REVISTA ELECTRÓNICA AÑO III N° 5 - 2009 2 IMPLICANCIAS DE LA REVERSIÓN DE PREDIOS RÚSTICOS AL ESTADO ADJUDICADOS A TÍTULO ONEROSO: La inconstitucionalidad de su Reglamento y la protección constitucional del denominado Tercero Registral. Carlos Furuken Zegarra Abogado por la Universidad de San Martín de Porres _________________________________________________________________ Introducción 1.- El Fallo en Sede Constitucional 3. Análisis y Crítica 4. Conclusiones _________________________________________________________________ INTRODUCCIÓN: Es una verdad de Perogrullo que, el Derecho de Propiedad, al margen de su naturaleza privatística y de alta consideración por parte del Derecho Civil, integra a los denominados “Derechos Humanos de Segunda Generación” –a partir de la clasificación efectuada por el checo Karel Vasak- gozando aquel de la protección que otorga la norma ordinaria y la norma constitucional. No obstante, este Derecho –se dice- debe ejercer en armonía con el “Interés Social” (vid. Artículo 923 del Código Civil) No obstante, desde nuestra perspectiva, el “interés social”, o “bien común” o “interés público” no está comprendido en el Derecho de Propiedad, es decir no integra su núcleo o “su contenido esencial”, si no que constituye un límite al ejercicio del Derecho de Propiedad, que encuentra justificación en atender necesidades generales o públicas en “sacrificio” del bienestar individual. Así, no han sido pocas las veces en que el “Derecho de Propiedad” y el “Interés Social” se han enfrentado. La pregunta que surge aquí es ¿Cómo resolver ese conflicto?. Precisamente, ello motiva el presente trabajo, 3 adelantando que no existe una fórmula general de solución sino que corresponde evaluar, en cada caso, cuando se justifica o no el límite antedicho en desmedro del derecho individual. Advierto al lector que nuestra posición, estará sujeta a múltiples cuestionamientos. Sin embargo, considero que este aporte, aunque sea minúsculo, servirá enriquecerá el debate, dando mayores y mejores herramientas a los Juez Ordinario, Constitucional y a los operadores del Derecho. Finalmente, señalo que estas discusiones no se sostienen sólo en el plano académico, sino que también han sido ventilados en Sede Judicial. Muestra de ello, glosaremos –íntegramente- un pronunciamiento jurisdiccional de particular relevancia. 1.- EL FALLO EN SEDE CONSTITUCIONAL: 1.1. ACLARACIÓN NECESARIA: Es necesario previamente efectuar un breve comentario. La demanda de Acción Popular es de competencia exclusiva del Poder Judicial, siendo competente para conocer en primer grado, la Sala Civil Superior de turno de la Corte Superior de Lima en los casos –como el presente- cuando la norma reglamentaria cuestionada es de ámbito nacional, ello a tenor de lo dispuesto por el artículo 85º del Código Procesal Constitucional En ese sentido, se advierte al lector que el pronunciamiento que a continuación se transcribe corresponde a la primera instancia del proceso, habida cuenta que a la fecha aún no se ha expedido un fallo definitivo. Sin embargo hemos creído muy conveniente seleccionar esta Sentencia para su análisis por su trascendencia. 4 1.2. TEXTO DE LA RESOLUCIÓN: CORTE SUPERIOR DE JUSTICIA DE LIMA Quinta Sala Civil EXP. N° 1544-2006 RESOLUCIÓN NÚMERO 11 Lima, veintiséis de noviembre Dos mil siete VISTOS: Interviniendo como Vocal ponente el señor Aguado Sotomayor; resulta de autos que mediante escrito de fojas veintiséis a cincuentidós, el señor Nivaldo Ortiz Talaverano, interpone demanda de acción popular con el fin que se declare la nulidad parcial del artículo 4 del Decreto Supremo N° 018-20069-AG publicado el 11 de abril del dos mil seis que aprueba el Reglamento de la Ley 28667, ley que declara la reversión de predios rústicos al dominio del Estado adjudicados a título oneroso con fines agrarios ocupados por asentamientos humanos, aduciendo que dicha norma contradice los artículos 2, inciso 16, 62 y 70 de la Carta Magna; así mismo el artículo 2014 del Código Procesal Civil así como el propio texto del artículo 1 de la ley que reglamenta, pues en ningún momento dicha disposición de ley, señala que el procedimiento de reversión alcanza a los terceros que han adquirido su derecho de buena fe; mediante resolución número uno de fecha doce de junio del dos mil seis, se admite a trámite la demanda incoada ordenando su publicación, por única vez, en el Diario Oficial El Peruano; de fojas setentidós a setentinueve aparece el escrito de contestación de demanda presentado por el Procurador Público a cargo de los asuntos judiciales del Ministerio de Agricultura, negando y contradiciendo en todos sus extremos, la demanda interpuesta; realizadas las publicaciones de ley, conforme se acredita a fojas ciento veintisiete, ha llegado el momento de expedir sentencia, la misma que este Colegiado procede a emitirla; CONSIDERANDO: PRIMERO: Que, el accionante solicita se declare la nulidad parcial del artículo 4 del Decreto Supremo N° 5 018-20069-AG publicado el 11 de abril del dos mil seis que aprueba el Reglamento de la Ley 28667, ley que declara la reversión de predios rústicos al dominio del Estado adjudicados a título oneroso con fines agrarios ocupados por asentamientos humanos, en cuanto señala que el procedimiento de reversión antes aludido se efectúa sin perjuicio de que el adjudicatario original lo haya transferido a terceros, aduciéndose que dicha disposición, trasgrede: a) El artículo 2, inciso 16, 62 y 70 de la Constitución Política; b) El artículo 2014 del Código Civil; y c) El texto expreso de la propia Ley 28687 que reglamenta; SEGUNDO: Que, mediante la Ley 28667, se dictó la Ley que declara la reversión de predio rústico al dominio del Estado, adjudicados a título oneroso, con fines agrarios, ocupados por asentamientos humanos; quedando fijado su finalidad a través de su artículo 1, en el texto siguiente: "Articulo 1.- "Declárese de interés nacional y de necesidad pública la reversión al dominio del Estado de los predios rústicos adjudicados a titulo oneroso por el Estado con fines agrarios, bajo el imperio de cualquier norma, incluyendo el Decreto Legislativo Nº 838, que no hubiesen cumplido con las condiciones para las que fueron transferidos previa resolución de los respectivos contratos o actos jurídicos, siempre que se encuentren ocupados con anterioridad al 31 de diciembre del 2004 y con fines exclusivos de vivienda por asentamientos humanos, previamente declarados como tales por los gobiernos locales correspondientes, ubicados dentro o fuera de las zonas de expansión urbana de las ciudades"; TERCERO: Que, con fecha once de abril del dos mil seis, se publica el Decreto Supremo N° 018-2006-AG, el mismo que reglamenta la ley antes mencionada, señalado en su artículo 4, primer párrafo, que: "Articulo 4.- La reversión al dominio del Estado "de predios rústicos adjudicados a titulo oneroso, está sujeta al incumplimiento de las condiciones para las que fueron transferidos, previa resolución de los contratos o actos jurídicos, siempre que se encuentren ocupados con anterioridad al 31 de diciembre del 2004 y con fines exclusivos de vivienda por asentamientos humanos, previamente declarados como tales por los gobiernos locales correspondientes, ubicados dentro o fuera de las zonas 6 de expansión urbana de las ciudades. Este procedimiento es sin perjuicio de que el adjudicatario original lo haya transferido a terceros." (El resaltado es nuestro); CUARTO: Que, como lo ha precisado el Tribunal Constitucional a través de la STC N° 005-2003-Al/TC (FJ3), "el orden jurídico, implica un sistema orgánico, coherente e integrado jerárquicamente por normas de distinto nivel que se encuentran interconectadas por su origen, es decir, que unas normas se fundan en otras o son consecuencia de ellas"; siendo. que "una norma jurídica sólo adquiere valor de tal, por su adscripción a un orden"; este orden se rige en consecuencia, por el principio de coherencia normativa, según el cual, toda norma que la constituye, responde a un todo armónico e integral, y por el principio de jerarquía piramidal normativa, recogido en el artículo 51 de la Carta Magna, y conforme al cual, existe una prelación jerárquicamente establecida de normas, dentro de las cuales la inferior responde a una superior, convergiendo todas en la norma fundamental, la Constitución; encontrándose por ende, el fundamento de la validez de una norma, en la superior. QUINTO: Que, una de las libertades patrimoniales sobre las cuales descansa el régimen económico regulado por nuestra actual carta magna es el derecho a la propiedad, recogido por el artículo 2, inciso 16, y artículo 70 de la Constitución1, el mismo que es entendido como el poder jurídico que permite a una persona, usar, disfrutar, disponer y reivindicar un bien, con el único límite de ejercer dicho derecho en armonía con el bien común y dentro de los límites establecidos