Acuerdos bilaterales en la política comercial de la UE

SPEECH/06/574
Peter Mandelson
Comisario Europeo de Comercio
Acuerdos bilaterales en la política
comercial de la UE
London School of Economics
Londres, 9 de octubre de 2006 a las 20.00 horas CET
En este discurso pronunciado en la London School of Economics, el Comisario
Europeo de Comercio, Peter Mandelson, aboga por que la UE busque establecer
acuerdos de comercio bilaterales específicos como parte de una estrategia más
amplia de la UE centrada en la OMC y en el sistema de comercio multilateral.
Mandelson argumenta que no se trata de elegir entre acuerdos bilaterales y sistema
multilateral, sino entre acuerdos bilaterales ambiciosos que impulsen la
liberalización mundial y acuerdos bilaterales que eluden las cuestiones delicadas o
no hacen «más que abrir unas fronteras para cerrar otras».
Según Mandelson, unos acuerdos bilaterales ambiciosos concebidos con esmero y
con socios cuidadosamente escogidos pueden crear nuevas oportunidades
comerciales, mejorar la competitividad de las empresas de la UE en mercados
clave en expansión y allanar el terreno para una futura liberalización, avanzando en
ámbitos tales como la inversión, la competencia y la contratación pública, donde las
normas de la OMC aún no se aplican plenamente.
Citando el ejemplo de los acuerdos bilaterales sobre el comercio de servicios y el
AGCS, Mandelson explica que el hecho de impulsar el avance en estos ámbitos no
va en menoscabo del sistema de la OMC, sino que permite a las partes «poner a
prueba una liberalización que, en última instancia, pueda extenderse al sistema
mundial». Asimismo, argumenta que acuerdos bilaterales entre regiones como la
UE y la ASEAN fomentan la integración regional y eliminan las barreras regionales
al comercio.
Mandelson explica: «Es verdad que hay demasiados acuerdos bilaterales que
eluden las cuestiones delicadas y, por lo tanto, no generan nuevos intercambios
comerciales. Pero esto es una opción política. Hemos defendido con ahínco en la
OMC que las normas sobre acuerdos de libre comercio deben exigir que sean
realmente profundos y que liberalicen, en esencia, todos los intercambios
comerciales. Por eso, los principales criterios de nuestros nuevos acuerdos
bilaterales son de carácter económico. Hemos dicho con toda claridad a nuestros
socios que la UE sólo está interesada en acuerdos de libre comercio profundos en
todos los sectores. No sólo mercancías, sino también servicios, barreras no
arancelarias y normas sobre cuestiones tales como la inversión, la competencia y la
contratación pública».
Mandelson declara: «Yo pienso que la preocupación sobre la manera de
compaginar una política de comercio bilateral activa con el compromiso contraído
con la OMC radica en el temor de que el acuerdo de comercio bilateral se configure
como un apaño político apresurado: la opción fácil que impide ver el bosque a los
políticos y a los negociadores comerciales. En realidad, ni siquiera el boom de
acuerdos bilaterales y regionales desde mediados de los ochenta impidió el
acuerdo en la Ronda Uruguay, ni nos ha impedido aproximarnos a un acuerdo en
Doha que ofrece ya una liberalización dos o tres veces mayor que la de Uruguay.
Al final, todo se reduce a opciones políticas».
Por otro lado, añade: «Doha no se ha estancado por culpa de los acuerdos de
comercio bilaterales, y éstos no han de ser necesariamente fatales para su éxito.
Los acuerdos bilaterales que propuse la semana pasada se han estado preparando
durante más de un año, mucho antes de que se nos plantearan los actuales
problemas de Doha».
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Mandelson señala: «Los riesgos de la política comercial no hay que buscarlos tanto
en el equilibrio entre multilateralismo y bilateralismo, sino más bien en la elección
entre un enfoque abierto y ambicioso del bilateralismo, que impulse la dinámica de
la liberalización mundial, y un planteamiento cerrado del bilateralismo que busque
el apaño político apresurado o que no haga más que abrir unas fronteras para
cerrar otras».
