Managing Public Expenditure

Overview
Managing Public Expenditure
A Reference Book for Transition Countries
Resumen
Gestión del gasto público
Libro de referencia para países en transición
Editado por Richard Allen y Daniel Tommasi
ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT
ORGANIZACIÓN PARA LA COOPERACIÓN Y EL DESARROLLO ECONÓMICOS
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
PREFACIO
Este libro viene a llenar un importante vacío en cuanto a literatura relativa a la gestión del
gasto público, tanto en profundidad como en cobertura, y por su orientación específica a las
necesidades de los países en transición, en especial los de Europa Central y Europa Oriental.
Incluso tras diez años de transición, muchas de las reformas fundamentales aún no se han
completado en estos países, al tiempo que se están reconsiderando reformas anteriores. Son cada
vez más altas las barreras a las que se enfrentan estos países para conseguir un estándar de
rendimiento aceptable en términos de elaboración de presupuestos, contabilidad y auditoría, ya que
los países de la OCDE modernizan sus propios sistemas en base a la experiencia de otros y a las
buenas prácticas, y en la medida en la que se van desarrollando nuevas normas internacionales.
Esperamos que este libro sea una referencia básica para políticos y responsables de presupuestos, o
que se convierta en parte de programas de formación o cursos de enseñanza a distancia.
El libro cubre todos los aspectos de la gestión del gasto público, desde la preparación de
presupuestos hasta su ejecución, control y auditoría. Pretende ser una guía práctica y operativa
para ayudar a los países a diseñar e implantar nuevas leyes y procedimientos relacionados con la
gestión del gasto público, y para mejorar la transparencia de los procedimientos e información
presupuestarios. Más allá de su orientación inmediata hacia Europa Central y Oriental, creemos
que el libro será de interés para países en vías de desarrollo y países en transición (y también
países desarrollados) de todo el mundo. Con independencia de su ubicación, un buen sistema de
preparación de presupuestos se apoya en ciertos principios y prácticas clásicas de administración.
Antecedentes
En abril de 1998, SIGMA y el Banco Asiático de Desarrollo (BAsD) acordaron colaborar en
la preparación y publicación de un libro de consulta sobre gestión del gasto público, para abordar
los problemas específicos de los países en vías de desarrollo y países en transición. Se prepararon
dos versiones del libro: una para países del sudeste de Asia y la otra para países de Europa Central
y Oriental, en especial aquellos que participan en el programa SIGMA.
Ambas versiones incluyen importante cantidad de material común ya que tratan lo básico de
un sistema presupuestario. Sin embargo, también existen diferencias sustanciales entre Asia y
Europa Central y Oriental. Europa Central y Oriental están impregnadas de antecedentes
institucionales y culturales soviéticos, en muchos casos influidos por elementos de los sistemas de
administración y preparación de presupuestos de Europa Occidental, especialmente de Francia,
Alemania, Austria y, en el caso de los Estados del Báltico, de países escandinavos.
© OCDE, 2002
2
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
Más aún, la mayoría de los países de Europa Central y Oriental son candidatos para ser
miembros de la Unión Europea y es probable que se vayan convirtiendo en miembros a partir del
año 2002 o 2003. Los ministerios de economía y hacienda, las oficinas de control gubernamental,
las entidades fiscalizadoras superiores, las oficinas nacionales de estadística y otras instituciones
presupuestarias y financieras de estos países están adaptando sus sistemas y procedimientos a los
requisitos de la UE, adoptando donde sea necesario lo esencial de la legislación europea, la acquis
communautaire, y actualizando al nivel occidental sus procedimientos de preparación de
presupuestos, control financiero y auditoría. En este sentido, las prácticas y los procedimientos
empleados en los estados miembros son "modelos" especialmente importantes.
Como propietarios del copyright de las publicaciones SIGMA, el BAsD y la OCDE firmaron
un acuerdo que les permite usar y adaptar libremente el material de ambas organizaciones en la
preparación de las dos versiones de este libro. Los trabajos de la versión asiática Managing
Government Expenditure (Gestión del gasto gubernamental) se iniciaron en 1998 y el libro se
publicó en abril de 1999 (Schiavo-Campo y Tommasi, 1999). SIGMA y el PUMA (Servicio de
Gestión Pública) de la OCDE aportaron material para dicho libro y participaron en un taller
técnico en noviembre de 1998, organizado para revisar el borrador preliminar del libro.
En el verano de 1999 se iniciaron los trabajos de SIGMA para adaptar Managing Government
Expenditure (Gestión del gasto gubernamental) al contexto europeo. Daniel Tommasi, coautor del
libro del BAsD, fue contratado como editor y autor principal con objeto de garantizar la
continuidad requerida. Esto implicó poner a punto la información nueva (p. ej., presupuesto y
procedimientos de la UE para gestionar y controlar fondos de preacceso), ampliar la información
existente en ciertas áreas (p. ej., control y auditoría financiera) y reescribir los casos prácticos y
ejemplos para darles un toque europeo. Además, se ha rediseñado la estructura del libro, se han
añadido algunos anexos y quitado otros, se ha completado el glosario y se ha incluido un índice.
Cómo usar este libro
En empresas consultoras u organizaciones donantes (multilaterales o bilaterales) de todo el
mundo existe un gran número de asesores que abogan por que los países imbuidos en el diseño de
nuevos enfoques presupuestarios o de administración pública importen las "mejores prácticas". Sin
embargo, tal enfoque tiene escaso efecto en la práctica. Existe una serie de razones para ello: la
presencia de reglas "formales" e "informales" que afectan al comportamiento de los funcionarios
públicos, y un amplio abanico de factores económicos y culturales que determinan estas reglas
informales de comportamiento.
En muchos países en vías de desarrollo y países en transición (y también en países
desarrollados) predominan las reglas informales. Por ello, los cambios en los sistemas de
administración pública son lentos. Apenas supone una ventaja introducir nuevas reglas y
normativas si el nivel de cumplimiento es pobre. Del mismo modo, es difícil cambiar un sistema de
una cultura de control interno a una cultura de control externo y viceversa. No obstante, es posible
lograr cambios cuando las circunstancias y el entorno son favorables, de la mano de un buen
conductor y mediante los incentivos internos y externos adecuados. El cambio tiene que "encajar"
en el entorno económico y cultural y en las reglas informales. En términos generales, este ha sido
3
© OCDE 2002
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
el enfoque de reforma de la administración pública que ha perseguido el programa SIGMA desde
sus inicios.
Este libro ha sido diseñado principalmente para técnicos y responsables que trabajan, por
ejemplo, en el departamento de presupuestos de ministerios de economía y hacienda o ministerios
afines, en la comisión de presupuestos del parlamento, en una entidad fiscalizadora superior u
oficina de control gubernamental, o bien en los servicios técnicos de la Comisión Europea. No
pretende que sea leído como un todo, pero sí que pueda usarse siempre que haya una necesidad
específica de revisar el funcionamiento de una determinada parte de la "máquina" presupuestaria
como, por ejemplo, el marco presupuestario a medio plazo, el tesoro público, los convenios de
contabilidad, los sistemas de (gestión) control internos, etc.
Se recomienda a aquellos lectores interesados en tener una visión rápida de los principales
asuntos tratados que lean la síntesis, el capítulo de introducción, las últimas partes de los cuatro
resúmenes, el cuestionario del Anexo I y el glosario. A continuación, si se desea, se puede pasar a
una lectura más detallada, capítulo a capítulo. Lectores de este libro pueden ser funcionarios
superiores del gobierno o profesores universitarios y periodistas con un interés general o
específico en política fiscal, asuntos presupuestarios o integración europea.
Su publicación es responsabilidad del Secretario General de la OCDE.
Reconocimientos
Deseo expresar mi reconocimiento a todos los que contribuyeron en la publicación del libro
Managing Government Expenditure del BAsD: sus autores y editores Salvatore Schiavo-Campo y
Daniel Tommasi, así como un gran número de expertos del FMI, de la OCDE, del PNUD, del
Banco Mundial y de otras organizaciones.
En lo que a este libro respecta, quisiera agradecer especialmente a Bob Bonwitt, Director del
Programa SIGMA, por apoyar esta idea y trabajo, y por su inspiración y ayuda tan variada; mi
agradecimiento llega también al coeditor y autor de varios capítulos, Daniel Tommasi. Hago
extensivo mi agradecimiento a los autores de capítulos nuevos o revisados de este libro, en
especial los capítulos 3, 10 y 14 y los anexos I, II y III: Benoit Chevauchez, Alan Pratley, Harry
Havens, Bettina Rafaelsen y Larry O’Toole; y a mis colegas del programa SIGMA, especialmente
Brian Finn, Kjell Larsson, Stephen MacLeod, Johannes Stenbaek-Madsen y Nick Treen.
Jean-Pierre Baché, David Darby, Rolf Eidem, Jan Kinst, Alain Morisset, Michael Spackman,
Harry Wilkinson y Eduardo Zapico-Goñi son colegas y expertos que también colaboraron de
manera sustancial en este libro. El libro se ha beneficiado de innumerables interacciones entre
SIGMA y nuestros colegas y socios en oficinas presupuestarias y entidades fiscalizadoras
superiores de los países en los que he tenido el privilegio de trabajar, y los funcionarios de la
Comisión Europea, el FMI, la OCDE, el Tesoro de los Estados Unidos, el Banco Mundial y otras
organizaciones de corte y actividad similares.
© OCDE, 2002
4
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
Finalmente, mis agradecimientos a Belinda Hopkinson por su labor de pilotaje en todas las
etapas de la edición, a Halima Benlatrèche por su trabajo bibliográfico, a Gilles Plante por sus
consejos en cuanto al índice, a Catherine Candea y Véronique Chamart de la Dirección de
Relaciones Públicas y Comunicaciones de la OCDE por su apoyo, a Vif-Argent por preparar el
arte final del libro, y a mi asistente Michelle Gillespie, quien llevó el peso de la administración y el
mecanografiado del proyecto.
Este libro no habría sido posible sin el apoyo ni el talento de estas personas y de aquellas que
aquí no se mencionan.
Richard Allen
SIGMA, París
5
© OCDE 2002
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
SÍNTESIS
El presupuesto nacional es el vehículo político más importante para atender las prioridades
económicas y sociales de un país en el contexto de los escasos recursos con los que cuenta el
gobierno para el gasto público. Es a través del proceso de preparación de presupuestos que se
reconcilian e implantan en términos concretos los objetivos políticos enfrentados.
El libro aporta un análisis amplio y en profundidad de todos los aspectos de la gestión del
gasto público, desde la preparación de presupuestos hasta su ejecución, control y auditoría.
Pretende ser una guía práctica y operativa para apoyar a los países en el diseño e implantación de
nuevas leyes y procedimientos en este campo, y para mejorar la transparencia de los
procedimientos e información presupuestarios. Si bien es de interés general, el libro está
particularmente enfocado a los requisitos de los países en transición, especialmente los de Europa
Central y Oriental cuyo objetivo es llegar a ser miembros de la Unión Europea. En estos países, al
igual que en muchos otros de todo el mundo, se está llevando a cabo la modernización de los
sistemas y procedimientos presupuestarios según estándares internacionales.
Este libro está organizado en cuatro partes; al final de cada parte se incluye un resumen con
los puntos clave y directrices para reformas.
El capítulo de apertura es una Introducción. En él se resumen los tres objetivos centrales de
los sistemas de GGP (gestión del gasto público): sostenibilidad fiscal, asignación eficiente de
recursos y eficiencia operativa. La transparencia es otro objetivo clave, promovido recientemente
por el Code of Good Practices on Fiscal Transparency (Código de buenas prácticas y
transparencia fiscal) del FMI. Se destaca también la importancia del legado histórico de los
antiguos regímenes comunistas de Europa central y oriental, cuyo efecto limitador aún afecta a las
reformas de los procedimientos de GGP y al fortalecimiento del papel institucional de los
ministerios de economía y hacienda. A continuación se define una “línea básica” de criterios con
los que los países pueden evaluar en qué medida sus sistemas de GGP cumplen los estándares
internacionales, sin olvidar los requisitos específicos de pertenencia a la UE (siempre que sea
apropiado).
El capítulo introductorio termina con una sección en la que se describen los métodos que los
países en transición pueden aplicar para gestionar efectivamente el proceso de cambio. Al igual
que en otras áreas de la administración pública, las comunicaciones efectivas, la cooperación y la
coordinación de actividades son esenciales para reformar con éxito los sistemas de GGP. Es
también fundamental que exista el compromiso de reforma en los ministerios de economía y
hacienda y otros ministerios y organizaciones directamente afectados por el cambio.