por ley; puesto que si bien, la propiedad no se basa en una prerrogativa Estatal, pues tiene su origen en la misma naturaleza humana, éste si puede regularlo, en tanto la propiedad tiene a su vez, una función social2; SEXTO: Que, otra de estas 1 Desarrollado por la STC NOO8-2003-Al/TC. 2 En la sentencia citada, el máximo Tribunal, precisa, lo siguiente: "Ahora bien, nuestra Constitución reconoce a la propiedad no sólo como un derecho subjetivo (derecho individual), sino también como una garantía institucional (reconocimiento de su función social). Se trata, en efecto, de un "instituto" constitucionalmente garantizado. De modo que no puede aceptarse la tesis que concibe a los derechos fundamentales como derechos exclusivamente subjetivos, pues ello parte de la errónea idea de que aquellos son sólo una nueva categorización de las libertades públicas, tal como en su momento fueron concebidas en la Francia revolucionaria. Pablo Ramella (Los Derechos Humanos. Buenos Aires: Depalma, 1980) precisa que "la función social de la propiedad se traduce constitucionalmente en limitaciones al ejercicio de este derecho y en obligaciones a cargo del propietario, impuestas unas y otras en beneficio del bien común". Dicho concepto obliga a que se armonice el interés del propietario con el de la comunidad; procediéndose, para tal efecto, a que el Estado modere su ejercicio a través de la reglamentación". 7 libertades, es la libertad de contratar, recogida en el artículo 2, inciso 14 de la Constitución, complementada por la libertad de contratación, reconocida por el artículo 62 de dicho cuerpo constitucional; según dichos principios, el Estado garantiza la autodeterminación para decidir la celebración de un contrato, así como la potestad de elegir al co-celebrante, la materia objeto de regulación contractual y el contenido del mismo; en este sentido el artículo 62 citado, en su primer párrafo, precisa que "Artículo 62.- La libertad de contratar garantiza que las partes puedan pactar válidamente según las normas vigentes al tiempo del contrato (...)"; SÉPTIMO: Que, por debajo de la Constitución y dentro de la jerarquía normativa a la que se ha hecho alusión, se encuentran las normas con rango de ley; dentro de estas, la norma matriz, en cuanto contiene los principales principios generales que rigen el Derecho nacional, es el Código Civil; uno de los principios que rige el sistema de contratación, es el principio de la buena fe el mismo que debe regir tanto en las tratativas, en la formación y en la ejecución de todo contrato; la buena fe, como señala Francesco Galgano3, no significa otra cosa que corrección o lealtad; el principio general de la corrección y de la buena fe permite identificar otras prohibiciones y otros deberes además de aquellos previstos por la ley; constituye como se dice, la "válvula" del sistema legislativo, es decir, ofrece criterios para colmar las lagunas que éste puede revelar en la variedad y la multiplicidad de las situaciones de la vida económica y social; este principio se encuentra contenido en el artículo 1362 del Código Civil, encontrándose además contenido ya sea de manera expresa o tácita a lo largo de dicho cuerpo de leyes; OCTAVO: Que, aplicando todo lo antes expuesto al presente caso, y entrando al análisis de la Ley 28667, se verifica que el espíritu de la misma, es encontrar un mecanismo legal para formalizar la posesión de hecho por parte de grupos de asentamientos humanos sobre predios rústicos que en su momento fueron de propiedad del Estado y que fueron adjudicados a título oneroso a particulares con fines agrícolas, tomando 3 Francesco Galgano; La buena fe contractual; artículo compilado en los materiales de lectura de Derecho Civil 8: Contratos de la Pontificia Universidad Católica del Perú, Facultad de Derecho; agosto 2002. 8 para ello en cuenta el fin social de la propiedad y el bien común; esto es, a través de dicho dispositivo legal, el Estado, en ejercicio de función reguladora y de promoción de bienestar general, ha buscado solucionar una problemática social, cual la necesaria formalización de una situación de hecho que involucra gruesos grupos humanos que ante la necesidad de vivienda, han venido tomado posesión de facto, de grande extensiones de tierras; NOVENO: Que, en este sentido, dicho dispositivo legal estableciendo condiciones factuales y temporales, como son la ocupación de hecho, con anterioridad al treintiuno de diciembre del dos mil cuatro, por parte de asentamientos humanos previamente reconocidos como tales por los gobiernos locales respectivos, sobre predios rústicos ubicados dentro o fuera de las zonas urbanas del país que hayan sido adjudicados a título oneroso por el Estado con fines agrarios, que éstos se reviertan al dominio del Estado cuando dicha finalidad no haya sido cumplida, declarando para ello los respectivos contratos o actos jurídicos de adjudicación; para lograr luego adjudicar los mismos a dichos asentamientos humanos con fines de vivienda; DÉCIMO: Que, en este sentido, y si bien dicha disposición de ley responde a los principios constitucionales sobre propiedad y vivienda, por lo que resulta factible y legítimo que el Estado, siguiendo un procedimiento administrativo, resuelva los contratos o actos jurídicos de adjudicación con los originales adjudicatarios de los predios, cuando éstos no hayan cumplido con destinar los mismos a fines agrícolas para los cuales fueron entregados, también lo es que resulta un exceso que el reglamento de la misma, haya establecido que tal nulidad alcance incluso a los terceros adquirientes de dichos predios, cuando ello no lo estableció la propia ley que reglamenta y por lo tanto, debe interpretarse con las demás normas del ordenamiento jurídico nacional, y tampoco resulta acorde con los principios de propiedad, libre contratación y buena fe de quienes adquirieron los mismos de los originales adjudicatarios, implicando además una invasión y vulneración al debido proceso, puesto que en todo caso, no es la Administración la llamada a dejar sin efecto, de manera uniliateral, contratos efectivamente celebrados, toda vez que ello implicaría dejar a un 9 lado, elementales principios constitucionales y civiles; UNDÉCIMO: Que, resulta un principio elemental de nuestro ordenamiento jurídico, el respeto al derecho adquirido por un tercero de buena fe, en tanto la misma no sea desvirtuada a nivel judicial y siguiendo para ello, el debido proceso que la ley establece; en este sentido, la Administración, aún bajo la enarbolada pandera de bien común, no puede pasar por encima del derecho de propiedad de las personas (salvo el caso de la expropiación, el mismo que en dicho caso debe adjudicarse a lo preceptuado por el artículo 70 de la Constitución, con el pago de la indemnización justipreciada correspondiente), así como de los demás derechos o principios citados en los considerandos precedentes, y otros relacionados y/o complementarios, contenidos en la Carta Magna y las leyes, pues su observancia constituye la garantía máxima que tiene toda persona; DUODÉCIMO: Que, en este sentido, el Estado, como garante del respeto a los derechos de toda persona, debe ser el primero en ajustar su proceder a los mecanismos constitucionales y legales establecidos así como a los principios que rigen el orden jurídico nacional; conforme a ello, no pueden tenerse como válidas, normas que trastocan el mismo, como es el caso de la última parte del primer párrafo del artículo 4 del Decreto Supremo 018-2006-AG que reglamenta la Ley 28667, extremo normativo que constituye la materia de la presente demanda, y el cual, por todas y cada una de las consideraciones arriba expuestas, deviene en incompatible con la constitución, las leyes e incluso, la propia ley que reglamenta; por tales razones: DECLARAN FUNDADA la demanda de ACCIÓN POPULAR interpuesta contra la última parte del primer párrafo del artículo 4 del Decreto Supremo 018-2006-AG, en cuanto señala que “Este procedimiento es sin perjuicio de que el adjudicatario original lo haya transferido a terceros"; DEVINIENDO POR TANTO EN NULO EL EXTREMO NORMATIVO CITADO; asimismo, EXHORTANDO al Poder Ejecutivo a efectos de que llene el vacío legal dejado por la norma que por esta sentencia ha sido declarada nula; y consentida y/o ejecutoriada que sea, CÚMPLASE con lo dispuesto por los artículos 93 y 95 del Código Procesal 10 Constitucional; en los seguidos por NIVALDO ORTIZ TALAVERANO con MINISTERIO DE AGRICULTURA sobre acción popular. 2.- PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA: La sentencia dictada en el proceso de acción popular que es materia del presente trabajo, nos trae una importante cuestión; la interrelación entre el derecho civil y el derecho constitucional como mecanismo de defensa de los derechos de la persona frente a las agresiones o amenazas ex lege. Así también el fallo encierra otro aspecto también de relevancia; el límite de la protección del derecho de propiedad frente al interés social. De esto último surgen las siguientes interrogantes ¿Cómo podemos distinguir cuándo el poder reglamentario del Estado -en búsqueda de satisfacer el “Interés Social”- puede lesiona justificadamente el derecho de propiedad y cuando se torna en injustificada, ilegal o arbitraria? ¿Cuál son los parámetros para ello? A partir del presente comentario procuraremos dar respuesta a las interrogantes formuladas. 3.- ANALISIS Y CRÍTICA: 3.1. LA NORMA REGLAMENTARIA CUESTIONADA: Es importante identificar prima facie cuál ha sido la norma reglamentaria sujeta al reproche constitucional, materia de la sentencia en comento. Así, la discusión se ha centrado en un párrafo del Artículo 4º del DECRETO SUPREMO Nº 018-2006-AG, publicado en el Diario Oficial El Peruano con fecha 11.04. 06 por la que se aprueba el Reglamento de la Ley Nº 28667 -Ley que declara la reversión de predios rústicos al dominio del Estado adjudicados a título oneroso, 11 con fines agrarios, ocupados por Asentamientos Humanos. Dicho párrafo cuestionado (que aparece subrayado) es el siguiente: Artículo 4.- Predios sujetos a trámite de reversión.La reversión al dominio del Estado de predios rústicos adjudicados a título oneroso, está sujeta al incumplimiento de las condiciones para las que fueron transferidos, previa resolución de los contratos o actos jurídicos, siempre que se encuentren ocupados con anterioridad al 31 de Diciembre del 2004 y con fines exclusivos de vivienda por asentamientos humanos, previamente declarados como tales por los gobiernos locales correspondientes, ubicados dentro o fuera de las zonas de expansión urbana de las ciudades. Este procedimiento es sin perjuicio de que el adjudicatario original lo haya transferido a terceros. (…) 3.2. LAS DISPOSICIONES LEGALES Y CONSTITUCIONALES AFECTADAS: De igual manera es necesario identificar cuáles han sido las normas con que –de acuerdo a lo expresado en la sentencia- colisiona la norma reglamentaria antes indicada, siendo éstas las siguientes: • Constitución Política del Estado (artículos 2 numeral 16, artículo 62º y artículo 70º) • Código Civil (artículo 2014º del Código Civil) 3.3. LA (NECESARIA Y ACTUAL) INTERACCIÓN ENTRE EL DERECHO CIVIL Y EL DERECHO CONSTITUCIONAL: La clásica y dicotómica distinción entre “Derecho Público” y “Derecho Privado” hoy –desde nuestra perspectiva- ya no tiene cabida. Y es que ambos 12 “Derechos” requieren interactuar entre sí –y no enfrentarse- para que la protección de los bienes jurídicos que ellos mismos contemplan por separado sea realmente plena y eficaz. Así, para explicar el “avance” del Derecho Civil en el ámbito del Derecho Constitucional se ha señalado que se viene produciendo una suerte de “civilización” de la Constitución y, desde la vereda “contraria”, se ha señalado que, lo que en realidad se ha producido, es la “constitucionalización” de los derechos civiles. En verdad ambas posiciones son parte de un mismo fenómeno pues lo que reflejan es la interacción –reiteramos necesaria- entre ambos derechos. Hoy simplemente se postula –con gran acierto- en adoptar la postura del denominado “Derecho Civil Constitucional”.4 Esta posición reposa en el incuestionable argumento que la Constitución no sólo es un conjunta de normas políticas que requieren de desarrollo a través de las normas ordinarias, sino que, por el contrario, constituye fuente primigenia y cualificada para la protección de bienes jurídicos, que debe aplicada directa y preferentemente por sobre cualquier otra norma, pero no con el fin de excluir a esta última –salvo que sea incompatible con la constitucional- sino para procurar armonizar el ordenamiento jurídico, esto es, para dotarlo de unicidad. Bajo esa perspectiva –a la cual nos adherimos por entero-, es necesario analizar los derechos civiles “desde” la Constitución, como se verá en el siguiente numeral. 4 En ese sentido, ver el interesante trabajo realizado por ARCE y FLOREZ-VALDEZ, Joaquín: “El Derecho Civil Constitucional”, Madrid, Editorial Civitas, 1991. 13 3.4. LOS DERECHOS CIVILES “DESDE” LA CONSTITUCIÓN Y LOS PRINCIPIOS DE INTERPRETACIÓN CONSTITUCIONAL: Como decíamos anteriormente se ha abandonado en definitiva la tesis por la que se consideraba a la Constitución como un cuerpo inorgánico que contiene enunciados principistas, dejando al legislador ordinario el desarrollo de tales principios. Ahora se posiciona y reafirma además el carácter autoaplicativo y de eficacia de la norma constitucional como norma jurídica y no sólo como “fuente de fuente” sino como poderosa y primordial fuente de derechos. Es así que la Constitución contiene normas jurídicas cualitativa y preferentemente aplicables (por sobre las normas ordinarias). Como bien expone BALAGUER CALLEJÓN5, “la Constitución contiene las normas fundamentales que estructuran el sistema jurídico y que actúan como parámetro de validez del resto de las normas.” La Constitución, en cuanto norma suprema del ordenamiento, prevalece sobre todas las demás leyes ordinarias y por ello condiciona el resto de aquellas, por cuanto determina la invalidez de aquellas que formal o materialmente contradigan las prescripciones constitucionales.6 Sobre este aspecto nuestro Tribunal Constitucional ha precisado lo siguiente: “La constitución es un ordenamiento que posee fuerza normativa y vinculante; por ende, la materia constitucional será toda la contenida en ella, y “lo constitucional” derivará de su incorporación en la 5 BALAGUER CALLEJÓN, Francisco: “Fuentes del Derecho”, Madrid, 1992, Editorial Tecnos, p. 28. 6 BETEGÓN, Jerónimo, GASCÓN Marina, DE PÁRAMO, Juan Ramón, PRIETO Luis: “Lecciones de Teoría del Derecho”. Madrid, 1997 McGraw-Hill, p. 285. 14 Constitución. Así lo ha entendido el Tribunal Constitucional, a lo largo de su funcionamiento, en la resolución de los diferentes casos que ha tenido oportunidad de conocer (...), donde ha evaluado vulneraciones a la Constitución de la más diversa índole y en las cuales el único requisito para tal examen consistía en que la controversia se fundara en una violación de algún principio, valor o disposición de la Constitución”7 (Lo resaltado es nuestro) Así, la Constitución no solo ostenta per se el máximo nivel normativo, por cuanto es obra del Poder Constituyente; sino que reconoce (y protege) los derechos fundamentales del ser humano al contener las reglas básicas de convivencia social y política; además de crear y regular el proceso de producción de las demás normas del sistema jurídico nacional. En otra de las sentencias del Tribunal Constitucional ha señalado que: (...) La Constitución no sólo es la norma jurídica suprema formal y estática, sino también material y dinámica, por eso es la norma básica en la que se fundamentan las distintas ramas del derecho, y la norma de unidad a la cual se integran. Es así que por su origen y su contenido se diferencia de cualquier otra fuente del derecho. Y una de las maneras como se traduce tal diferencia es ubicándose en el vértice del ordenamiento jurídico. Desde allí, la Constitución exige no sólo que no se cree legislación contraria a sus disposiciones, sino que la aplicación de tal legislación se realice en armonía con ella 7 Sentencia recaída en el Exp. Nº 0168-2005-PC/TC, fundamento 3. 15 misma (interpretación conforme con la 8 Constitución) (Lo resaltado es nuestro) Empero, dado el carácter complejo de la norma constitucional a fin de ser adecuada interpretada y luego aplicada (recalco el hecho de que aquella es autoaplicativa), se requiere tener ciertos parámetros para ello. Nuestro Tribunal Constitucional9 ha señalado también cuáles son esos principios: a) El principio de unidad de la Constitución: Conforme al cual la interpretación de la Constitución debe estar orientada a considerarla como un “todo” armónico y sistemático, a partir del cual se organiza el sistema jurídico en su conjunto. b) El principio de concordancia práctica: En virtud del cual toda disposiciones aparente tensión constitucionales entre debe las propias ser resuelta “optimizando” su interpretación, es decir, sin “sacrificar” ninguno de los valores, derechos o principios concernidos, y teniendo presente que, en última instancia, todo precepto constitucional, incluso aquellos pertenecientes a la denominada “Constitución orgánica” se encuentran reconducidos a la protección de los derechos fundamentales, como manifestaciones del principio-derecho de dignidad humana, cuya defensa y respeto es el fin supremo de la sociedad y el Estado (artículo 1º de la Constitución). c) El principio de corrección funcional: Este principio exige al juez constitucional que, al realizar su labor de 8 Sentencia recaída en el Exp. N.