Mandelson concluye: «Por supuesto que los acuerdos de comercio bilaterales no
son nuevos en la política comercial de la UE. No estamos, como algunos han
sugerido, "desviando nuestra atención de la OMC". La OMC seguirá siendo la
principal plataforma para asegurarnos de que se reconocen nuestros intereses en
el sistema de comercio mundial.
La prioridad de la UE será garantizar que todo nuevo acuerdo bilateral, incluidos los
nuestros, sea un puente, y no un escollo, para lograr la mayor apertura posible en
el sistema de comercio mundial».
Europa es un continente comerciante. Nuestra fuerza económica se basa en el
comercio, y nuestra prosperidad está directamente relacionada con la apertura de
los mercados a los que destinamos nuestras ventas. Abrir un mercado al comercio
no significa simplemente reducir los aranceles; se trata de crear mercados en los
que las empresas extranjeras —las empresas europeas— puedan hacer negocios
justos, con libertad para competir y protección jurídica al hacerlo.
Nuestro primer instrumento para conseguirlo es la OMC, que es la plataforma
esencial para hacer que los intereses de Europa se reconozcan en el sistema de
comercio mundial. Es la herramienta más eficaz para expandir y gestionar el
comercio mundial, y ayuda a poner el comercio al servicio del desarrollo. Constituye
un pilar fundamental del sistema internacional, la sala de máquinas del sistema de
comercio mundial. Nosotros ayudamos a fundarla, nos beneficiamos de ella y le
somos fieles.
La suspensión de la negociación de Doha en julio supuso un duro golpe para el
sistema de comercio mundial, no sólo por las oportunidades económicas que el
mundo entero pierde, sino también porque incluso un progreso lento constituye un
símbolo importante del consenso mundial a favor de un sistema de comercio
abierto. Por eso la UE está trabajando para que se vuelva a la mesa de
negociaciones antes de que acabe el año.
En los próximos meses, la Comisión Europea emprenderá también una serie de
iniciativas conexas en el marco de la Europa Global que presenté la semana
pasada. Estas iniciativas está diseñadas para mejorar las condiciones en que las
empresas de la UE compiten fuera de sus fronteras. Renovaremos nuestra
Estrategia de Acceso al Mercado para centrarnos mucho más en las barreras que
existen tras las fronteras de nuestros socios comerciales. Estableceremos una
estrategia global nueva en torno a China, que será el mayor desafío individual al
que deberá hacer frente la política comercial de la UE en los próximos años.
Además, seguiremos avanzando en nuestra estrategia global para proteger los
derechos de propiedad intelectual.
Y, como parte de estos objetivos, propondremos una nueva generación de
acuerdos de comercio bilaterales cuidadosamente escogidos, centrándonos, sobre
todo, en grandes mercados en expansión como son la ASEAN, la India, Corea del
Sur y Rusia.
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Las empresas y la industria europeas se han mostrado muy a favor de esta política,
sabedoras de que su competitividad depende del acceso a estos mercados en
rápida expansión. Europa es el mayor exportador del mundo, altamente
competitivo. Pero nuestras exportaciones no están lo bastante centradas en las
economías que crecen más deprisa. Los acuerdos de los que hablo pueden ayudar
a cambiar esta situación.
Por supuesto que los acuerdos de comercio bilaterales no son nuevos en la política
comercial de la UE. Tenemos muchos, y durante años hemos estado intentando
formalizar otros, concretamente en América Latina y el Golfo Pérsico. No se trata de
elegir entre una política comercial multilateral o bilateral. No estamos, como
algunos han sugerido, «desviando nuestra atención de la OMC». Son dos caras de
un único problema. Es éste un aspecto importante que querría tratar aquí en
detalle.