En la Parte I se trata el contexto presupuestario e institucional.
© OCDE, 2002
6
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
El Capítulo 1 es una revisión de los conceptos básicos y definiciones de presupuestos, de la
necesidad de tener la mayor cobertura posible para alcanzar los tres objetivos centrales, y del uso
de compromisos especiales tales como fondos y gastos extrapresupuestarios. En dicho capítulo se
analizan también otras formas de actividad gubernamental con impacto fiscal, tales como
actividades parafiscales, pasivos de la administración central y pasivos contingentes, garantías de
empréstitos y gastos fiscales.
En el Capítulo 2 se describe la importancia de tener una base legislativa sólida de
presupuestos basada en la constitución y en una "ley orgánica de presupuestos". Éstas deberán
sustentar una equilibrada división de responsabilidades entre los actores principales del proceso de
preparación de presupuestos (el ejecutivo y el parlamento), y dentro del propio poder ejecutivo,
entre el consejo de ministros, el ministerio de economía y hacienda, y los ministerios afines y otras
unidades de gasto. El capítulo traza los elementos principales que deberían hallarse en una ley
orgánica de presupuestos. También revisa la distribución de responsabilidades fiscales entre
entidades gubernamentales centrales y subnacionales (estatal y local), es decir, toca el tema
"federalismo fiscal".
El Capítulo 3 describe las características clave del presupuesto de la UE, los elementos
principales de gastos e ingresos, el papel de la Comisión, del Consejo de Ministros y del
Parlamento Europeo, y los procedimientos que se siguen para preparar y ejecutar el presupuesto
anual. También se hace un repaso de las implicaciones que tiene el presupuesto de la UE en los
presupuestos nacionales y políticas fiscales de los estados miembros y de países candidatos. El
Pacto de Estabilidad y el acceso de los países candidatos a fondos de preacceso imponen requisitos
a estos países en cuanto a fortalecer su disciplina presupuestaria, equiparar su contabilidad
nacional y sus estadísticas financieras públicas al de los estándares europeos, establecer marcos
presupuestarios plurianuales e introducir rigurosos procedimientos de monitorización, control e
información.
La Parte II trata los aspectos relacionados con la asignación de recursos, la formulación de
políticas y la programación presupuestaria.
El Capítulo 4 describe la presentación de la información del gasto en el presupuesto y la
importancia de los modernos y eficientes sistemas presupuestarios según la clasificación de las
administraciones públicas (CFAP), la clasificación económica (GFS) y las unidades
administrativas. Se revisan, además, los puntos fuertes y las limitaciones de las técnicas de
rendimiento y programación presupuestaria.
En el Capítulo 5 se tratan las etapas y procedimientos principales que intervienen en la
preparación de presupuestos. Ésta empieza con el establecimiento del marco político
macroeconómico y fiscal por parte de la administración, que incluye los objetivos y metas fiscales
clave a medio plazo. En el capítulo se consideran: los diversos enfoques para fijar presupuestos,
tales como top-down (método descendente) o bottom-up (método ascendente); el destacado papel
del ministerio de economía y hacienda en la definición de las principales suposiciones y
parámetros para el presupuesto mediante directrices y circulares; el cronograma presupuestario; el
7
© OCDE 2002
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
proceso de negociación; y la distribución de responsabilidades en la preparación anual del
presupuesto.
El Capítulo 6 explica el marco presupuestario a medio plazo (siglas en inglés MTBF) y los
aspectos más importantes derivados de este campo (establecimiento de las bases políticas,
planificación de nuevas políticas y programas, y vinculación de la presupuestación anual con la
plurianual). En este capítulo se procede también a revisar la relación entre programación de
inversiones y MTBF, el papel del programa de inversiones públicas (PIP) y la necesidad de un
enfoque integrado entre presupuestos para gastos de explotación y gastos de capital.
La Parte III abarca la ejecución de los presupuestos y su gestión, incluidos el control
(gestión) y la auditoría internos.
En el Capítulo 7 se tratan los extensos objetivos de la ejecución de presupuestos y los
principales aspectos que de ellos se derivan. En ellos se incluyen una clara definición de trabajo de
las etapas de compromiso y verificación, reglas operativas para la liberación de fondos, controles
de cumplimiento y aspectos especiales relacionados con compromisos plurianuales. El capítulo
analiza, además, las reglas de gestión de presupuestos (p. ej., las transferencias entre partidas
presupuestarias), los aspectos relacionados con el exceso y el defecto de gasto, y la monitorización
de la ejecución de los presupuestos.
El Capítulo 8 es una revisión de las tres áreas importantes de la ejecución de presupuestos:
gestión de cuentas por pagar y atrasos, financiación y control de costes de personal, y gestión del
proceso de adquisición. Todas estas áreas son fuentes potenciales de uso y gestión indebidos de
fondos públicos, para las que se requiere una fuerte gestión por parte del gobierno central. En la
Unión Europea se exige a los estados miembros que sus leyes y procedimientos nacionales estén
en línea con las Directivas sobre adquisición y con las obligaciones más amplias del Tratado. En el
capítulo se incluye también un debate sobre las ventajas y desventajas de subcontratar los servicios
públicos a proveedores del sector privado.
El Capítulo 9 analiza la gestión de tesorería y la función del tesoro público. El objetivo básico
es centralizar en una sola cuenta los saldos de tesorería, con el fin de minimizar costes y aumentar
la eficiencia de los pagos y del cobro de los ingresos. Pare ello se requieren una planificación
financiera y técnicas de previsión eficientes. La revisión de aspectos relacionados con la gestión de
la deuda pública y los activos de la administración forman también parte de este capítulo.
El Capítulo 10 se centra en la implantación de procedimientos efectivos de control (gestión) y
auditoría internos, esenciales si se quiere minimizar el riesgo de uso y gestión indebidos de fondos
públicos, así como el fraude y el error o los registros de contabilidad no satisfactorios. Existen dos
"modelos" principales de control (gestión) interno: el primero se caracteriza por su enfoque
centralizado (p. ej., controles llevados a cabo por funcionarios designados por el ministerio de
economía y hacienda) y el segundo por su enfoque descentralizado. En este capítulo se incluye,
© OCDE, 2002
8
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
además, una sección sobre gestión financiera de fondos de la UE en países candidatos mediante el
sistema conocido como National Fund (fondo nacional), al que se aplican reglamentos de la CE.
En la Parte IV se tratan asuntos relacionados con contabilidad, informes financieros, sistemas
de información, auditoría, medición del rendimiento y evaluación.
El Capítulo 11 describe las bases contables que forman el elemento central de un buen
sistema de preparación de presupuestos. Se presentan las ventajas y desventajas de la contabilidad
en valores de tesorería y la contabilidad por el principio de devengo, así como variantes de estos
dos enfoques. En términos generales, el libro sostiene que los países en transición deberían
centrarse en lograr un sistema efectivo de contabilidad en valores de tesorería, antes de pasar al
principio de devengo. También son objeto de análisis temas especiales relacionados con
presupuestos por devengo, contabilidad generacional, medición de costes y cargas de capital.
Los temas tratados en el Capítulo 12 están relacionados con la preparación de informes sobre
ejecución de presupuestos y con el alcance y cobertura de la información financiera en círculos
administrativos, incluida la información sobre proyectos y programas financiados con recursos
externos, tales como la ayuda de preacceso de la UE: Es esencial que el escrutinio externo de estos
informes por parte del parlamento y del proceso de auditoría externa sea apropiado.
El Capítulo 13 describe la arquitectura de los sistemas integrados de información para la
gestión financiera del gobierno, en la que se incluyen sistemas vinculados a la preparación y
ejecución de presupuestos, a la gestión de la deuda, a la planificación de tesorería, a la
implantación de pagos, al cobro de los ingresos y a la contabilidad y la información.
El Capítulo 14 hace hincapié en la función de la auditoría externa. Se analizan diferentes tipos
de auditoría (ex ante, ex post, de cumplimiento, de certificación, de rendimiento) y se definen los
requisitos para una auditoría efectiva (independencia, cobertura, cualificación profesional). Se
revisan, además, la preparación de informes sobre resultados de auditorías externas y las
limitaciones del proceso de auditoría.
En el Capítulo 15 se habla de la medición de rendimiento y del proceso de evaluación de
programas. Para la medición del rendimiento son necesarios un diseño y una implantación
cuidadosos. Se trata de una actividad que exige muchos recursos; si no se usa de manera adecuada,
los costes pueden superar a los beneficios. Las técnicas de evaluación de programas también
pueden ser útiles, pero tienen limitaciones parecidas, especialmente en países en transición.
En el libro se incluyen cuatro anexos:
• Anexo I: se trata de un cuestionario diseñado para países inmersos en la reforma de la GGP
que les permita evaluar los puntos fuertes y débiles de sus sistemas en áreas como
preparación de presupuestos, gestión de tesorería o auditoría interna, y para medir los
9
© OCDE 2002
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
avances de dichos sistemas en el tiempo. Además, permite que los países comparen su
rendimiento con el de otros.
• Anexo II: es una lista de control de los aspectos más relevantes del establecimiento de un
sistema efectivo para gestionar fondos de la UE mediante el llamado National Fund (fondo
nacional).
• Anexo III: aquí se incluye una lista de los reglamentos de la CE más importantes sobre
presupuestos, control financiero y auditoría.
• Anexo IV: reproduce el Code of Good Practices on Fiscal Transparency del FMI.
El libro concluye con una lista de abreviaturas, un glosario, bibliografía, una breve selección
de sitios de Internet y un índice.
© OCDE, 2002
10
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
INTRODUCCIÓN —
LA REFORMA DEL GASTO PÚBLICO: SÍNTESIS
A. Definiciones, metas y objetivos
1.
El significado y el papel de la gestión del gasto público
Para poder representar el papel que la sociedad le encomienda, la administración necesita,
entre otros: (i) recabar recursos económicos suficientes y de manera apropiada, y (ii) asignar y usar
tales recursos de forma responsable, eficiente y efectiva. El presupuesto nacional1 es el principal
instrumento mediante el que se planifican y llevan a cabo estas transacciones. La gestión del gasto
público (GGP)2 pertenece únicamente al punto (ii). Así pues, se trata sólo de un instrumento, si
bien de uno clave, de política gubernamental. Por ello, aunque la presente publicación se centra en
la GGP, se recomienda a los lectores tener siempre en mente la relación integral que existe entre
ingresos y gasto (p. ej., entre el dinero que se recauda directa e indirectamente del público y el uso
que se da al dinero, de manera que refleje lo mejor posible las preferencias de dicho público).
Además, en áreas como el análisis y la previsión macroeconómicos y presupuestarios, y el análisis
de negociaciones políticas entre propuestas para aumentar el gasto público o reducir impuestos, es
esencial la estrecha cooperación entre funcionarios de hacienda y aquellos encargados del
presupuesto.
La gestión del gasto público es el instrumento por excelencia. Es necesario distinguir entre el
"qué" es lo que hay que hacer de la política de gasto y el "cómo" hay que hacerlo de la gestión del
gasto. Es un hecho que los intentos de establecer límites rígidos entre política e implantación
tienden a desembocar en políticas irreales e implantaciones ad hoc y, a la postre, en una mala
política y en una mala implantación. Sin embargo, sigue siendo muy importante distinguir entre la
solidez de los procedimientos y procesos de GGP y las metas que se espera que alcancen. Entre
otras cosas, los mecanismos, técnicas, conocimientos y datos necesarios para una buena GGP
difieren de los que se precisan para formular buenas políticas. Por tanto, lo que aquí se analiza y
debate tiene aplicación general independientemente de las prioridades estratégicas y opciones
políticas del gobierno en cuestión.
2.
Los objetivos de la gestión del gasto público
a.
Tres objetivos básicos3
Se acepta de manera general que los sistemas presupuestarios han de alcanzar los siguientes
objetivos básicos:
11
© OCDE 2002
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
• Mantener una disciplina fiscal agregada. Como parte del control efectivo del presupuesto
global, la disciplina fiscal fija topes al gasto que son vinculantes tanto a nivel global como al
nivel de entidades individuales de gasto. Un sistema presupuestario efectivo es aquel con
totales disciplinados (antes que acomodaticios). El control de los totales es el principal
propósito de todo sistema presupuestario. No existiría la necesidad de presupuestar si se
flexibilizaran los totales hacia arriba para satisfacer todas las demandas.
