicadores que miden el peso cuantitativo del
Sector Público en la economía de un país, tanto en la vertiente de los ingresos como en la de los
gastos públicos, tienen una gran tradición en los países con economías avanzadas, habiendo
elaborado la OCDE una metodología común que posibilita la comparación a nivel internacional
de los resultados obtenidos. Para poder extraer conclusiones sobre los efectos generales de la
intervención del Sector Público en la actividad económica, y su incidencia en el bienestar de los
ciudadanos, es necesaria la consideración conjunta de las políticas de ingresos y gastos públicos.
La razón es obvia: ingresos y gastos constituyen las dos caras de una misma moneda y sus
efectos, tanto en la vertiente de la equidad como en la de la eficiencia, resultan más complejos
de determinar de lo que un análisis superficial puede sugerir.
El proceso de descentralización territorial del Estado, desarrollado al amparo de la
Constitución Española de 1978, con la creación de las Comunidades Autónomas, ha
generalizado los estudios sobre la política fiscal a nivel regional para conocer el
comportamiento financieros de las distintas Comunidades Autónomas en las dos vertientes de
los ingresos y gastos públicos. Especialmente, en la medida en que en España coexisten
distintos sistemas fiscales, el de las Comunidades Forales de Navarra y el País Vasco, el
Régimen Fiscal Especial de Canarias, el aplicable en Ceuta y Melilla, y el régimen común en el
que además, desde el año 2002 las Comunidades Autónomas en las que se aplica tienen
competencias legislativas para regular aspectos importantes de los tributos cedidos y del tramo
autonómico del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas, resulta comprensible que tenga
especial interés la cuantificación del diferencial impositivo derivado de esta diversidad
tributaria.
Sin embargo, el interés por cuantificar la incidencia territorial de la actividad financiera
de la Administración Pública Central es más antiguo. Los primeros estudios sobre esta materia
se producen en los años sesenta 1, por el interés existente en ciertos ámbitos catalanes de
cuantificar las relaciones económicas de Cataluña y el resto de España. Estos estudios se
traducen en la estimación de balanzas fiscales, obtenidas restando del total de pagos impositivos
1
Con el trabajo pionero de Trías Fargas de 1960 para la Provincia de Barcelona, y los de Petit
(1965) y Ros Hombravella y Montserrat (1967) para Cataluña. En BARBERAN, R.:
Variaciones metodológicas y resultados en el cálculo de balanzas fiscales regionales, Instituto
de Estudios Fiscales, Madrid, 2001, pp. 49-69, se realiza una presentación cronológica de los
principales estudios en esta materia.
efectuados los beneficios recibidos del gasto público, balanzas comerciales y de capitales.
Actualmente se han generalizado los estudios sobre balanzas fiscales como indicador de los
efectos redistributivos regionales del Estado de las autonomías y de su sistema de financiación2.
Así, dentro del debate planteado sobre las relaciones fiscales entre las regiones y el Estado en
general, y sobre el sistema de financiación autonómica en particular, desde aquellas
Comunidades Autónomas que consideran que no existe una relación entre los impuestos
pagados por sus habitantes y el gasto público que reciben, se está utilizando frecuentemente el
saldo de su balanza fiscal como exponente de éste desequilibrio.
El empleo del concepto balanza fiscal plantea dos clases de cuestiones de gran
importancia. Por una parte, no es sencillo atribuir a un territorio impuestos y gastos, con lo que
hay una serie de problemas metodológicos que es necesario considerar para poder determinar
con precisión una balanza fiscal. Por otro lado, el problema más relevante que se plantea no es
de cálculo o determinación, sino que atañe a su propio significado y a su compatibilidad con los
principios Constitucionales que rigen en nuestro país a la hora de configurar las políticas de
ingresos y gastos públicos.
En este trabajo vamos a abordar ambos problemas. Así, en el apartado segundo nos
referiremos al concepto de balanza fiscal y a la metodología a seguir para su construcción. En el
tercer apartado analizaremos el significado de las balanzas fiscales desde la perspectiva de los
principios constitucionales ordenadores de la materia tributaria vigentes en nuestro país. Por
último presentaremos brevemente las principales conclusiones que se pueden extraer de este
estudio.
