REGIONES Y UNION ECONOMICA Y MONETARIA EUROPEA

REGIONES Y UNION ECONOMICA Y MONETARIA EUROPEA
Guillermo de la Dehesa
- Vicepresidente del Centre for Economic
Policy Research (CEPR) de Londres
- Miembro del Group of Thirty (G.30) de
Washington
Asesor
económico
internacional
de
Goldman
Sachs and Co. de Nueva York
Introducción.
La Unión Económica y Monetaria (UEM) es un intento muy loable de tratar
de conseguir una Europa integrada y fuerte que sea capaz de hacer
frente al reto competitivo de otras regiones como NAFTA, Japón y el
Sudeste Asiático, tanto en el campo económico como en el político.
Desde el punto de vista económico parece claro que, a través de la
UEM se consigue, de un lado, un mayor crecimiento en Europa y, de
otro, una moneda, el ECU, mucho más fuerte que pueda ser la alternativa
del dólar como moneda reserva, con todas las ventajas monetarias y
financieras que esto conlleva.
¿Cómo se consigue ese mayor crecimiento real de la economía?. Por
un lado, porque en un mercado unido mucho más amplio y con libertad
de movimiento de bienes, capitales y personas, se puede conseguir
una mejor asignación de los recursos productivos que en doce economías
separadas. Por otro lado, porque se pueden reducir ampliamente los
costes de producción y distribución y aumentar la productividad de
tres maneras: eliminando las barreras al comercio de bienes y servicios
y de capitales, eliminando las barreras a la libre competencia y
finalmente, produciendo y distribuyendo con mayores economías de
escala, con mayores economías externas y con mayor especialización
productiva. La moneda única, además, eliminará los riesgos e
incertidumbres derivados de la fluctuación y volatilidad de los tipos
de cambio en las transacciones entre países, y, por tanto, uno de
los costes de transacción más importantes (De la Dehesa 1992).
Las distintas simulaciones que se han hecho indican que la UEM puede
producir un aumento, de una sola vez, del crecimiento real de la
Comunidad de entre un 4% y un 6% con una importante reducción de la
inflación y un considerable aumento del empleo. (Cecchini 1988)
También se han hecho simulaciones sobre los efectos dinámicos que
pueden producirse sobre el crecimiento a largo plazo como consecuencia
de ese aumento inicial del crecimiento y, por tanto, del ahorro y
de la inversión. Se estima que los efectos dinámicos podrían producir
1
un mayor crecimiento permanente de la economía comunitaria de varios
puntos porcentuales sobre los estáticos. (Baldwin 1989)
Es decir, desde el punto de vista teórico, el conjunto de la Unión
Europea va a verse notablemente favorecido por la UEM y, por tanto,
es un intento válido y muy positivo que va a revitalizar una Europa
que se encontraba en un proceso de rigidez y esclerosis crecientes
y perdiendo peso económico relativo en el concierto mundial. Por todo
ello, debe ser apoyado por los agentes económicos y políticos europeos
para que llegue a buen fin.
Ahora bien, no sólo hay que tener en cuenta el efecto global de la
UEM, que está claro que va a ser muy beneficioso, sino también como
se van a distribuir esos efectos, globalmente positivos, entre los
distintos países y regiones que integran la Unión Europea. ¿Se van
a distribuir de forma uniforme o unas regiones y países van a verse
más beneficiados que otros?. ¿Van a mejorar su situación relativa
las regiones o países que hoy están más rezagadas o van a aumentar
las diferencias entre las regiones ricas y las pobres?.
Estando como estamos viviendo los españoles en la periferia
suroccidental europea, con un nivel de desarrollo y bienestar inferior
a la media europea, ¿vamos a salir menos beneficiados o más
perjudicados que otros países y regiones miembros?.
Todas estas cuestiones, tan importantes, hay que tenerlas en cuenta
a la hora de enfrentarnos con nuestro futuro en una Europa que avanza
con rapidez hacia la culminación de su integración económica y
monetaria.
Mercado único: Sus efectos de concentración y especialización.
Como ya he aludido más arriba, un mercado único presenta la ventaja
de que los recursos productivos se van a asignar más eficientemente
que en doce mercados separados y con barreras importantes entre ellos.