° 0020-2005-AI/TC, 0021-2005-AI/TC (acumulados) 9 Sentencia recaída en el Exp. 5854-2005-PA/TC 16 interpretación, no desvirtúe las funciones y competencias que el Constituyente ha asignado a cada uno de los órganos constitucionales, de modo tal que el equilibrio inherente al Estado Constitucional, como presupuesto del respeto de los derechos fundamentales, se encuentre plenamente garantizado. d) El principio de función integradora: El “producto” de la interpretación sólo podrá ser considerado como válido en la medida que contribuya a integrar, pacificar y ordenar las relaciones de los poderes públicos entre sí y las de éstos con la sociedad. e) El principio de fuerza normativa de la Constitución: La interpretación constitucional debe encontrarse orientada a relevar y respetar la naturaleza de la Constitución como norma jurídica, vinculante in toto y no sólo parcialmente. Esta vinculación alcanza a todo poder público (incluyendo, desde luego, a este Tribunal) y a la sociedad en su conjunto. Lo que queremos resaltar de lo antes expresado es que para la aplicación válida de una norma legal o reglamentaria, primero se requiere cotejarla con la Constitución para verificar si aquella responde al modelo constitucional protegido y de no ser así, dejarla de aplicar. En suma, la interpretación y aplicación debe efectuarse “desde” la Constitución, aplicándose para el efecto los principios antes enunciados. 17 3.5.- LA POTESTAD REGLAMENTARIA DEL ESTADO Y SU LÍMITE OBJETIVO (RESERVA DE LA LEY): En la medida que la norma cuestionada en la sentencia en comento forma parte de un Reglamento aprobado por el Poder Ejecutivo, es pertinente analizar brevemente en qué consiste la denominada Potestad Reglamentaria del Estado. Pues bien, el inciso 8º del artículo 118º de la Constitución Política del Estado, dispone que corresponde al Presidente de la República: “Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites dictar decretos y resoluciones.” Conforme a la norma citada, el Presidente de la República es el órgano constitucional encargado de producir los reglamentos, decretos y resoluciones. Sin embargo, para ejercer esta atribución requiere de la intervención de sus ministros, toda vez que, conforme al artículo 120º de la Constitución, son nulos los actos del Presidente de la República que carecen de refrendación ministerial. Por tanto, la competencia para producir reglamentos de las leyes, decretos y resoluciones corresponde al Poder Ejecutivo, que en nuestro ordenamiento jurídico lo conforman el Presidente de la República y el Consejo de Ministros. Sin embargo, la potestad reglamentaria del Estado tiene dos principios y a su vez límites; i) la JERARQUÍA NORMATIVA10 y ii) La Legalidad o RESERVA DE LA LEY, de tal manera que la actividad reglamentaria del Estado debe adecuar su actuación al Texto Constitucional, a su norma matriz y en general al conjunto normativo y orgánico del país (denominado también “bloque de constitucionalidad”)11. 10 La validez en materia de justicia constitucional, en cambio, es una categoría relacionada con el principio de jerarquía normativa, conforme al cual la norma inferior (Vg. una norma con rango de ley) será válida sólo en la medida en que sea compatible formal y materialmente con la norma superior (Vg. la Constitución). Sentencia del Tribunal Constitucional Exps. N.os 0004-2004-AI/TC, 0011-2004-AI/TC, 0012-2004-AI/TC, 0013-2004-AI/TC, N.° 0014-2004-AI/TC, 0015-2004-AI/TC, N.° 0016-2004-AI/TC y 0027-2004-AI/TC (acumulados), fundamento 2. 11 Para evaluar si una norma es constitucional o no, no solo debe verificarse si aquella infringe alguna disposición de la Carta Magna sino también si se adecua a las demás disposiciones que integran el ordenamiento jurídico. No puede 18 Si la potestad reglamentaria del Estado debe respetar la Jerarquía Normativa, resulta evidente que además aquella fuente normativa denominada “reglamento” no debe transgredir ni desnaturalizar las leyes que pretende reglamentar. Estos mismos límites, conforme al mandato constitucional, delimitan la expedición de los decretos y resoluciones. No obstante, no en pocas oportunidades la potestad reglamentaria del Estado ha infringido a la Constitución Política del Estado o a las leyes formales que integran el bloque de la constitucionalidad. Por ello, es que se ha habilitado la promoción, por parte de los afectados, de procesos constitucionales como la Acción Popular. 3.6.- LA IMPORTANCIA DE LA RESERVA DE LA LEY. Como refiere TORNOS MÁS12, la reserva de Ley o el principio de Legalidad, en su extensión horizontal, atiende a la delimitación del alcance dejado al reglamento y, en su extensión vertical, al contenido material que debe recoger la ley de remisión. Es por ello que el principio de legalidad, en su extensión horizontal, prohíbe que las remisiones legales a normas reglamentarias posibiliten una regulación independiente o no subordinada a la Ley. De lo contrario, se degradaría la reserva formulada por la Constitución a favor del legislador. Sobre el particular (es decir, sobre prohibición de la remisión legal a normas reglamentarias posibiliten una regulación independiente o la no subordinación de éstas a la Ley), debe tenerse presente lo expresado, en sede nacional, por el profesor Juan Carlos MORÓN URBINA: admitirse que para la procedencia de un proceso constitucional contra una norma legal debe existir una incompatibilidad manifiesta y directa con el texto expreso de la Constitución, puesto que la sola incompatibilidad con una norma legal (no constitucional) también afecta al orden constitucional en la medida que afectaría la jerarquía normativa. 12 TORNOS MÁS, Joaquín. “La relación entre la Ley y el Reglamento”. En: Revista de Administración Pública No.100102, Año 1993, Pág. 471-507. 19 “Las normas reglamentarias pueden responder al objetivo de la administración de precisar, desarrollar, pormenorizar, aplicar o complementar una ley, para asegurar la correcta operatividad administrativa de una ley previa, PERO SIN LLEGAR A CONDICIONAR SU VIGENCIA, O A TRANSGREDIR, DESNATURALIZAR, LIMITAR, CORREGIR O PERFECCIONAR LA NORMA LEGAL.”13. (El resaltado es nuestro) Nuestro Tribunal Constitucional ha señalado también lo siguiente: “La fuerza normativa de la que está investida la Administración se manifiesta por antonomasia en el ejercicio de su potestad reglamentaria. El reglamento es la norma que, subordinada directamente a las leyes e indirectamente a la Constitución, puede, de un lado, desarrollar la ley, SIN TRANSGREDIRLA NI DESNATURALIZARLA, y, de otro, hacer operativo el servicio que la Administración brinda a la comunidad.14 (Lo resaltado es nuestro)” De lo expuesto se concluye de manera incontrovertible que UNA NORMA REGLAMENTARIA NO DEBE TRANSGREDIR LA NORMA LEGAL SUPERIOR O LA NORMA CONSTITUCIONAL, no pudiendo regular supuestos de hecho restrictivos más allá de los que le impone la disposición legal que reglamenta o que la Constitución reconoce. 13 MORÓN URBINA, Juan Carlos “El Vicio de la derogación singular de las normas reglamentarias” En: IUS ET VERITAS, Año XIII, No.26, p.87. 14 Sentencia del 04.07.2003 – causa acumulada Nºs 0001/0003-2003-AI/TC. LIMA 20 3.7.- EL PRINCIPIO DE IGUALDAD Y LOS CRITERIOS PARA DETERMINAR LA CONSTITUCIONALIDAD DE UN TRATO DIFERENCIADO: Nuestra Constitución Política consagra en el numeral 2 del artículo el derecho a la igualdad ante la ley, proscribiéndose toda clase de discriminación por motivo de origen, raza, sexo, idioma, religión, opinión, condición económica o de cualquier otra índole. En atención a este principio-derecho, se impide la dación de normas especiales por razón de la diferencia de las personas, ello en clara concordancia con el artículo 103º de la Constitución. En cambio, a partir de esta última norma, si pueden expedirse normas por la naturaleza de las cosas, entendida a esta última como el objeto de la regulación. En esa medida existiendo una posibilidad constitucional de expedir leyes por la naturaleza del objeto de su regulación, se generaría un trato diferenciado que afectaría el principio de igualdad. Pero ¿Cuándo esta afectación es constitucional y cuando no?. Son dos reglas esenciales las que permiten resolver la pregunta mencionada; la razonabilidad y la proporcionalidad. Gozaini15 precisa respecto de la razonabilidad que: “Por eso las leyes y, en general, las normas y los actos de autoridad requieran para su validez, no sólo haber sido promulgados por órganos competentes y procedimientos debidos, sino también pasar la revisión de fondo por su concordancia con las normas, principios y valores supremos de la Constitución (formal y material), como son los de orden, paz, seguridad, justicia, libertad, etc., que se configuran como patrones 15 GOZAINI, Oswaldo: “El debido proceso en la actualidad”. En Revista de Debate Procesal Civil – Edición Digital, Número XIV, Año 6, Julio/2006. Disponible en internet (http://www.tribunalmmm.gob.mx/revista/debate14/portada.htm). Acceso el 28.04.08. 