Estrategias de Desarrollo para el Próximo Siglo

Estrategias de Desarrollo para el Próximo Siglo1
Dani Rodrick, Universidad de Harvard
Febrero del 2000
I. Introducción.
La idea de economía mixta es posiblemente la herencia más valiosa que
el Siglo XX lega al XXI en el reino de la política económica. El siglo XIX
había descubierto el capitalismo. El siglo XX aprendió como domarlo y
volverlo más productivo dotándolo de los componentes institucionales de una
economía de mercado auto sostenible: banco central, política fiscal
estabilizadora, legislación antimonopolio y regulatoria, seguridad social y
democracia política. Fue durante el siglo XX que estos elementos de la
economía mixta se enraizaron en los que hoy son los países industriales
avanzados. La idea simple de que los mercados y el estado son
complementarios –reconocida en la práctica aunque no siempre en los
principios– permitió la prosperidad sin precedentes de los Estados Unidos,
Europa Occidental y parte de la experiencia del Este asiático durante la segunda
mitad de la centuria.
La evidencia de que tanto la iniciativa privada como la acción colectiva
son necesarias para el éxito económico llegó a los países en vías de desarrollo
bastante tarde. Como la mayoría de ellos se independizaron en los años ’50 y
los ’60, el ejemplo aparentemente exitoso de la Unión Soviética y la ideología
anti-mercado de las elites nacionalistas gobernantes llevo a estrategias de
desarrollo pesadamente estado-céntricas. En América Latina, donde los países
se habían independizado hace mucho tiempo, la visión “estructuralista”
dominante creía que los incentivos de mercado fracasarían en obtener respuesta
del lado de la oferta. A lo largo del mundo subdesarrollado, el sector privado
era mirado con escepticismo y la iniciativa privada fue severamente
circunscripta.
Estas visiones sufrieron una transformación radical durante los años ’80
bajo la influencia conjunta de una prolongada crisis de la deuda y de los
dictados de las instituciones de Bretton Woods. El “Consenso de Washington”,
que enfatiza la privatización, la desregulación y la liberalización comercial fue
abrazado entusiastamente por los responsables de política económica en
1
Este trabajo fue presentado para su presentation en la conferencia « Developing
st
Economies in the 21 Century », Institut for Developing Economies, Japan External
Trade Organization, 26 – 27 de Enero de 2000, en Chiba, Japon.
1
América Latina y en el Este de Europa. La recepción fue más cauta y mesurada
en Asia y Afrecha, pero también allí la política emprendió un giro decidido
hacia los mercados. Estas reformas pro-mercado prestaron al principio muy
poca atención a las instituciones y a la complementariedad entre las esferas
pública y privada de la economía. El rol asignado al gobierno no fue mas allá
del mantenimiento de la estabilidad macroeconómica y la provisión de
educación. La prioridad fue retirar al estado, no hacerlo más efectivo.
Una visión más equilibrada empezó a emerger durante los años finales
del siglo, cuando el Consenso de Washington fallo en cumplir sus promesas. La
conversación en Washington cambio hacia las “reformas de segunda
generación”, la “gobernabilidad” y la “revigorización de las capacidades del
estado”2 Tres procesos adicionaron combustible al descontento con la
ortodoxia. El primero de ellos fue el decepcionante fracaso de la reforma de
precios y la privatización en Rusia, en ausencia de una infraestructura de apoyo
legal, regulatoria y política. El segundo fue el extendido descontento con las
reformas pro-mercado en América Latina y la creciente conciencia de que esas
reformas habían prestado muy poca atención a los mecanismos de seguridad
social y a las redes de protección. El tercero y más reciente fue la crisis
financiera asiática, que expuso los peligros de permitir que la liberalización
financiera precediera a una adecuada regulación.
De manera que entramos al siglo XXI con un mejor entendimiento de la
complementariedad entre los mercados y el estado, con un mayor
reconocimiento de las virtudes de la economía mixta. Esta es una buena
noticia. La mala noticia es que las implicancias prácticas de esto para el diseño
de las estrategias de desarrollo no están tan claras. Aún subsisten muchas
oportunidades de problemas en el frente en que opera la política económica.
Como argumentaré más abajo, estado y mercado pueden ser combinados en
diferentes maneras. Existen muchos modelos diferentes de economía mixta. Y
el mayor desafío que enfrentarán las naciones en vías desarrollo en las primeras
décadas del próximo siglo es construir su propio y particular modelo de
economía mixta.
En lo que sigue, repaso algunos de los principios que deberían guiar esta
búsqueda. Empiezo por proveer una breve historia de la performance de
crecimiento de los países en vías de desarrollo en el mundo posterior a la
Segunda Guerra Mundial. Dado que las razones de la deprimente performance
2
El ultimo termino proviene del World Development Report 1997 sobre el estado del
Banco Mundial (p. 27).
2
cumplida desde fines de los años ’70 están inseparablemente ligadas a las
prescripciones actuales de política económica, presente mi propia interpretación
de lo que estuvo equivocado. Esta interpretación enfatiza el papel de las
instituciones domésticas y minimiza el rol de los factores microeconómicos
(incluyendo la política comercial) en el colapso de crecimiento de los años ’80.
La sección III emprende un análisis más detallado de las instituciones de
apoyo al mercado. Discuto cinco funciones que las instituciones públicas deben
cumplir para que el mercado funcione adecuadamente: protección de los
derechos de propiedad, regulación de los mercados, estabilización
macroeconómica, seguridad social y manejo de los conflictos. Esta sección y la
próxima enfatizan, sin embargo, que existe una gran variedad de marcos
institucionales que podrían cumplir estas funciones. Es necesario que seamos
escépticos acerca de la noción de que una institución específica observada en un
país (digamos, los Estados Unidos) es necesariamente el tipo más compatible
con una economía de mercado que funcione adecuadamente. Argumento en la
sección V que las reformas parciales y graduales, comúnmente funcionaron
mejor porque los programas de reformas que son sensibles a las precondiciones
institucionales tienen más posibilidades de ser exitosos que aquellos que
asumen que las nuevas instituciones pueden ser establecidas al por mayor de la
noche a la mañana.
La sección VI avanza hacia las implicaciones para la gobernabilidad
internacional. Una conclusión clave es que las reglas internacionales y la
condicionalidad de las IFI (Instituciones Financieras Internacionales) deben
dejar espacio para políticas de desarrollo que se diferencien de la ortodoxia del
momento. La sección VII evalúa la prioridad que la apertura al comercio y a los
flujos de capitales debería recibir en las estrategias de desarrollo. Yo argumento
que el comercio y los flujos de capitales son importantes en la medida en que
permitan que los países en vías de desarrollo accedan a bienes de capital más
baratos. Pero la relación entre apertura al comercio y a los flujos de capital y el
crecimiento subsecuente es débil, incierta y mediada por las instituciones
domésticas. La sección VIII reúne las conclusiones.
II. Algunas Lecciones de la Historia Económica Reciente3.
Muchos países en vías de desarrollo experimentaron tasas de crecimiento
económico sin precedente durante el período de posguerra que llega hasta fines
3
Esta seccion se basa en Rodrik (1999a, Cap. 4).
3
de los años ’70. Mas de 40 entre ellos crecieron a tasas que exceden el 2,5 por
ciento per capita anual hasta que fueron alcanzados por el primer shock
petrolero. A estas tasas de crecimiento, el ingreso per capita debería duplicarse
en algo menos de 28 años, -esto es, cada generación. La lista de países con este
envidiable registro va mucho mas allá del puñado de habituales sospechosos del
Este asiático, y cubre todas las partes del globo: incluye doce países en
América del Sur, seis en el Este medio y en el Norte de Afrecha e incluso
quince en el Afrecha sub sahariana (Rodrick, 1999a, Tabla 4.1). Deberían
existir pocas dudas de que este crecimiento económico condujo a mejoras en
las condiciones de vida de una vasta mayoría de los hogares en estos países.
a) El Rol de las Políticas Substitutivas.
La mayoría de los países que se comportaron bien en este período siguieron
políticas de substitución de importaciones (ISI). Estas políticas estimularon el
crecimiento y crearon mercados domésticos protegidos, y por lo tanto rentables,
para que los empresarios locales inviertan en ellos. Contrariamente a la opinión
convencional, el crecimiento conducido por la ISI no produjo tremendas
ineficiencias a amplia escala económica. De hecho, la performance de
productividad de muchos de los países de América Latina y del Este medio fue,
en términos comparativos, ejemplar (Rodrick, 1999a, Tabla 4.2). Durante el
periodo 1960-73, países tales como Brasil, Republica Dominicana y Ecuador en
América Latina, Irán, Marruecos y Túnez en el Este medio, y Costa de Iveria y
Kenia en Afrecha, experimentaron un crecimiento de la PTF (Productividad
Total de los Factores) más rápido que cualquiera de los países del Este asiático
(con la posible excepción de Hong Kong, para el que no están disponibles datos
comparables). Méjico, Bolivia, Egipto, Panamá, Algeria, Tanzania y Zaire
experimentaron un crecimiento de la PTF más alto que el de cualquiera otro,
con excepción de Taiwán. Las estimaciones de crecimiento de la productividad
de este tipo no dejan de tener problemas, y uno podría ser quisquilloso con
relación a la metodología empleada. Sin embargo, existen pocas razones para
creer que estas estimaciones de Collins y Bosworth (1996), de donde estos
números se fueron extraídos, están seriamente sesgadas en la manera en que
ranquean a las diferentes regiones.