• Asignar recursos de acuerdo con las prioridades de la administración. Por eficiencia en la
asignación se entiende la capacidad para fijar prioridades dentro del presupuesto, con el fin
de distribuir los recursos sobre la base de las prioridades del gobierno y de la efectividad de
los programas, y para cambiar los recursos de viejas a nuevas prioridades o de actividades
menos a más productivas, todo ello en línea con los objetivos del gobierno. Existe una
estrecha dependencia entre la efectividad (que viene a ser el grado de cumplimiento de los
objetivos de la política, el programa o actividad) y las decisiones sobre asignación de
recursos.
• Promover la eficiente prestación de servicios. La eficiencia técnica u operativa en el uso de
recursos presupuestados se refiere a la capacidad para implantar programas y prestar
servicios al coste más bajo (p. ej., minimizar costes por unidad producida).
Figura 0.1.
OBJETIVOS BÁSICOS DE LA GGP Y LA GESTIÓN DEL PRESUPUESTO
Objetivos básicos
© OCDE, 2002
Niveles de gestión presupuestaria
12
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
Estos objetivos son complementarios e interdependientes. Sin disciplina fiscal es imposible
establecer las prioridades e implantación efectivas de la política y los programas. Es poco creíble
que un sistema de gestión interno mejore para alcanzar la eficiencia sin restricciones importantes.
Es insostenible que convivan una mayor disciplina fiscal con asignaciones arbitrarias de recursos y
operaciones ineficientes. Si se impone un límite de gasto siguiendo el método descendente de
forma aislada y sin prestar atención al funcionamiento interno del sistema de gasto público, el
resultado puede ser la infradotación de fondos a actividades valiosas y la distorsión de las
prioridades políticas. Para aquellas situaciones difíciles que requieren medidas especiales para
asegurar la disciplina fiscal se necesita un aumento de la eficiencia asignativa y técnica, y no
recortes arbitrarios generalizados. No se debería perseguir ninguno de estos objetivos básicos por
separado.
En el momento de reformar un sistema presupuestario los objetivos básicos de la GGP
brindan el marco para evaluar las mejoras en el rendimiento de dicho sistema. La combinación
óptima de medidas de acuerdo a estos objetivos dependerá del contexto de cada país. Cuando las
circunstancias lo permitan se deberán impulsar mejoras en una u otra área. Sin embargo, hace falta
una visión coherente de todo el proceso de reforma para prevenir que el "progreso" de uno de los
objetivos se aleje tanto que comprometa el progreso de los otros dos.
b.
Implicaciones en los procesos de preparación de presupuestos
Los vínculos entre los tres objetivos básicos de la GGP se pueden resumir de la siguiente
manera (véase la Figura 0.1):
• La disciplina fiscal agregada requiere un control global del gasto, con estimaciones de
gastos basadas en previsiones realistas de ingresos, así como la capacidad de fijar metas y
hacerlas cumplir. Tal y como se plantea en la Parte II de este libro, la preparación de un
marco macroeconómico y fiscal debe ser el punto de partida para formular presupuestos. El
papel del ministerio de economía y hacienda es crucial para lograr la disciplina fiscal
agregada.
• La eficiencia en la asignación funciona a distintos niveles de la administración. La
asignación de recursos entre "áreas estratégicas" y ministerios afines conlleva arreglos
apropiados a nivel ministerial y entre ministerios, para formular políticas y decidir sobre
coberturas financieras sectoriales. La asignación de recursos entre programas, proyectos y
actividades dentro de estas áreas estratégicas precisa de arreglos adecuados en los
ministerios afines, para formular políticas sectoriales y capacidades técnicas apropiadas en
las agencias de gasto, con objeto de elegir los programas, proyectos y actividades más
rentables.
• La eficiencia técnica tiene más implicaciones a nivel operativo, y depende de los arreglos
para implantar programas dentro de una unidad de gasto4 sobre la base de sistemas de
gestión eficientes y efectivos.
13
© OCDE 2002
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
El uso eficiente y efectivo de recursos es fundamental para garantizar el rendimiento de la
implantación de programas y la prestación de servicios. La efectividad en la prestación de
servicios tiene estrecha relación con las decisiones sobre asignación de recursos y su eficiencia.
Sin embargo, conseguir una mayor eficiencia y efectividad en el ámbito operativo depende
también de muchos factores que no están directamente relacionados con el sistema presupuestario
(p. ej., la aplicación de reglamentos de la CE, y, en el sector de la enseñanza, las políticas relativas
a la formación escolar).
c.
Aspectos políticos
La disciplina fiscal agregada y la asignación eficiente de recursos se ven a menudo
obstaculizadas por la llamada "tragedia de los comunes". Existen muchos demandantes de
presupuesto, tales como grupos de interés, legisladores, ministerios, etc. Cada uno tiene sus
preferencias respecto al modo de asignar el presupuesto. La suma de estas preferencias
individuales presiona hacia un gasto mayor. La asignación de recursos es el objetivo que más retos
plantea, ya que está dominada por factores políticos. Como dice Petrei (1998):
"La distribución de recursos entre programas es tal vez la última parte técnica del proceso de
preparación de presupuestos. Excepto en el caso de los proyectos de inversión, las decisiones de
gasto rara vez se basan en principios técnicos o en trabajos detallados para determinar las
preferencias de la población. La asignación de fondos resulta de una serie de fuerzas que
convergen en distintos puntos del proceso de toma de decisión y que incluyen a un árbitro que rige
según una percepción imperfecta de la realidad política presente y futura. Los ministerios, las
oficinas centrales de las principales agencias y muchas otras posiciones en las que se toman
decisiones están ocupadas por políticos que, en teoría, han desarrollado una cierta intuición acerca
de lo que la gente quiere".
Tal y como se dice más adelante, las reglas y procedimientos para disciplinar los debates
políticos son necesarios, pero la dimensión política del sistema presupuestario es ineludible. Las
opciones políticas estratégicas deberían recaer en manos de responsables de toma de decisión que
rindan cuentas ante el parlamento y la sociedad.
Este libro está enfocado principalmente a los aspectos técnicos de la GGP, pero no se debe
olvidar que el éxito de la reforma de un sistema presupuestario para mejorar la disciplina fiscal y
la eficiencia en la asignación de recursos depende fundamentalmente del compromiso político para
alcanzar estos objetivos.
3.
Compromisos institucionales
En términos coloquiales "institución" se usa como sinónimo de "organización". Sin embargo,
las instituciones se entienden mejor como reglas y son distintas de las instituciones que funcionan
bajo ellas (véase, entre otros, North, 1990). Por usar una analogía deportiva, un partido de fútbol
se juega mejor o peor dependiendo de los jugadores, pero las reglas del juego son iguales para
© OCDE, 2002
14
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
todos los jugadores; la "institución" fútbol no cambia, a no ser que se modifiquen las reglas básicas
(p. ej., que se pueda jugar con las manos). Las instituciones, que comprenden reglas formales e
informales, tienen mucha influencia en los resultados presupuestarios.
La amplitud del presupuesto es fundamental tanto para la disciplina fiscal como para la
priorización estratégica. Según se lee en el Capítulo 2, el marco legal debe incluir los principios
básicos de integridad y universalidad del presupuesto.
Se necesitan mecanismos de transparencia y responsabilidad para imponer costes implícitos y,
cuando sea relevante, sanciones explícitas a políticos y burócratas por violar reglas
presupuestarias. La responsabilidad implica que los políticos y funcionarios públicos (i) deben
responder periódicamente a preguntas relacionadas con sus actividades y que (ii) se les debe hacer
responsables por el ejercicio de la autoridad que se les otorga. Tal responsabilidad es esencial pero
no deja de ser inoperante mientras no se defina el "de quién", "para qué" y "hacia quién". Para
asumir la responsabilidad hay que tener claros los principios en los que se basa. Asumir una
responsabilidad debería incluir recompensas, pero también acarrear sanciones en el caso del uso
indebido de fondos públicos. Pero, el principio de responsabilidad se puede considerar como parte
de un proceso de aprendizaje en la práctica y no necesariamente como una convocatoria de
recompensas y sanciones.
El principio de responsabilidad es necesario en muchas áreas, que van desde los compromisos
políticos hechos por políticos hasta actividades de explotación. Existen varias formas de
responsabilidad: algunas son parte "interna" de la rama ejecutiva del gobierno, otras afectan a la
relación entre el ejecutivo y las otras ramas del gobierno o del mundo exterior. La responsabilidad
ante el parlamento es condición básica y esencial para una sólida preparación de presupuestos, y
debería añadir la responsabilidad ante los ciudadanos, adquiriendo notoriedad mediante
compromisos políticos públicos e informes sobre las actividades del gobierno y los resultados
alcanzados. Gracias al desarrollo de la tecnología de la información y la comunicación (TIC) se
puede obtener a bajo coste la opinión de los usuarios de servicios y ciudadanos respecto a la
responsabilidad para una gran variedad de actividades gubernamentales. La responsabilidad
interna contribuye a aumentar la eficiencia en la implantación de políticas y programas del
gobierno, pero sólo se puede hacer responsables a sus gestores por el ejercicio de autoridad que se
les otorga. Sin embargo, los funcionarios no siempre son responsables por fallos en tales políticas.
Sin capacidad de previsión ni claras líneas de responsabilidad, los sistemas de gestión orientados a
resultados pueden convertir a los funcionarios públicos en chivos expiatorios de sus maestros
políticos.
La transparencia respalda la responsabilidad. La información fiscal y financiera completa,
puesta a disposición regularmente y a tiempo, es ingrediente importante de un poder ejecutivo y
legislativo y un público bien informados. Para procesar y distribuir esta información hace falta un
personal legislativo competente y medios de comunicación públicos independientes. No sólo es
importante suministrar dicha información, sino que ésta sea relevante e inteligible. En 1998 el FMI
preparó un Code of Good Practices on Fiscal Transparency – código de buenas prácticas y
transparencia fiscal – que destaca la importancia de contar con papeles y responsabilidades claras,
15
© OCDE 2002
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
de la disponibilidad pública de información, de procesos abiertos de preparación, ejecución y
divulgación de presupuestos, y de las revisiones independientes y el aseguramiento de la integridad
de las previsiones, la información y las cuentas fiscales (véanse Cuadro 0.1 y Anexo IV). Este
código identifica las buenas prácticas que representan el estándar mínimo que se debería implantar
en todos los países en transición.
La capacidad de previsión en cuanto a recursos financieros es importante para el rendimiento
operativo y su falta resquebraja los cimientos de la priorización estratégica y dificulta la labor de
los funcionarios públicos a la hora de planificar provisiones de servicios (y es una excelente
coartada para un mal rendimiento). La capacidad de previsión del gasto gubernamental en el
conjunto y en los distintos sectores aporta también importantes señales al sector privado cuando
éste toma sus decisiones propias sobre producción, márketing e inversiones. Sin embargo, el
aseguramiento de la capacidad de previsión no implica hacer promesas irreflexivas que debilitarían
la disciplina fiscal. La capacidad de previsión es una noción relativa cuyo reto es tratar con
incertidumbres de la manera más adecuada posible, teniendo en cuenta el contexto económico y
fiscal de un país.
Por lo general, la flexibilidad es importante en la toma de decisiones para conseguir un
rendimiento operativo eficiente y efectivo. A nivel político, se debería dar autoridad a los
ministros para tomar decisiones en relación con su sector particular, siempre y cuando éstas
encajen en los objetivos políticos estratégicos del gobierno. De manera similar, los gestores a nivel
operativo deberían tener autoridad para tomar decisiones en su área de competencia definida. No
obstante, es preciso equilibrar dicha flexibilidad con reglas adecuadas y estándares de conducta,
así como compromisos de responsabilidad apropiados y mecanismos de control.
Para la sólida formulación de programas de gasto es necesario contar con la participación
apropiada de los funcionarios y empleados públicos afectados, y de otros grupos de interés.
Además, conviene que las entidades externas participen en la monitorización de la eficiencia
operativa y que se tenga en cuenta la opinión de los usuarios de los servicios públicos para hacer
un seguimiento del acceso y la calidad de los servicios prestados. Sin embargo, es evidente que
resulta imposible la participación de todos los grupos de presión en todas las etapas del ciclo de
gasto, y es poco sensato utilizar la participación como excusa para evitar tomar decisiones difíciles
pero necesarias.
Cuadro 0.1. PRINCIPALES REQUISITOS PARA LA TRANSPARENCIA FISCAL
Papeles y responsabilidades claros
• Deberá existir un marco legal o administrativo sobre presupuestos, que abarque las actividades
presupuestarias y extrapresupuestarias, y que especifique las responsabilidades de gestión fiscal.