21 de razonabilidad. Es decir, que una norma o acto público o privado sólo es válido cuando, además de su conformidad formal con la Constitución, esté razonablemente fundado y justificado conforme a la ideología Constitucional. De esta manera se procura, no sólo que la ley no sea irracional, arbitraria o caprichosa, sino además que los medios seleccionados tengan una relación real y sustancial con su objeto. Se distingue entonces entre razonabilidad técnica, que es, como se dijo, la proporcionalidad entre medios y fines; razonabilidad jurídica, o la adecuación a la Constitución en general, y en especial, a los derechos y libertades reconocidos o supuestos por ella; y finalmente, razonabilidad de los efectos sobre los derechos personales, en el sentido de no imponer a esos derechos otras limitaciones o cargas que las razonablemente derivadas de la naturaleza y régimen de los derechos mismos, ni mayores que las indispensables para que funcionen razonablemente en la vida de la sociedad.” En uniforme y reiterada jurisprudencia, nuestro Tribunal Constitucional ha utilizado estos dos criterios para establecer si un tratamiento desigual es discriminatorio. Medios y Finalidad Perseguida son los rasgos distintivos de estos dos criterios. Así, deberá ponderarse respecto de ese trato desigual si el medio empleado se justifica por la naturaleza de la cosa (objeto de regulación) y también si lo que se persigue con ese trato desigual se justifique para la preservación, protección o promoción de un fin constitucionalmente relevante. De esta manera, la restricción de un derecho fundamental (como el de derecho de propiedad) es válida si lo que se persigue un fin legítimo merecedor 22 de protección constitucional (el interés social) y siempre que el medio empleado para tal fin sea el menos gravoso o el último para alcanzar esa finalidad. 3.8.- EL “INTERÉS SOCIAL”, “BIEN COMÚN”, “INTERÉS PÚBLICO” VS. “EL DERECHO DE PROPIEDAD” Los primeros de los conceptos enunciados (interés social, bien común e interés público) en realidad pertenecen a una misma idea; la posibilidad de que el Estado para la realización de sus fines (satisfacción de los intereses colectivos o necesidades de la sociedad) afecte el derecho de propiedad. Por ende, el interés social es, desde nuestra perspectiva sinónimo de los otros.16 Ahora bien el interés social y el derecho de propiedad, que parecen antagónicos (y que en realidad no lo son), se encuentran reunidos en nuestra norma constitucional (vid. Artículo 70º de la Constitución) y una norma ordinaria (vid. Artículo 923º del Código Civil). El común denominador de las normas señaladas es que el ejercicio del derecho de propiedad debe (lo que denota la imperatividad del deber) armonizarse con el interés social, de lo que resulta que éste –el interés social- es en realidad una limitación al derecho de propiedad. Por cierto, cabe acotar aquí que el interés social no puede ser definido ya que es un concepto “continente”, cuyo contenido está dado por cada Estado, sociedad y momento histórico. Es decir, lo que en determinado país, régimen de gobierno y época fue o es interés social para otros, tendrá una connotación totalmente distinta. Siendo ello así, no podemos señalar qué es el interés social fijándonos en su contenido sino verlo por los fines que cumple; la satisfacción de necesidades comunes o colectivas que deben ser atendidas por el Estado. 16 En el mismo sentido refiere GONZALES BARRÓN que: “el vocablo “interés público” se asemeja grandemente al “interés social”, y aventuramos nuestra conformidad con dicha hipótesis”. El mismo autor sostiene también que “el concepto de interés social (o bien común o interés público) tienen como finalidad permitir la intervención estatal en el derecho de propiedad (…). GONZALES BARRON, Ghunter: “Curso de Derechos Reales” Lima, 2003, Jurista Editores, pp. 404-405. 23 Sin duda el interés social responderá a los lineamientos superiores de cada Estado, pero de ninguna manera podrá sostenerse que ese interés social integra al derecho de propiedad. Ello porque el interés social es siempre restrictivo, una limitación, en cambio el derecho de propiedad es el reconocimiento de un poder. De ello se tiene que en un eventual enfrentamiento entre el derecho de propiedad y el interés social, prevalecerá el primero, dado que solo aquel tiene protección constitucional. El otro, es simplemente –reitero- una limitación. Sin embargo ello no quiere decir que no puedan imponerse limitaciones al derecho de propiedad sustentadas en el interés social. Empero, para que esa limitación sea válida, debe ponderarse los antedichos criterios de proporcionalidad y razonabilidad, de manera tal que pueda verificarse su adecuación a la Constitución (en particular al modelo de protección constitucional del derecho de propiedad). En atención a ello, seguidamente se analizará cuáles son los fines declarados- de la Ley de Reversión del Predios Rústicos adjudicados a título oneroso y si su Reglamento rebasó o no tales fines y si, además, tal exceso de la potestad reglamentaria es constitucionalmente válida. 3.9.- EL OBJETO DE LA REGULACIÓN DE LA LEY DE REVERSIÓN DEL PREDIOS RÚSTICOS ADJUDICADOS A TÍTULO ONEROSO: Mediante Ley Nº 28687 publicada en el Diario Oficial El Peruano con fecha 12 de Marzo del 2,006-, se aprobó la Reversión de Predios Rústicos al dominio del Estado adjudicados a título oneroso con fines agrarios ocupados por asentamientos humanos. La norma antes señalada, dispone en su artículo 1º lo siguiente: 24 Artículo 1.- Objeto de la Ley. Declárese de interés nacional y de necesidad pública la reversión al dominio del Estado de los predios rústicos adjudicados a título oneroso por el Estado con fines agrarios, bajo el imperio de cualquier norma, incluyendo el Decreto Legislativo Nº 838, que no hubiesen cumplido con las condiciones para las que fueron transferidos, previa resolución de los respectivos contratos o actos jurídicos, siempre que se encuentren ocupados con anterioridad al 31 de Diciembre de 2004 y con fines exclusivos de vivienda por asentamientos humanos, previamente declarados como tales por los gobiernos locales correspondientes, ubicados dentro o fuera de las zonas de expansión urbana de las ciudades. Tal como se señalara acertadamente en la sentencia en comento (vid. décimo considerando) la ratio legis de la norma es que los predios rústicos que en algún momento el Estado adjudicara a personas naturales reviertan a favor de éste, cuando no se hayan cumplido las condiciones pactadas en el título de transferencia, ello con el propósito de que –posteriormente- sea otorgados en propiedad a favor de los asentamientos humanos que ocupen el predio. Así, el Estado, realizaría uno de sus fines; el de dotar progresivamente de vivienda a los que no cuentan con ella “sacrificando” el derecho de propiedad adquirido por una persona que “incumplió” con las obligaciones emanadas de su propio título constitutivo. Este mismo fin podría ser cuestionable, pero veamos si es que supera el test de constitucionalidad.¿Existe o no razonabilidad?. Nosotros consideramos que sí, ello en razón a que la reversión operará siempre que haya existido incumplimiento de las obligaciones del adjudicatario (como la de utilizar el inmueble para fines agrícolas). Además, el hecho mismo que el predio se 25 encuentre ocupado por un asentamiento humano reconocido como tal demuestra objetiva e inequívocamente que el inmueble ya no está cumpliendo con la finalidad a la que se destinó. Bajo ese contexto, es razonable que existiendo -de un lado- incumplimiento de las obligaciones del adjudicatario y de otro el mismo bien ya no sea halle destinado al fin para el cual fue adjudicado, proceda la reversión al Estado, claro está, previa resolución del contrato de adjudicación. ¿Existe o no proporcionalidad?. Igualmente consideramos que sí, pues la resolución del contrato de adjudicación, la reversión del predio y la ulterior adjudicación a favor de los ocupantes constituye la alternativa menos gravosa para poder realizar el fin de la norma ya mencionado. Empero, ¿este “sacrificio” del derecho de propiedad frente al interés social también debe ser soportado por quien no participó ni en el contrato de adjudicación ni mucho menos incumplió con sus términos, es decir, por el tercero adquiriente? 3.10.- INCONSTITUCIONALIDAD DE LA NORMA REGLAMENTARIA POR INFRACCIÓN A LA CONSTITUCIÓN, AL CÓDIGO CIVIL Y A LA LEY REGLAMENTADA: Respondiendo la pregunta con la que acabáramos el numeral anterior, diremos que, desde nuestra perspectiva, el tercero adquiriente del predio rústico no tiene por que ser afectado con la pérdida de su derecho de propiedad como consecuencia de la reversión a favor del Estado. Y es que la norma reglamentaria no puede ser aplicada bajo ningún punto de vista, pues es formal y materialmente inconstitucional como lo veremos seguidamente: 26 3.10.1.