TEMA 5

TEMA 5
La Elección Pública
Fuentes:
-Albi, E.; González-Páramo, J.M. y Zubiri, I. (2004): Economía pública I, Ed.
Arial, Barcelona.
-Elaboración Propia.
ESQUEMA
1. El mercado y el sector público como sistemas de asignación
complementarios
Revelación de Preferencias
Agregación de Preferencias
2. La teoría de la elección pública: democracia directa y
representativa
DEMOCRACIA DIRECTA
Regla de la unanimidad
Regla de la mayoría
Ventajas
Inconvenientes
Deducciones a raíz de la regla de la mayoría
Paradoja de CONDORCET
Teorema del votante mediano o D. BLACK
Teorema de imposibilidad de ARROW
Teorema de BOWEN
Otras reglas de votación
Votación plural
Votación por puntos
ESQUEMA
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
El papel de los políticos y de los partidos políticos
Modelo de DOWNS-HOTELLING
3. La producción pública
4. La teoría económica de la burocracia. Modelo de NISKANEN
Concepto y actividad burocrática
Maximización del gasto
Otras vías para maximizar el presupuesto
El control de la burocracia
5. Los fallos del Sector Público y la economía constitucional
Los fallos del sector público
Teoría del sector público como un LEVIATHAN (HOBBES)
Teoría de la Constitución Fiscal
1.
El Mercado y el Sector Público como
sistemas de asignación complementarios
El Sector Público se encarga de proveer
colectivamente los bienes y servicios que el
mercado es incapaz de suministrar de forma
eficiente y equitativa.
Ante las diferentes preferencias individuales
por la provisión colectiva surgen dos
problemas:
Averiguar las preferencias de sus electores.
(REVELACIÓN DE PREFERENCIAS)
Decidir el peso que asigna a cada uno.
(AGREGACIÓN DE PREFERENCIAS)
REVELACIÓN DE PREFERENCIAS
El problema es saber cuáles son las preferencias de
los electores, ya que no necesitan expresarlas para
consumir los bienes públicos, pues son bienes no
rivales.
El único medio con que cuenta la Administración
Pública para conocer las preferencias son las
Elecciones Generales.
Aquí aparece la primera diferencia entre la asignación
privada y la pública:
La persona que toma la decisión privada conoce sus
preferencias.
La persona que toma la decisión pública debe averiguar las
preferencias de aquellos en cuyo nombre toma la decisión.
AGREGACIÓN DE PREFERENCIAS
Si se conocieran las preferencias, aún quedaría la difícil labor de
reunirlas y unificarlas.
Las decisiones en el Sector Público deben ser representativas de
los gustos de los electores. Pero el político no puede contentar a
todos.
Problemas:
1. Las decisiones se toman colectivamente. No individualmente.
2. El político persigue su interés. Le interesa mantenerse en el cargo.
La segunda diferencia entre la asignación privada y la pública es:
El problema de la conciliación de las diferencias surge siempre que
debe tomarse una decisión colectiva.
La TEORÍA DE LA ELECCIÓN COLECTIVA es el análisis de cómo
realizar dicha agregación y las propiedades de los diferentes
mecanismos al respecto.
Las reglas de la elección colectiva son:
La votación.
La elección mediante funciones de bienestar social.
La Teoría de la Elección Pública:
Democracia Directa y Representativa
Democracia Directa:
Las decisiones públicas se adoptan por
votación entre los individuos.
Democracia Representativa:
Los individuos eligen a sus gobernantes, los
cuales llevan a cabo las decisiones
públicas.
DEMOCRACIA DIRECTA
Regla de la unanimidad (Buchanan y Tullock).
Coste de tomar la decisión bajo.
Coste para tomar la decisión alto.
Da lugar a comportamientos estratégicos de
los votantes. Teoría de la minoría.
Regla de la mayoría, simple o cualificada.
Coste de tomar la decisión alto.
Coste para tomar la decisión bajo.
Costes de Decisión:
¿cuál es la mejor regla?
COSTE
C=C1+C2
C1 = Coste para tomar la
decisión
Mínimo en M*>50%
C2 = Coste por tomar la
decisión
0%
50% M*
100%
% de sujetos para
lograr la decisión
MAYORÍA
Ventajas
Ahorro en el tiempo de decisión.