Los que se oponen a este planteamiento suelen hacerlo por tres razones. Lo
primero que objetan es que los acuerdos bilaterales, más que generar comercio, lo
que hacen es complicarlo y desviarlo. Lo segundo, que la negociación de acuerdos
bilaterales menoscaba el sistema multilateral, desviando la energía y la atención del
plano multilateral y haciendo que los países pierdan interés en lo multilateral. En
tercer lugar, argumentan que los países pobres salen mal parados de los acuerdos
bilaterales, ya sea porque se les excluye, ya porque siempre son la parte más débil.
Los acuerdos de libre comercio, ¿desvían más comercio del que
generan?
Es verdad que hay demasiados acuerdos bilaterales que eluden las cuestiones
delicadas y, por tanto, no generan nuevos intercambios comerciales. Pero esto es
una opción política. Hemos defendido con ahínco en la OMC que las normas sobre
acuerdos de libre comercio deben exigir que sean realmente profundos y que
liberalicen, en esencia, todos los intercambios comerciales.
Por eso, los principales criterios de nuestros nuevos acuerdos bilaterales son de
carácter económico. Hemos dicho con toda claridad a nuestros socios que la UE
sólo está interesada en acuerdos de libre comercio profundos en todos los
sectores, como lo es el Acuerdo firmado con Chile en 2002. No sólo mercancías,
sino también servicios, barreras no arancelarias y normas sobre cuestiones tales
como la inversión, la competencia y la contratación pública.
Es evidente también que, si la creación de bloques comerciales o acuerdos de libre
comercio fomenta el proteccionismo en contra de los que quedan fuera del acuerdo,
también es cierto que una liberalización tímida puede, de hecho, actuar como freno
de una liberalización mayor.
Por eso tenemos que contraer un compromiso político para enraizar nuestros
acuerdos bilaterales en el sistema más amplio de comercio multilateral. Incluso si
ese sistema ofrece resultados de forma más gradual. Europa ha contraído ese
compromiso, y esperamos que nuestros socios comerciales hagan lo mismo.
Recuerden que, ya en los ochenta, algunos temían que el mercado único europeo
creara una «Europa fortificada»: abierta de puertas adentro, pero cerrada al
exterior.
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De hecho, el mercado único europeo no sólo ha incrementado el comercio entre los
países europeos; con él, las barreras comerciales externas de Europa se han
reducido constantemente, tanto de forma unilateral como a través de dos rondas de
la OMC.
Hoy en día, la UE es el mayor mercado exportador para más de ciento veinte
economías del mundo. Somos parte en más acuerdos de libre comercio que
cualquier otra economía del sistema de comercio mundial y tenemos algunas de las
tasas arancelarias medias más bajas del mundo. Además, dado que el mercado
único ha sustituido veinticinco normativas por una sola, resulta más fácil comerciar
con Europa.
Los acuerdos bilaterales de Europa estarán movidos, como es natural, por
consideraciones de competitividad que reflejen nuestras prioridades comerciales.
Pero formarán parte de un compromiso más amplio con la OMC y servirán de
puente a futuros acuerdos multilaterales de los que todos podrán beneficiarse.
Los acuerdos de libre comercio, ¿menoscaban el sistema multilateral?
Ese papel de «puente» es la razón principal por la que unos acuerdos de libre
comercio profundos y ambiciosos pueden reforzar el sistema de la OMC, más que
menoscabarlo.
En las cinco últimas décadas, el GATT y la OMC han hecho notables progresos en
la reducción de las barreras arancelarias y la liberalización progresiva del comercio.
Siendo como es una organización dirigida por sus miembros, en la que cada uno de
ellos tiene un derecho de veto, la OMC no puede moverse más deprisa de lo que le
permite su ambición colectiva. La OMC se afianza en la liberalización progresiva,
pero en pasos necesariamente pequeños y firmes.
Es obvio que los acuerdos bilaterales entre socios tienen un papel importante que
desempeñar en la reducción de los aranceles para nuestros exportadores. Sin
embargo, también pueden permitir a los que desean ir más allá tomar como base
las normas de la OMC. Hay ámbitos importantes para los exportadores de la UE,
como son la inversión, la competencia y la contratación pública, en los que las
normas de la OMC aún no se aplican plenamente. El hecho de impulsar el avance
en estos ámbitos no va en menoscabo del sistema de la OMC.