-NULIDAD PARCIAL DEL ARTÍCULO 4º DEL D.S. Nº 018-2006-AG POR INFRACCIÓN A LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA DEL ESTADO: Recordemos que el artículo 4º de la norma cuestionada denunciada señala en la parte final de su primer párrafo señala que: “ (…)Este procedimiento es sin perjuicio de que el adjudicatario original lo haya transferido a terceros.” Desde el AMBITO FORMAL, este párrafo de la norma reglamentaria infringe el principio de Jerarquía Normativa y Reserva de la Ley, puesto que tal restricción no aparece en el Texto de la Ley que reglamenta, es decir que el Reglamento ha transgredido los propios limites establecidos en la referida la ley. En efecto, la Ley Nº 28667, en ninguno de sus artículos señala que el procedimiento de reversión alcanza a los terceros que hayan adquirido el predio de sus adjudicatarios originales. Debe recordarse que uno de los principios generales del derecho17, es que solo mediante ley formal y previa (emanada del Congreso de la República o por delegación legislativa específica al Poder Ejecutivo) se establecen restricciones a los derechos de las personas, siendo que la norma reglamentaria cuestionada no tiene esa categoría. Desde la perspectiva del poder reglamentario, es más que evidente que el texto legal sujeto a reproche constitucional infringe el límite objetivo y la extensión horizontal de su propia Ley a la que reglamenta. Ahora desde bien, desde el AMBITO MATERIAL, la norma reglamentaria cuestionada colisiona con el Derecho de Propiedad, que es una prerrogativa constitucionalmente protegida. 17 Artículo IV del Título Preliminar del Código Civil.- La LEY que establece excepciones o restringe derechos no se aplica por analogía. 27 Así, la vulneración al Derecho de Propiedad se materializa en que el tercero que haya adquirido un inmueble de un adjudicatario original de la reforma agraria, sufrirá la perdida del derecho adquirido como consecuencia del procedimiento administrativo de reversión al estado de dicho predio, sin que sea él quien incumpliera los términos del contrato de adjudicación suscrito con el Estado o consintiera la ocupación del inmueble adquirido por parte de terceros. La norma cuestionada refleja una evidente inconstitucionalidad al NO indicar además que ese TERCERO deba ser indemnizado, lo cual se contrapone con lo señalado por el antes mencionado Artículo 70º de la Constitución que sujeta la afectación de la propiedad por razones de seguridad nacional o necesidad pública, previo pago en efectivo de la indemnización a que hubiere lugar. Lo que consideramos desacertado del fallo en comento es que se ha señalado que la norma reglamentaria cuestionada infringe la libertad de contratación contenida en el artículo 62º de la Constitución Política. En realidad ello no es así, pues esa disposición protege fundamentalmente la denomina libertad de contratar o libertad de configuración interna, que en nada se vincula con la posibilidad del establecimiento de un límite o restricción al derecho de propiedad. 3.10.2.- LA NULIDAD PARCIAL POR INFRACCIÓN AL ARTÍCULO DEL ARTÍCULO 2014º DEL 4º DEL D.S. Nº CÓDIGO CIVIL: 018-2006-AG LA PROTECCIÓN CONSTITUCIONAL DEL TERCERO REGISTRAL. Hemos mencionado ya que –de acuerdo al acertado criterio reiterado expuesto por el Tribunal Constitucional- una norma reglamentaria no sólo es inconstitucional cuando vulnera el texto expreso de una disposición de la Constitución, sino también cuando afecta al denominado 28 “bloque de la constitucionalidad” el cual está integrado por otras normas legales que conforman el sistema positivo. Precisamente uno de los pilares del sistema legal peruano es el Código Civil, en tanto regula los derechos de la personalidad, la vinculación de las personas entre sí y la vinculación entre las personas y los bienes, entre otros aspectos. En lo que concierne al derecho de propiedad, nuestro Código Civil se encarga de definirlo, de establecer sus modos de adquisición, su conservación, su defensa, el sistema de transferencia y su extinción. Así también regula los principios registrales y las consecuencias derivadas de éstos. Aquí abrimos un paréntesis muy necesario. La posesión y el registro han sido, son y serán los medios más idóneos para probar la propiedad, es decir, son signos de recognocibilidad de la existencia de ese derecho. Si se sostiene –como lo es- que la propiedad es solo una apariencia (ya que no existe como tal al no ser percibida por los sentidos) la posesión y el registro son medios eficientes de protección de esa apariencia. Sin dejar de lado el importante rol que cumple la posesión respecto de la propiedad inmueble, centrémonos en el Registro. Se ha señalado con acierto18 que aún cuando el derecho real tiene per se oponibilidad erga 18 En ese sentido, García y García ha señalado que “el derecho real tiene notas de inmediatividad y absolutividad. Esta última se refiere a la eficacia erga omnes del derecho real, respecto a terceros. Ahora bien, mal puede plantearse la eficacia «erga omnes» es decir, la absolutividad, si no existe «cognoscibilidad» es decir, la posibilidad de conocer los derechos reales y situaciones jurídicas reales a través de un medio técnico, seguro, preciso de publicidad como es el Registro de la Propiedad. La inscripción dota así de publicidad, cognoscibilidad, eficacia erga omnes y por tanto, plena absolutividad al derecho real. Este no puede decirse que esté plena y perfectamente constituido si no tiene la publicidad inherente a la absolutividad, y esa publicidad sólo es plena y perfecta con la inscripción en el Registro”. GARCIA Y GARCIA, José Manuel: “Derecho Inmobiliario Registral e Hipotecario”, Madrid, Editorial Civitas, Tomo I, p. 64. 29 omnes, sino existe cognosibilidad (es decir la posibilidad de conocer el derecho real, el cual es el brindado por el registro como medio técnico, seguro y preciso de publicidad) tal oponibilidad no sería plena. Así, el Registro no es que otorgue oponibilidad al derecho real inscrito sino que lo dota de un valor adicional; la publicidad. Así, amalgamadas la oponibilidad y la publicidad, la protección de la apariencia (propiedad), será cualitativamente mas intensa que la propiedad sobre un bien que no se encuentre inscrito. Es así que nuestra codificación civil ha recogido19 el principio de Fe Pública Registral (vid. Artículo 2014º del Código Civil) que otorga la protección anotada al tercero que de buena fe y a título oneroso adquiriere un inmueble de quien aparece como titular para enajenarlo, sin que conste en el Registro ninguna causa de invalidación del acto de su transferente, siendo que ese tercero mantendrá su adquisición luego de inscribir su derecho, aún cuando se anule, resuelva o rescinda el título de su transferente. La EXPOSICION DE MOTIVOS del Código Civil señala sobre el particular lo siguiente: (…) Son requisitos para “circunscribir el acto de la fe pública registral”, según José María Chico y Ortiz que 19 En realidad copiado en gran parte del artículo 34º de la Ley Hipotecaria Española (BOE nº 58, 27 de febrero de 1946; rectificación BOE nº 73, 14 de marzo de 1946) modificado sucesivamente por las Leyes: 7/1998 (BOE nº 89, 14-041998), 1/2000 (BOE nº 7, 8-01-2000), 24/2001 (BOE nº 313, de-12-2001),53/2002 (BOE nº 313, 31-12-2001), 7/2003 (BOE nº 79, 2-04-2003) , 22/2003 (BOE nº 164, 10-07-2003), 62/2003 (BOE nº 313, 31-12-2003), 24/2005 (BOE nº 277, 11-11-2005), 36/2006 (BOE nº 286, 30-11-2006), 41/2007 (BOE nº 294, 8-12-2007), y por ley orgánica 15/2003 (BOE nº 283, 26-11-2003) , cuyo texto vigente es el siguiente: “Artículo 34.El tercero que de buena fe adquiera a título oneroso algún derecho de persona que en el Registro aparezca con facultades para transmitirlo, será mantenido en su adquisición, una vez que haya inscrito su derecho, aunque después se anule o resuelva el del otorgante por virtud de causas que no consten en el mismo Registro. La buena fe del tercero se presume siempre mientras no se pruebe que conocía la inexactitud del Registro. Los adquirentes a título gratuito no gozarán de más protección registral que la que tuviere su causante o transferente.” 