Con la finalidad de promover la igualdad de derechos entre

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Manual básico de Litigio Internacional para la protección de los derechos laborales
Con la finalidad de promover la igualdad de derechos entre hombres y mujeres en la esfera
política, económica, social y cultural, el 3 de septiembre de 1981 entró en vigor la Convención
sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (en adelante “CEDAW”,
por sus siglas en inglés, o “la Convención”). Este instrumento internacional establece el derecho
de toda mujer a no ser objeto de discriminación y obliga a los Estados a asegurar el cumplimiento
efectivo de ese derecho en todas las esferas de la vida de las mujeres. Para vigilar la aplicación de
la CEDAW, se creó el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer (en adelante
“el Comité”). Este órgano del SUDH desempeña tres funciones principales:
a) Interpreta los derechos reconocidos en la CEDAW y en su Protocolo Facultativo, en
el sentido que emite observaciones generales, tendientes a guiar a los Estados Partes en el
cumplimiento de las obligaciones fijadas en la Convención.
b) Examina los informes que presentan los Estados sobre las medidas que han adoptado
para hacer efectivos los derechos reconocidos en la CEDAW, con base en lo estipulado en
el artículo 18 de ese mismo instrumento.
Capítulo tres: Sistema Universal de Derechos Humanos
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c) Recibe y conoce las denuncias o quejas de los particulares en las que se alega la violación de
los derechos reconocidos en la Convención.
La posibilidad de conocer y tramitar denuncias de particulares tiene su fundamento
legal en el Protocolo Facultativo de la CEDAW. Esto se debe a que en ese instrumento se fijan las
competencias y las atribuciones del Comité en esta materia, tal como se infiere del artículo 1 de
ese texto:
“Todo Estado Parte en el presente Protocolo reconoce la competencia del Comité para la Eliminación
de la Discriminación contra la Mujer para recibir y considerar las comunicaciones [individuales]”.
Al igual que en el resto de órganos de control del Sistema Universal de protección de Derechos
Humanos, se ha establecido una serie de requisitos para la admisibilidad de esas denuncias.
Inicialmente, es indispensable verificar que se denuncie a un Estado que haya ratificado tanto la
CEDAW como su Protocolo Facultativo. Por ello, a continuación se presenta un cuadro con el estado
de las ratificaciones de ambos instrumentos en los países de Centroamérica y República Dominicana.
A continuación se explica cuáles son los requisitos y el procedimiento para que el Comité
conozca y tramite una comunicación o denuncia con arreglo a la CEDAW y a su Protocolo Facultativo.
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Véase el artículo 2 del Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de Discriminación
contra la Mujer.
68.
Ídem, Art. 2.
69.
Ídem, Art. 1.
67.
Capítulo tres: Sistema Universal de Derechos Humanos
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¿Cuáles son los requisitos básicos para
la presentación de una comunicación?
Toda comunicación debe contener una serie de elementos básicos o indispensables que
deben quedar claramente especificados en la comunicación70:
1. Fecha: No hay un plazo fatal para presentar una denuncia ante este Comité, pero se sugiere
que sea lo más pronto posible, toda vez que se hayan agotado los recursos internos disponibles.
2. Datos del autor de la comunicación: Basta con la información personal básica que
permita individualizar al autor o autores. Es importante especificar la calidad con la que se actúa, es
decir, si es la víctima o su representante y, en caso de tratarse de éste último caso, se debe detallar
el tipo de vínculo que lo une a la víctima(s) y, además, comprobar esa calidad.
3. Datos de la víctima: Cuando la persona o personas que se presuma(n) víctima(s) de una
violación no es la misma que presenta(n) la denuncia, deberán proporcionarse los datos generales
de aquélla(s): nombre completo, nacionalidad, profesión, fecha de nacimiento y forma para
contactarla.
4. Estado denunciado: Como se mencionó anteriormente, hay que especificar desde cuándo
el Estado contra el que se dirige la denuncia ha ratificado la CEDAW y ha reconocido la competencia
del Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer.
5. Derechos de la CEDAW violados: La violación que es alegada debe guardar una relación
con algún derecho reconocido en la Convención, pues, de lo contrario, la denuncia sería inadmisible
en razón de la materia.
6. Agotamiento de los recursos de la jurisdicción interna: Este es un requisito indispensable
para que la denuncia sea admitida y, por ende, se vuelve necesario agotar todos los recursos de
los que dispone el sistema de justicia nacional. Aquí es importante señalar cuáles son las instancias
que se han agotado o, de no haberse hecho, el porqué. Además,hay que considerar que puede
justificarse el no cumplimento de este requisito a través del planteamiento de una excepción, tal
como la retardación injustificada en el pronunciamiento de una resolución o la imposibilidad de
acceder a esos recursos por razones económicas o por falta de asistencia jurídica.