Por lo tanto, como estrategia de industrialización dirigida a elevar la
inversión doméstica e incrementar la productividad, la substitución de
importaciones aparentemente funcionó bastante bien en un muy amplio rango
de países hasta, al menos, mediados de los años ’70. A pesar de sus problemas,
la ISI logró record más que respetables. Si el fin del mundo se hubiese
4
producido en 1973, la ISI no hubiese adquirido su triste reputación, ni el Este
asiático seria digno de su apelativo “milagroso”.
b) Colapso de Crecimiento.
Luego del shock petrolero de 1973, sin embargo, las cosas empezaron a
lucir muy diferente. La tasa de crecimiento media para todos los países en vías
de desarrollo cayó del 2,6 por ciento en el período 1960-73 al 0,9 por ciento
entre 1973-84 y a 0,8 por ciento en el período 1984-94. La dispersión de
performances entre los países en desarrollo se incrementó agudamente: el
coeficiente de variación de las tasas de crecimiento se triplicó después de 1973
(Rodrik 1999a, Tabla 4.3). El Este medio y América Latina, que habían
liderado el crecimiento de PTF en el mundo en vías de desarrollo anterior a
1973, no solo se retrasaron sino que en realidad experimentaron tasas promedio
negativas de crecimiento de la PTF de allí en más. En el Afrecha sub Sahariana,
donde el crecimiento de la productividad había sido normal pero positivo, el
crecimiento de la PTF también se volvió negativo. Solo el Este asiático
mantuvo su particular de crecimiento de la PTF, mientras que el Sur de Asia en
realidad incremento su performance.
¿Esto fue el resultado de una “extenuación” de las políticas de substitución
de importaciones, cualquiera sea el significado real de este término? En lugar
de esto hay que considerar que el período engloba todas las turbulencias
experimentadas por la economía luego de 1973 –el abandono del sistema de
tipos de cambio fijos de Bretton Woods, dos grandes shocks petroleros, otros
varios ciclos de alzas y depresiones de ciertas materias primas, más los shocks
de tasas de interés de Volker a inicios de los años ’80. El hecho que algunos de
los más entusiastas seguidores de las políticas ISI en Asia del Sur (India y
Pakistán en particular) hayan logrado mantener sus tasas de crecimiento
después de 1973 (Pakistán), o incrementarlas (la India), sugiere también que
algo más que solo la ISI estaba involucrado.
La verdadera trama es evidente. La razón inmediata del colapso económico
fue la incapacidad para modificar adecuadamente las políticas
macroeconómicas inmediatamente después de los shocks externos. Los
desajustes macroeconómicos dieron origen a una serie de síndromes asociados a
la inestabilidad macroeconómica –inflación alta o reprimida, escasez de divisas
y altas primas en el mercado negro, desequilibrios de la balaza de pagos y crisis
de endeudamiento– que magnificaron los costos reales de los shocks. De hecho,
existió una fuerte asociación entre inflación y prima en el mercado negro de
5
divisas y la magnitud del colapso económico experimentado en los diferentes
países. Los países que más sufrieron fueron aquellos con la mayor inflación y
prima en el mercado negro de divisas (Rodrik 1999a, 4.1). Las culpables fueron
las malas políticas monetarias y fiscales y el inadecuado ajuste de las políticas
cambiarias, agravadas a veces por las políticas cortas de vista de los acreedores
y las instituciones de Bretton Woods. Las políticas comerciales e industriales
poco tuvieron que ver como causantes de la crisis.
¿Por que algunos países fueron más rápidos que otros para ajustar sus
políticas macroeconómicas? Los determinantes profundos de la performance de
crecimiento posterior a los años ’70 residen en la capacidad de las instituciones
domesticas para manejar los conflictos distributivos generados por los shocks
externos del periodo.
Piensen en una economía que se enfrenta repentina e inesperadamente con
una caída en el precio de sus principales exportaciones (o una reversión
repentina de los flujos de capitales). La prescripción de libro de texto para esta
economía es una combinación de políticas que induzcan cambios en los gastos
y reducción de los gastos –esto es, una devaluación y una contracción fiscal.
Pero la manera precisa en que estos cambios de política son administrados
puede tener implicancias distributivas significativas. La devaluación ¿debería
ser acompañada por controles salariales? ¿Deberían elevarse los aranceles a las
importaciones? El ajuste fiscal ¿debería efectuarse mediante reducción de
gastos o incrementando los impuestos? Si se reducen los gastos ¿qué tipo de
gastos debería cargar con el peso del recorte? ¿Las tasas de interés deberían
elevarse para refrenar también el gasto privado?
En general, la teoría macroeconómica no tiene una preferencia clara entre
las opciones disponibles. Pero dado que cada una de estas opciones tiene
consecuencias distributivas predecibles, en la practica mucho depende los
conflictos sociales subyacentes. Si es posible aplicar los reajustes apropiados
sin un brote de conflictos distributivos o sin perturbar los acuerdos sociales
prevalecientes, el shock puede ser manejado con pocos efectos duraderos sobre
la economía. Si no resulta posible, la economía puede quedar paralizada por
años en la medida en que ajuste inadecuados condenen al país a
embotellamientos de divisas, restricción de importaciones, crisis de deuda y
ataques de alta inflación. Adicionalmente, las divisiones sociales profundas dan
a los gobiernos un incentivo para postergar los ajustes necesarios y conducen a
niveles excesivos de endeudamiento externo, en la expectativa de que serán
otros los grupos sociales que terminaran pagando los eventuales costos.
6
En breve, los conflictos sociales juegan un rol clave en la transmisión de los
efectos de los shocks externos sobre la perfomance económica. Las sociedades
con clivajes sociales profundos e instituciones pobres para el tratamiento de
estos conflictos tienden a no ser muy buenas para manejar los shocks. En tales
sociedades, los costos económicos de los shocks exógenos –como el deterioro
de los términos de intercambio– son magnificados por los conflictos
distributivos que ellos engendran. Estos conflictos disminuyen la productividad
con la que los recursos de la sociedad son utilizados en varias maneras:
retrasando los ajustes necesarios en la política fiscal y en precios relativos
claves (tales como el tipo de cambio o los salarios reales) y desviando esfuerzos
de las esferas productivas y empresariales. La evidencia internacional respalda
este argumento: los desequilibrios macroeconómicos y los colapsos de
crecimiento son más probables en sociedades con alto grado de desigualdad de
ingresos y fragmentaciones etno-lingüísticas, y menos probables en países con
instituciones democráticas e instituciones publicas de alta calidad (Rodrik
1999b).
c) Lecciones de la Crisis Financiera Asiática.
La misma lógica ha actuado en la reciente crisis financiera asiática. Una
lección de crisis fue que los mercados de capitales internacionales tienen una
pobre capacidad de discriminación entre riesgo bueno y riesgo malo. Es difícil
de creer que existiera mucho de racionalidad colectiva en el comportamiento de
los inversores durante y antes de la crisis: los mercados financieros estaban
groseramente equivocados en 1996 cuando hicieron llover dinero a cantaros en
la region o lo estaban groseramente equivocados en 1997 cuando lo retiraron en
masa. La implicación es que confiar excesivamente en el capital liquido de
corto plazo (como lo hicieron todos los países mas afectados) es una estrategia
peligrosa.
Segundo, la crisis ha demostrado que la orientación comercial per se tiene
poco que ver con la propensión a ser golpeado por severos problemas de
liquidez. Las economías asiáticas mas afectadas por la reversión de los flujos de
capitales se cuentan entre las economías del mundo mas “orientadas hacia
afuera”, las que rutinariamente son señaladas como los ejemplos que los otros
países deben seguir. Los determinantes de la crisis –como de la crisis de la
deuda de 1982 y de la crisis del peso mejicano de 1994 – fueron financieros y
7
macroeconómicos. Las políticas comerciales e industriales fueron, como
mucho, secundarias4.
Una tercera lección de la crisis es que las instituciones domésticas de
manejo de la crisis son críticas para contener las consecuencias económicas
adversas del shock inicial. Cuando la crisis se dispara, parece que los gobiernos
autoritarios tienen mejores chances de evitar las potenciales explosiones
sociales que ella puede crear, en tanto las “desordenadas” democracias padecen.
De hecho, muchos críticos de las democracias liberales de estilo Occidental
veían los problemas de Tailandia y Corea en las etapas iniciales de la crisis –y
la aparente resolución de Indonesia– como una ilustración de la superioridad
económica de los gobiernos basados en los así llamados “Valores Asiáticos”. El
resultado fue precisamente el opuesto. Indonesia, una sociedad étnicamente
dividida regida por una autocracia, a la larga descendió al caos. Las
instituciones democráticas de Corea del Sur y Tailandia, y sus practicas de
consulta y cooperación entre las partes sociales, probaron ser mucho más aptas
para generar las políticas de ajuste requeridas. La experiencia reciente a
demostrado una ver mas la importancia de las instituciones, y de las
instituciones democráticas en particular, para hacer frente a los shocks externos.