30 “el tercero reúna las características de onerosidad, buena fe, adquirir de quien figura legitimado en el Registro y verificar la inscripción en el mismo”. Esta fe registral sólo opera respecto de los datos registrales relativos a la existencia, contenido y titularidad de los derechos reales inscritos. Cumplidos los requisitos referidos de onerosidad, buena fe, etc, agrega la ley, el tercero mantiene su adquisición, aunque después se anule, rescinda o resuelva el del otorgante, siempre que esto se produzca en virtud de causas que no consten en los Registros Públicos. Dos ejemplos ilustran los alcances de este precepto (…) el segundo [ejemplo] “X” le vende a “Y” y éste inscribe su derecho y luego se anula, rescinde o resuelve el derecho de “X”, esta regla del artículo 2014 [del Código Civil] protege –a pesar de esta rescisión- a “Y” y éste ha adquirido bien; siempre que el tercero actúe de buena fe y cuando las causas por las que se anule, rescinda o resuelva no consten en los Registros Públicos. (Los paréntesis, corchetes y resaltado es nuestro) No es menester de este trabajo desarrollar con amplitud el principio de fe pública registral. Empero si es necesario señalar –al menos- cuáles son los requisitos para que aquel principio opere, es decir, para que un adquiriente tenga la calidad de “tercero registral”. Sobre este particular, examinándose el propio texto del artículo 2014º del Código Civil, se podrá advertir que los requisitos para la aplicación del principio anotado son los siguientes: 31 a) La existencia de un tercero (aún no “registral”) que adquiera el predio válidamente y a título oneroso: En principio, es obvio que ese tercero debe ser una persona distinta a los otorgantes del título predecesor inscrito. Además aquel acto adquisitivo del tercero (aún no “registral”) debe ser válido, en la medida que el ordenamiento le otorgará a esa tercero, luego de cumplido los demás requisitos, un derecho de propiedad inatacable por causas originarias o derivadas del acto inscrito anteriormente. Sobre esto último, señala GONZALES BARRÓN que “el acto o negocio del tercero debe ser válido, por cuanto el Registro purifica la ausencia de poder de disposición del transmitente (en cuyo acto no participó el tercero); ya que de ser nulo o ineficaz el propio título del tercero, éste debe sufrir las consecuencias del negocio decadente en donde él mismo es parte, y no tercero”.20 La onerosidad del acto adquisitivo también es importante en la medida que el tercero (que pretende ser “registral”) al celebrar el acto jurídico traslativo de dominio a su favor ha pagado una contraprestación por ello, lo que no sucede en los actos jurídicos a título gratuito (en su formas puras para no ingresar a la discusión de los negocios mixtos), en los que el tercero solo recibe el bien sin cumplir una contraprestación, de tal manera, que el primero -de no tener la protección de la fe pública- no sólo perdería el bien que adquirió sino que además debe soportar el perjuicio sufrido por el desembolso económico generado por la adquisición. En cambio, el adquiriente a título gratuito únicamente soporta la pérdida del bien cedido a título de liberalidad, y nada más. Se justifica también la onerosidad como requisito de la fe pública registral, por cuanto –desde una perspectiva funcional-económica- el Registro tiene en su génesis el dotar de seguridad y publicidad a los actos de comercio (de tráfico jurídico) siendo excepcionales (pero no 20 GONZALES BARRÓN, Ghunter: “Tratado de Derecho Registral Inmobiliario”, Lima, 2004, Jurista Editores, Segunda Edición, p. 994 32 infrecuentes) los actos de liberalidad. Es decir, el Registro normalmente sirve para dar publicidad a las transferencias onerosas, pudiendo también tener acogida en el Registro los actos de liberalidad. Empero ello no significa que deban tener la misma protección. b) El tradens debe aparecer con facultades para celebrar el acto traslativo a favor del tercero: Este elemento objetivo, reposa en la confianza que otorga el Registro, de lo que se tiene que si el tercero (aún no registral) pretende se le otorgue la protección dada por el artículo 2014º del Código Civil, debe haber celebrado el acto traslativo con la persona que aparecía en el registro como titular del predio y de cuya inscripción emane además las facultades que tiene para celebrar tal acto. c) La Buena Fe del tercero (aún no registral): Este elemento subjetivo reposa en el desconocimiento del tercero respecto de la inexactitud registral, es decir, que este último no conozca verbigracia la calidad de non domino de su transferente. En suma se trata de una ”buena fedesconocimiento” (aun cuando los fallos en casación dictados sobre este punto en particular vacilan entre concepto de buena fe y su antagónico “buena fe-diligencia”21) d) Que no conste en el Registro las causales de nulidad o ineficacia del acto por el cual del acto traslativo anterior al del tercero (aún no registral): Este requisito exige no ya un elemento subjetivo en la persona del tercero sino un dato objetivo del Registro; que aquel no haya acogido la causa de la nulidad o de la ineficacia. No obstante que no es pacífica la opinión sobre el alcance de la noconstancia en el Registro (pues algunos sostienen que la inscripción debe ser sustantiva y otros que aquella inscripción debe obedecer 21 En ese sentido, ver Sentencias en Casación Nsº 2714-2001-LA LIBERTAD y 2125-99 LAMBAYEQUE, publicadas en el Diario Oficial con fecha 01.04.2002 y 31.05.2002, respectivamente. 33 siempre al título que le dio origen), nosotros preferimos optar porque la no constancia del vicio del que adolece el acto del tradens no conste ni en el asiento registral ni en el título que le dio origen. De lo antes dicho se tiene que hasta el momento en que el tercero adquiere el predio no debe existir inscrito (o en el título que dio mérito a esa inscripción) la causa de nulidad o ineficacia del acto jurídico predecesor inscrito. Este requisito resulta muy importante para nuestro tema, en la medida que en la sentencia bajo comento, se discutió la reversión de los predios adjudicados a título gratuito transferidos o no a terceros distintos de los adjudicatarios originales, por una causa específica; el que el predio no haya sido destinado al fin (agrícola) para el cual fue destinado, lo que supone necesariamente un pacto resolutorio. Es oportuno tener en consideración aquí que determinados pactos resolutorios (cuya infracción -sin duda- provocan la ineficacia del negocio jurídico) tienen eficacia real que desborda a la esfera de las partes que la convinieron y que eventualmente podrían afectar a terceros. Tal es el caso de la reversión y la retroventa. Nos explicamos; la resolución es un tipo de ineficacia funcional22 que se produce por el incumplimiento de determinada prestación a cargo de una de las partes contractual que determina la cesación de efectos del negocio jurídico por una causa extraña y sobreviviente a la celebración del negocio. Las causales de resolución pueden ser pactadas por las partes o pueden operar por imperio de la ley. No obstante, no todas esas causas merecen acogida registral sino aquellas que pueden afectar a terceros. 22 En ese sentido, ZUSMAN TINMAN, Shoschana: " Teoría de la Invalidez y la Ineficacia", en Iust et Veritas ,Revista editada por estudiantes de Derecho de la PUCP., Año V, Nº7.pag.162 34 Específicamente hablemos de la reversión. Esta figura, típica de los contratos de adjudicación de tierras como producto de la legislación de la Reforma Agraria, determinaba la imposición –por parte del Estado- al beneficiario o adjudicatario (según sea que el acto traslativo sea a título gratuito u oneroso) de ciertas limitaciones en cuanto a la disposición o uso del predio adjudicado y cuyo incumplimiento generaba que el bien retorne al dominio del Estado. Esta “reversión” (a la que asimilamos a la categoría de una condición resolutoria) si quería ser opuesta a terceros, debía encontrarse inscrita, de lo que se tiene que de no encontrarse en el asiento registral no podía ser opuesta luego a terceros, no obstante que la “reversión” consta en el título que dio origen al asiento. Ello no contradice con lo antes mencionado respecto a la extensión de lo “no-inscrito” pues no se trata aquí que el asiento registral tenga una “autonomía sustantiva” sino que en este supuesto excepcional el titular registral (y acreedor de la reversión) debía advertir la omisión de la no-inscripción de tal limitación, siendo que su falta de diligencia no puede luego ser opuesta al tercero quien adquirió el bien cuando no constaba tan severa restricción. e) Que el título del tercero (aún no registral) se inscriba: Es obvio que quien pretender tener la protección que otorga el artículo 2014º del Código Civil debe inscribir su adquisición, pues como refiere ROCA SASTRE citado por GONZALES BARRÓN “el sistema debe defender la adquisición que acude a él y no la que lo rehuye”23 Cumplidos copulativamente los requisitos antes indicados, el adquiriente tendrá la calidad de TERCERO REGISTRAL gozando de la protección que otorga la Fe Pública Registral. 