• La tributación fiscal deberá estar regulada por ley y la aplicación administrativa de las leyes
tributarias deberá estar sujeta a garantías procesales.
© OCDE, 2002
16
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
Cuadro 0.1. PRINCIPALES REQUISITOS PARA LA TRANSPARENCIA FISCAL (continuación)
Disponibilidad pública de información
• Las actividades extrapresupuestarias deberán tener cobertura en documentos presupuestarios e
informes contables.
• Los documentos presupuestarios deberán incluir las estimaciones originales y revisadas del
presupuesto de los dos años anteriores a su aprobación.
• Se deberá informar anualmente y con un retraso de no más de seis meses sobre el nivel y la
composición de la deuda de la administración central.
Preparación, ejecución y divulgación abierta de presupuestos
• Junto con el presupuesto se deberá presentar un informe sobre las perspectivas fiscales y
económicas que incluya, entre otros, una declaración de los objetivos y prioridades de la política
fiscal, así como las previsiones macroeconómicas en las que se basa el presupuesto.
• Una declaración de los "riesgos fiscales" deberá acompañar a los documentos presupuestarios.
• Todas las actividades generales del gobierno deberán tener cobertura en la clasificación
presupuestaria y contable.
• Los documentos del presupuesto deberán incluir un balance global con una tabla en la que se
presenten las desviaciones respecto a las estimaciones.
• Junto con el presupuesto deberá presentarse una declaración de los estándares contables.
• La contabilidad final de la administración central deberá reflejar niveles elevados de exigencia y
estar auditada por un auditor externo independiente.
Garantías independientes de integridad
• Deberán existir mecanismos para garantizar que se informa a la instancia legislativa acerca de los
resultados de la auditoría externa y que se llevan a cabo las acciones correctoras.
• Los estándares de auditoría externa serán acordes con los estándares internacionales.
• Los métodos de trabajo y supuestos empleados en las previsiones macroeconómicas deberán ser
públicos.
Fuente: FMI (1999).
17
© OCDE 2002
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
4.
Aspectos de buen gobierno
Más allá de los tres objetivos básicos, un sistema sólido de gestión del gasto público ha de
tener en cuenta valores y requisitos más amplios de la sociedad. La responsabilidad, la
transparencia, la capacidad de previsión y la participación son instrumentos importantes para la
buena gestión presupuestaria, pero también tienen un valor intrínseco y, por regla general, se les
considera como los pilares de una buena administración.
Si los gestores del presupuesto no cumplen con lo autorizado por el parlamento o si los fondos
públicos se usan para fines privados, cabe dudar sobre la posibilidad de lograr una disciplina fiscal
agregada o una asignación eficiente de recursos. Los requisitos de cumplir con las autorizaciones y
responder ante el parlamento son parte esencial del papel que la sociedad democrática asigna a esta
institución. En las sociedades modernas los ciudadanos esperan honestidad por parte de las
personas a cargo de actividades gubernamentales. Es esencial contar con normas y procesos de
obligado cumplimiento para reforzar los derechos de los ciudadanos y para desarrollar la
orientación al cliente en la prestación de servicios públicos.
La corrupción, entendida como el uso indebido del oficio público o privado para el provecho
personal directo o indirecto, acarrea problemas morales y legales y es una fuente importante de
ineficiencia en la GGP. Una vía efectiva para fortalecer la GGP consiste ciertamente en reducir las
opciones de corrupción y castigarla cuando se produzca. 5 Lo opuesto también es cierto: la mejor
forma de frenar la corrupción es fortaleciendo los sistemas de gestión del gasto público. La
corrupción en el gobierno suele estar identificada con transacciones importantes y grandes
proyectos públicos (véase, por ejemplo, Tanzi, 1993). Para limitar las oportunidades de corrupción
hacen falta sistemas efectivos de adquisición y de control (gestión) y auditoría interna. A menudo,
los organismos de inspección de los países en transición se concentran en irregularidades
relativamente menores, mientras que los casos de corrupción más serios no se investigan y quedan
impunes. Tales casos se encuentran a menudo en la "cara oculta" del presupuesto anual (tales
como contingentes pasivos, gastos extrapresupuestarios o compromisos de gasto plurianuales).
Más aún, el presupuesto de gasto no es la única fuente potencial de corrupción. Una frágil
administración de impuestos, gestión de la deuda, administración de aduanas, privatización, etc.
también es proclive a actividades corruptas y fraudulentas. La transparencia y responsabilidad
fiscal y sistemas adecuados de auditoría son vitales para combatir la corrupción en todas estas
áreas.
5.
Contexto administrativo y cultural
No existe una relación automática entre un instrumento particular o compromiso institucional
y los resultados presupuestarios. La importancia y efectividad de las disposiciones institucionales
y de los sistemas de gestión del presupuesto dependen del contexto de cada país. Por ello,
cualquier instrumento de gestión del gasto público que tenga su origen en otro país deberá
analizarse cuidadosamente teniendo en cuenta el contexto local para pasar a ser rechazadas,
adoptadas o asimiladas, según corresponda. No obstante, hay una serie de principios básicos que
© OCDE, 2002
18
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
todo sistema presupuestario debería tener (por ejemplo, la amplitud) y, según argumenta Schick
(1999), cuando se llevan a cabo reformas en tal sistema las acciones prioritarias deberían estar
enfocadas a obtener lo básico primero (ver Cuadro 0.2).
La evaluación del marco institucional del país es particularmente importante para mejorar la
GGP. Los reglamentos de procedimiento son siempre más complejos que lo que aparentan a
simple vista. Las reglas informales son tan importantes como las formales, teles como reglamentos,
decretos y manuales operativos emitidos por el gobierno o las agencias gubernamentales. Es
probable que las reformas del presupuesto fallen si se diseñan sin tener en cuenta las reglas
informales clave. Las organizaciones presupuestarias se pueden reestructurar, recombinar y crear,
además de implantar en ellas instrumentos sofisticados, pero no se producirá ningún cambio en el
comportamiento (y, por tanto, en los resultados) si no se cambian también las reglas básicas, los
procedimientos y los incentivos. Hacer más visibles las reglas informales es una forma de mejorar
el marco institucional. Pero, en ningún caso la implantación de los cambios institucionales en
general y del presupuesto público en particular pueden durar mucho tiempo ya que, en caso
contrario, se produciría lo que North (1990) llama la "dependencia de la trayectoria".
Cuadro 0.2. DECÁLOGO DE PRINCIPIOS BÁSICOS DE LA REFORMA
PRESUPUESTARIA
1. Promover un entorno que apoye y exija rendimiento antes de introducir
presupuestos en base a rendimientos o resultados.
2. Controlar las entradas antes de buscar el control de los resultados.
3. Llevar la contabilidad de tesorería antes que la de devengos.
4. Establecer controles externos antes de introducir controles internos.
5. Establecer controles internos antes de introducir el principio de responsabilidad de
gestión.
6. Manejar un sistema contable fiable antes de instalar un sistema integrado de
gestión financiera.
7. Presupuestar el trabajo que se ha de hacer y no los resultados que se esperan obtener.
8. Hacer cumplir los contratos formales vigentes en el sector de mercado antes de
introducir contratos según rendimiento en el sector público.
9. Contar con auditorías financieras efectivas antes de pasar a auditorías de rendimiento.
10.Adoptar e implantar presupuestos predecibles antes de insistir a los gestores sobre
el uso eficiente de los recursos que se les confía.
Fuente Schick (1999).
19
© OCDE 2002
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
B. Las finanzas públicas en la sociedad de mando
Tal y como ya se ha mencionado, la gestión del gasto público es específica para cada país y
está enraizada en su cultura administrativa. Para modernizar los sistemas presupuestarios en los
países en transición, es importante entender el legado de las sociedades de mando de las que
partieron.
1.
La función del presupuesto
En las sociedades de mando la función de liderazgo de la administración consistía en
organizar toda la planificación y producción de bienes y servicios. En muchos de estos países "el
plan" era el documento más importante en términos de creación de ingresos y bienestar. Si bien
existían muchas funciones que se llevaban a cabo por medio de recursos del presupuesto de estado
que se derivaban directamente de este plan (tales como gastos "socioculturales", "de defensa" y
"administrativos"), el presupuesto tenía un papel de menor importancia que en las economías de
mercado. Por citar un ejemplo, la distribución de los ingresos venía determinada esencialmente
como parte del plan global y quedaba poco margen para ajustar el presupuesto estatal.
No queda tan claro qué criterios emplearon las sociedades de mando para tomar decisiones de
asignación de recursos entre categorías como producción, inversión, prestaciones sociales y
defensa. Al parecer, tales decisiones han sido durante mucho tiempo el resultado del "poder
directivo" del partido. El sistema de asignación de recursos no se basaba ni en votaciones
competitivas ni en la competencia descentralizada entre empresas estatales. Más bien implicaba
negociaciones entre líderes políticos para definir un presupuesto estatal que salvaguardara los
intereses del estado y la posición política de los negociadores. Por tanto, los objetivos reales del
presupuesto estatal eran en gran medida asegurar la supervivencia política de los líderes máximos,
aportar información política sobre suministros y dar al mundo la impresión de que la ideología
nacional funcionaba.
2.
El presupuesto en el contexto del plan
En la mayoría de las sociedades de mando había una estructura jerárquica que soportaba las
actividades de planificación y presupuestado y en la que la información se trasladaba de forma
vertical. Se llegó a manejar una enorme cantidad de información a través de esta estructura,
primero como parte del proceso de planificación y segundo como parte del proceso actual de
producción. Había miles de interdependencias técnicas de entrada y salida en el plan que lo hacían
vulnerable ante situaciones inesperadas de la vida real. El plan se promulgaba normalmente como
ley para asegurar que los ejecutores del presupuesto cumplían plenamente los requisitos de los
líderes políticos.
El papel del ministerio de economía y hacienda en las antiguas sociedades de mando era
comandar una fuente de financiación para la producción física y los flujos de transferencia social,
© OCDE, 2002
20
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
sobre cuyo destino y volumen se decidía en otra parte. La responsabilidad en sí sobre el
presupuesto estatal recaía por supuesto en el ministerio de economía y hacienda, pero no era
suficiente para superar en jerarquía a los demás ministerios. La confección del presupuesto era en
sí misma una tarea relativamente menor comparada con la "monetarización" de todo el plan global
de producción. La posición "deshonrosa" my débil del ministerio de economía y hacienda indicaba
que había poco o ningún incentivo para pensar de manera innovadora entre el personal directivo.
La ley de presupuestos iba acompañada de una gran cantidad de instrucciones administrativas
que dejaban poco margen a las iniciativas individuales para cambiar los métodos de trabajo o para
influir en las prioridades políticas. La interpretación de las leyes era asunto del partido dominante
y sus miembros antes que el de las cortes. Si existe una característica realmente difícil de entender
de las antiguas sociedades de mando, esa es la existencia en toda la sociedad de una especie de
sistema "judicial" secundario (que no principal), cuyo mayor impacto (probablemente más
negativo que positivo para el desarrollo del bienestar nacional) fue el de bloquear toda nueva
iniciativa por considerarla nociva para el partido.
3.
El proceso de preparación del presupuesto
La preparación de presupuestos era básicamente un procedimiento de negociación en el que el
"poder directivo" subyacente del partido monopolista determinaba el resultado de la misma a todos
los niveles.
En la antigua Unión Soviética, por ejemplo, las solicitudes en términos de recursos físicos o
monetarios eran llevadas a las capitales de región por cuerpos administrativos y organizaciones de
producción. Un gran número de representantes de estas municipalidades se dirigía a las capitales
de región para defender sus propuestas de planes frente a todas las demás en lidia. A nivel nacional
ocurría algo similar: los representantes de las distintas regiones presentaban sus planes a los
coordinadores del plan global nacional, por ejemplo, el Gosplan y el ministerio de economía y
hacienda. Las perspectivas a un año vista para cualquier unidad de producción dependían en gran
medida del plan transmitido desde arriba y de las instrucciones contenidas en él acerca de qué era
lo que se tenía que producir y de cuáles eran los recursos necesarios para poner en marcha el plan.
El objetivo de este proceso era producir dos documentos relativos al plan: uno con el plan de
producción para todo el país6 y el otro con el presupuesto estatal. Tras largas negociaciones para la
mayor coherencia posible dentro de los planes, se terminaba su confección con mayor detalle y,
hacia el final del año, se presentaba ante el Soviet Supremo para su reconocimiento formal. Detrás
de este proceso había otro paralelo de tipo político con el cual el partido comunista se aseguraba
de que el plan estuviera en línea con sus objetivos políticos y sociales ejerciendo el ya mencionado
"poder directivo".