Aunque las instituciones democráticas son relativamente recientes en
Tailandia y Corea, ellas ayudaron a estos dos países a ajustarse a la crisis de
varias maneras. Primero, facilitaron una suave transferencia de poder desde un
desacreditado conjunto de políticos a un nuevo grupo de lideres de gobierno.
Segundo, la democracia impuso mecanismos de participación, negociación y
acuerdo que permitieron a los responsables de política económica construir los
consensos indispensables para emprender las políticas de ajuste necesarias
decisivamente. Tercero, dado que la democracia provee mecanismos
institucionalizados de “expresión y voto”, las instituciones de Corea y Tailandia
evitaron los disturbios, protestas y otro tipo acciones disruptivas de parte de los
grupos afectados, además de reducir el apoyo a este tipo de comportamiento de
los otros grupos sociales.
4
Este punto es disputado por muchos y va contra la vision oficial del FMI (Fisher
1998). El argumento que los aspectos « estructurales » del modelo del Este Asiatico
no estaban en las raises de la crisis es bien puntualizado por Stiglitz (1998) y Redelet
y Sachs (1998) Esto no equivale a decir que estas economias no tenian debilidades
estrucutrales, in particular un exceso de confianza en una direccion gubernamental de
la economia que probablemente sobrepaso su periodo de vida util. Pero como Stiglitz
apunta, las crisis financieras aparecen con cierta regularidad en economias que van
de las escandinavas a los Estados Unidos, con muy diferentes tipos de conduccion y
estandares de transparencia.
8
d) Algunas Conclusiones.
Muchas de las lecciones que la comunidad del desarrollo ha internalizado
de la reciente experiencia necesitan ser revisada. En mi visión, la interpretación
correcta es la siguiente.
Primero, la política ISI funciono bastante bien por un periodo de
aproximadamente dos décadas. Llevo a mayores tasas de inversión y provocan
registros de crecimiento económico sin precedentes en países de América
Latina, el Este medio y el Norte de Afrecha, e incluso en algunos países del
Afrecha sub Sahariana. Segundo, cuando las economías de estos países
empezaron a caer en la segunda mitad de los años ’70, las razones tenían poco
que ver con las políticas ISI per se o con la magnitud del intervencionismo
gubernamental. Los países que resistieron la tormenta fueron aquellos cuyos
gobiernos emprendieron los adecuados ajustes macroeconómicos (in el área de
la política fiscal, monetaria y cambiaria) rápida y decisivamente. Tercero, y
más fundamental, el éxito en la adopción de estos ajustes macroeconómicos
estuvo relacionado a profundos determinantes sociales. Fue la capacidad para
manejar los conflictos sociales domésticos disparados por la turbulencia de la
economía mundial en los años ’70 lo que hizo la diferencia entre continuidad
del crecimiento y colapso económico. Los países con divisiones sociales
profundas e instituciones débiles (particularmente para el manejo de conflictos)
sufrieron el mayor deterioro económico frente a los shocks externos de los años
’70.
Tomados en conjunto, estos puntos proveen una interpretación de la historia
económica reciente que difiere en mucho del pensamiento corriente. Al
enfatizar los conflictos sociales y las instituciones –a expensas de la política
comercial e industrial– ellos sugieren una perspectiva bastante diferente sobre
las políticas de desarrollo. Si yo estoy en lo cierto, la principal diferencia entre
América Latina, digamos, y el Este Asiático no fue que la primera permaneció
cerrada y aislada mientras el segundo se integra a sí mismo a la economía
mundial. La principal diferencia fue que la primera hizo un mucho peor su
trabajo para enfrentar las turbulencias emanadas de la economía mundial. Los
países que tuvieron problemas fueron aquellos que no pudieron manejar la
apertura, no aquellos que estaban insuficientemente abiertos.
9
III. Una Taxonomía de las Instituciones Publicas de Apoyo al Mercado5.
Las instituciones no figuran prominentemente en la formación de los
economistas. EL modelo estándar de Arrow-Debrew con un conjunto completo
de mercados contingentes extendidos indefinidamente en el tiempo parece no
requerir la asistencia de instituciones extra-mercado. Pero por supuesto, esto es
bastante equivocado, incluso en el contexto de ese modelo. El modelo estándar
asume un conjunto de derechos de propiedad precisamente delimitados. Y
también asume que los contratos son firmados sin temor de que sean revocados
a conveniencia de una de las partes. De manera que en la base existen
instituciones que establecen y protegen los derechos de propiedad y respaldan
la obligatoriedad de los contratos. Incluso para que los mercados “perfectos”
funcionen es necesario un sistema legal y judicial.
A su vez las leyes deben ser redactadas y es necesario que sean
respaldadas a través de una fuerza sancionatoria. Esto implica un legislador y
una fuerza de policía. La autoridad del legislador puede provenir de la religión,
del linaje familiar o del dominio de la violencia, pero en cualquier caso ella
debe proporcionar la mezcla adecuad de ideología (un sistema de creencias) y
amenaza de violencia para prevenir la rebelión de los subordinados. O la
autoridad puede derivar de la legitimidad provista por el apoyo popular, en
cuyo caso necesita ser sensible a las necesidades de los votantes. En cualquiera
de los dos casos, tenemos aquí los principios de una estructura gubernamental
que excede en mucho las necesidades estrechas de los mercados.
Una implicación de todo esto es que la economía de mercado esta
necesariamente “inserta” en un conjunto de instituciones extra-mercado. Otra,
es que no todas estas instituciones están allí para servir primero y
principalmente a las necesidades de la economía de mercado, incluso si su
presencia es requerida por la lógica interna de los derechos de propiedad y el
respaldo de los contratos. El hecho de que una estructura de gobierno es
necesaria para hacer que los mercados funcionen no implica que la estructura de
gobierno sirva solo a este fin. Las instituciones extra-mercado producirán a
veces resultados socialmente indeseables, como cuando se usa el poder publico
para la obtención de beneficios privados. Y también pueden producir
resultados que restrinjan el libre juego de las fuerzas de mercado en la búsqueda
de un fin superior, tales como la estabilidad y la cohesión social.
5
Esta seccion proviene principalmente de Rodrick (1999c).
10
El resto de esta sección discute cinco tipos de instituciones de respaldo
al mercado: derechos de propiedad; instituciones regulatorias; instituciones para
la estabilizacion macroeconomica; instituciones de seguridad social; e
instituciones para el manejo de conflictos.
a) Derechos de Propiedad.
Es posible considerar una economía socialista de mercado prospera en
teoría, como lo estableció el famoso debate de los años ’20. Pero todas las
economías prosperas del presente fueron construidas sobre la base de la
propiedad privada. Como North y Thomas (1973) y North y Weingast (1989),
entre muchos otros argumentaron, el establecimiento de una estructura estable y
segura de derechos de propiedad fue un elemento clave para el ascenso de
Occidente y el inicio del crecimiento económico moderno. Un empresario no
tiene incentivo a acumular o innovar a menos que él (o ella) tenga un adecuado
control sobre el retorno de los activos producidos o innovados.
Noten que la palabra clave es “control” antes que “propiedad”. Los
derechos de propiedad formales no sirven de muchos si ellos no confieren el
derecho al control. Por lo mismo, derechos al control suficientemente fuertes
pueden funcionar adecuadamente incluso en ausencia de derechos de propiedad
formales. La Rusia actual represente un caso en el cual los accionistas tienen
derechos de propiedad pero carecen de control efectivo sobre las empresas.
“Town and Village enterprises (TVEs)”, en China, es un ejemplo en que los
derechos al control alentaron la actividad empresarial a pesar de la ausencia de
derechos de propiedad claramente definidos. Como estos casos lo ilustran, el
establecimiento de “derechos de propiedad” raramente se limita a la
aprobación una ley. La ley en si misma no es ni necesaria ni suficiente para
proveer derechos al control seguros. En la practica, los derechos al control son
sostenidos por una combinación de leyes, respaldo privado y tradiciones y
costumbres. Ellos pueden estar distribuidos muy estrechamente o más
difusamente que los derechos de propiedad. La dirección puede ser tan
importante como los accionistas.
Adicionalmente, los derechos de propiedad raramente son absolutos,
incluso aunque estén establecidos por la ley. El derecho a mantener a mi
vecino fuera de mi huerto no se extiende normalmente al derecho a dispararle si
él efectivamente ingresa. Otras leyes o normas –como aquellas contras los
asesinos– pueden prevalecer sobre los derechos de propiedad. Cada sociedad
decida por si misma el alcance de los derechos de propiedad permitidos y las
11
restricciones aceptables a su ejercicio. Los derechos de propiedad intelectual
son protegidos asiduamente en los Estados Unidos y en la mayoría de las
sociedades avanzadas, pero no en muchos países en vías de desarrollo. Por otro
lado, la legislación ambiental y zonal restringe la capacidad de hacer los que les
plazca su “propiedad” a los hogares y las empresas en los países ricos en una
magnitud mucho mayor que en los países en vías de desarrollo. Todas las
sociedades reconocer que el derecho a la propiedad privada puede ser limitado
si esto sirve a un interés publican superior. Es la definición de lo que constituye
“un interés publico superior” lo que varia.
b) Instituciones Regulatorias.