Principio generalmente aceptado:
1 hombre = 1 voto 51%>49%
Legitimado en la práctica, fácil de comprender.
Inconvenientes
Inconsistencia lógica de los resultados. Paradoja de
CONDORCET.
No tiene en cuenta la intensidad de las preferencias, puede
no conducir a un óptimo de Pareto.
No incentiva a los votantes a informarse.
Instrumento de explotación de las minorías por parte de las
mayorías.
Paradoja de CONDORCET
Tenemos 3 votantes (1, 2 y 3) y 3 niveles de
presupuesto: A (alto), B (medio) y C (bajo)
Cuadro de Preferencias de los Votantes
Alternativa 1
•
Votante 1
Alternativa 2
Alternativa 3
A
>
B
>
C
B
>
C
>
A
C
>
A
>
B
intervencionista
•
Votante 2
centrista
•
Votante 3
pref. bimodal
Paradoja de CONDORCET
I
Y
Con independencia
del orden en que se
1
pongan las
preferencias en Y, o 2
las alternativas en
X, siempre aparece 3
un votante con más
de un máximo
relativo.
Y
Vot 1
2
Vot 2
1
Vot 3
A
B
C
El Votante 3 tiene dos
máximos relativos:
A domina a B
Vot 3
Vot 2
C domina a B
• No existe una única
alternativa que sea
preferida a las que son
parecidas a ella.
Vot 1
A
B
X
C
III
Y
II
3
Preferencia
bimodal
Preferencia
bimodal
X
1
Vot 1
2
Vot 3
3
Vot 2
C
B
A
Preferencia
bimodal
X
Preferencias unimodales en la regla de la
mayoría
Cuadro de Preferencias de los Votantes
Alternativa 1
•
Votante 1
Alternativa 2
Alternativa 3
A
>
B
>
C
C
>
B
>
A
B
>
C
>
A
intervencionista
•
Votante 2
No intervenc.
•
Votante 3
centrista
Comparando B con A, y
B con C
B domina a A
B domina a C
Ganadora B
Comparando A con C, y
C con B
C domina a A
Pero B domina a C
Ganadora B
Preferencias unimodales en la regla de la
mayoría
1
Vot 2
2
Vot 3
3
Vot 1
A
B
C
Teorema de Duncan Black (1948) o del
Votante Mediano
“La votación por la regla de la mayoría
simple produce un resultado de equilibrio
estable cuando las preferencias son
unimodales (Black mantiene que suelen
serlo en temas de Hacienda Pública) y
además coincide con el máximo de
preferencias del votante mediano.”
Preferencias
El votante mediano es aquel
individuo que, por ejemplo en una
elección de presupuesto, la mitad
de los restantes individuos
prefieren un nivel de presupuestos
superior al suyo, y la otra mitad lo
prefiere inferior.
El votante mediano está en la
mediana, pero no es un votante
medio.
Votante A
AUMENTAN LAS
PREFRENCIAS
El votante A, elige GD
GA GB
GC
GD
GE
Si tuviese que elegir
entre GB y GC elegiría
GC, más cercana a
GD.
Si fuese entre GC y
GE, lo determinaría la
forma de su función
de preferencias, como
vemos en el gráfico.
Nivel de Gasto
Teorema de Duncan Black o del Votante
Mediano
A continuación compararemos el nivel de gasto G*m óptimo para
el votante mediano con cualquier otro nivel de gasto Go y
sometemos a votación cuál de las dos alternativas es preferida.
(Mediano)
Vot 3
Preferencias
Si Go2 > G*m, votarán
por G*m el vot mediano,
vot 1 y vot 2, para los
que G*m está más
cerca de su óptimo.
Gana G*m por mayoría.
Si Go1 < G*m votarán
por G*m el vot mediano,
vot 4 y vot 5, para los
que G*m está mas
cerca de su óptimo.
Gana G*m por mayoría.
Vot 2
Vot 1
Vot 4
Vot 5
Go1
G*m
Go2
Nivel de G
Teorema de la Imposibilidad de
Kenneth ARROW (1951)
Problema: Pasar de una relación de preferencias individuales a
una elección social.
Restricciones para poder afirmar que la mayoría es una regla de
elección social:
Hipótesis de racionalidad: la ordenación social debe ser completa y
transitiva.