2. LAS BALANZAS FISCALES Y LA METODOLOGÍA PARA SU ELABORACIÓN.
La elaboración de una balanza fiscal “supone elegir un sujeto de referencia y calcular
cuales son los pagos totales que efectúa por distintos conceptos al Sector Público en su
conjunto, o a un determinado agente de las Administraciones públicas y comparar con esta
magnitud los gastos que cabe atribuir al mismo agente de referencia”3.
Nótese como, a partir de la definición anterior, se podría determinar tanto la balanza
fiscal de una Comunidad Autónoma, como la de una ciudad, un barrio, un grupo de
contribuyentes o la de cada uno de los contribuyentes individualmente considerado.
Este concepto, aparentemente sencillo, se complica notablemente al intentar aplicarlo en
la práctica. De hecho, si revisamos los diversos cálculos de balanzas fiscales que se han llevado
a cabo en nuestro país, podemos comprobar como los resultados difieren considerablemente,
incluso para un mismo territorio y un mismo periodo de tiempo 4.
Siguiendo a Monasterio 5 podemos sintetizar los problemas metodológicos de la
elaboración de una balanza fiscal en cinco:
2
BARBERÁN, R.: “La sensibilidad de los saldos de las balanzas fiscales a las variaciones
metodológicas”, en CARPIO, M. (Coordinador): Metodología para la elaboración de las
balanzas fiscales de las Comunidades Autónomas, Consejo Económico y Social, Madrid, 2002,
pp. 9.
3
MONASTERIO, C.: Balanzas fiscales y financiación autonómica, Junta de Andalucía, Sevilla,
2000, pp. 15.
4
Ver, a título de ejemplo sobre esta cuestión, BARBERAN, R.: Variaciones metodológicas
y resultados en el cálculo de balanzas fiscales regionales, op. cit., pp. 80-83, en que se
presentan los resultados de las balanzas fiscales estimadas para Cataluña
5
MONASTERIO, C.: Balanzas fiscales y financiación autonómica, op. cit., pp. 15 a 18.
A) La elección del sujeto de referencia.
B) La elección del agente del sector público de referencia.
C) El marco presupuestario y las fuentes estadísticas a utilizar y la delimitación de
operaciones a considerar.
D) La atribución de los datos disponibles sobre los ingresos y gastos públicos al agente
de referencia.
E) La evaluación de los resultados obtenidos a partir de algún criterio normativo de
referencia.
La elección del sujeto de referencia.
Esta elección resulta en este caso obvia. Ya que estamos considerando la cuestión de las
balanzas fiscales de las Comunidades Autónomas, el sujeto de referencia serán dichos niveles
territoriales.
Sin embargo, es evidente que quienes pagan los impuestos y reciben los beneficios del
gasto público no son los territorios, sino los individuos. Por ello, emplear conceptos como “los
impuestos pagados por Cataluña” carece de lógica porque quienes pagan los impuestos son los
ciudadanos residentes en Cataluña y no la propia región.
Esto plantea una cuestión previa al cálculo de las balanzas fiscales territoriales: su
propio sentido ya que con ellas se está realizando una traslación de las cuestiones distributivas
desde el ámbito personal al territorial6.
En defensa de las mismas se puede argumentar que “cualquier actuación pública, ya sea
por el lado de los ingresos o de los gastos, tiene un efecto distributivo en el ámbito territorial
que se concreta en la modificación de la renta o el bienestar inicial de un individuo o grupo de
individuos que residen en un territorio, y ello a pesar de que las actuaciones emprendidas no
tengan un objetivo redistributivo territorial explícito. En este sentido, las balanzas fiscales se
configuran cono un instrumento que permite conocer el nivel global de redistribución territorial
generado por el sector público”7.
Adicionalmente, “el cálculo de las balanzas fiscales es importante en los países
descentralizados ya que los ciudadanos tienen derecho a conocer si su región es beneficiaria o
aportadora neta hacia el resto de regiones y en que grado”8.
Sin embargo, debemos realizar tres importantes precisiones a la utilización que se
realiza habitualmente de las balanzas fiscales:
En primer lugar, es necesario resaltar que las balanzas fiscales no deben vincularse al
sistema de financiación autonómica, ya que constituyen cuestiones independientes. El resultado
de la balanza fiscal depende de las relaciones presupuestarias entre la región y la administración
central, y no guarda relación con la financiación de la Comunidad Autónoma, que puede ser
suficiente o insuficiente con independencia de cómo sea el saldo de la balanza fiscal9.