Los mercados fallan cuando los participantes desarrollan
comportamientos fraudulentos o anticompetitivos. Fallan cuando los costos de
transacción impiden la internalización de externalidades tecnológica u otro tipo
de externalidades no pecuniarias. Y fallan cuando la información incompleta
resulta en riesgo moral o en selección adversa. Los economistas reconocen estas
fallas y han desarrollado herramientas analíticas para pensar sistemáticamente
en las consecuencias y los posibles remedios a estas fallas. Las teorías del
segundo mejor, la competencia imperfecta, de agencia, de mecanismos de
selección y muchos otros ofrecen una casi desconcertante variedad de
instrumentos regulatorios para contrarrestar fallas de mercado. Las teorías de
“political economy” y de la elección publica advierten contra la confianza
limitada en estos instrumentos.
En la práctica, cada una de las economías de mercado exitosas esta
supervisada por una multitud de instituciones regulatorias, en los mercados
financieros, de bienes, de servicios, laboral y de activos. Unos pocas siglas de
los Estados Unidos serán suficientes para dar una idea del tipo de instituciones
involucradas: FTC, FDIC, FCC, FAA, OSHA, SEC, EPA, y asi sucesivamente.
En realidad, cuando más libres son los mercados mayor es la presencia de
instituciones regulatorias. No es casualidad que los Estados Unidos tengan a la
vez los mercados más libres del mundo y la más inflexible legislación anti
monopoliza. Es difícil encontrar algún país además de las Estados Unidos
donde una enormemente exitosa compañía de alta tecnología como Microsoft
sea arrastrada por las cortes ante sospechas de practica anti competitivas. La
lección de que la libertad de mercado requiere de la vigilancia regulatoria fue
recordada por la reciente experiencia del Este Asiático. En Corea del Sur y
Tailandia, como en muchos otros países en vías de desarrollo, la liberalización
12
financiera y la apertura de la cuenta de capital condujeron a la crisis financiera
precisamente por inadecuada regulación prudencial y supervisión6.
Es importante reconocer que las instituciones regulatorias pueden
necesitar extenderse mas allá de la lista estándar que cubre anti monopolios,
supervisión financiera, regulación accionaria y pocos otros. Esto es verdad
especialmente en los países en vías de desarrollo, donde las fallas de mercado
pueden estar mas difundidas y la regulación de mercados requerida ser más
extensa. Los recientes modelos de fallas de coordinación e imperfecciones de
los mercados de capitales7 dejan claro que comúnmente pueden requerirse
intervenciones gubernamentales estratégicas para escapar a trampas de bajo
nivel y obtener las respuestas de inversión privada deseadas. La experiencia de
Corea del Sur y Taiwán en los años ’60 y ’70 pueden ser interpretada bajo esta
luz. La inversión privada extensivamente subsidiada y coordinada por el
gobierno tuvo en estas dos economías un rol crucial en el establecimiento de las
bases del crecimiento autosostenido (Rodrick (1995). Es claro que muchos
otros paises intentaron replicar ese marco institucional y fallaron. E incluso
pude considerarse que Corea del Sur abuso de un buen instrumento entendiendo
la cómoda liason institucional entre el gobierno y los chaebols hasta bien
entrados los años ‘90, cuando quizás esto ya se había devenido
contraproducente. Una vez mas, la lección es que los marcos institucionales
deseables varían, y no solo entre países, sino también dentro de países a lo largo
del tiempo.
c) Instituciones para la Estabilizacion Macroeconómica.
A partir de Keynes nosotros tenemos un mejor entendimiento del hecho
que las economías capitalistas no necesariamente se auto-estabilizan. Keynes y
sus seguidores advirtieron acerca de la escasez de demanda agregada y el
consecuente desempleo. Las visiones más recientes de la inestabilidad
macroeconómica enfatizan la inestabilidad inherente de los mercados
financieros y su transmisión hacia el sector real de la economía. Todas las
economías avanzadas se han dado instituciones que cumplen funciones
estabilizadoras, habiendo aprendido la dura lección de no tenerlas.
6
Ver tambien el paper reciente de Johonson y Shleifer (1999), que atribuye el mayor
desarrollo del mercado accionario de Polonia vis a vis la Republica Checa a la mayor
fortaleza de la regulacion en respaldo de los accionistas minoritarios y en prevencion
del fraude.
7
Ver Hoff y Stiglitz (1999) para un reseña y discusion muy util.
13
Probablemente la mas importante de estas instituciones es la de prestamista de
ultima instancia –típicamente el banco central– que protege de las crisis
bancarias auto-cumplidas.
Existe una fuerte corriente de pensamiento macroeconómico,
representada en su versión teórica mas sofisticada por el enfoque de los ciclos
reales, que discute la posibilidad o la efectividad de estabilizar la
macroeconomía mediante políticas fiscales o monetarias. También existe la
percepción en algunos círculos políticos, particularmente en América Latina,
que las instituciones fiscales y monetarias –tal como están diseñadas– han
aumentado inestabilidad
la inestabilidad macroeconómica en lugar de
reducirla, siguiendo políticas pro cíclicas antes que contra cíclicas (Haussman y
Gavin, 1996). Estos desarrollos alentado a la tendencia hacia la independencia
de la banca central y contribuido a apertura de un nuevo debate sobre el diseño
de instituciones fiscales más robustas.
Algunos países (Argentina es el ejemplo más significativo) han
resignado completamente la función de prestamista de ultima instancia
reemplazando su banco central por una caja de conversión. El calculo argentino
es que tener un banco central que puede ocasionalmente estabilizar la economía
no compensa el riesgo de que el banco central la desestabilice habitualmente.
La historia argentina da una multitud de razones a quienes piensan que esta no
es una mala apuesta. Pero ¿puede argumentarse lo mismo para Méjico o Brasil,
o en este tema, para Turquía o Indonesia? Una substancial depreciación real de
la rupia, instrumentada a través de devaluaciones nominales, fue uno de los
ingredientes clave de la superlativa performance económica de la India durante
los años ’90. Lo que puede funcionar para Argentina puede no funcionar para
otros. El debate sobre cajas de conversión y dolarización ilustra el hecho obvio,
pero a veces olvidado, que las instituciones que un país necesita no son
independientes de la historia de ese país.
c) Instituciones de Seguridad Social.
Una economía moderna de mercado es aquella en que el cambio es
constante y el riesgo idiosincratico (esto es, especifico al individuo) sobre
ingresos y empleo esta omnipresente. El crecimiento económico moderno
supone la transición de una economía estática a una dinámica en la que las
tareas que los individuos realizan están en constante evolución y los
movimientos de ascenso y descenso en la escala de ingresos son frecuentes.
14
Uno de los efectos liberadores de una economía de mercado dinámica es que
ella desliga a los individuos de sus ataduras tradicionales –el grupo parental, la
iglesia, la jerarquía tribal. El reverso de esto es que ella los arranca de su
sistema de apoyos tradicionales y de las instituciones que les permiten
compartir los riesgos. El intercambio de regalos, la fiesta y los lazos de
parentesco –para citar solo algunos de los acuerdos sociales destinados a igualar
la distribución de recursos en las sociedades tradicionales– pierden gran parte
de su función de seguro social. Y los riesgos que deben ser asegurados pasan a
ser mucho menos manejables cuando los mercados se extienden.
La enorme expansión de los programas públicos de seguridad social
durante el siglo XX es una de las características más notables de la evolución de
las economías de mercado avanzadas. En los Estados Unidos fue el de la Gran
Depresión quien facilitó el camino a una de las mayores innovaciones sociales
en este área: seguro social, compensación por desempleo, trabajos públicos,
propiedad publica, seguro sobre los depósitos y legislación favorable a los
sindicatos (ver Bordo et.) al., 1998, 6). Como apunta Jacoby (1998), antes de la
Gran Depresión la clase en términos generales la clase media era capaz de auto
asegurarse o de adquirir seguros a intermediarios privados. Cuando estas
formas de seguro privado colapsaron, la clase media puso su considerable peso
política al servicio de la extensión de la seguridad social y de la creación de lo
que más tarde se llama el estado de bienestar. En Europa, las raíces del estado
de bienestar llegan en algunos casos a fines del siglo XIX. Pero la impactante
expansión de los programas de seguridad social, particularmente en las
pequeñas economías mas abiertas al comercio internacional, fue un fenómeno
de la segunda posguerra (Rodrick, 1998). A pesar de la considerable ofensiva
política contra el estado de bienestar posterior los años ’80, ni los Estados
Unidos ni Europa redujeron la escala de estos programas.