Nuestros acuerdos bilaterales ponen a prueba una liberalización que, en última
instancia, pueda extenderse al sistema mundial. Acuerdos de la OMC a nivel
mundial, como el AGCS, que establece normas básicas para el comercio en el
sector de los servicios, se han basado en la experiencia positiva de la liberalización
de los servicios a nivel bilateral.
Y muchos de los cambios que la UE impulsará bilateralmente en los mercados de
nuestros socios comerciales —por ejemplo, una actuación más rigurosa contra las
falsificaciones y unas normas más claras sobre la inversión— beneficiarán también
a empresas de fuera de la UE.
Los acuerdos de libre comercio, ¿son perjudiciales para el desarrollo?
¿Y el argumento de que los acuerdos bilaterales no harán sino explotar a las
economías pequeñas y débiles, o abandonarlas a su suerte? Yo entiendo estas
preocupaciones. Pero, cuando la UE está hablando de acuerdos con las economías
emergentes de la ASEAN, Corea o la India, advertir de que se las va a forzar me
parece un poco fuera de lugar.
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Un aspecto a favor de los acuerdos entre regiones, como el que estamos
intentando formalizar con la ASEAN, es la creación de mercados más grandes,
plenamente capaces de definir y defender sus intereses. Y ya he apuntado que son
estos propios mercados los que buscan tales acuerdos.
Europa también tiene acuerdos de comercio bilaterales con países en desarrollo
que todavía no están preparados para una liberalización ambiciosa ni para
adherirse a las normas de la OMC. Nuestros acuerdos de asociación económica
con los Estados de África, del Caribe y del Pacífico se han establecido para lograr,
en muchos casos, los mismos objetivos: crear mercados regionales, fortalecer a las
empresas, crear industrias y puestos de trabajo sostenibles y reducir poco a poco
las barreras de los mercados para dejarlos crecer. Sin embargo, los plazos son
largos y están hechos a la medida de las necesidades de estos países.
No obstante, tenemos que examinar cuidadosamente de qué manera nuestros
acuerdos bilaterales con economías emergentes afectan al acceso preferencial a
los mercados que concedemos a los países más pobres reduciendo o eliminando
los aranceles. Tenemos que sopesar esas consecuencias con mucho cuidado. Para
que estos acuerdos sean de ayuda para todos, muchos de nuestros países socios
emergentes tendrán que estudiar la manera de ayudar a los más pobres,
especialmente ampliando sus propios regímenes de acceso preferencial.
En cuanto al desarrollo, los acuerdos bilaterales también pueden poner espuelas a
la reforma. Gobiernos en proceso de reforma como el de la India o los de algunos
miembros de la ASEAN ven en las negociaciones comerciales bilaterales con la UE,
antes que nada, un medio de aumentar su acceso a nuestros mercados y de crear
oportunidades de crecimiento y desarrollo en sus países.
Pero países como la India también miran al mundo exterior buscando la manera de
fomentar la reforma y afianzarse en ella. Esta es una de las razones por las que
tantos países demandan con insistencia acuerdos bilaterales con la UE: en
realidad, muchos más de los que podemos atender.
Los acuerdos bilaterales pueden, asimismo, ayudar a impulsar la integración
económica regional, que también es buena para el desarrollo. Por eso, entre otras
cosas, la UE ha buscado socios bilaterales regionales siempre que ha sido posible.
Con el Mercosur y la ASEAN, el Consejo de Cooperación de los Estados Árabes del
Golfo y los países centroamericanos y andinos, nuestro objetivo no es llegar a
acuerdos con países individuales, sino con agrupaciones regionales que, a su
manera, desean aprender de la exitosa experiencia de integración económica
europea.