Adicionalmente, la teoría del federalismo fiscal plantea instrumentos más adecuados para
6
GIMÉNEZ MONTERO, A.: “Balanzas fiscales, equidad y nivelación: personas y territorios”.
Papeles de Economía Española, nº 99, 2004, pp. 30.
7
ESPASA, M.: “Problemas metodológicos y de fuentes estadísticas en la elaboración de una
balanza fiscal”, en CARPIO, M. (Coordinador): Metodología para la elaboración de las balanzas
fiscales de las Comunidades Autónomas, op. cit., pp. 86.
8
ESPASA, M.: “Problemas metodológicos y de fuentes estadísticas en la elaboración de una
balanza fiscal”, op. cit., pp. 86.
9
Ver PEDRÓS ABELLÓ, A.: “Balanzas fiscales: historia, política y metodología”. Papeles de
Economía Española, nº 99, 2004, pp. 172.
abordar las cuestiones de equidad en países descentralizados que las balanzas fiscales a partir
del concepto de residuo fiscal 10 obtenido por los ciudadanos de los distintos territorios o de
garantía de igualdad en la capacidad financiera para las regiones que aplican el tipo impositivo
estándar. En todo caso, la equidad del sistema de financiación autonómica debe ser juzgada en
términos de igualdad de recursos per cápita para financiar las competencias que tienen
asignadas y no en términos de balanza fiscal 11.
En segundo lugar, las balanzas fiscales no constituyen un indicador de los beneficios o
costes que suponen a una región la pertenencia a un país (o en términos supranacionales, la
pertenencia de un país a la Unión Europea). Los flujos económicos, comerciales, de capital o
migratorios son aspectos relevantes a tener en cuenta. Así “incluso una región con una balanza
fiscal muy negativa puede derivar ganancias notables de pertenecer a un país porque, debido a
esa pertenencia, las demás regiones han comprado bienes en la región en cuestión, no han
desarrollado industrias competitivas o incluso han aportado emigrantes”12.
Por último, al juzgar los resultados de una balanza fiscal debemos tener presente que,
como la actividad redistributiva del sector público se realiza fundamentalmente con una
perspectiva personal, excepto en el caso de que se aplicaran distintos impuestos en los diferentes
territorios, el saldo fiscal de la misma va a depender de la renta. En las regiones con renta
relativa más alta se pagarán mayores impuestos, a la vez que tendrán una menor incidencia
aquellos gastos públicos de carácter redistributivo (como prestaciones sociales o por
desempleo)13, por lo que el signo esperado de su balanza fiscal será negativo. En las regiones
con renta relativa menor sucedería lo contrario.
La elección del agente del sector público de referencia.
Desde una perspectiva personal lo relevante sería considerar a todas las unidades que
forman parte del Sector Público en sus diferentes niveles de gobierno.
Sin embargo, con la perspectiva con la que se elaboran las balazas fiscales territoriales,
como es la Administración Central la responsable de la mayor parte de los flujos fiscales entre
regiones, lo que se va a determinar es el saldo fiscal entre cada una de las Comunidades
Autónomas y la Administración Central, incluyendo en esta sus organismos autónomos de
carácter administrativo y la Administración de la Seguridad Social.
10
Vid. BUCHANAN, J.M.: “Federalism and fiscal equity”, American Economic Review, vol.
XL-4, pp. 1950, pp. 583-599; MIESZKOWSKI, P. y MUSGRAVE, R.A.: “Federalism, grants
and fiscal equalization”, National Tax Journal, vol. 52-2, pp. 239-260. Así, “Buchanan propone
que la forma correcta de evaluar el residuo fiscal pasa por medir el “residuo fiscal” individual
debido a la acción presupuestaria de todos los niveles de gobierno, entendiendo por tal
“residuo” el saldo entre sus contribuciones tributarias y el valor de los bienes y servicios
públicos recibidos. De esta forma, se cumple el principio de equidad horizontal cuando los
individuos en igual situación (capacidad de pago) tienen un “residuo fiscal” semejante”,
GIMÉNEZ MONTERO, A.: “Balanzas fiscales, equidad y nivelación: personas y territorios”,
op. cit., pp. 31.