La seguridad social no siempre toma la forma de pagos de transferencia
financiados por recursos fiscales. En el modelo del Este Asiático, bien
representado por el caso Japonés, la seguridad social es provista a través de una
combinación de practicas empresarias ( tales como el empleo de por vida y los
beneficios sociales otorgados por las empresas), sectores regulados y protegidos
(asilos y guarderías) y enfoque gradualista de la liberalización y la apertura
externa. Ciertos aspectos de la sociedad japonesa que parecen ineficientes al
observador extranjero –como los negocios de venta minorista de pequeña escala
y la extensa regulación del mercado de bienes– pueden ser vistos como
substitutos de programas de transferencia que de otra manera deberían ser
provistos (como en la mayoría de las naciones de Europa) por el estado de
15
bienestar. Tales complementariedades institucionales dentro de una sociedad
tienen la importante implicación de que resulta muy dificultoso alterar por
pedazos los sistemas nacionales. Uno no puede (o no debe) demandar a los
japoneses que se abandonen sus practicas de empleo de por vida o sus
ineficientes esquemas de ventas minoristas sin asegurar las redes de contención
alternativas que ocuparan ese lugar. Otra implicación es que los cambios
institucionales substanciales se producen solo como consecuencia de grandes
dislocaciones, como aquellas creadas por la Gran Depresión o la Segunda
Guerra Mundial.
La seguridad social legitima a la economía de mercado porque la vuelve
compatible con la cohesión y la estabilidad social. Al mismo tiempo los estados
de bienestar existentes en Europa Occidental y los Estados Unidos engendran
costos sociales y económicos –montañas de desembolsos fiscales, una cultura
de clientes de la asistencia*, desempleo de larga duración– que es
crecientemente evidente. Parcialmente por esto, los países en vías de
desarrollo, como los de América Latina que adoptaron modelos orientados al
mercado después de la crisis de la deuda, no prestaron suficiente atención a la
creación de instituciones de seguridad social. El resultado ha sido la inseguridad
económica y una reacción contra las reformas. En la manera en que estos países
mantendrán la cohesión social frente a las grandes desigualdades y la
volatilidad de resultados (ambas agravadas por el creciente reposo en las
fuerzas de mercado) es una pregunta sin respuesta obvia por el momento. Pero
si América Latina y las otras regiones en vías de desarrollo tienen que construir
en seguridad social un camino diferente al seguido por Europa o Norte
América, ellas deberán desarrollar su propia visión –y sus propias innovaciones
institucionales– para superar la tensión entre las fuerzas de mercado y las ansias
de seguridad económica.
d) Instituciones para el Manejo de Conflictos.
Las sociedades difieren en sus clivajes. Algunas están conformadas por
una población homogénea en lo étnico y lo lingüístico y caracterizadas por una
distribución de los recursos relativa igualitaria (Finlandia?). Otras estas
caracterizadas por profundos clivajes entre líneas étnicas y de ingreso
(Nigeria?) Estas divisiones obstruyen la cooperación social y evitan el
emprendimiento de proyectos mutuamente beneficiosos. Los conflictos sociales
son dañinos tanto porque desvían recursos de las actividades económicamente
productivas como porque desalientan esas actividades al generar incertidumbre.
*
NdT. « entitlement » culture.
16
Los economistas han usado modelos de conflicto social para echar luz sobre
algunas de las siguientes cuestiones. ¿Por que los gobiernos retrasan la
adopción de programas de estabilización a pesar de que esta demora impone
costos a todos los grupos (Alesina y Drazen 1991)? ¿Por países ricos en
recursos naturales tienen peores performances que otros países que carecen de
esos recursos (Tornell y Lane 1999)? ¿Por que los shocks externos llevan a
prolongadas crisis económicas que no tienen proporción con los shocks en sí
mismos (Rodrick 1999)?
Todos estos pueden pensarse como casos de fallas de coordinación en
las que las facciones sociales fracasan en arribar a acuerdos que serian
mutuamente beneficiosos. Las sociedades sanas poseen un conjunto de
instituciones que hacen menos probables estas colosales fallas de coordinación.
El imperio de la ley, una justicia de alta calidad, instituciones políticas
representativas, elecciones libres, sindicatos independientes, asociaciones
sociales, representación institucionalizada de los grupos minoritarios y redes de
seguridad social son ejemplos de tales instituciones. Estos mecanismos
funcionan como instituciones de manejo de conflictos porque implican doble
“tecnología de compromiso”: advierten a los potenciales “ganadores” de los
conflictos sociales que sus ganancias seran limitadas, y aseguran a los
perdedores que ellos no seran expoliados. Estos mecanismos tienden a
incrementar los incentivos a cooperar de los grupos sociales reduciendo el
beneficio de seguir estrategias no cooperativas.
IV. ¿Cuál es el Rol de la Diversidad Institucional?
Como se mostró en las secciones precedentes, una economía de mercado
se apoya en una amplia variedad de instituciones que cumplen funciones de
regulación, estabilización y legitimización. Una vez que estas instituciones son
aceptadas como parte integrante de una economía basada en el mercado, las
dicotomías tradicionales entre mercado y estado o laissez-faire e intervención
empiezan a tener menos sentido. Estas no son formas alternativas y excluyentes
para organizar el funcionamiento económico de una sociedad, sino elementos
complementarios que vuelven sostenible al sistema. Cualquier economía de
mercado que funciona es una mezcla de estado y mercado, laissez-faire e
intervención.
Otra implicación de la discusión de las secciones previas es que la base
institucional de una economía de mercado no esta unívocamente determinada.
Formalmente, no hay una función simple que relacione al mercado y al
17
conjunto de las instituciones extra-mercado requeridas para sostenerlo, y
aparecen idas y vueltas en la amplia variedad de instituciones regulatorias,
estabilizadoras y legitimadoras que observamos en las actuales sociedad
industriales avanzadas. El estilo de capitalismo americano es muy diferente del
estilo de capitalismo japonés. E incluso dentro de Europa, existen grandes
diferencias entre los marcos institucionales en, digamos, Suecia y Alemania.
Es un error periodístico tradicional suponer que un conjunto de
instituciones debe superar a los otros en términos de performance global. De
may la moda de la década: con su bajo desempleo, su alto crecimiento y su
cultura prospera, Europa fue el continente a emular en gran parte de los años
’70; durante los ’80 orientados hacia el comercio, Japon se convirtió en la
elección ejemplar; y los años ’90 fueron la década del capitalismo de libre
circulación a la estadounidense. Cualquiera puede apostar a cual será el
conjunto de países que capturara la imaginación si (y cuando) una corrección
substancial golpea al mercado de acciones de los Estados Unidos8.
El punto referido a la diversidad institucional tiene en realidad una
implicancia más importante. Los marcos institucionales que hoy observamos en
funcionamiento, variados como son, constituyen ellos mismos un subconjunto
del gran rango de potenciales posibilidades institucionales. Este es un punto que
fue útil y enérgicamente sostenido por Roberto Unger (1998). No hay razón
para suponer que las sociedades modernas han logrado ya agotar todas las útiles
variaciones institucionales capaces de apuntalar una economía saludable y vital.
Incluso si aceptamos que las economías basadas en el mercado requieren cierto
tipo de instituciones, como lo enumeramos en la sección previa, este imperativo
no restringe a una lista cerrada de posibilidades institucionales. Las
posibilidades no se presentan en forma de sistemas indivisibles, que resisten o
fracasan en conjunto. Siempre existen marcos alternativos capaces de enfrentar
los mismos desafíos de la realidad (Unger, 1998, 24-25).
Necesitamos mantener un saludable escepticismo hacia la idea de que un
tipo especifico de instituciones –una forma particular de administración
empresaria, un sistema de seguridad social o una legislación laboral por
ejemplo– es el único tipo compatible con una economía de mercado que
funcione adecuadamente.
8
Quizas Europa vuelva a ponerse de moda. Recientemente el New York Times
publico un largo articulo de primera plana con titulado « Suecia, el Estado de Bienestar
Goza de una Nueva Prosperidad » (8 de Octubre de 1999).
18
V. Incentivos de Mercado e Instituciones.
Es la iniciativa individual la que en definitiva explica el progreso
económico. El sistema de mercado no tiene igual en cuanto a su eficiencia para
dirigir los esfuerzos individuales hacia la meta del progreso material de la
sociedad. Como mencionamos en la introducción, esto no fue tenido
suficientemente en cuenta por el pensamiento inicial en torno a las políticas de
desarrollos. Los estructuralistas minimizaron los incentivos de mercado por
considerarlos inefectivos frente a las restricciones de oferta y otras múltiples
limitaciones “estructurales”. Los socialistas los minimizaron por considerarlos
incompatibles con el logro de la equidad y otras metas sociales. Ambos
temores resultaron sin fundamento. Los agricultores, los empresarios, los
inversores en todo el mundo y sin distinciones de niveles de ingreso o
educación han revelado ser bastante sensibles a los incentivos de precios. En
Corea del Sur y Taiwán, la fuerte respuesta del sector privado a los incentivos
crediticios y fiscales implementados a inicios de los años ’60 fue un instigador
critico los milagros de crecimientos de esos países (Rodrick 1995). En China, el
sistema de doble vía que permitió a los agricultores vender sus cosechas en los
mercados libres (una vez cumplida la obligación de su cuota) resulta en un gran
incremento del producto agrícola y provoco el alto crecimiento que continua
hasta la fecha. Luego de reformar su engorroso sistema de licencias
industriales, reducir los costos de los bienes de capital importados y alterar sus
precios relativos en favor de los transables a inicios de los años ’90, la India fue
recompensada por un marcado incremento de la inversión, las exportaciones y
el crecimiento. Mientras la desigualdad ha empeorado en alguno de estos casos,
la pobreza se ha reducido en todos ellos.