Hipótesis de independencia: la elección entre dos alternativas sólo
depende de las ordenaciones individuales entre esas dos alternativas.
Pareto optimalidad débil: si todos prefieren individualmente una
alternativa sobre otra, ésta es la preferida socialmente.
La ordenación social no debe ser impuesta.
Dominio no restringido: El mecanismo de elección debe ser capaz de
funcionar en todas las situaciones posibles.
El teorema de ARROW manifiesta que ninguna regla de elección social
cumple simultáneamente las 5 restricciones. La regla de la mayoría falla
en la de racionalidad (hipótesis 1), no es transitiva. Ej. CONDORCET.
Y en caso de que no falle en la hipótesis 1, la regla de la mayoría, según
ARROW suele incumplir la hipótesis 5 (más conveniente la regla de la
unanimidad en ciertas circunstancias).
Teorema de BOWEN (1943)
Si las preferencias por un bien público están
distribuidas simétricamente entre los votantes, la
elección de la mayoría no asegura una asignación
eficiente de dicho bien. Aun fijándose un precio menos
impuesto igual para todos los votantes.
D= D1 + D2 + D3
D3
C’
D2
D1
C’/3
X1
X0 XB X3
Según Bowen, el gasto preferido para
cada individuo es donde C’/3 iguala a
su beneficio marginal, en X1, X0 y X3
respectivamente.
Según Black, votando según las reglas
de la mayoría, eligirían el nivel X0, que
es el del votante mediano.
Según Samuelson, el nivel de eficiencia
del bien público, es XB, donde la suma
de las valoraciones individuales es
igual al coste marginal total.
RESUMEN de las propiedades de la
regla de la Mayoría
1.
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Sirve como alternativa para las votaciones, una vez se
descarta la regla de la unanimidad.
Da soluciones consistentes porque en el ámbito de
Hacienda Pública las preferencias suelen ser
unimodales.
La solución óptima de esta regla coincide con el
equilibrio del votante mediano (Black).
No se puede decir claramente que la regla de la
mayoría sea una regla de elección social (Arrow).
No es una solución necesariamente eficiente, a menos
que se den ciertas condiciones (Bowen).
Se da una explotación de la minoría por parte de la
mayoría.
A medida que el número de votantes aumenta, el
estímulo para participar es menor.
Otras reglas de votación:
Votación plural
Cada elector clasifica las alternativas según su orden
de preferencia, de tal manera que si son 3
alternativas le asigna 1 punto a la opción superior, 2
a la intermedia y 3 a la más baja.
Se suman las puntuaciones de cada alternativa y
gana la que menor puntuación obtenga.
Alternativa
A
Alternativa
B
Alternativa
C
Votante 1
1
2
3
Votante 2
2
3
1
Votante 3
2
1
3
5
6
7
La alternativa
A es la
ganadora.
Problema: se
pueden producir
empates.
Otras reglas de votación:
Votación por puntos
A cada votante se le dan un número determinado de
puntos que puede distribuir entre las distintas
alternativas.
Ej. Suponemos que le damos 10 puntos a cada votante.
Alternativa
A
Alternativa
B
Alternativa
C
Votante 1
10
0
0
Votante 2
1
7
2
Votante 3
1
2
7
12
9
9
Gana la alternativa A
Permite saber la
intensidad de las
preferencias (como las
funciones de bienestar
social).
Problema: hay una
tendencia al
comportamiento
estratégico.
DEMOCRACIA REPRESENTATIVA
• Inconvenientes de votaciones en representación directa:
1. Costes de oportunidad: Conlleva la especialización en la
gestión de lo público.
2. Dificultades prácticas: Economías de escala si la decisión se encarga a
un órgano especializado.
3. Riesgo: De que el nivel de gastos crezca continuamente y se
rechacen los aumentos en el nivel de imposición.
Conveniente contratar un especialista.
• Modelo de democracia representativa:
Las decisiones se toman por los representantes de los individuos que se
presentan a las elecciones (delegación)
MODELO DE DOWNS-HOTELLING (1956)
• Los partidos políticos en una democracia formulan medidas para
ganar votos. Su fin es servir a los grupos de interés (banca, medios
de comunicación, ciertos Lobees, etc.)