11
ZUBIRI ORIA, I.: “La equidad en el sistema actual de financiación de las Comunidades
Autónomas. Sistema común versus sistema foral”. Papeles de Economía Española, nº 99, 2004,
pp. 198-1999.
12
ORIA, I.: “La equidad en el sistema actual de financiación de las Comunidades Autónomas.
Sistema común versus sistema foral”. Papeles de Economía Española, nº 99, 2004, pp. 199.
13
Debemos tener presente que el gasto público vinculado a la prestación de servicios públicos
esenciales como educación o sanidad no tiene carácter redistributivo, con lo que su asignación
se debe realizar a partir del concepto de igualdad en el gasto per cápita.
Este enfoque significa obviar los flujos fiscales entre regiones (derivados de fenómenos
de exportación de impuestos o de externalidades interjurisdiccionales). Por otra parte, es
también necesario considerar los flujos derivados de la pertenencia de nuestro país a la Unión
Europea.
El marco presupuestario, las fuentes estadísticas a utilizar y la delimitación de operaciones a
considerar.
En lo que respecta al marco presupuestario, viene determinado por las Cuentas de las
Administraciones Públicas elaboradas siguiendo los criterios metodológicos de la Contabilidad
Nacional, siendo las principales fuentes estadísticas el Sistema de Información contable y
Presupuestaria de la Administración del Estado (SICOP) y el Sistema Integrado de Contabilidad
de la Seguridad Social (SICOSS) 14.
En cuanto a las operaciones a considerar, serían todas las de ingresos y gastos que se
realizan dentro del marco de actuación típico del sector público. Es decir, todos los gastos
dedicados a la producción de bienes y servicios para la colectividad no destinados a la venta y la
redistribución de renta y riqueza; y todos los ingresos obtenidos de forma coactiva y sin
contraprestación.
Dos factores de gran importancia son los relativos a la inclusión o no del déficit
presupuestario y el tratamiento de los intereses de la deuda.
La inclusión del déficit público puede suponer que, si este es muy elevado, todas las
Comunidades Autónomas presenten saldos positivos en sus balanzas fiscales; si se neutraliza el
déficit (bien reduciendo los gastos, bien incrementando los ingresos) se producirá una
compensación de los saldos fiscales positivos de unas Comunidades con los negativos de otras.
Sin embargo, la neutralización del déficit hace que no se reflejen los verdaderos
ingresos y gastos de las Administraciones Públicas y, los procedimientos a utilizar son muy
cuestionables, por lo que los resultados que se derivan de la operación dependen en gran medida
de cómo se realice ésta. Las dos opciones principales consisten en considerar que el déficit se va
a financiar en el futuro con cargo a ingresos impositivos, por lo que su cuantía se va a distribuir
siguiendo la distribución territorial de los ingresos públicos en cada año; o suponer que se va a
financiar mediante una reducción del gasto público futuro, con lo que se distribuirá siguiendo la
pauta de distribución territorial del gasto 15.
A tenor de estos problemas parece razonable realizar una imputación de todos los
ingresos y gastos, sin realizar hipótesis de presupuesto equilibrado, con lo que la suma de los
saldos de las respectivas balanzas fiscales regionales coincidirá con el déficit de la
administración central.
Otra cuestión relevante es la inclusión del gasto por intereses de la deuda, en función de
su consideración como contrapartida de operaciones financieras o como una operación de
distribución necesaria para la prestación de los servicios públicos.
La atribución de los datos disponibles sobre los ingresos y gastos públicos al agente de
referencia.
14
Para un mayor detalle sobre estas cuestiones, ver BARBERÁN, R.: “La sensibilidad de los
saldos de las balanzas fiscales a las variaciones metodológicas”, op. cit., pp. 10-11.
15
ESPASA, M.: “Problemas metodológicos y de fuentes estadísticas en la elaboración de una
balanza fiscal”, op. cit., pp. 90-91.
No resulta fácil determinar los impuestos pagados en un territorio y los beneficios que
éste recibe del gasto público.