7. El caso no debe ser del conocimiento o estar pendiente de solución ante ninguna otra
instancia internacional: Este requisito pretende evitar la duplicidad de decisiones en los sistemas
internacionales de protección de los derechos humanos. El Comité no puede conocer de ninguna
denuncia, si ésta se ha presentado ante otro órgano de control internacional de derechos humanos,
tal como la Comisión Interamericana de Derechos Humanos71.
Véase los artículos 2, 3 y 4 del Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de
Discriminación contra la Mujer.
71.
Véase nota al pie número 61.
70.
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8. Hechos y fundamentación relativos a la violación: Se deberán exponer de manera
clara, precisa y cronológica los hechos en los que se basa la denuncia y, además, se deberán
incluir los detalles de las gestiones que se realizaron para agotar los recursos internos. Para cumplir
adecuadamente con este requisito, se deberá tener en cuenta lo siguiente:
• Es necesario establecer un nexo entre los hechos que originaron la vulneración de los
derechos invocados y la afectación generada en la esfera jurídica de la víctima, es decir, hay que
especificar el daño –real y personal– ocasionado por la acción u omisión de la actividad estatal del
país denunciado. Y es que, si no se fundamenta adecuadamente la comunicación, el Comité puede
rechazarla.
• Los hechos que se alegan como violatorios debieron ocurrir después de que el Estado
haya reconocido la competencia del Comité para examinar comunicaciones individuales, salvo que
la vulneración haya persistido hasta la fecha en que entró en vigor el mecanismo de denuncia.
Capítulo tres: Sistema Universal de Derechos Humanos
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¿Cómo estructurar una comunicación
individual con arreglo a lo estipulado
por el Comité para la Eliminación de la
Discriminación contra la Mujer?
Los requisitos básicos para elaborar una comunicación individual ante este Comité son72:
Sección 1: Básico
La comunicación debe ir dirigida al
Comité para la Eliminación de la Discriminación
contra la Mujer y en ella se debe especificar que
la misma se presenta conforme con el Protocolo
Opcional de la Convención para la Eliminación de
la Discriminación contra la Mujer.
Sección 2: Información relativa al autor de la comunicación
En esta sección se debe identificar a la
persona o grupo de personas que presentan la
comunicación y, por ende, se debe detallar la
información personal del autor o de los autores,
tal como se encuentra en los documentos de
identidad de su país. Además, para el trámite
que ha de seguirse dentro de este Comité, se
solicita información específica del autor o autores,
tal como su estado civil, el número de hijo(s) que
tiene, si pertenece a algún grupo étnico, religioso o
social, entre otras.
Es importante especificar la calidad
en que comparece la persona que presenta la
comunicación, es decir, si se trata de la víctima o de su representante. Si se tratara del último
caso, deberá evidenciarse el consentimiento de la víctima para que se presente la denuncia en su
nombre. Para ello, bastará una carta simple, en caso de que sea un familiar quien la remita, o un
poder, si se tratase de su abogado. Sin embargo, si no fuese posible obtener esa autorización, se
requerirá que se especifique por qué no es posible cumplir con ese requisito.
Sección 3: Información relativa a la(s) presunta(s) víctima(s) de la comunicación
Cuando el autor o autores de la comunicación no es la víctima, se procederá a individualizar
a la persona o al grupo de personas que han sufrido el daño en su esfera jurídica. Para ello, se
requiere detallar los datos personales de cada una de las víctimas y, además, su estado civil,
Elaborado con base al formulario modelo para presentar una comunicación al Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer con arreglo al Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las formas de
Discriminación contra la Mujer, en http://www.un.org/womenwatch/daw/cedaw/protocol/modelform-S.PDF
72.
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número de hijos y si pertenece a algún grupo
étnico o religioso. Asimismo, deberá señalarse la
dirección designada para recibir notificaciones,
el teléfono y, si fuese posible, un número de fax
y/o dirección de correo electrónico.
Sección 4: Información relativa al Estado denunciado, los hechos en que se basa la reclamación
y las violaciones alegadas
Como se mencionó con anterioridad,
sólo se puede denunciar a los Estados que hayan
ratificado la CEDAW y su Protocolo Facultativo.