De manera que los incentivos de mercado funcionan. Si esta fuese toda
la historia, la conclusión de política económica seria igualmente directa:
liberalicen los mercados tan rápido como se pueda. Este fue, de hecho, el
mensaje internalizado por los promotores del Consenso de Washington y por
los responsables de política económica que los escucharon.
Pero la experiencia en términos de desarrollo del ultimo medio siglo
revela otro hecho sorprendente: los países de mejor performance son aquellos
que han liberalizado parcial y gradualmente. China, por supuesto sobresale en
este sentido, ya su éxito asombroso desde 1978, se debe a una estrategia basada
en doble estándares, gradualismo y experimentación. Con excepción de Hong
Kong, que siempre fue un paraíso del laissez-faire, todos los otros casos
19
exitosos del Este Asiático siguieron senderos de reforma gradualistas. La india,
que se ha desempeñado muy bien desde los años ’90, también liberalizo solo
parcialmente. Todos estos países liberaron la energía de sus sectores privados,
pero lo hicieron en una manera cauta y controlada.
Una razón importante por la cual las estrategias gradualistas funcionaron
en los casos mencionados es que ellas son más adaptables a las instituciones
domesticas preexistentes. Y por lo tanto reducen la necesidad de construcción
institucional9. Corea del Sur utiliza un sistema financiero reprimido y
fuertemente controlado para canalizar el crédito a las firmas industriales
deseosas de emprender inversiones. La alternativa de libro de texto que
aconseja liberalización financiera mas créditos fiscales a la inversión podría
funcionar mejor en los papeles, pero es improbable que lo hubiera hecho igual
de bien, y rendido beneficios tan rápidos, en la Corea de los años ‘’60 y 70. En
lugar de apoyarse en dobles estándares de precios, China podría haber
liberalizado completamente los precios agrícolas y compensado a los habitantes
urbanos y al tesoro mediante reformas impositivas, pero hubiera tomado años,
sino décadas, construir las nuevas instituciones.
Comparen estos ejemplos con las reformas al por mayor implementadas
en América Latina y en los antiguos países socialistas. Dado que estas ultimas
fueron tan radicales y se apoyaron tan masivamente en diseños copiados a
otros países, su éxito dependió de la construcción de un amplio rango de nuevas
instituciones en breve plazo y desde la nada. Esta fue una tarea Hercúlea.
Quizás no sea sorprendente que la transición haya probado ser más dificultosa
de lo que muchos economistas habían anticipado. De hecho, los casos más
exitosos fueron aquellos en que las instituciones capitalistas no habían sido
enteramente destrozadas o su memoria era reciente (como en Polonia).
Por lo tanto, las estrategias de reforma pro-mercado deben reconocer no
solo que las instituciones importan sino también que toma tiempo y esfuerzo
alterar el marco institucional existente. Este ultimo hecho representa una
restricción tanto como una oportunidad. Es una restricción porque implica que
un “primer-mejor” puede no ser alcanzable en términos de reforma. Es una
oportunidad porque esto permite a los responsables de política económica
imaginativos intentar alternativas provechosas (como el sistema de dobles
estándares o TVE’s en China).
9
Ver Qian (1999) para una buena explicacion de la experiencia China en este sentido.
20
VI. Implicaciones para la Gobernabilidad y la Condicionalidad Internacional.
Mi argumento hasta aquí puede ser sumariado en las cuatro proposiciones
siguientes:
1)
2)
3)
4)
Los incentivos de mercado son críticos para el desarrollo económico.
Los incentivos de mercado necesitan ser respaldados por instituciones
publicas fuertes.
La economía de mercado es compatible con una diversidad de marcos
institucionales.
Cuanto mayor sea la adecuación entre las reformas pro-mercado y las
capacidades institucionales preexistentes, mayor es la posibilidad de
éxito.
Las dos primeras proposiciones son ahora ampliamente aceptadas, y
forman la base del Consenso de Washington aumentado. De acuerdo al
Consenso revisado, la liberalización, la privatización y la integración global no
dejaron de ser importantes, sino que necesitan ser suple mentadas y
respaldadas por reformas en el área publica. Pero la importancia de los puntos
tres y cuatro no es adecuadamente reconocida.
Podemos ver al nuevo Consenso operando en varias arreas diferentes.
Como resultado de la crisis asiática, por ejemplo, los programas del FMI en la
región proscribieron una larga lista de reformas estructurales en las relaciones
empresas-gobierno, en el área de bancos, en gerenciamiento empresario, en
cuanto a leyes de quiebras, instituciones del mercado laboral y políticas
industriales. Un componente clave de la nueva Arquitectura Financiera
Internacional es un conjunto de códigos y estándares –referidos a transparencia
fiscal, política monetaria y financiera, supervisión bancaria, difusión de datos,
organización y estructura del sector publico y estándares contables– diseñados
para su aplicación en todos los países, pero orientados especialmente a los
países en vías de desarrollo. Y siempre desde la Ronda Uruguay, las
negociaciones sobre comercio internacional han resultado en un numero de
acuerdos –en cuanto a derechos de propiedad intelectual, subsidios y
inversiones– que armonizan las practicas de los países en vías de desarrollo con
las de los países mas avanzados.
Por lo tanto, y tal como fue operacionalizada, esta nueva visión del
desarrollo llevó a un engranaje de condiciones y a una reducción del espacio
dentro del cual la política económica puede ser conducida. En general, esto es
21
indeseable por un numero de razones. Primero, es irónico que esto ocurra
precisamente en el momento en que nuestra comprensión de como funciona la
economía global y de lo que necesitan hacer los países pequeños para prosperar
en ella se ha revelado muy escasa. No fue hace tanto que tiempo que la
orientación exportadora y las altas tasas de inversión del Este Asiático eran
asumida como la protección contra el tipo de crisis externas que periódicamente
golpean a América Latina. Un ejercicio común como resultado de crisis del
tequila de 1995 consistía en comparar las dos regiones en términos de sus
déficit en cuenta corriente, tipos de cambio reales, relación exportacionesproducto y tasas de inversión, para mostrar que el Este Asiático, en general,
lucia “mejor”. El Este Asiático tenia sus críticos, por supuesto, pero lo que los
críticos tenían en mente era un gradual escape de vapor y la explosión que
aconteció10.
Segundo, como enfaticé antes (en el anterior punto3 ), el capitalismo de
mercado es compatible con una variedad de marcos institucionales. El nuevo
Consenso o rechaza esta visión (la idea de la “convergencia” total) o subestima
su significado en la practica. La nueva disciplina externa trae de la mano un
modelo particular de desarrollo económico que, de hecho, no ha sido testeado
siquiera en la experiencia histórica de los actuales países avanzados. Esta
disciplina priva del derecho a algunas estrategias de desarrollo que funcionaron
en el pasado, y a otras que podrían funcionar en el futuro. La reducción de la
autonomía nacional en la formulación de una estrategia de desarrollo es un
costo por el cual difícilmente los países en vías de desarrollo reciban una
recompensa adecuada.
Tercero, las dificultades practican asociadas a la implementación de
muchas de las reformas institucionales son severamente subestimadas. Los
actuales países desarrollados no construyeron sus instituciones regulatorias y
legales de la noche a la mañana. Seria bueno que los países del tercer mundo
pudieran de alguna manera tener las instituciones del primer mundo, pero la
apuesta segura es que esto sucederá solo cuando ellos ya no sean países
tercermundistas. Una estrategia que adapte las reformas pro-mercado a las
capacidades institucionales existentes es mucho más probable que rinda frutos
en el corto plazo (el anterior punto 4).
10
« He aprendido mas sobre como funciona el nuevo sistema financiero internacional
en los ultimos doce meses que en los veinte años previos » reconocia recientemente
Alan Greenspan (citado por Thomas L. Friedman, « Un Manifiesto para el Mundo
Veloz » New York Times, 28 de marzo de 1999, p.71).
22
Nada de esto sugiere que las reformas institucionales específicas que
dominan la agenda de los organismos de Bretton Woods carezcan de mérito.
Nadie puede estar seriamente contra la introducción de estándares contables
transparentes o contra una mejor supervisión prudencial de los intermediarios
financieros. Mientras es probable que algunos de estos estándares falle en la
práctica, la preocupación en doble. Primero, estos estándares son la cuña con la
cual un conjunto mucho mas amplio de preferencias políticas e institucionales –
favorables a la apertura de la cuenta de capital, a la desregulación del mercado
laboral, a las finanzas distantes, a la organización del sector publico al estilo
norteamericano, y hostiles a las políticas industriales– son impartidos a los
países destinatarios. Segundo, la agenda se focaliza excesivamente en las
reformas necesarias para hacer del mundo un lugar seguro para los flujos de
capitales, y por lo tanto desvía capital político y atención de las reformas
institucionales en otras arreas. El riesgo es que este enfoque privilegie la
libertad de comercio internacional y de movimiento de capitales en el nombre
de una política económica "sólida”, y lo haga al costo de olvidar otras metas de
las políticas de desarrollo que podrían entrar en conflicto con él.