Si comenzamos por los impuestos, es necesario recordar que quienes los pagan no son
nunca los territorios, sino los individuos que viven, obtienen renta y consumen en ellos. Asi,
podríamos atribuir a cada CC.AA los impuestos recaudados en su territorio. No obstante, esto
no significa necesariamente que sean sus habitantes los que soporten efectivamente la carga
tributaria ya que existen fenómenos de traslación impositiva que hacen que quien realiza el
ingreso a la hacienda pública no tenga porqué coincidir con el contribuyente efectivo. Un buen
ejemplo de ello lo tenemos con el caso del Impuesto sobre el Valor Añadido, pagado por las
empresas (que pueden estar situadas en el territorio A) pero repercutido al consumidor final (que
puede residir en el territorio B). Del mismo modo también existe traslación en otros tributos
como las cotizaciones a la seguridad social o el impuesto sobre sociedades.
Similares problemas aparecen al cuantificar los beneficios del gasto público. En primer
lugar, resulta difícil computar ciertos bienes públicos que no pueden ser adquiridos en el
mercado; es discutible si deben ser valorados por su coste de producción o por lo que los
beneficiarios de los mismos estarían dispuestos a pagar por ellos (cuantía difícil de determinar).
En las inversiones públicas deberíamos elegir entre la inversión realizada en el ejercicio o el
consumo de capital fijo.
Una vez salvado ese problema inicial de valoración, es preciso atribuir los beneficios
del gasto. Existen ciertos bienes y servicios públicos indivisibles, como la defensa, seguridad
ciudadana o los gastos generales de la administración, que suponen gastos centralizados; su
atribución territorial debería hacerse en función de algún tipo de indicador, como la población.
Sin embargo, los gastos de protección también podrían atribuirse según renta o riqueza del
territorio, lo que arrojaría un resultado diferente. Evidentemente, los pagos de transferencia no
plantean problemas, ya que se pueden territorializar según la residencia del beneficiario. Sin
embargo, en la producción de bienes y realización de infraestructuras públicas, ¿quién es el
beneficiario, el consumidor o usuario de los mismos o el que recibe el pago por los inputs
necesarios para su producción?. Como producción y consumo no tienen porqué coincidir
territorialmente, las diferencias de aplicar un criterio u otro serán considerables.
Las hipótesis de incidencia impositiva y de gasto que se adopten van a repercutir
decisivamente en el resultado final de la balanza fiscal. Así Monasterio 16 ha puesto de
manifiesto como el déficit fiscal de las regiones ricas puede maximizarse si se considera
simultáneamente:
-
-
-
El supuesto de la incidencia del impuesto de sociedades o las cotizaciones sociales a
cargo de la empresa sobre las rentas de capital o los salarios, en vez de sobre el
consumo, dado que los niveles de consumo per cápita son más similares entre
regiones.
La incidencia del gasto en bienes públicos puros, como defensa, justicia y policía en
función de la población y no de la renta o la riqueza, lo que disminuye la proporción
relativa del gasto imputado a las regiones ricas.
Eligiendo como periodo temporal el momento en que ciertas inversiones
importantes en infraestructuras se ejecuten en regiones de renta reducida.
En síntesis, las variaciones metodológicas principales, que condicionan los resultados
que se van a obtener de la elaboración de una balanza fiscal pueden agruparse en cinco áreas 17:
el enfoque adoptado para establecer la incidencia del gasto; el ámbito de operaciones al que va
16
MONASTERIO, C.: Balanzas fiscales y financiación autonómica, op. cit., pp. 22.
BARBERÁN, R.: “La sensibilidad de los saldos de las balanzas fiscales a las variaciones
metodológicas”, op. cit., pp. 11.
17
referida la balanza fiscal; el tratamiento de las relaciones financieras entre las Administraciones
Públicas Centrales y la Administración Europea; el tratamiento del déficit público y la selección
de indicadores de imputación territorial.
La evaluación de los resultados obtenidos a partir de algún criterio normativo de referencia.
Una vez elaborada una balaza fiscal queda un último aspecto, que es la evaluación de
los resultados obtenidos a partir de un criterio normativo de referencia.
Si como criterio normativo utilizamos el tradicional enfoque de la capacidad de pago a
la hora de determinar los pagos impositivos, consideramos que la actividad redistributiva del
sector público se realiza con una perspectiva personal y tenemos en cuenta que la teoría
normativa del federalismo fiscal atribuye al nivel central de gobierno las funciones de
estabilización económica y redistributivas, además de la función asignativa en el caso de
producción de bienes públicos suprarregionales, las balanzas fiscales deberán depender de la
relación entre la renta per cápita de cada región respecto a la media nacional.