Por ello, se debe especificar en qué fecha el
Estado cumplió con esa condición.
Aunado a ello, se deberán señalar los
artículo(s) de la CEDAW que se consideran violados
y se deberá narrar la forma en que se produjo
esa presunta lesión. Más concretamente, dentro
de este acápite, lo que deberá hacerse es sustentar la comunicación, es decir, se deberá detallar la
forma en que las acciones u omisiones imputadas al Estado denunciado han provocado que este
último incumpliera las obligaciones reconocidas en la CEDAW.
Hay que recordar que se debe ser estratégico en la argumentación y en el planteamiento
jurídico que se haga en este acápite, por lo que además de proporcionar información completa,
clara y lógica los hechos en que se fundamenta la denuncia, se deberá demostrar que la
acción u omisión estatal impugnada constituye una violación a los derechos que se alegan como
transgredidos. El Comité sugiere que se sustente cada una de las violaciones que se aleguen de
forma separada.
Sección 5: Recursos de la jurisdicción interna
El agotamiento de los recursos de los
que dispone la jurisdicción interna de cada país
es un requisito indispensable para la admisión
de la comunicación individual, por lo que se
tendrá que especificar qué acciones legales
y administrativas se han agotado para poder
acceder a la sede internacional.
La información que se deberá proporcionar en este punto es, por ejemplo, los tipos de
recursos utilizados, la fecha en que fueron incoados, quién los inició, ante qué juzgado o entidad
se presentaron, las fases procedimentales y las decisiones o fallos de las autoridades que los
conocieron. Vale resaltar que toda esta información deberá consignarse de manera cronológica,
clara y detallada, pues se trata de un requisito de fondo y, de no cumplirlo, el Comité puede
rechazar la comunicación.
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Por otro lado, se puede excluir el cumplimiento de este requisito cuando exista una excepción,
como en los casos en los que no exista un proceso o recurso legal para reivindicar los derechos que
se consideren vulnerados o cuando, si bien aquellos han sido incoados, no se produce una decisión
en un plazo razonable, lo que constituye una retardación de justicia.
Sección 6: Grado en el que el mismo asunto está sometido a otro procedimiento internacional
La comunicación no debe estar
siendo examinada por ningún otro organismo
internacional de protección de derechos
humanos. Ello implica que no puede presentarse
una denuncia ante este Comité cuando ésta se
refiera al “mismo asunto” que ha sido planteado
ante otro organismo de protección tanto del
SUDH o del SIDH.
Sección 7: Firma y anexos
Finalmente, debe indicarse el lugar y la
fecha en que se presenta la denuncia. De igual
manera, no debe olvidarse que es preciso firmar
la comunicación, ya sea por el(los) autor(es) o
por la(s) víctima(s). Como estrategia, también
debe hacerse una lista de los documentos que
se anexan a la comunicación y se debe recordar
que no es necesario presentar originales, sino
sólo fotocopias.
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Procedimiento para presentar una
comunicación con base en el Protocolo
Facultativo de la Convención sobre la
Eliminación de todas las Formas de
Discriminación contra la Mujer
Procedimiento para presentar una comunicación
Los Estados Partes del Protocolo Facultativo reconocen la competencia
que posee el Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer
para recibir las denuncias de las víctimas que aleguen violaciones a los derechos
que se reconocen en la CEDAW, por lo que este procedimiento sólo es aplicable a
aquellos Estados que hayan ratificado ese Protocolo, los cuales, para el caso de la
región, son Costa Rica, Guatemala y República Dominicana.
En este contexto, si se ha sido víctima de alguna violación a los derechos
reconocidos en la CEDAW o si se representa a una de ellas, es posible presentar
una denuncia ante el Comité contra alguno de los Estados Partes. Vale aclarar que
este procedimiento suele tener una duración que oscila entre los 2 y los 4 años,
período que se inicia desde que se presenta una comunicación hasta que se emite
una resolución definitiva, por lo que se ha previsto un procedimiento especial en
situaciones de urgencia, denominadas medidas provisionales.
Las medidas provisionales se encuentran contempladas en el artículo 5 del
Protocolo Facultativo de la
CEDAW y se explican de forma
más detallada en el artículo 63
del Reglamento del Comité. En
estos casos, un grupo de trabajo
o un relator especial solicita al
Estado denunciado que adopte
las medidas provisionales
pertinentes, con la finalidad
de evitar que se genere un daño
examine el fondo de la denuncia.