En las antiguas sociedades de mando nunca se practicaron de forma sistemática auditorías
externas e independientes, que comprobaran los registros financieros de las organizaciones
gubernamentales o unidades de producción con objeto de emitir juicios acerca de su veracidad.
21
© OCDE 2002
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
Los controles consistían fundamentalmente en comprobar internamente si se habían seguido todas
las instrucciones en cuanto a la toma de decisiones o a la contabilidad. Tales comprobaciones se
llevaban a cabo bajo los auspicios de una unidad de control y revisión del ministerio de economía.
Similares procedimientos se seguían en los demás ministerios. Se trataba más bien de un sistema
de inspección antes que de auditorías internas (en términos occidentales), ya que no perseguía el
desarrollo de las organizaciones. Además, en la Unión Soviética existían las llamadas "comisiones
populares de control" cuyos miembros eran nombrados por el partido para investigar supuestos
abusos de poder por parte de personas, contabilidades no satisfactorias, etc. Sin embargo, estas
comisiones no tenían los conocimientos necesarios para realizar auditorías y, al parecer, no
contribuyeron significativamente a mejorar el funcionamiento del sistema.
C. Mejorar la gestión del gasto público en países en transición
1.
Contexto actual
Los países en transición admiten la importancia de la gestión efectiva del gasto gubernamental
y están llevando a cabo importantes reformas en esta área. No obstante, aún cargan con el lastre de
los regímenes pasados en proporciones que varían de un país a otro.
La tendencia a imponer decisiones desde arriba sin la debida consulta ni coordinación todavía
ocasiona pérdidas de eficiencia en el desarrollo e implantación de políticas en muchos países en
transición. A menudo, la distribución de las responsabilidades presupuestarias entre el ministerio
de economía y hacienda y los demás ministerios no está claramente definida, lo que resta poder al
primero para asegurar el adecuado escrutinio de las propuestas presupuestarias. La fragmentación
del presupuesto (p. ej., el uso de múltiples fondos extrapresupuestarios y los presupuestos y las
programaciones de capital y gasto separados) reducen la eficiencia en la asignación. Se han
conseguido pequeñas mejoras en cuanto a reforzar la función política y a crear los vínculos
necesarios con el presupuesto. Los parlamentos no tienen experiencia y, en general, no son capaces
de realizar sus tareas de control. Es necesario desarrollar aún más los estándares de contabilidad e
información, y los sistemas de control y auditoría para adecuarlos a los requisitos de la Unión
Europea. El desarrollo de leyes y sistemas de adquisición es irregular, por lo que cumplir los
estándares de GGP alcanzados por los estados miembros de la UE continúa siendo un reto para
aquellos países de la región que aspiran a serlo.
De hecho, la Comisión Europea no prescribe ningún modelo particular de gestión del gasto
público en los estados miembros. Existen sólo algunos requisitos explícitos en materia de
disciplina fiscal agregada, gestión de recursos propios de la UE y control financiero. Sin embargo,
la asignación y uso eficiente de fondos de la UE en países de Europa central y oriental y la
necesidad de mantener la disciplina fiscal en dichos países llaman a reformar la GGP en varias
áreas principales. Estas reformas deberían estar encaminadas inicialmente a implantar los
elementos esenciales de las buenas prácticas en sistemas presupuestarios y, además, cumplir los
requisitos específicos de la UE para estados miembros.
© OCDE, 2002
22
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
Con este objetivo en mente presentamos a continuación un grupo de criterios "básicos" que
constituyen los requisitos esenciales de un sistema de gestión pública saludable, que abarca los
fondos de la UE y los recursos nacionales aportados por el presupuesto. Las secciones D y E tratan
sobre la estrategia para implantar estas medidas básicas y para encumbrar a los sistemas de gestión
del gasto público al nivel de los estándares de Europa occidental.
2. Las medidas básicas
a.
Marco institucional
Tanto la constitución de un país como su ley orgánica de presupuestos y leyes afines tienen
que incluir principios claramente definidos, dentro de un marco regulador que mantenga un sólido
equilibrio entre los poderes legislativo y ejecutivo. El parlamento deberá tener las suficientes
atribuciones para examinar el presupuesto, y debatir y revisar las políticas fiscales. Si se quiere
una buena gestión macroeconómica y una asignación eficiente de recursos, el presupuesto habrá de
abarcar todos los ingresos y gastos. Los fondos extrapresupuestarios y las fuentes de financiación
externa (p. ej., fondos de la UE) deberán estar integrados en el presupuesto nacional.
b.
Marco fiscal a medio plazo
En un plazo medio, los futuros estados miembros de la UE deberán estar en disposición de
suministrar información presupuestaria y fijar objetivos fiscales. Una vez convertidos en miembros
de la UE, ya sea dentro o fuera de la Unión Monetaria Europea, tendrán que aportar programas de
estabilidad o convergencia. En ambos programas se deberá especificar los elementos principales
de un marco fiscal a medio plazo acorde con ciertos principios y estándares metodológicos (p. ej.,
las estadísticas nacionales de contabilidad deberán ser conformes con SNA937 y ESA958).
c.
Proceso de preparación del presupuesto
Será necesario contar con una secuencia de etapas bien definidas e inteligibles en el proceso
de preparación del presupuesto, y darles tiempo suficiente para su eficiente implantación. Se
aplicarán procedimientos integrados para preparar el presupuesto para gastos operativos e
inversiones de capital, aplicándose limitaciones rígidas. El borrador del presupuesto se deberá
presentar al parlamento de manera apropiada para facilitar su análisis. En él se deberán especificar
los objetivos de la política fiscal del gobierno, el marco macroeconómico, las políticas
presupuestarias y los principales riesgos fiscales identificables. La información presupuestaria
deberá hacerse pública de manera clara y accesible.
d.
Ejecución y seguimiento del presupuesto
Los ministerios depositarios del presupuesto deberán hacer cumplir los límites de gasto
estipulados por el parlamento, al tiempo que el ministerio de economía y hacienda tendrá que estar
capacitado para supervisar estos límites. Este mismo ministerio llevará a cabo un seguimiento y
23
© OCDE 2002
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
control del volumen de gasto anual sobre la base de un sistema unificado de contabilidad
financiera. Los sistemas de seguimiento y control de gastos personales deberán ser tan sólidos
como los de las otras áreas del presupuesto. Cada ministerio deberá informar regularmente al
ministerio de economía y hacienda, quien comparará el gasto actual con las previsiones mensuales,
basándose en las asignaciones del presupuesto. Se asignará al parlamento y al consejo de ministros
la suficiente responsabilidad para analizar los informes periódicos sobre rendimiento financiero
relativos al presupuesto y, según sea necesario, para revisar las metas o las políticas en función de
circunstancias económicas y financieras cambiantes. La gestión de caja (o del tesoro) debería
recaer estrictamente en manos de una cuenta única bajo el control del ministerio de economía y
hacienda.
e.
Contabilidad y divulgación
Las categorías presupuestarias y contables a nivel nacional deberán tener un sistema común
de clasificación que facilite el análisis de la política y fomente el principio de responsabilidad. Es
necesario que los conceptos contables sean compatibles con los relativos al desembolso de fondos
de la UE (compromisos, pagos, gastos seleccionados, etc.) y que la definición de "déficit" y
"gobierno" esté en la línea de los estándares ESA95. La información fiscal se deberá divulgar a
tiempo, ser amplia, fiable y capaz de identificar las desviaciones del presupuesto. Se deberán
establecer procedimientos para evaluar la eficiencia y efectividad de las políticas y programas de
gasto, contemplando también aquéllos que se nutran de fondos de la UE.
f.
Control financiero
Se requiere una base reguladora amplia y coherente para definir sistemas, principios y
funcionamiento del control de gestión o control interno. Los siguientes sistemas y procedimientos
son esenciales para un buen control (gestión) interno: (i) estándares y reglamentos para la
divulgación de la información fiscal; (ii) un moderno sistema contable en línea con los estándares
internacionales; (iii) un seguimiento concreto de auditorías que defina claramente los papeles y
responsabilidades de las distintas entidades nacionales involucradas en la gestión de fondos de la
UE, incluidos el Fondo Nacional, las Agencias de Pago y las Agencias de Implantación (tal y como
se establece en los reglamentos de la CE); (iv) controles ex ante de compromisos y pagos; (v)
procedimientos públicos de adquisición que cumplan los reglamentos de la CE y que se implanten
de manera efectiva; y (vi) control del estado de los ingresos.
Se deberá contar con un mecanismo interno de auditoría/inspección eficiente, que deberá
satisfacer los siguientes criterios: (i) ser independiente; (ii) tener poderes de auditoría suficientes;
y (iii) aplicar estándares de auditoría reconocidos a nivel internacional. Deberán existir sistemas
para prevenir irregularidades y tomar medidas si éstas se producen, así como para recuperar
cualquier cantidad perdida resultante de una irregularidad o negligencia.
© OCDE, 2002
24
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
g.
Sistemas de adquisición
Una de las tareas prioritarias de la Unión Europea es lograr el funcionamiento apropiado del
mercado. Una de las formas clave para alcanzar esta y otras metas relacionadas con la buena
gestión es contar con un sistema efectivo de adquisición que anime a competir por conseguir
contratos del sector público. Unas buenas prácticas y políticas de adquisición pueden contribuir a
reducir costes del gasto público, generar puntualmente resultados, estimular el desarrollo del sector
privado y reducir el retraso, la corrupción y la ineficiencia de la administración.
Entre las medidas para mejorar los procedimientos de adquisición caben destacar: leyes
sólidas de adquisición pública; el establecimiento de una organización central de adquisición
pública con plena responsabilidad para diseñar e implantar la política de adquisición y los
programas nacionales de formación; el desarrollo de las capacidades de las unidades de gasto en
procedimientos de adquisición eficientes; y el establecimiento de controles efectivos y
procedimientos para atender reclamaciones.
h.
Gestión presupuestaria de fondos de la UE
La Comisión Europea espera que los países candidatos a ser miembros de la UE estén
preparados para gestionar los fondos de preacceso (Phare/ISPA/SAPARD), de manera que cuando
pasen a ser miembros cuenten ya con los instrumentos presupuestarios y de control necesarios.
Para hacerlo, los gobiernos deberán tener la suficiente capacidad como para presentar programas
plurianuales que impliquen la esmerada coordinación entre socios a distintos niveles del gobierno,
así como procedimientos de cofinanciación bien diseñados y buenos métodos de valoración técnica
y económica de tales programas.
D. Enfoques para el cambio de gestión
La puesta a punto de un sistema de gestión del gasto público hace necesario el
establecimiento de una estrategia para reformar y manejar adecuadamente el cambio. En esta
sección se resumen los principales mensajes y lecciones del libro y se presentan algunas
consideraciones generales y prácticas para desarrollar una estrategia e impulsar el proceso de
cambio. El punto de partida para preparar una estrategia de reforma deberá ser la evaluación
intensiva de los puntos fuertes y débiles del sistema presupuestario actual. El cuestionario que se
incluye en el Anexo I sirve de guía para realizar dicha evaluación.
1. El enfoque para reformar los sistemas presupuestarios
a.
La necesidad de amplitud
Un sistema de gestión del gasto público abarca un amplio rango de servicios y subsistemas de
apoyo básico, que van desde la previsión macroeconómica hasta la auditoría y la evaluación del
25
© OCDE 2002
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
rendimiento y la política. Existen fuertes vínculos entre estos subsistemas, de manera que si uno de
ellos falla puede acarrear efectos negativos para los demás subsistemas y minar la efectividad de
todo el sistema presupuestario. Por ello, para orientar adecuadamente las medidas de reforma y
planificar el itinerario de su implantación, es crucial identificar las causas de los principales
problemas hallados en la gestión del presupuesto. Sin embargo, no se trata de una tarea fácil. Por
citar algunos ejemplos: ¿Cómo se explican las previsiones irreales de ingresos, una débil
capacidad técnica de previsión, un desarrollo externo más allá del alcance de lo previsto, o la
manipulación deliberada de las previsiones de ingresos para retrasar medidas duras en relación con
el gasto?