• La información completa es costosa y los partidos no saben bien lo
que los ciudadanos quieren, ni los ciudadanos conocen siempre lo
que el Gobierno y la oposición han hecho.
Efectos:
1. Posibilidad de persuadir.
2. Aparición de ideologías.
3. Oportunidad de la ignorancia social.
4. La distribución de preferencias de los votantes puede condicionar
el funcionamiento de la democracia.
MODELO DE DOWNS-HOTELLING (1956)
(efecto 4)
•Distribución de votantes a lo largo
del espectro político. IM es la
ideología del votante mediano.
Distribución
de votantes
(preferencias)
Votan a
I1 o a I2
Votan a I2
Votan a I1
•Si A propone un programa I1, B
observa que obtendría la mayoría con
otro programa I2. Pero como el
objetivo de los partidos es ganar
votos, A ofrecía un nuevo programa
I´1.
•Como las preferencias de los
votantes son unimodales, entre un
programa I´1 y otro Im, tendrá que
ganar la Im o postura del votante
mediano.
Conclusión:
Extrema
Izquierda
Im
I´1
I2
I1
Extrema
Derecha
La tendencia de los partidos es
proponer programas “centristas” y
muy similares entre sí.
MODELO DE DOWNS-HOTELLING (1956)
Fenómenos que no tiene en cuenta:
1. Existencia de varios partidos (voto útil)
2. Se atiende a consideraciones concretas en la votación, no sólo a la ideología
global.
3. Existe posibilidad de abstención de los votantes.
4. No tiene en cuenta la existencia de grupos de interés y grupos de presión.
5. Los resultados varían según la función de distribución de preferencias. No
tienen por qué ser unimodales.
6. Los programas podrían no ser centristas.
Distribución de
votantes
(preferencias)
Puede suceder que el centro de distribución
de las preferencias esté más a la derecha.
Extrema
Izquierda
Im
Extrema
Derecha
3. La producción pública
Asignación de recursos: distinción provisión-producción
SECTOR PÚBLICO
•Bienes privados (empresas públicas): la provisión va unida a la producción. Cada vez
menos debido a la privatización (líneas aéreas, servicio eléctrico, etc.)
•Bienes públicos impuros (por ejemplo, educación y sanidad): suelen ir unidas la
provisión y la producción, sin descartarse conciertos con hospitales privados o con
colegios privados.
•Bienes públicos puros (Administración Pública): van unidas, pero suelen darse
subcontrataciones privadas, permaneciendo la provisión pública.
SECTOR PRIVADO
•Bienes privados y Bienes públicos impuros: unida provisión y producción.
Según muchos autores gran parte de las ineficiencias del Sector Público
tienen su raíz en no separar provisión y producción.
4.
La teoría económica de la Burocracia.
Modelo de NISKANEN (1971)
•Concepto y actividad burocrática:
•Teoría económica de la burocracia:
intenta estudiar cómo realiza el Sector Público esa producción (no qué produce).
Lo intenta desde el punto de vista de la oferta.
•Modelo de NISKANEN:
“los funcionarios tratan de maximizar el tamaño del presupuesto de su
departamento o unidad burocrática”
Democracia Directa
VOTANTES
Democracia Representativa
REPRESENTANTES
NIVEL DE GASTO
1
EJECUCIÓN DE PRESUPUESTOS
2
(frontera político-técnica de la Administración)
FUNCIONARIOS (o burócratas):
• 1 suministran a los políticos toda la información técnica
necesaria para las decisiones de gasto.
• 2 poner en práctica los programas decididos por los polticos.
La teoría económica de la Burocracia.
Modelo de NISKANEN (1971)
•Una unidad burocrática: es un grupo de funcionarios cuya actividad se centra en un conjunto
bien delimitado de actividades de gasto.
Los funcionarios no son retribuidos según su productividad ni tienen incentivos salariales. En
el Sector Público los salarios se determinan por ley, ya que hacerlo según la productividad
tendría problemas.
Las motivaciones de los funcionarios son el sentido de la responsabilidad o el altruismo, ya
que no hay incentivos económicos.
•Según Niskanen:
1. Los funcionarios se guían por objetivos como: poder, prestigio, influencia, etc.
2. Todos estos objetivos están relacionados con el tamaño del presupuesto que controla el
funcionario: MAXIMIZAR EL TAMAÑO DE SU PRESUPUESTO.