Por lo tanto, cualquiera sea el rumbo que la evolución de la arquitectura
económica internacional siga, una meta importante seria dejar espacio para que
los países en vías de desarrollo experimenten sus propias estrategias.
VII. ¿Cuán Importante es la Integración Económica Internacional?
Como se indicó en las secciones previas, los requerimientos de la
integración económica global han venido a ejercer una gran presión sobre el
diseño de las políticas de desarrollo. Los países en desarrollo son
incesantemente calificados a partir de la larga lista de requisitos que deben
cumplir para integrarse a la economía mundial. El problema con el discurso
corriente referido a la globalización es que confunde fines con medios. Una
estrategia verdaderamente orientada hacia el desarrollo requiere un cambio de
énfasis. La integración a la economía mundial debe ser vista como un
instrumento para lograr el crecimiento y el desarrollo económico, no como una
meta en sí misma. La maximización del comercio y de los flujos de capital no
debería ser un objetivo de las políticas de desarrollo.
Ningún país se logro desarrollarse dándole la espalda al comercio
internacional y a los flujos de capitales. Muy pocos países han crecido por
largos periodos de tiempo sin experimentar un incremento en la participación
23
del comercio en el producto nacional. Y como apunta Yamazawa (1999, 2),
“ninguna economía en vías de desarrollo puede desarrollarse sin su muralla
protectora”. En la practica, el mecanismo más sólido que liga apertura y
crecimiento en los países en vías de desarrollo es que es probable que los bienes
de capital importados sean significativamente más baratos que los fabricados
domésticamente. Las políticas que restringen la importación de equipos de
capital elevan el precio doméstico de estos bienes, y por lo tanto los niveles de
inversión a niveles que deben ser vistos como indeseables a priori. En cuanto a
las exportaciones, son importantes porque es con ellas que los equipos de
capital importados se pagan.
Pero es igualmente cierto que ningún país se ha desarrollado simplemente
por abrirse al comercio y a las inversiones externas. El truco en los casos
exitosos ha sido combinar las oportunidades ofrecidas por los mercados
mundiales con una estrategia domestica de inversión destinada a estimular los
“animal spirits” de los empresarios locales. Como se menciono antes, todos
los casos destacados involucran una apertura gradual y parcial al comercio y las
inversiones extranjeras. Simplemente, no existe evidencia de que la
liberalización comercial este asociada a tasas de crecimiento más altas. Las
instituciones multilaterales tales como el FMI, el Banco Mundial y la OECD
habitualmente promulgan consejos predicados sobre la creencia que la apertura
tiene consecuencias positivas y predecibles sobre el crecimiento. De hecho, la
evidencia disponible en este punto no es, ni aproximadamente, tan fuerte como
se la presenta.
a) La Evidencia Sobre Liberalización Comercial.
Recientemente, Francisco Rodriguez y yo (1999) revisamos la extensa
literatura empírica que sobre la relación entre política comercial y crecimiento.
Y llegamos a la conclusión que existe una significativa distancia entre el
mensaje que los consumidores de esta literatura han derivado de los “hechos” y
lo que literatura en realidad demuestra. Esta distancia emerge de varios
factores. En muchos casos, los indicadores de “apertura” usados por los
investigadores son problemáticos como medida de las barreras comerciales o
están muy correlacionados con otros causas de baja performace económica. En
otros casos, la estrategia empírica utilizada para captar la relación entre política
comercial y crecimiento tiene serias debilidades, cuya corrección conduce a
resultados significativamente más débiles11.
11
Nuestro detallado analisis cubre los cuatro trabajos mas conocidos en este campo :
Dollar (1992), Sachs y Wagner (1995), Ben-David (1993) y Edwards (1998).
24
Por lo tanto, la naturaleza de la relación entre política comercial y
crecimiento económico permanece, en gran medida, como un tema abierto. El
punto esta lejos de haber sido establecido sobre bases empíricas. De hecho, hay
razones para ser escépticos acerca de la existencia de una relación general noambigua entre apertura y crecimiento que este esperando ser descubierta. Es
probable que la relación sea contingente, y dependiente de una multitud de
características externas y propias a cada país. El hecho que prácticamente todos
los actuales países avanzados se hayan iniciado su crecimiento detrás de
barreras aduaneras y reducido la protección sola posteriormente, ofrece
seguramente una pista sobre la solución. Noten también que la teoría moderna
del crecimiento endógeno entrega una respuesta ambigua a la pregunta de cual
es el tipo de liberalización comercial que promueve el crecimiento. La respuesta
varia dependiendo de sí los mecanismos de ventaja comparativa canaliza los
recursos de la economía en dirección de las actividades que generan
crecimiento de largo plazo (aquellas que generan externalidades en
investigación y desarrollo, expanden la variedad de productos, o mejoran su
calidad, etc.) o los desvían de este tipo de actividades.
En realidad, la complementariedad entre incentivos de mercado e
instituciones publicas que reiteradamente he enfatizado, no son menos
importantes en el área de la performance comercial. En el Este Asiático, el rol
de los gobiernos en la promoción de las exportaciones en la etapas iniciales del
crecimiento fue bien estudiado y documentado (Amsden 1989; Wade 1990).
Incluso en Chile, el ejemplo de orientación hacia la libertad de mercados, el
suceso exportador posterior a 1985 ha dependido de una amplio rango de
políticas publicas, incluyendo subsidios, exenciones impositivas, reintegros
arancelarios, investigación de mercados públicamente provista, e iniciativas
publicas incentivando la capacitación científica. Después de listar algunas de
las políticas publicas pre y post 1973 que promovieron los sectores fruteros,
pesqueros y forestales en Chile, Maloney (1997, 59-60) concluye: “es justo
preguntarse si estos, tres de los sectores exportadores mas dinámicos, hubieran
respondido al juego de las fuerzas de mercado en la manera que lo hicieron sin
el apoyo inicial decidido del gobierno”.
La conclusión apropiada a obtener de esto no es que la protección comercial
debe ser preferida a la liberalización comercial como regla. No existe evidencia
creíble de los últimos 50 años en la que mayor protección haya estado asociada
sistemáticamente a un mayor crecimiento. El punto es, simplemente, que los
beneficios de la apertura comercial no deberían ser exagerados. Cuando otras
25
políticas valiosas compiten por recursos administrativos y capital político
escaso, la profunda liberalización comercial no merece la alta prioridad que
típicamente recibe en las estrategias de desarrollo. Esta es una lección de
particular importancia para aquellos países (como los Africanos) que están en
las etapas iniciales de las reformas.
b) La Evidencia sobre la Liberalización de la Cuenta Capital.
La evidencia sobre los beneficios de liberalizar la cuenta capital es incluso
más débil12. En los papeles, el atractivo de la movilidad de capitales es obvio.
En ausencia de imperfecciones de mercado, la libertad de comercio mejora la
eficiencia, y esto es tan cierto para las acciones y bonos como para cualquier
otra cosa. Pero los mercados financieros sufren de varios síndromes –
asimetrías informativas, problemas de agencia, profecías auto cumplidas,
burbujas (racionales y de las otras) y miopía– en una magnitud tal que su
análisis es inherentemente un tema de “segundo mejor”. Ninguna cantidad de
emparche institucional es probable que modifique este hecho básico de la vida.
La cuestión de sí las naciones en vías de desarrollo debiese ser empujadas a
abrir su cuenta de capital (de una manera “progresiva y ordenada” como ahora
recomienda el FMI) en definitiva solo puede resolverse sobre bases empíricas.
Y mientras existen mucha evidencia de que los crash financieros comúnmente
siguen a las liberalizaciones financieras (ver Willianson y Mahar 1998 para una
reseña), tenemos poca evidencia que sugiera que las altas tasas de crecimiento
económico se derivan de la liberalización de la cuenta capital. Quinn (1997)
reporta una asociación positiva entre liberalización de la cuenta capital y
crecimiento de largo plazo, mientras Grilli y Milesi-Ferreti (1995), Rodrick
(2000) y Kraay (1998) –este ultimo usando el mismo indicador de restricciones
en la cuenta capital que Quinn (1997)– no encuentran relación alguna. Klein y
Olivei (1999) reportan una relación positiva, pero largamente influenciada por
la experiencia de los países desarrollados en la muestra. Este es un campo de
investigación que aun esta en su infancia, y claramente hay mucho por
aprender. Lo menos que pueden decirse actualmente es que la evidencia
convincente sobre los beneficios de la liberalización de la cuenta capital aun
debe ser producida.
Entre todos los argumentos a favor de la movilidad internacional de
capitales quizás el mas atractivo es aquel que dice que tal movilidad sirve a una
12
Esta discusion sobre convertibilidad de la cuenta capital esta basada en Rodrick
(2000).