Para llevar a cabo con éxito una reforma, es preciso definir primero cuáles son los objetivos
de dicha reforma y, en segundo lugar, realizar una exhaustiva revisión del sistema presupuestario
para identificar los principales defectos y los cambios que serán necesarios para corregirlos. Tal
revisión debe comprender el diagnóstico de problemas, el análisis de los distintos sistemas de
apoyo y la identificación de todas las interconexiones y puntos débiles institucionales. Una
reforma presupuestaria debería incluir una serie de acciones complementarias en varias áreas. Las
reformas de corto enfoque suelen ser desalentadoras. Por ejemplo, sería iluso esperar grandes
beneficios de la introducción de la programación presupuestaria o de procedimientos de
presupuestación plurianual si no se incorporan importantes limitaciones al proceso de preparación
del presupuesto. Además, es importante que se eviten las sucesivas "reformas sobre el papel"
consistentes en implantar una medida y pasar a la siguiente en la agenda, sin evaluar los resultados
alcanzados y sin prestar atención a los demás elementos del sistema presupuestario.
También es necesario lograr una mezcla adecuada de medidas reformadoras que permitan
alcanzar los tres objetivos básicos de la presupuestación (disciplina fiscal, asignación efectiva de
recursos y eficiencia operativa) de forma equilibrada y teniendo en cuenta el contexto del país. Por
ejemplo, se debería apoyar la implantación de un sistema de tesorería en los países en transición,
ya que contribuye a aumentar la disciplina fiscal. Sin embargo, dicha implantación no debería
eximir a las agencias de gasto de sus obligaciones contables y no debería impedir la gestión
eficiente de los programas gubernamentales de gasto. Por tanto y como regla general, los
incentivos para reforzar los sistemas contables y de gestión en los ministerios afines deberían ir
acompañados de la implantación de un nuevo sistema de tesorería. Más aún, las mejoras en los
procedimientos de preparación del presupuesto deberían ir de la mano de medidas tendentes a
gestionar con mayor efectividad las transacciones de tesorería.
Se deben tener en cuenta los vínculos entre el sistema de gestión del gasto público y otros
sistemas de tipo político o gerencial. Por ejemplo, para reforzar el control del gasto a nivel de
agencia, las mejoras en los sistemas públicos de adquisición y gestión de recursos humanos son tan
importantes como la reforma de los propios procedimientos presupuestarios. Por regla general, es
necesario mejorar los procesos de preparación del presupuesto y los sistemas de información que
hacen falta para la toma informal de decisiones. No obstante, se debe tener presente que una
elección política es eso, esencialmente política, por lo que para reforzar la toma de decisiones se
precisa el reconocimiento de múltiples factores que llevan a tales decisiones. Por ello, es
© OCDE, 2002
26
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
importante abordar aspectos importantes tales como los relacionados con los mecanismos
gubernamentales de coordinación, las relaciones entre los poderes ejecutivo y legislativo, y la
capacidad de este último para examinar el presupuesto.
b.
Instituciones y organizaciones
La mejora de la gestión del gasto público implica tanto una reforma institucional
(reglamentaria y procedimental) como un desarrollo organizativo. Toda mejora en un sistema
presupuestario está ligada al cambio institucional, o visto en términos actuales, al cambio de las
reglas básicas que gobiernan el comportamiento de las organizaciones y los individuos. La
distinción entre "institución" y "organización" (y la relación entre ambas) es la clave para entender
el reto de mejorar la gestión del gasto público en países en transición. Es posible mejorar las
organizaciones vinculadas a la preparación del presupuesto, pero el comportamiento económico,
social y político no cambiará, a menos que cambien también los procedimientos. Sin embargo, se
da también lo opuesto: es poco probable que la modificación en sí de una regla genere resultados
beneficiosos, a no ser que se den paralelamente mejoras organizativas. La mejora de la gestión del
gasto público implica tanto una reforma institucional como el desarrollo organizativo.
En muchos países en transición es necesario reorientar el marco legal y establecer reglas para
hacerlo cumplir. Hace falta regular los procesos para la preparación y ejecución del presupuesto.
Sin embargo, es esencial entender la cultura de "reglas informales" (es decir, aquellas reglas no
escritas que definen el modo en que la gente, incluidos los políticos y funcionarios públicos, se
comporta en la realidad) de un país para poder diseñar medidas de reforma, mejorar las reglas
formales y hacerlas efectivas. Así, un país puede contar con un conjunto ejemplar de reglas
formales, pero que no tienen ningún efecto si no se las puede hacer cumplir debido al mayor poder
de las reglas informales. Un modo de desvelar las reglas informales es comparar sistemáticamente
lo que ocurre realmente con lo que debería ocurrir según las reglas formales. Muchas reglas
informales tienen efectos muy negativos en el sistema presupuestario, tales como la corrupción y el
patronazgo. Esto precisa un equilibrio cuidadoso entre flexibilidad y moderación, así como mayor
transparencia para que estas reglas sean más visibles y, a la vez, un ejercicio de extrema
precaución antes de contemplar técnicas de gestión orientadas a resultados, ya que un sistema de
incentivos basado en el rendimiento puede ser con facilidad objeto del uso indebido. Por otra
parte, algunas reglas y procesos informales pueden beneficiar al sistema presupuestario (p. ej., en
ciertos países el trabajo informal de la red de funcionarios públicos puede anticipar conflictos
potenciales en la preparación del presupuesto). Los gobiernos deberían asegurarse de mantener
tales beneficios al diseñar reformas presupuestarias.
En algunos países en transición, los arreglos organizativos fragmentados y la frágil
coordinación entre departamentos impiden la coordinación efectiva de las actividades
presupuestarias. Tal y como se insiste en este libro, los procesos de preparación del presupuesto
deben unificarse y el ministerio de economía y hacienda debe tener suficientes poderes y estar
organizado de acuerdo a líneas funcionales. El departamento de presupuestos debería ser
27
© OCDE 2002
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
plenamente responsable de su preparación, en la que debería incluir: (i) el presupuesto para
inversión de capital y (ii) la verificación de pretensiones sectoriales de presupuesto, que en
algunos países en transición está a cargo de "sucursales" separadas del propio departamento de
presupuestos. El ministerio de economía y hacienda debería crear un departamento (o unidad) de
previsiones macroeconómicas y fiscales. Algunos países deberán aclarar la distribución de
responsabilidades entre el departamento de tesorería y el de presupuestos, y reforzar la
coordinación entre ambos, especialmente a la hora de preparar el diseño de implantación del
presupuesto y los planes de caja. El departamento de gestión de deudas suele estar dividido en dos
unidades diferentes, en cuyo caso se recomienda su unificación. Es necesaria una coordinación
estrecha entre este departamento y el responsable de preparar la implantación del presupuesto y los
planes de tesorería. En la mayoría de los países en transición se detecta una frágil coordinación
entre la administración de impuestos y los departamentos responsables de preparar las previsiones
anuales de impuestos y de actualizarlos durante la ejecución del presupuesto, por lo que debería
reforzarse. Asimismo, en muchos de estos países es también importante fortalecer la cooperación
interministerial a nivel político y operativo, p. ej. entre el ministerio de economía y hacienda y la
oficina nacional de estadística.
c.
La gestión de reformas en la administración
Ninguna reforma establecida a nivel central puede ser efectiva si no se llevan a cabo acciones
específicas a nivel sectorial. Por ejemplo, la mejora del presupuesto de inversiones depende en
gran medida de la efectividad de los procedimientos para cribar y seleccionar proyectos de
ministerios y agencias. De manera similar, el tratamiento de los problemas que acarrea la
generación de deudas requiere un control (gestión) interno eficiente en los ministerios afines.
El ministerio de economía y hacienda deberá preparar en muchas áreas el marco general de
reforma y brindar los incentivos y directrices necesarios. Sin embargo, son los ministerios afines
quienes deben definir e implantar las medidas de reforma. En realidad, puede que sea necesario
enfocar las reformas en dos frentes. Esto podría incluir reformas paralelas en el ámbito central
orientadas a medidas tendentes a mejorar la disciplina fiscal y la asignación estratégica de
recursos, así como reformas sectoriales enfocadas a la asignación de recursos en el sector y
medidas para mejorar el control (gestión) interna y la eficiencia técnica. El nivel de integración de
estas acciones paralelas depende de la naturaleza de las mismas, aunque deberían evitarse los
conflictos entre ellas. Por ejemplo, se pueden desarrollar instrumentos de programación en algunos
sectores, tales como el establecimiento de presupuestos de programa, sin la necesidad de una
intervención a nivel gubernamental. No obstante, tales actividades sectoriales deben mantenerse
dentro de los márgenes del presupuesto global que se deberán fijar a nivel central.
En muchas economías en transición la ausencia de líneas sistemáticas de comunicación entre
agencias y la falta de incentivos para compartir la información conduce a una formulación
fragmentada de políticas y a una toma de decisión atomizada, lo que se presenta como un problema
mayor a la hora de implantar reformas. El reto es cómo mejorar las comunicaciones y reducir el
© OCDE, 2002
28
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
coste de la información en el sector público. Por ello, el criterio operativo guía para mejorar de
forma sostenible los sistemas de gestión del gasto público debería ser el fortalecimiento de los
vínculos entre los componentes de los sistemas de formulación y ejecución global del presupuesto,
entre los ministerios y las agencias, y entre el gobierno central y las entidades subnacionales.
Incluso cuando se apoya la consolidación de un procedimiento presupuestario específico, es
esencial fomentar la interacción positiva con las demás agencias gubernamentales. Tales acciones
no deben ser meramente retóricas, sino conllevar incentivos específicos para un mayor intercambio
de información, formación y cooperación. Se deberá prestar especial atención a las relaciones entre
la administración central y los gobiernos subnacionales. Un mayor grado de retorno supone una
mejor circulación de información y mayor sensibilización ante problemas fiscales por parte de las
autoridades gubernamentales subnacionales.
d.
El ritmo de las reformas
Para desarrollar una reforma presupuestaria de amplio enfoque no necesariamente hace falta
adoptar una teoría reformista tipo "big bang" o importar el modelo de países "más avanzados" en
todos sus aspectos. Los modelos de "mejores prácticas" son útiles para obtener lecciones de la
experiencia de otros. Pero, el concepto de "mejores prácticas" puede ser peligroso si, por ejemplo,
se importan modelos presupuestarios sin considerar la realidad local, en especial las reglas
informales que determinan buena parte del comportamiento de los funcionarios y de sus
equivalentes del sector privado. Las reglas formales se pueden importar con facilidad, lo que no
ocurre con las informales. La reproducción de prácticas institucionales extranjeras sólo es
conveniente si están compuestas por un buen número de reglas formales. Este caso se da, por
ejemplo, en las áreas más "técnicas" de la gestión del gasto público, tales como la de los
procedimientos contables o la del control financiero (si bien con la debida precaución). Por el
contrario, cuando la naturaleza de las reformas conlleva una elevada proporción de reglas
informales en áreas de "gobierno" afectadas por incentivos institucionales, las reformas
necesitarán un apoyo más bien local, mientras que de ser importadas, habrá que someterlas a una
importante adaptación.
Existen muchos escollos potenciales cuando en países en transición se intenta, por ejemplo,
reproducir aspectos del enfoque conocido como "nueva gestión pública" (New Public
Management), adoptado recientemente por algunos países de la OCDE (véase, por ejemplo,
Verheijen, 1996, y Allen, 1999).
Las herramientas específicas o las técnicas presupuestarias, aplicadas efectivamente en un
determinado país, pueden convertirse en meros fósiles en otro. La sustancia es más importante que
la forma y, por tanto, muchos conceptos presupuestarios extraídos de los enfoques
"programáticos", tales como la aclaración de objetivos organizativos o gerenciales o la obtención
de un mejor retorno desde la ejecución del presupuesto hasta su preparación mediante evaluación,
o bien la monitorización del rendimiento, se pueden implantar gradualmente en un sistema
29
© OCDE 2002
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
presupuestario "tradicional". Es más importante desarrollar tales conceptos que cambiar el formato
del presupuesto.
A menudo haciendo referencia a algunos paradigmas presupuestarios, se debate sobre si se
debe adoptar un enfoque big bang (súbito) o gradual, aunque no siempre sistemático, para
reformar un sistema presupuestario. Dicho debate está rodeado de un cierto aura de irrealismo
cuando tiende a ser generalista. El ritmo de reforma debería definirse de acuerdo al contexto y las
prioridades de cada país y dependerá de los objetivos fijados para un determinado conjunto de
medidas. En países en transición, y particularmente en aquellos que son candidatos a miembros de
la UE, debería determinarse el ritmo de las reformas presupuestarias teniendo en cuenta dos
cuestiones:
• Las reformas deben estar encaminadas a corregir lo básico e implantar las medidas
necesarias para cumplir los estándares mínimos de los países desarrollados. La estrategia
debe concentrarse en la implantación de las medidas básicas comentadas anteriormente en
este capítulo. En algunas áreas, especialmente las de control financiero y adquisición
pública, estas medidas incluyen requisitos específicos que forman parte del acquis
communautaire, tales como el marco formal de reglas y reglamentos de la CE. Con este fin,
el cuestionario incluido en el Anexo I de este libro aporta una valiosa herramienta para
evaluar los puntos fuertes y débiles del sistema de gestión del gasto público y para
determinar en qué áreas se requieren acciones prioritarias.