El Comité para la Eliminación
de la Discriminación contra la Mujer
puede solicitar medidas provisionales,
es decir, que el Comité solicita al Estado
denunciado que adopte las medidas y
acciones necesarias de carácter temporal
para prevenir un daño irreparable a la(s)
víctima(s) antes de que se haya completado
la investigación formal sobre la queja.
irreparable a la(s) víctima(s) antes de que se
Independientemente de que exista una solicitud para el otorgamiento de
medidas provisionales, con la presentación de la comunicación individual se inicia
el procedimiento ordinario para su trámite. A continuación se describe de manera
general el procedimiento que se ha de seguir ante este Comité desde la presentación
de la denuncia hasta su resolución.
Capítulo tres: Sistema Universal de Derechos Humanos
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Procedimiento de admisibilidad
1. Una vez que es recibida una comunicación, el Comité decide si admite o rechaza la queja.
Para tomar esta decisión se evalúa si la denuncia cumple con los requisitos básicos. En esta etapa,
el Comité puede solicitar más información a la víctima o a su representante para que amplíen las
situaciones planteadas en la comunicación individual.
Asimismo, puede remitirle la queja al Estado denunciado para que éste, en un plazo de
seis meses, se pronuncie sobre la admisibilidad. Esta respuesta es enviada al actor de la denuncia
para que realice sus comentarios. Habrá que recalcar que el Comité también está expresamente
facultado para desestimar en la fase inicial toda denuncia manifiestamente infundada o claramente
injustificada.
Además, en este momento, este órgano de control podrá solicitar al Estado que adopte las
medidas provisionales necesarias para evitar posibles daños irreparables a las víctimas.
2. La respuesta que sea recibida del Estado será comunicada al actor para que realice sus
observaciones dentro de un plazo de seis meses. El actor o actores son informados de la respuesta
del Estado. Es importante señalar que, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas,
el Comité puede pedir cualquier documento o informe a las Naciones Unidas o a otros órganos que
le puedan resultar útiles para tramitar la denuncia.
3. Una vez el Comité posee toda la información disponible de ambas partes, realiza el examen de admisibilidad. En este caso puede adoptar dos decisiones:
• Que la comunicación se declare inadmisible y que, por ende, sea rechazada.
• Que la comunicación se declare admisible, por lo que el Comité procede a pronunciarse
sobre el fondo de la cuestión planteada.
Procedimiento de fondo
4. Si el Comité decide declarar admisible la comunicación, se remite nuevamente la queja
al Estado denunciado, a efecto que éste exprese su opinión sobre las cuestiones de fondo de la
denuncia y, además, se defienda, especificando las acciones o las medidas que hasta ese momento
ha adoptado para reparar la violación. El Comité estudiará la queja y adoptará una decisión sobre el
caso. En la resolución, el Comité determina si ha existido o no violación a algún derecho reconocido
en la CEDAW e indica cuál sería la reparación adecuada.
En esa decisión, el Comité formula recomendaciones para que el Estado provea un remedio
general o específico como, por ejemplo, la revisión o cambio de legislación y prácticas que violan
la Convención, medidas para prevenir que se repita la violación, o bien medidas de restitución,
compensación o rehabilitación para las víctimas.
5. Cuando el Comité reconoce que ha existido una violación y emite su resolución, éste
solicita al Estado denunciado un informe que se deberá rendir dentro de un plazo de seis meses.
Este informe deberá versar sobre las acciones que ha llevado a cabo el Estado para cumplir con las
recomendaciones del Comité. Esta situación tiene su fundamento en el artículo 7 del Protocolo
Facultativo de la CEDAW.
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Si el Estado denunciado no cumpliera con las observaciones, el caso se remitirá nuevamente
al Comité para evaluar cuáles son las nuevas medidas que podrían adoptarse.
Es importante aclarar que este Comité, al igual que el Comité de Derechos Humanos, al
examinar las comunicaciones individuales no desempeña la función de un órgano judicial en sí
misma. Las decisiones o dictámenes emitidos por este Comité, de conformidad con el Protocolo
Facultativo, “presentan algunas características de una decisión judicial, es decir, se emiten con
un espíritu judicial, concepto que incluye la imparcialidad y la independencia de los miembros
del Comité, la ponderada interpretación de la Convención y el carácter determinante de las
decisiones”73.
Véase Observación General 33: Obligaciones de los Estados Partes con arreglo al Protocolo Facultativo del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos del Comité de Derechos Humanos, párr. 11 y 13, disponible en:
http://www.ccprcentre.org/doc/ICCPR/General%20Comments/CCPR.C.GC.33_Es.pdf
73.
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