3. Se da competencia entre las diferentes unidades burocráticas para atraer los fondos
públicos hacia los programas de gasto que ellos gestionan, ya que la autoestima del
funcionario depende de la cantidad de fondos que administra.
4. La interacción entre políticos y el asesoramiento de los funcionarios conduce a un exceso
de gasto.
La teoría económica de la Burocracia.
Modelo de NISKANEN (1971)
•VÍAS PARA HACER MÁXIMO EL PRESUPUESTO:
1. MAXIMIZACIÓN DEL GASTO
•Producción eficiente competitiva: Xc* (C´=B´)
•Producción del monopolio privado: Xm* (I´=C´)
•Producción de la unidad burocrática: Xa* (Bme=Cme)
Se suele tender a producir en el
triángulo azul, aunque desde Xc*, C´ > B´. Aquí se da ineficiencia por exceso, aunque al menor
Cme posible: se mantiene la eficiencia técnica.
Por tanto, el funcionario tendría un comportamiento monopolístico con el político, que acepta
puntos inferiores a Xa* porque Bme >Cme. Se dará esto si el desconocimiento del político
de la tecnología es total.
La teoría económica de la Burocracia.
Modelo de NISKANEN (1971)
2. OTRAS VÍAS PARA MAXIMIZAR EL PRESUPUESTO
1. Medidas de ILUSIÓN FISCAL:
•Exagerar beneficios: la curva Bme hacia arriba.
•Infravalorar costes: la curva Cme hacia abajo.
2. INEFICIENCIA X: Ineficiencia productiva, no producir al mínimo coste medio posible.
La curva de Cme cortará a la Bme en un punto inferior a Xa*.
• EL CONTROL DE LA BUROCRACIA
Formas de eliminar la ineficiencia de la burocracia:
1. Restablecer nexo retribución/productividad.
2. Individualizar responsabilidades (posibilidad de despido)
3. Cambio en las prácticas presupuestarias.
4. Crear agencias independientes.
5. Sustituir donde sea posible la producción pública por la privada.
5. Los fallos del Sector Público y la
economía constitucional
•CAUSAS DE FALLOS DEL SECTOR PÚBLICO:
1. Información limitada e imperfecta.
2. No conoce la reacción de las empresas privadas ante ciertas leyes.
3. Control muy limitado de la burocracia.
4. Limitaciones impuestas por el propio proceso político.
Conclusiones: la actividad del Sector Público está sujeta a fallos que condicionan
su intervención. En muchos casos la intervención pública simplemente cambiará un
tipo de ineficiencia por otra. Así, los fallos de mercado, en algunas circunstancias,
podrían incluso dejar de ser una condición necesaria para la intervención.
Los fallos del Sector Público y la
economía constitucional
•
Teoría del Sector Público como un LEVIATHAN (HOBBES)
•
Sobredimensión del Sector Público: punto de vista del gasto y del ingreso.
•
Se define como “un monstruo marino que representa al demonio”.
•
Significa que la actividad del Sector Público lleva a una constante sobreexpansión, de forma que el Sector Público expulsará al sector privado de la
escena económica y social contemporánea y, con ello, al resto de nuestras
libertades.
Los fallos del Sector Público y la
economía constitucional
•
Teoría de la Constitución Fiscal
•
Control de la sobredimensión del Sector Público: punto de vista del
ingreso.
•
Constituye un sector central de la Teoría de la Elección Pública o Colectiva
y plantea cuestiones relativas a la legitimidad del orden político y los
límites a su intervención:
• ¿Cómo se puede y se debe limitar a los Gobiernos?¿Qué datos pueden y deben
poseer unos hombres para gobernar sobre otros?¿Qué clases de estructuras de
decisión política se deberían adoptar a nivel constitucional?¿Para qué
condiciones y en qué medida debería darse el derecho a voto a los individuos?
•
Pretende analizar el conjunto posible de reglas y mecanismos para definir
los límites impositivos de los Gobiernos en las modernas sociedades
occidentales. Pueden incluir restricciones tanto sobre el nivel como la
estructura de la imposición.
•
Conclusión: a pesar de restricciones constitucionales legales sobre los
poderes fiscales del Gobierno, éstas, en algunos casos, aún no han sido
suficientes para frenar el aumento del Sector Público.