• La reforma del presupuesto es un proceso continuo y la experiencia demuestra que forma
parte de un largo proceso de aprendizaje a través de la práctica. Los sistemas
presupuestarios se ven afectados negativamente por factores como la inestabilidad política,
intereses privados consolidados, desequilibrios estructurales entre compromisos actuales y
recursos disponibles, e inflaciones severas. Las fases de la reforma y la definición de las
áreas prioritarias deberán tener en cuenta estas realidades. Y lo que es más, las numerosas
interconexiones entre el sistema presupuestario y otros sistemas pueden acarrear resultados
inesperados al implantar reformas. Puede que sean necesarias medidas adicionales de
reforma si el entorno económico y político sufre alteraciones. Durante el proceso de reforma
se necesita una evaluación sistemática y regular de sus resultados para asegurar que el
programa de reformas se mantiene, o bien para realizar los ajustes necesarios. Durante la
reforma del sistema presupuestario se pueden presentar situaciones inesperadas u obstáculos
potenciales, por lo que se debe comprobar continuamente la capacidad de respuesta del
proceso ante tales circunstancias.
2.
Preparación y seguimiento del plan de acción
Una vez identificadas las medidas clave de reforma sobre la base de la evaluación del sistema
presupuestario, se puede preparar un plan de acción por fases. Este plan incluye los siguientes
elementos:
© OCDE, 2002
30
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
• La meta global de la reforma y los objetivos específicos de cada una de sus partes.
• Una lista de los componentes (p. ej., racionalización del proceso de preparación del
presupuesto, preparación de una nueva ley orgánica de presupuestos, etc.).
• Una lista de actividades para preparar e implantar las reformas (p. ej., estudios piloto,
encuestas de usuarios, cursos de formación, etc.), los plazos para concluir estas actividades y
los hitos que marquen las tareas clave.
• Indicadores para comprobar el progreso alcanzado.
• Los acuerdos organizativos para preparar la reforma y supervisar su implantación.
• Los recursos que se dedicarán a la reforma para conseguir asistencia técnica, equipo y
software informático, formación del personal, etc.
Es importante escalonar y articular de forma apropiada los distintos componentes de la
reforma. Por ejemplo, antes de llevar a cabo el diseño detallado de un sistema de información para
preparar y ejecutar el presupuesto, generalmente hace falta verificar los procedimientos y el
sistema de clasificación presupuestarios, así como el plan contable.
El plan de acción debería incluir indicadores idóneos para evaluar el progreso frente a los
objetivos de reforma y aportar la información necesaria para corregir o completar el proceso. Tales
indicadores deberían medir:
• El progreso alcanzado en la preparación e implantación de la reforma. Para gestionar el
programa de reforma es necesario hacer un seguimiento de: (i) lo que se invierte en el
proceso de reforma (p. ej., horas del personal, equipo adquirido, actividades de formación,
servicios de consultoría, etc.) y (ii) lo que se obtiene de él (p. ej., borradores de leyes, leyes
aprobadas, circulares emitidas e implantadas efectivamente, manuales operativos
redactados, cursos de formación impartidos, etc.).
• Efectividad de la reforma. Aquí se tiene que evaluar si la reforma ha contribuido a mejorar
el rendimiento del sistema presupuestario sobre la base de los tres criterios esenciales
(disciplina fiscal, eficiencia en la asignación y eficiencia técnica). Para hacer dicha
evaluación es necesario establecer medidas cuantitativas o cualitativas de (i) los procesos y
lo que se obtiene del sistema presupuestario (p. ej., la elaboración puntual de la ley de
presupuesto anual), y (ii) de sus resultados (p. ej., reducción del déficit presupuestario).
De todas formas, es difícil fijar indicadores para medir el rendimiento de un sistema
presupuestario, ya que su interconexión con otros sistemas y las alteraciones del entorno
económico suponen un problema de atribución. Sin embargo, es importante avanzar en esta área
por diversas razones. En primer lugar, para que las reformas ganen aceptación por parte de los
responsables de tomar decisiones, es necesario sacar a la luz los resultados que se espera obtener.
En segundo lugar, y tal como se mencionaba anteriormente, la reforma es un proceso continuo.
Quizás un resultado pobre no implique necesariamente que la reforma está mal diseñada, pero
31
© OCDE 2002
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
lanza una importante advertencia: "las reformas no están completas y se tienen que adoptar
medidas adicionales para reforzar el sistema presupuestario o sus áreas afines".
A continuación se citan algunos ejemplos de indicadores que se pueden usar para evaluar la
efectividad global de un sistema presupuestario:
• Disciplina fiscal: ¿Se han alcanzado los objetivos de déficit? ¿Es realista la previsión de
ingresos (coeficiente ingresos recaudados/ingresos previstos)? ¿Se observa una reducción en
cuanto a compromisos excesivos? ¿Ha disminuido el volumen de deudas?
• Eficiencia en la asignación. ¿Concuerda la composición actual del presupuesto con los
objetivos políticos? ¿En qué medida se corresponde la actual composición de gastos por
sector con la planificada? ¿Está enfocado el programa de inversiones hacia los proyectos
más rentables o los fondos aún se distribuyen de manera ineficiente entre una serie de
proyectos incompletos? ¿Cuál es el tiempo promedio necesario para terminar proyectos
incluidos en el presupuesto? ¿Cuál es el coste total de la fracción anual de estos proyectos
comparado con el balance de gasto necesario para completar los trabajos de dichos
proyectos?
• Eficiencia técnica. ¿Ha mejorado la eficiencia en la administración de impuestos (p. ej.,
menor volumen de impuestos vencidos y mejor relación entre volumen recaudado y PIB, tras
registrar en cifras netas el impacto de nuevas medidas impositivas)? ¿Han contribuido las
medidas destinadas a fortalecer la gestión de tesorería disminuir los costes de empréstito?
¿Son los procedimientos de licitación lo suficientemente competitivos?
Allí donde sea requerido, tales indicadores aportan información útil para corregir y adaptar el
proceso de reforma a situaciones inesperadas. No obstante, es importante no hacer depender una
evolución favorable de unos pocos indicadores, ya que, en realidad, dicha evolución puede
atribuirse a factores ajenos a la propia reforma y que las mejoras no se puedan sostener.
E. Gestión del proceso de reforma
1.
Sentar las bases del compromiso de reforma
La reforma sólo tendrá éxito si uno o más miembros del gobierno la lideran y defienden. Las
reformas financieras requieren el compromiso infatigable y el liderazgo firme del ministro de
economía y hacienda. La plana mayor de este ministerio deberá participar activamente en el
proceso de reforma. Las reformas preparadas fuera del ministerio de economía y hacienda, o bien
por un comité de reforma o por consultores que trabajan aislados, tienden con frecuencia a copiar
de otro país las soluciones conocidas como mejores prácticas o a concentrarse en aspectos técnicos
sin considerar el carácter institucional y la cultura específicos del propio país.
Es de vital importancia crear el consenso necesario entre todos los que participan en la gestión
del gasto público. El ministerio de economía y hacienda deberá trabajar en estrecha colaboración
© OCDE, 2002
32
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
con los ministerios afines, las autoridades gubernamentales subnacionales y otros agentes clave a
la hora de diseñar e implantar las reformas.
Son importantes las consultas con el poder legislativo, especialmente si la reforma va a
afectar a sus actividades o al marco legal. Por ejemplo, se debe involucrar al legislativo en las
etapas tempranas de la preparación de las nuevas leyes presupuestarias. Los comités
parlamentarios deberán ser consultados acerca de cualquier proposición de cambio sustancial en el
formato de los documentos presupuestarios o de los informes financieros transmitidos al
parlamento. La mejora de la presentación y el contenido de los documentos presupuestarios deberá
ir unida a la mayor capacidad del parlamento para analizar dicho material. Por citar un ejemplo, la
utilidad de la presentación de la contabilidad por el principio de devengo dependerá de si el
parlamento es plenamente consciente del significado de los datos aportados y de si puede hallar en
los documentos presupuestarios la información que necesita.
Para lograr el consenso en el gobierno, es esencial aclarar con precisión los objetivos de la
reforma y los beneficios que de ella se espera obtener. Para este propósito puede ser útil llevar a
cabo algunos seminarios para aumentar la concienciación de los máximos gestores del gobierno,
de los miembros del parlamento y de las autoridades subnacionales acerca de los problemas que la
reforma intenta abordar y de los beneficios que se espera conseguir.
También es importante distribuir entre los miembros del parlamento y el público la
información sobre la reforma propuesta, y lograr un amplio acuerdo sobre la misma con el fin de
asegurar su sostenibilidad. La reforma se debe sostener después de que los principales agentes del
cambio den paso a una segunda generación, para lo que generalmente se necesitan de cinco a diez
años.
Si el personal operativo no entiende ni apoya el cambio podrían perder fuelle tanto la
racionalización de estructuras organizativas como la modernización de procedimientos y procesos
o la implantación de un nuevo programa informatizado. Se deberá prestar especial atención al
modo de gestionar el proceso con vistas a asegurar el necesario nivel de cooperación y
participación. Esto hace necesario el diseño de acciones tendentes a promover cambios y
comunicarlos a los estamentos medios para ganar aceptación y activar la cooperación de los
gestores de la función pública y del personal operativo.
Tales acciones, que podrían incluir talleres y documentos de distribución masiva, deberán
estar encaminadas a:
• Asegurar que los altos funcionarios de la administración estén plenamente informados y
apoyen los propósitos y objetivos de la reforma propuesta y de las medidas necesarias para
implantarla, y que sean conscientes de la necesidad de una comunicación interna adecuada y
del potencial impacto social de los cambios.
33
© OCDE 2002
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
• Crear una cultura de "propiedad" en la reforma asegurando que los gestores de estamentos
medios participen de manera adecuada en las actividades de reforma y de que estos gestores
expliquen a sus colegas el propósito de las reformas.
La reforma no debería verse como un hecho "aislado" o como una carga adicional que puede
imponerse arbitrariamente sobre los gestores y el personal, sino más bien como una manera de
consolidar individual y colectivamente de la profesión de funcionario público. En cada etapa del
proceso de reforma es importante resaltar la información acerca de su avance mediante boletines
adecuados y de circulación masiva, para fomentar la respuesta de todo el personal y llevar a cabo
los ajustes necesarios a las actividades de reforma.
Cuando algunos departamentos se someten a cambios organizativos como parte de la reforma
propuesta, es conveniente:
• Designar al responsable de proponer, promover, coordinar y apoyar a sus colegas para que
expliquen las reformas y aporten información acerca de su evolución y resultados.
• Organizar una serie de seminarios interactivos para mandos intermedios en cuanto a
objetivos, contenido, itinerario y consecuencias del proyecto de reforma.
• Organizar una serie de seminarios similares para el personal a nivel operativo que se verá
directamente afectado por las reformas.
• Anunciar al mismo tiempo las medidas que se tomarán para mitigar el impacto de la
eliminación de ciertas actividades. Con el fin de minimizar la incertidumbre, se deberán
anticipar medidas de acompañamiento para promover la reasignación del personal a otras
actividades y para refrescar su formación.
• Realizar regularmente una evaluación de la actitud del personal frente a la reforma.
2.
Compromisos organizativos
La capacidad organizativa y humana es esencial para administrar la reforma y hacer cumplir
el nuevo marco. Se deberán hacer compromisos organizativos apropiados para gestionar el proceso
de reforma. Estos compromisos habrán de ajustarse al contexto del país y al alcance de la reforma
pretendida. Si la intención es lograr una amplia reforma, los compromisos deberían incluir la
configuración de un grupo conductor, una unidad central y grupos de trabajo, organizado de la
siguiente manera:
• Grupo conductor. El grupo conductor llevará la dirección general de la reforma y de su
supervisión global. Lo compondrán altos funcionarios públicos involucrados en el proceso y
estará presidido normalmente por el ministro de economía y hacienda o por un ministro
adjunto. En aras de la efectividad será importante incluir en este grupo a los directores de
los departamentos clave del ministerio de economía y hacienda, y a representantes de los
ministerios afines y de otras organizaciones que participen en la reforma (p. ej.,
© OCDE, 2002
34
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
representantes de los gobiernos subnacionales). Uno de los motivos para configurar este
grupo conductor es asegurar que los objetivos de la reforma van a ser compartidos por
funcionarios de alto nivel con influencia en el proceso.