3. BALANZAS FISCALES Y PRINCIPIOS REGULADORES DEL ORDENAMIENTO
FINANCIERO.
Como se ha señalado repetidamente a lo largo de este trabajo, la elaboración de
balanzas fiscales para las Comunidades Autónomas supone trasladar las cuestiones de justicia
distributiva, relacionadas tanto con la distribución de la carga tributaria como con el reparto de
los beneficios del gasto público del nivel personal al territorial.
Como es sobradamente conocido, la teoría de la imposición establece dos formas de
repartir la carga necesaria para el sostenimiento de los gastos públicos, el principio del beneficio
y el principio de capacidad de pago.
Siguiendo el principio del beneficio, cada persona debe contribuir en función de los
beneficios que recibe del gasto público. Siguiendo el principio de capacidad de pago, los pagos
impositivos se realizarán en función de la capacidad económica de cada contribuyente.
A pesar de que en los sistemas fiscales actuales conviven tributos fundamentados en
ambos principios, es evidente que una parte fundamental del sistema tributario descansa en el
principio de capacidad de pago. Lo contrario significaría limitar extraordinariamente la
capacidad redistributiva del sector público; en el límite, si la totalidad del sistema tributario se
aplicara siguiendo el principio del beneficio, la actuación económica del sector público no
conduciría a cambios en la distribución de la renta y riqueza.
Neumark, en sus Principios de la Imposición 18, sintetizó los principios que deben
regular la distribución interindividual de los impuestos, de manera que esta “resulte satisfactoria
desde un punto de vista ético” 19, en cuatro20 :
1.- Principio de generalidad. Todas las personas jurídicas y naturales deben someterse al
impuesto, ninguna persona puede excluirse de un impuesto general y personal sino por motivos
basados en los fines del Estado.
2.- Principio de igualdad. Las personas en situación igual han de recibir el mismo trato
impositivo, debiendo concederse un trato tributario desigual a las personas que se encuentren en
situaciones diferentes.
18
NEUMARK, F.: Principios de la Imposición, Instituto de Estudios Fiscales, Madrid, 1994.
NEUMARK, F.: Principios de la Imposición, op. cit., pp. 81.
20
NEUMARK, F.: Principios de la Imposición, op. cit., pp. 81-239.
19
3.- Principio de proporcionalidad o capacidad de pago. Las cargas fiscales deben fijarse en
proporción a los índices de capacidad de pago, de forma que la imposición resulte igualmente
onerosa, en términos relativos a cada contribuyente.
4.- Principio de redistribución. La imposición debe alterar la distribución primaria de la renta
provocada por el sistema económico, disminuyendo las diferencias de renta mediante la
progresividad.
A partir de éstos principios, podemos que un sistema tributario justo debe
fundamentarse en el principio de capacidad de pago. Este principio se materializa en la práctica
mediante dos criterios de equidad: la equidad horizontal que implica que debe de darse un
mismo trato impositivo a personas que se encuentran en situación igual, y la equidad vertical
que explicita que debe de concederse un tratamiento tributario desigual a las personas que se
encuentran en situaciones diferentes.
Este principio de capacidad de pago es recogido de forma explícita en la Constitución
Española de 1978 que en su artículo 31 establece:
“1. Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su
capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de
igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá carácter confiscatorio.
2. El gasto público realizará una asignación equitativa de los recursos públicos y su
programación y ejecución responderá a los criterios de eficiencia y economía”.
El artículo 31 de la Constitución nos remite a un ordenamiento financiero asentado
sobre los principios de generalidad, igualdad, capacidad económica y progresividad en el que el
deber de contribuir a financiar los gastos públicos encuentra su fundamento en la solidaridad,
como valor y principios básico de todo el ordenamiento jurídico 21, y está directamente
relacionado con los artículos 9 y 40.1 del Texto Constitucional. Este último establece que “los
poderes públicos promoverán las condiciones favorables para una distribución de la renta
regional y personal más equilibrada”.
Por otra parte, el artículo 156 de la Constitución establece el principio de autonomía
financiera de las Comunidades Autónomas, con respeto a los principios de coordinación con la
Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los españoles.