23 GONZALES BARRON, Ghunter: “Tratado de Derecho Registral Inmobiliario”, Ob. Cit, p. 1049 35 Entonces, si el Código Civil contempla al Principio de Fe Pública Registral y el citado Código se encuentra comprendido en el “Bloque de Constitucionalidad”, no cabrá entonces duda alguna que la norma reglamentaria denunciada ATENTA frontalmente contra este principio (consagrado además por una norma de MAYOR JERARQUIA!!!) en razón a que señala que la reversión de un inmueble a favor del Estado adjudicado a título oneroso es “sin perjuicio” de que el adjudicatario original del mismo lo haya transferido a un tercero. Cabe indicar además, que de acuerdo a la Ley Nº 28687 (Ley de Reversión), para que proceda la reversión debe previamente “RESOLVERSE” los contratos de adjudicación que haya efectuado el Estado a favor de un adjudicatario de la reforma agraria. Empero, tal norma NO SEÑALA (como sí lo hace la norma reglamentaria cuestionada) que tal REVERSION alcance a LOS TERCEROS ADQUIRIENTES. Si lo que LA LEY (Artículo 2014º del Código Civil) ha querido es PROTEGER al TERCERO REGISTRAL frente a causas posteriores de anulación, rescisión o resolución del título de propiedad del transferente que no aparecen en el Registro, no resulta admisible jurídicamente que un REGLAMENTO, modifique y SUPRIMA esta protección, porque de ser así, tendríamos que admitir la absurda idea que –en los casos de predios rústicos adjudicados a título oneroso por el Estado a particulares- un Reglamento ha derogado a una LEY. De otro lado, debe tenerse presente que los predios adjudicados a título oneroso con fines agrarios, dejaron de tener un régimen jurídico especial en cuanto a la adquisición o transferencia de su dominio, a partir de la vigencia de la Ley de la inversión privada en el desarrollo de las actividades económicas en las tierras del territorio nacional y de las comunidades campesinas y nativas - Ley Nº 26505-, norma que uniformizó el tratamiento legal de los inmuebles con fines agrarios, señalando que su 36 régimen jurídico corresponde al del Código Civil, conforme se desprende de su artículo 2º: “Artículo 2º.- El concepto constitucional "tierras" en el régimen agrario, comprende a todo predio susceptible de tener uso agrario. Entre otras, están comprendidas las tierras de uso agrícola, de pastoreo, las tierras con recursos forestales y de fauna, las tierras eriazas, así como, las riberas y márgenes de álveos y cauces de ríos; y en general, cualquier otra denominación legal que reciba el suelo del territorio peruano. El régimen jurídico de las tierras agrícolas se rige por el Código Civil y la presente Ley.” (El resaltado es nuestro) En atención a lo antes expuesto, resulta incontrovertible que el texto legal denunciado infringe el Artículo 2014º del Código Civil, en tanto SUPRIME la fe pública registral del TERCERO que adquirió a título oneroso y de buena fe de la persona que aparecía en el Registro como titular del predio, afectándolo a este último con el procedimiento de reversión. Siendo ello así, surge de manera categórica la inconstitucionalidad del texto legal denunciado. 3.10.3.- NULIDAD PARCIAL DEL ARTÍCULO INFRACCIÓN A LA LEY Nº 4º DEL D.S. Nº 018-2006-AG POR 28687: Finalmente, el artículo 4º del Decreto Supremo Nº 018-2006-AG infringe la Ley que ha reglamentado –Ley Nº 26887- en razón a haber transgredido o rebasado su extensión horizontal, al regular –el REGLAMENTO- supuestos de hechos NO contemplados en la Ley. 37 En efecto, la Ley Nº 28687 señala que es objeto de la misma, la siguiente: Artículo 1.- Objeto de la Ley. Declárese de interés nacional y de necesidad pública la reversión al dominio del Estado de los predios rústicos adjudicados a título oneroso por el Estado con fines agrarios, bajo el imperio de cualquier norma, incluyendo el Decreto Legislativo Nº 838, que no hubiesen cumplido con las condiciones para las que fueron transferidos, previa resolución de los respectivos contratos o actos jurídicos, siempre que se encuentren ocupados con anterioridad al 31 de Diciembre de 2004 y con fines exclusivos de vivienda por asentamientos humanos, previamente declarados como tales por los gobiernos locales correspondientes, ubicados dentro o fuera de las zonas de expansión urbana de las ciudades.” Podrá advertirse con facilidad que la sanción de la norma glosada (entendida como la verificación del supuesto de hecho en ella misma contenida) es la reversión al dominio del Estado, previa resolución de los contratos celebrados. Ahora bien, los supuestos de hecho para que la sanción opere son los siguientes: • Existencia de un predio adjudicado por el Estado a una persona título oneroso, con fines agrarios. • Que no se hubiera cumplido con la condición prevista con antelación por la que el inmueble fue transferido. • Que se encuentre ocupado con anterioridad al 31.12.2004 por un asentamiento humano reconocido por autoridad competente. 38 No obstante, ser bastante clara la extensión horizontal de la Ley Nº 28667, el Artículo 4º de su Reglamento (D.S. Nº 018-2006-AG) rebasa este límite y agrega (ilegalmente) una nueva SANCION; la reversión del predio sin perjuicio de que el adjudicatario originario lo haya transferido a terceros (“Este procedimiento es sin perjuicio de que el adjudicatario original lo haya transferido a terceros”). Este párrafo NO se encuentra ni en el artículo 1º de la Ley Nº 28687 ni en ninguna otra de sus disposiciones, siendo claro que aquel ha sido introducido solamente por el D.S. Nº 018-2006-AG. Y allí radica su inconstitucionalidad. Los reglamentos sólo pueden –y deben- establecer mecanismos de implementación de la materia regulada por la Ley, esto es, regular cómo el objeto de la ley se desarrollará, fijando los procedimientos a seguir por los destinatarios de la norma o por su Emisor, circunstancia que no se presenta en el artículo 4º del D.S. Nº 018-2006-AG, pues ha creado un nueva sanción, no prevista en la Ley. Por lo antes expresado, aquí también se advierte la inconstitucionalidad de la norma reglamentaria denunciada, por afectación al Principio de Jerarquía y de Reserva de la Ley, razón por la cual consideramos que correcto el fallo expedido. 4.- CONCLUSIONES • Atendiendo a las consideraciones contenidas en la sentencia materia del presente trabajo, expresamos nuestra conformidad tanto en cuanto a la mayoría de los argumentos expuestos como en lo relativo a la decisión adoptada. 39 • Solo disentimos de la aludida sentencia en cuanto considera que la norma reglamentaria sometida a reproche constitucional colisiona con la libertad de configuración interna o libertad de contratar, prevista en el artículo 62º de la Constitución Política. • Ahora bien, las razones que apoyan nuestra adhesión al fallo en comento, se expone en los siguientes párrafos. • La clásica distinción entre “Derecho Público” y “Derecho Privado” ya no tiene cabida en la hora actual, pues aquellos requieren interactuar entre sí –y no enfrentarse- para que la protección de los bienes jurídicos que ellos mismos contemplan por separado sea realmente plena y eficaz. • La Constitución no sólo es un conjunta de normas políticas que requieren de desarrollo a través de las normas ordinarias, sino que, por el contrario, constituye fuente primigenia y cualificada para la protección de bienes jurídicos, que debe aplicada directa y preferentemente por sobre cualquier otra norma, pero no con el fin de excluir a esta última –salvo que sea incompatible con la constitucional- sino para procurar armonizar el ordenamiento jurídico, esto es, para dotarlo de unicidad. • Para la aplicación válida de una norma legal o reglamentaria, primero se requiere cotejarla con la Constitución para verificar si aquella responde al modelo constitucional protegido y de no ser así, dejarla de aplicar. En suma, la interpretación y aplicación debe efectuarse “desde” la Constitución. • La potestad reglamentaria del Estado tiene dos principios y a su vez límites; i) la JERARQUÍA NORMATIVA y ii) La Legalidad o RESERVA DE LA LEY, de tal manera que la actividad reglamentaria del Estado debe adecuar su actuación al Texto Constitucional, a su norma matriz y en general al conjunto normativo y orgánico constitucionalidad”). del país (denominado también “bloque de 40 • La razonabilidad y la proporcionalidad son los parámetros que sirven para medir la constitucionalidad de una norma legal o reglamentaria o la actuación fáctica del Estado. • Al someter al test de constitucionalidad a la norma reglamentaria cuestionada, aquella no lo supera puesto que dicha disposición infringe el principio de Jerarquía Normativa y Reserva de la Ley, Es decir, el Reglamento ha transgredido los propios limites establecidos en la referida la ley. • La vulneración al Derecho de Propiedad se materializa en que el tercero que haya adquirido un inmueble de un adjudicatario original de la reforma agraria, sufrirá la perdida del derecho adquirido como consecuencia del procedimiento administrativo de reversión al estado de dicho predio, sin que sea él quien incumpliera los términos del contrato de adjudicación suscrito con el Estado o consintiera la ocupación del inmueble adquirido por parte de terceros. • Si lo que LA LEY (Artículo 2014º del Código Civil) ha querido es PROTEGER al TERCERO REGISTRAL frente a causas posteriores de anulación, rescisión o resolución del título de propiedad del transferente que no aparecen en el Registro, no resulta admisible jurídicamente que un REGLAMENTO, modifique y SUPRIMA esta protección. ----ooo000000ooo---