• "Unidad central". La responsabilidad de la gestión global de la reforma deberá recaer sobre
una unidad central o un departamento independiente. Esta unidad deberá estar situada en un
lugar adecuado, preferentemente dentro del ministerio de economía y hacienda. El equipo
central debe tener una visión muy clara acerca de las metas y objetivos que se pretende
alcanzar. Tiene que estar formado por personas competentes, motivadas y eficientes, y
debería contar con la suficiente autoridad para difundir nuevas prácticas institucionales y
organizativas en toda la administración mediante actividades formativas, seminarios o
talleres. Esta unidad estará apoyada por grupos de trabajo y será la responsable de
identificar las necesidades en cuanto a servicios de consultoría externos y de preparar las
licitaciones correspondientes, que deberían incluir: (i) los objetivos del servicio solicitado;
(ii) las actividades del consultor; (iii) el cronograma para este trabajo; (iv) los resultados
esperados; y (v) el compromiso de presentar regularmente informes al responsable del
proyecto.
• Grupos de trabajo. Los grupos de trabajo serán los responsables de implantar las reformas
específicas en áreas concretas (p. ej., el sistema de información sobre gestión financiera). En
muchos casos, se necesitarán acuerdos formales para manejar estos grupos de trabajo que
incluirán: (i) planificación del proyecto; (ii) contabilidad; y (iii) un sistema para supervisar
el progreso y preparar informes.
3.
Formación
Para una buena implantación de la reforma es fundamental tener un programa de formación
para cada uno de sus componentes. Las actividades de formación deberán abarcar diversos
campos, tales como la formación básica en áreas especializadas (p. ej., formar a contables para
usar nuevos procedimientos de contabilidad), formación de alto nivel en áreas especializadas (p.
ej., la formación de especialistas en tecnologías de la información o macroeconomistas), o
formación general (p. ej., enseñar idiomas extranjeros al personal de la oficina de gestión de
deudas o mejorar los conocimientos en el uso de hojas de cálculo y procesadores de texto).
Es necesario difundir en el gobierno una "cultura" económica y presupuestaria, para aumentar
el nivel de concienciación respecto a aspectos principales de la gestión del gasto público y para
facilitar el diálogo entre los ministerios centrales y demás ministerios. Así pues, la formación de
gestores del presupuesto no debería limitarse a la difusión de técnicas y métodos específicos (p.
ej., el modo de rellenar los formularios para la preparación del presupuesto), sino que tendría que
brindarles información sobre el contexto de los modernos sistemas presupuestarios y
concienciarles acerca de aspectos macroeconómicos y financieros de la UE.
Para mejorar la preparación del presupuesto es necesario aumentar la capacidad para definir
claramente los objetivos del gasto público en el ministerio de economía y hacienda y en las
35
© OCDE 2002
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
agencias de gasto, y realizar selecciones informales entre programas competitivos. El desarrollo de
tal capacidad supone mejorar tanto los métodos analíticos como debatir acerca de aspectos
políticos sectoriales. En general, esto requiere incorporar algunas actividades de aprendizaje en la
práctica, tales como llevar a cabo una verificación sectorial con un equipo externo de consultores
especializados.
Los programas de formación se deben preparar por anticipado y requieren una revisión
detallada de los conocimientos actuales y las necesidades de formación. Las necesidades de
formación en el campo de la gestión del gasto público son muy diversas, por lo que los principales
ministerios deberán tener capacidad propia para llevarla a cabo o encargarla. El ministerio de
economía y hacienda deberá asegurar que estas actividades encajen en el marco común que dicten
las leyes y procedimientos presupuestarios. Para este fin, los formadores deberán estar bien
informados sobre el sistema existente y sobre las reformas previstas, y coordinar sus actividades
con la unidad responsable de la gestión global de dichas reformas.
© OCDE, 2002
36
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
NOTAS
1. En todo el libro empleamos generalmente el término "presupuesto nacional" o simplemente "presupuesto" para
referirnos al presupuesto de la administración central, y el término "presupuesto subnacional" para referirnos al
presupuesto de las autoridades subnacionales, tales como regiones, provincias o municipalidades. El término
"presupuesto estatal" se usa ocasionalmente para referirse a los sistemas y procesos presupuestarios de las
sociedades con planificación central (véase, por ejemplo, la Sección B de este capítulo).
2. El término "gestión del gasto público", usado con frecuencia en esta publicación, abarca la gestión del gasto
gubernamental, pero no las actividades de las empresas públicas, que son esencialmente comerciales, ni las de
las instituciones financieras propiedad del estado. En general, el libro está enfocado a la administración central,
pero muchos de los análisis y recomendaciones se aplican también a otros niveles de la misma.
3. Adaptación de los objetivos básicos propuestos por Campos y Pradham (1996) y de la presentación de tareas
básicas dada por Allen Schick en la OCDE (1997c). En relación con estos objetivos básicos el Public
Expenditure Management Handbook del banco Mundial (1998) desarrolla el concepto de los tres niveles de
resultados presupuestarios: (1) disciplina fiscal agregada; (2) priorización estratégica; y (3) eficiencia y
efectividad del programa y la prestación de servicios.
4. "Unidad de gasto" se usa en todo el libro y cubre todas las entidades que tienen autoridad para gastar dinero a
cargo del presupuesto, p. ej., ministerios afines, agencias subordinadas y otras organizaciones gubernamentales.
5. Se ha producido recientemente una convergencia de acciones y políticas encaminadas a combatir la corrupción.
En negociaciones llevadas a cabo en diciembre de 1997, la OCDE consiguió que se firmase un convenio clave
contra la corrupción que entró en vigor a finales de 1998. Véase http://www.oecd.org.
6. Subdividido, por supuesto, en planes de producción a nivel nacional (federal), regional (estatal) y local.
7. El Sistema de Cuentas Nacionales establecido en 1993 por la CE, el FMI, la OCDE, la ONU y el Banco
Mundial.
8. Los Estados Miembros de la UE emplean un marco y metodología común de cuentas nacionales (ESA95)
incluidos como especificación en los estándares SNA93 del contexto europeo.
37
© OCDE 2002
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
ÍNDICE
PREFACIO
LISTA DE CUADROS, FIGURAS Y TABLAS
LISTA DE ABREVIATURAS
SÍNTESIS
INTRODUCCIÓN — LA REFORMA DEL GASTO PÚBLICO: SÍNTESIS
A. Definiciones, metas y objetivos
B. Las finanzas públicas en la sociedad de mando
C. Mejorar la gestión del gasto público en países en transición
D. Enfoques para el cambio de gestión
E. Gestión del proceso de reforma
PARTE I
PRESUPUESTO Y CONTEXTO INSTITUCIONAL
Capítulo 1 — EL PRESUPUESTO Y SU COBERTURA
A. Definiciones básicas
B. Naturaleza de las autorizaciones legislativas
C. Cobertura del presupuesto
D. Otras formas de actividad gubernamental con impacto fiscal
E. Documentos presupuestarios
Capítulo 2 — EL MARCO LEGAL E INSTITUCIONAL
A. Distribución de responsabilidades en el poder ejecutivo
B. El papel de la asamblea legislativa
C. Distribución de responsabilidades entre los distintos niveles del gobierno
D. El marco legal
Capítulo 3 — EL PRESUPUESTO EUROPEO Y EL IMPACTO DEL ACCESO A LA UE
A. El presupuesto europeo
B. Políticas presupuestarias nacionales en la Unión Europea
Resumen — PARTE I
A. PUNTOS CLAVE
B. DIRECTRICES PARA REFORMA
© OCDE, 2002
38
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
PARTE II
ASIGNACIÓN DE RECURSOS
Capítulo 4 — CLASIFICACIÓN, PRESENTACIÓN Y PROGRAMACIÓN DEL
PRESUPUESTO
A. Clasificación del gasto
B. Presentación de los gastos en el presupuesto
C. Enfoques programáticos
D. Gerencialismo
Capítulo 5 — FORMULACIÓN DE POLÍTICAS Y PREPARACIÓN DEL PRESUPUESTO
A. El contexto macroeconómico y político
B. Preparación del marco macroeconómico
C. Condiciones para una buena preparación del presupuesto
D. Proceso de preparación del presupuesto
Capítulo 6 — PREPARACIÓN MULTIANUAL DE PRESUPUESTOS Y PROGRAMACIÓN DE
INVERSIONES
A. Preparación plurianual del presupuesto
B. Otras actividades de planificación del gasto y de previsión
C. Presupuestación y programación de inversiones
Resumen — PARTE II
A.
PUNTOS CLAVE
B.
DIRECTRICES PARA REFORMA
PARTE III
GESTIÓN DE LA EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO
Capítulo 7 — EL CICLO DE EJECUCIÓN DEL PRESUPUESTO
A. Objetivos de la ejecución del presupuesto
B. El ciclo del gasto
C. Distribución de responsabilidades
D. Reglas de gestión de presupuestos
E. Otros aspectos de la implantación del presupuesto
Capítulo 8 — GESTIÓN DE LAS CUENTAS POR PAGAR, DEL PERSONAL Y DE LAS
ADQUISICIONES
A. Gestión de cuentas por pagar y deudas
B. Presupuestación de personal y control del gasto
C. Adquisición pública
D. Subcontrataciones
39
© OCDE 2002
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
Capítulo 9 — LA FUNCIÓN DEL TESORO PÚBLICO Y LA GESTIÓN DE TESORERÍA
A. La función del tesoro público
B.
La gestión de tesorería
C. Planificación financiera y previsiones
D.
Gestión de las deudas administrativas
E. Gestión de los activos del gobierno
f. Relación con el Banco Central
Capítulo 10 — CONTROL Y AUDITORÍA INTERNOS
A. Introducción
B. Control interno
C. Auditoría interna
D. Gestión financiera de fondos de la UE en países candidatos
Resumen — PARTE III
A. PUNTOS CLAVE
B. DIRECTRICES PARA REFORMA
PARTE IV
CONTABILIDAD, INFORMES Y AUDITORÍA
Capítulo 11 — CONTABILIDAD
A. Marcos contables
B. Contabilidad según el principio de devengo
C. Reforma del sistema contable
D. Aspectos especiales
Capítulo 12 — INFORMES FINANCIEROS
A. Principios generales
B. Informes principales
Capítulo 13 — SISTEMAS DE INFORMACIÓN SOBRE GESTIÓN FINANCIERA
A. Un enfoque integrado
B. Sistemas de gestión financiera
C. Ejecución y contabilidad del presupuesto
D. Aspectos técnicos
Capítulo 14 — AUDITORÍA EXTERNA
A. Requisitos para una auditoría efectiva
B. Tipos de auditoría
C. Informes sobre resultados de auditorías
D. Actuación en base al resultado de las auditorías
E. Limitaciones de la auditoría
© OCDE, 2002
40
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
Capítulo 15 — MEDICIÓN Y EVALUACIÓN DEL RENDIMIENTO
A. Medición del rendimiento
B. Evaluación del programa
Resumen — PARTE IV
A. PUNTOS CLAVE
B. INSTRUCCIONES DE REFORMA
Índice correspondiente a la versión original en inglés de la publicación (no incluye anexos, ni
listas de cuadros, tablas o gráficos)
41
© OCDE 2002
GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO – LIBRO DE REFERENCIA PARA PAÍSES EN TRANSICIÓN
Este Resumen es la traducción de extractos de:
Managing Public Expenditures – A Reference Book for
Transition Countries
(c) 2001, OCDE.
Todos los Resúmenes se
pueden obtener de forma
gratuita en el OECD Online
Bookshop en www.oecd.org.
La publicación original se encuentra a la venta en el Centro de
la OCDE en París: 2, rue André-Pascal, 75775 Paris Cedex 16,
FRANCE y en www.oecd.org.
Estos Resúmenes han sido
preparados por la unidad de
Derechos y Traducción de la
Dirección
de
Relaciones
Públicas y Comunicaciones.
email : [email protected]
Fax: +33 1 45 24 13 91
© OCDE 2002
Se autoriza la reproducción
del presente Resumen,
siempre y cuando se
mencionen la nota de
copyright de la OCDE y el
título de la publicación
original arriba indicado
© OCDE, 2002
42