Para hacer efectivo este principio de solidaridad, el artículo 158 establece, por una parte, la
posibilidad de fijar a favor de las Comunidades Autónomas diferentes asignaciones financieras en
función del nivel de servicios asumidos y en garantía de un nivel mínimo en la prestación de
servicios, y por otra parte, crea un Fondo de Compensación para corregir desequilibrios
económicos interregionales.
La cuestión relevante es ¿cómo deben ser analizadas las balanzas fiscales entre las
Comunidades Autónomas a partir de estos principios?. Tal y como señalábamos en el apartado
anterior, la elaboración de una balanza fiscal requiere la evaluación de los resultados obtenidos
a partir de un criterio normativo de referencia. Ese criterio, no puede ser otro que los principios
constitucionales que regulan la política de ingresos y gastos públicos.
La contribución impositiva en función del principio de capacidad de pago implica
necesariamente que la recaudación impositiva sea mayor en aquellas regiones donde el PIB per
cápita es más elevado. Por otra parte, dado que el gasto público no redistributivo debe repartirse
siguiendo el criterio de población, con una norma de igualdad per cápital, y el gasto público de
21
MARTIN QUERALT, J.; LOZANO, C.: Curso de derecho financiero y tributario, Tecnos,
Madrid, 1990, pp. 176.
carácter redistributivo beneficiará en mayor medida a aquellas regiones que tengan una menor
renta por habitante, el resultado final esperado será una trnasferencia de recursos de las regiones
relativamente ricas a las que sean relativamente pobres.
4. ALGUNOS RESULTADOS Y CONCLUSIONES.
El Cuadro 1 muestra la balanza fiscal estimada por Uriel 22 con los saldos medios de las
Comunidades Autónomas correspondientes al periodo 1991-1996.
Cuadro 1: PIB y saldos per cápita de las Comunidades Autónomas ordenados según el PIB per
cápita (media 1991-1996).
Comunidad
Autónoma
Baleares
Madrid
Cataluña
Navarra
País Vasco
Aragón
La Rioja
Valencia
Cantabria
Castilla León
Canarias
Asturias
Murcia
Ceuta y Melilla
Castilla La Mancha
Galicia
Andalucía
Extremadura
Fuete: Uriel (2004).
PIB per cápita
Nº orden
Pesetas
1
2.109.813
2
2.021.141
3
2.003.367
4
1.989.691
5
1.878.517
6
1.817.036
7
1.813.134
8
1.571.901
9
1.570.778
10
1.507.449
11
1.493.546
12
1.471.571
13
1.435.472
14
1.420.765
15
1.360.126
16
1.278.882
17
1.203.743
18
1.133.843
Saldo per cápita
Nº orden
Pesetas
2
-144.973
1
-206.835
3
-65.574
7
76.363
8
124.249
4
44.896
5
55.819
6
63.281
9
134.848
10
149.833
14
200.633
17
232.176
11
158.449
13
183.616
16
213.245
12
177.556
15
211.089
18
284.929
Como podemos observar en el Cuadro 1, existe una importante correlación entre el nivel
de PIB per cápita de las Comunidades Autónomas y su balanza fiscal. Dejando al margen los
casos de Galicia y Asturias que constituyen dos casos anómalos, las principales desviaciones de
esta norma se encuentran en el País Vasco, Navarra y Canarias y son debidas a la existencia de
regímenes fiscales diferenciados. En los tres casos, su contribución a la solidaridad es inferior a
la que les correspondería en función de su PIB per cápita.
Para interpretar estos resultados podemos utilizar un modelo simple de transferencias
interregionales inducidas por el presupuesto desarrollado por Prud’homme 23:
22
URIEL, E.: “Las balanzas fiscales de las Comunidades Autónomas: un tema a debate”.
Papeles de Economía Española, nº 99, 2004, pp. 83. El estudios completo está publicado en
URIEL, E.: Una aproximación de las balanzas fiscales de las Comunidades Autónomas.
Fundación BBVA, Madrid, 2003.
23
RRUD’HOMME, R.: “The potencial role of the EC budget in the reduction of spatial
disparities in a European Economic and Monetary Union”, European Economy, 5, 1993. Ver
EUROPEAN POLICIES RESEARCH CENTRE: Economic and Social Cohesion in the
European Union: the Impact of member States’ own policies. Universidad de Strathclyde,
Glasgow 1996; en este trabajo hemos seguido la versión española de su capítulo 5,
“Transferencias interregionales de los presupuestos del gobierno central”, publicado en Papeles
de Economía Española, nº 99, 2004, pp. 228-251.