Por poner un ejemplo: los diez países de la ASEAN tienen entre ellos más de
treinta acuerdos de libre comercio, cada uno con sus propias reglas ligeramente
divergentes; y con todas ellas han de bregar los exportadores. La perspectiva de un
acuerdo de comercio bilateral entre la UE y la ASEAN es uno de las mayores
incentivos para reemplazar esa complejidad por un mercado más unificado:
sustituyendo treinta normativas por una sola.
La India
La India, que es hoy nuestro centro de atención, es un buen ejemplo de estos
beneficios potenciales. La elección estratégica de este país a comienzos de los
noventa a favor de la reforma económica y la apertura ha sido la base de su
crecimiento económico.
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Por supuesto, la India se enfrenta a retos enormes en su desarrollo, pero se ha
comprometido con una política de apertura. Su creciente papel en la OMC es un
signo importante de ello: la India está comprometida con la consecución de un
acuerdo de Doha.
Y, sin embargo, al mismo tiempo están pidiendo con insistencia un acuerdo bilateral
de comercio e inversión con la UE. ¿Por qué? Pues porque la India quiere tener
acceso a nuestros mercados, naturalmente; porque quieren estrechar sus
relaciones con la Unión Europea; y porque quieren mantener esa dinámica de
integración en la economía mundial y de reforma dentro del país. La India considera
que las políticas comerciales bilateral y multilateral se refuerzan mutuamente.
Desde el punto de vista europeo —y británico— esto es algo que debemos apoyar.
Queremos ver cómo estas economías emergentes se integran plenamente en la
economía mundial y en el sistema internacional, y queremos fortalecer nuestros
lazos con ellas. Por eso espero que en la cumbre UE/India de esta semana ambas
partes manifiesten su voluntad de pasar a negociar un amplio acuerdo de comercio
e inversión.
Conclusión: no hay un abandono del multilateralismo
Yo pienso que la preocupación sobre la manera de compaginar una política de
comercio bilateral activa con el compromiso contraído con la OMC radica en el
temor de que el acuerdo comercial bilateral se configure como un apaño político
apresurado: la opción fácil que impide ver el bosque a los políticos y a los
negociadores comerciales.
En realidad, durante cinco décadas, la liberalización multilateral se ha mantenido en
estrecho paralelismo con una serie de olas de acuerdos de libre comercio
regionales y bilaterales. Ni siquiera el boom de acuerdos bilaterales y regionales
desde mediados de los ochenta impidió el acuerdo en la Ronda Uruguay, ni nos ha
impedido aproximarnos a un acuerdo en Doha que ofrece ya una liberalización dos
o tres veces mayor que la de Uruguay. Al final, todo se reduce a opciones políticas.
Doha no se ha estancado por culpa de los acuerdos de comercio bilaterales, y
éstos no han de ser necesariamente fatales para su éxito. Los acuerdos bilaterales
que propuse la semana pasada se han estado preparando durante más de un año,
mucho antes de que se nos plantearan los actuales problemas de Doha.
Lo que he sugerido esta noche es que los riesgos de la política comercial no hay
que buscarlos tanto en el equilibrio entre multilateralismo y bilateralismo, sino más
bien en la elección entre un enfoque abierto y ambicioso del bilateralismo, que
impulse la dinámica de la liberalización mundial, y un planteamiento cerrado del
bilateralismo que busque el apaño político apresurado o que no haga más que abrir
unas fronteras para cerrar otras.
La OMC seguirá siendo la principal plataforma para asegurarnos de que se
reconocen nuestros intereses en el sistema de comercio mundial. La política
bilateral y regional no puede sino complementar el sistema multilateral. La clave
está en fijar eficazmente las prioridades a la hora de elegir socios —como hemos
hecho— y en gestionar con eficacia los recursos de negociación, teniendo claro
todo el tiempo que la primera prioridad del Comisario de Comercio y de sus
servicios es la OMC.
La prioridad de la UE será garantizar que todo nuevo acuerdo bilateral, incluidos los
nuestros, sea un puente, y no un escollo, para lograr la mayor apertura posible en
el sistema de comercio mundial.
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