26
útil función disciplinadora de la política de gobierno. Los gobiernos que deben
responder a los inversores no pueden despilfarrar tan fácilmente los recursos de
la sociedad. Como lo postulo Larry Summers (1998) “la disciplina de mercado
es el mejor medio que el mundo ha encontrado para asegurar que el capital sea
bien utilizado”.
La idea es atractiva pero, otra vez, uno debe cuestionar su relevancia
empírica. Cuando los acreedores externos sufren los síndromes listados arriba,
un gobierno dedicado a dispendios irresponsables encuentra más fácil financiar
sus gastos cuando puede endeudarse en el extranjero. Además, para tal
gobierno, el endeudamiento domestico es políticamente menos costoso dado
que, en un mundo de libre movilidad de capitales, no existe desplazamiento de
los inversores privados (porque estos pueden tomar prestado afuera). En ambas
instancias, los mercados financieros internacionales permiten gastos
imprudentes que no hubieran tenido lugar en su ausencia. Y, por el contrario, la
disciplina que los mercados ejercen luego de las crisis pueden ser excesiva y
arbitraria, como discutimos previamente. Como Willet (1998) puntualizo, la
caracterización apropiada de la disciplina de mercado es que ella llega muy
tarde, y cuando llega es típicamente demasiada.
En un trabajo reciente Mukand (1998) formaliza de manera bonita el
análisis de esta situación. Consideren el siguiente contexto estilizado sugerido
por el marco de Mukand. Tenemos dos actores, un gobierno (G) y un inversor
externo (F) que tiene que decidir que acciones tomar cuando el subyacente
estado del mundo no es observable. El estado del mundo puede ser “pulcro” o
“confuso”. G recibe una señal privada sobre este estado y entonces decide
seguir una política (la que es observada por F). La política puede ser “ortodoxa”
o “heterodoxa”. Asuman que la política ortodoxa (heterodoxa) provoca grandes
excedentes agregadas cuando el estado del mundo es pulcro (confuso). El
inversor externo F desea invertir en el país solo cuando existe coincidencia
entre la política seguida y el estado esperado (ortodoxo / pulcro o heterodoxo /
confuso). Adicionalmente, F cree (quizás equivocadamente) que sus ganancias
serán mayores en la combinación ortodoxa / pulcro que en la combinación
heterodoxa / confuso, e invertirá mas cuando espere el primer escenario.
Mundank (1998) demuestra que, en estas circunstancias, el gobierno puede
tener dos razones para seguir la política ortodoxa, incluso aunque reciba la
señal de que el estado de mundo es “confuso” ( y por lo tanto la política
heterodoxa seria mas apropiada). El llama a los sesgos resultantes “sesgo de
27
aceptación” y sesgo buenas noticias”. Estos pueden ser explicados como
siguen:
1) Sesgo de aceptación: Supongamos que F tiene una fuerte e
inamovible creencia en que el estado del mundo es pulcro. En este
caso, incluso si G sabe con seguridad que el estado es confuso,
puede querer seguir la política ortodoxa, dado que no sea capaz de
cambiar la creencia de F, y el gobierno en particular puede estar
mejor recibiendo las inversiones y siguiendo la política equivocada
que no recibiendo las inversiones y siguiendo la política correcta
(maximizadora del excedente general).
2) Sesgo buenas noticias: Cuando la conducta de F puede ser afectada
por la política que G elija, G puede quedes seguir la política
ortodoxa para dar la señal de un estado “pulcro” y dirigir las
expectativas de F hacia “pulcro”, dado que sabe que recibirá mas
inversiones cuando F espere que el estado del mundo sea “pulcro”
que cuando espere un estado “confuso” (asumiendo que existe
coincidencia entre estado esperado y política en ambos casos).
Noten que para que el segundo escenario se materialice no es necesario
que la productividad de la inversión sea realmente mas alta en el caso ortodoxo
/ pulcro que en el caso heterodoxo / confuso. Todo lo que hace falta es que los
inversores externos crean que es así. En ambos casos, el gobierno se encuentra
conducido “por los sentimientos del mercado” a seguir políticas que son
inapropiadas y inferiores a la optima.
Los gobiernos necesitan disciplina, por supuesto. Sin embargo, en las
sociedades modernas esa disciplina es provista por las instituciones
democráticas –elecciones, partidos de oposición, justicia independiente, debate
parlamentario, libertad de prensa y otras libertades civiles. Los gobiernos que
echan a perder su economía son castigados en las elecciones. La amplia
evidencia a través de los países sugiere que las naciones democráticas tienden a
ser bastante buenas para mantener políticas monetarias y fiscales responsables.
La mayoría de los casos significativos de derroche fiscal ocurren bajo
regímenes autoritarios antes que en democracia. Fueron las dictaduras militares
las que llevaron a América Latina a la crisis de la deuda, y las democracias las
que enfrentaron el desorden. En Asia, los países democráticos como la India y
Sri Lanka tuvieron registros macroeconómicos ejemplares para los estándares
latinoamericanos o africanos. Las únicas dos antiguas democracias africanas
(Mauritania y Botswana) hicieron una excelente tarea de manejo de los booms y
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las depresiones de los precios de sus principales exportaciones (azúcar y
diamantes). Entre las economías en transición, las estabilizaciones más exitosas
tuvieron lugar en los países más democráticos. Se encuentra una fuerte
asociación negativa entre el índice de democracia Freedom House y la tasa de
inflación promedio en una muestra de mas de 100 países, después de controlar
por los ingresos per capita. La posición que ve a la movilidad de capitales como
disciplinador encierra una visión de la política que es como mínimo parcial, y
cuanto máximo dañino para la democracia.
Finalmente, como se apunto antes, seguir la agenda de liberalización de
la cuenta de capital tiene el efecto desplazar agenda del responsable de política
económica y desviar sus energías de los esfuerzos de desarrollo nacional. Un(a)
ministro(a) de economía que gasta todo su tiempo en aplacar los sentimientos
de los inversores y en promocionar la economía ante los banqueros extranjeros
es un ministro que no dedica ningún tiempo a las tradicionales preocupaciones
del desarrollo: reducir la pobreza, movilizar recursos y establecer prioridades de
inversión. Así, finalmente son los mercados globales y no las prioridades
internas las que terminan dictando las políticas.
VIII. Conclusiones.
La lección del siglo XX es que el desarrollo requiere mercados
respaldados por instituciones publicas sólidas. Las actuales economías
industriales avanzadas –los Estados Unidos, Europa Occidental, Japón– deben
su éxito a haber desarrollado sus modelos propios, específicos, factibles, de
economía mixta. Mientras estas sociedades son parecidas en el énfasis que
ponen en la propiedad privada, la moneda sólida y el imperio de la ley, son
diferentes en muchas otras áreas: sus practicas en las áreas de relaciones
laborales, seguridad social, organización empresaria, regulación de los
mercados de bienes e imposición difieren substancialmente.
Todos estos modelos están en constante evolución y ninguno de ellos
carece de problemas. El capitalismo de bienestar a la europea fue especialmente
atractivo en los años ’70. Japón se convirtió en el modelo a emular durante los
’80. Y los años ’90 fueron claramente la década del capitalismo de libre
circulación a la norteamericana. Evaluados en la adecuada perspectiva histórica,
todos estos modelos fueron igualmente exitosos. La evidencia de la segunda
mitad del siglo XX es que ninguno de estos modelos supera claramente a los
otros. Seria un error creer que el capitalismo a la estadounidense es el modelo al
cual el resto del mundo debe converger.
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Por supuesto, todas las sociedades exitosas están abiertas al aprendizaje,
especialmente el que proviene de los útiles precedentes en otras sociedades.
Japón es un buen ejemplo de esto. Cuando el sistema legal de Japón fue
reformado y codificado bajo la restauración Meiji, la legislación civil y
comercial alemana sirvió como modelo principal. De manera que mi énfasis en
la diversidad institucional y la no-convergencia no debería ser visto como un
rechazo a la innovación y la imitación. Lo que es importante es que los
“bocetos” importados sean filtrados a través de las practicas y necesidades
locales. Otra vez, Japón provee un buen ejemplo. Como Berkowitz, Pistor y
Richar (1999, 11) discuten, la selección de sistema legal alemán por Japón fue
una elección informada, no una imposición desde el extranjero: “debates
extensivos sobre la adopción de las leyes inglesas o francesas, y varias
versiones basadas en el modelo francés precedieron a la promulgación de
codigos largamente apoyados en el modelo alemán”. En otras palabras, los
reformadores japoneses seleccionaron entre los códigos que estaban disponibles
aquel que parecía él mas adecuado a sus circunstancias.
Lo que es verdad para las actuales economías avanzadas también lo es para los
países en vías de desarrollo. El desarrollo económico deriva, en definitiva, de
una estrategia interna de crecimiento y no de los mercados mundiales. Los
responsables de política económica en los países en vías de desarrollo deben
evitar las modas, poner la globalización en perspectiva y concentrarse en la
construcción institucional. Deben confiar mas en ellos mismos y en la
construcción de las instituciones domesticas y tener menos fe en la economía
global y en los bocetos elaborados en otras partes.
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