Si tenemos un país con una población p, de PIB per cápita y, siendo el PIB total Y,
compuesto por regiones i, con población Pi e ingreso Yi, , y consideramos que el presupuesto E
está equilibrado, partiendo de los impuestos per cápita ti, y gastos per cápita ei pagados y
recibidos respectivamente por los habitantes de cada región i al gobierno central, podemos
determinar el saldo fiscal per cápita de la región o, lo que es lo mismo, las transferencias per
cápita inducidas por el presupuesto para la región i, gi :
ti = a yib
ei = c + d yi
gi = ei - ti
Donde a es un indicador del tamaño del presupuesto, b refleja la progresividad del
sistema fiscal (b = 1 significa proporcionalidad; > 1 significa progresividad, < 1 regresividad) y
d indica la capacidad redistributiva de las transferencias ( d = 0 indica que las transferencias son
independientes del nivel de renta; d > 0 que aumentan con el nivel de renta y d < 0 que
disminuyen). Operando estas experesiones y bajo la hipótesis de presupuesto equilibrado, que
nos permite eliminar c, podemos obtener las transferencias inducidas por el presupuesto para
cada región i, o su balanza fiscal, como:
gi = E/P - a yib – d (y- yi)
Por lo tanto, la balanza fiscal será función de:
-
-
-
El tamaño del presupuesto del sector público.
La progresividad del sistema fiscal, representada por el parámetro b. Cuanto más
progresivo sea el sistema impositivo, menor será la transferencia recibida por las
regiones de mayores ingresos.
El diseño del sistema de transferencias, representado por d. Si el patrón de gasto es
igualitario, es decir, los gastos son superiores en las regiones con pocos ingresos,
cuanto menores sean los ingresos de una región mayor será la transferencia que
reciban.
El diferencial de los ingresos medios per cápita de la región con los ingresos medios
del país.
De este modelo podemos deducir que las transferencias de recursos de las regiones ricas
a las pobres serán mayores en los países en los que “el tamaño del presupuesto es mayor, el
sistema impositivo es progresivo, el patrón de gasto igualitario y, obviamente, donde las
disparidades de ingreso interregional son mayores”24.
Se puede comprobar fácilmente que, incluso con una distribución del gasto
independiente del nivel de renta ( d = 0) y un sistema fiscal de naturaleza proporcional (b = 1)
no se alterarían los saldos de la balanza fiscal, ya que esta dependería del diferencial de renta de
cada región respecto a la media.
En Monasterio 25 se recoge el resultado, a priori paradójico de que “incluso con un
sistema fiscal regresivo y un sistema de transferencias igualmente regresivo, podemos
24
EUROPEAN POLICIES RESEARCH CENTRE: “Transferencias interregionales de los
presupuestos del gobierno central”, versión castellana en Papeles de Economía Española, nº 99,
2004, pp. 231.
25
MONASTERIO, C.: “Interpretación y sentido de las balanzas fiscales”. Papeles de Economía
Española, nº 99, 2004, pp.8.
encontrar, aunque sea notablemente atenuado) que las regiones con un menor nivel de renta
obtengan un saldo fiscal superavitario y se registre un déficit en las más ricas”.
La eliminación de los saldos fiscales interregionales solamente puede realizarse por dos
vías:
-
Transformando el sistema fiscal en un impuesto de capitación, E/P.
Mediante un sistema de transferencias regresivo en que los beneficios del gasto
público fueran crecientes con la renta.
Si rechazamos cualquiera de estas dos soluciones, teniendo en cuenta que ambas son
incompatibles con los principios de equidad generalmente aceptados, deberemos admitir que los
resultados de las balanzas fiscales tendrán que estar relacionados con el nivel de riqueza relativa
de cada Comunidad Autónomas y el grado de redistribución que asignemos al presupuesto
público. A no ser, claro está, que queramos poner en duda el ámbito territorial en que deben
desarrollarse estas cuestiones26.
26
A este respecto ver LOPEZ CASASNOVAS, G.: “El déficit fiscal de una Comunidad
Autónoma con la Administración Central, ¿de qué estamos hablando?. Papeles de Economía
Española, nº 99, 2004, pp 182-197.