Ahora bien, la reasignación de recursos que conlleva dicha unificación
del mercado significa, por definición, una redistribución espacial
de los factores de producción dentro de la Unión Europea y, por tanto,
el que unos países ó regiones salgan más favorecidos y otros más
perjudicados al recibir o perder recursos netos respecto de su
situación actual. Por otro lado, para obtener mayores economías de
escala habrá una tendencia clara, por parte de las empresas, a
concentrar su producción en menos plantas aprovechando que ya no
existen barreras comerciales y obstáculos a la competencia entre
países y dicha concentración espacial también favorecerá a unos países
y regiones a costa de otros.
La Comisión Europea cuando publicó el "libro blanco sobre el mercado
único", en 1985, preveía que pudieran darse efectos regionales no
deseados y decía textualmente: "La Comisión es, sin embargo,
1
consciente de que puede haber riesgos de que, al trasladarse recursos
humanos y financieros sin obstáculo hacia áreas con mayores ventajas
económicas, se puedan exacerbar las actuales disparidades entre
regiones y que el objetivo de convergencia se vea en peligro".
La teoría convencional de la integración económica basada en el modelo
básico de Heckscher-Ohlin, nos dice que ésta trae consigo una
reasignación de recursos productivos desde los productores menos
eficientes a los más eficientes dentro del área integrada, aumentando,
por tanto, el bienestar del conjunto. Para que dicha reasignación
se dé hace falta que existan libertad de movimientos de capital,
tecnología y mano de obra, que es lo que se consigue con el Mercado
Unico. De acuerdo con dicha teoría, el capital tenderá a trasladarse
desde las regiones más ricas, donde es más abundante y tiene menor
rendimiento, hacia las regiones pobres donde es más escaso y, por
tanto, puede obtener una mayor rentabilidad. La mano de obra, por
el contrario, tenderá a trasladarse desde las regiones pobres, donde
es más abundante y tiene salarios más bajos, hacia las regiones ricas
donde es relativamente más escasa y los salarios son más altos. Ello
hará que la dispersión de rentabilidades del capital y de los niveles
salariales tienda a disminuir y por tanto que, al final, aumente la
productividad y los salarios del conjunto, reduciéndose al mismo
tiempo las disparidades regionales (Balassa 1969, Scitowski 1958).
Ahora bien, esta teoría parte del supuesto de que existe competencia
perfecta y no tiene en cuenta la existencia de economías de escala
y economías externas y además considera que todas las regiones o países
tienen el mismo nivel de eficiencia, supuestos que no se dan en el
mundo real.
En la realidad puede ocurrir, y de hecho sucede, que unas regiones
o países son más eficientes y tienen una productividad
global mayor que otros y pueden ofrecer, al mismo tiempo, una mayor
rentabilidad del capital y unos mayores salarios, con lo que pueden
atraer tanto capital como mano de obra de las regiones más pobres
con el resultado de que la producción tiende a concentrarse aún más
e incrementarse las disparidades de renta actuales entre las regiones.
(De la Dehesa y Krugman 1992)
Por otro lado, la reducción de los costes de transacción entre unos
países y otros, al eliminarse totalmente las barreras comerciales,
y reducirse los costes de transporte, tienen dos efectos que pueden
ser contrapuestos. De un lado, puede facilitar la localización de
la producción allí donde pueda hacerse con costes locales más baratos,
pero, de otro lado, puede también facilitar la concentración de la
producción en una sola planta para explotar mayores economías de escala
y externas.
¿Cuál de esas dos fuerzas va a ser dominante?. A menos que la ventaja
comparativa de costes, especialmente laborales, de la región pobre
y periférica sea tan grande, que supere los niveles diferenciales
de productividad lo lógico es que la reducción de costes que se puede
1
conseguir con la concentración y la mayor escala sea más elevada.
Y, ¿dónde tenderá a concentrarse espacialmente la producción?.
Lógicamente allí donde se tiene una mayor cercanía y accesibilidad
de los mercados que van a demandar los productos, que suelen coincidir
con las regiones centrales europeas, es decir el llamado Hot banana"
(gráfico nº 1), que se alarga desde Londres a Milán, donde tienen
mayor renta per cápita y mayor densidad de la población europeas,
y no con las regiones más pobres y periféricas que tienen menor densidad
de población y mucho menor poder adquisitivo.
Por último, existe una tendencia a que la concentración sea también
sectorial, en los llamados "clusters", lo que permite a las empresas,
al estar unas cerca de otras, beneficiarse de las llamadas "economías
externas" de información, visibilidad, disponibilidad de mano de obra
cualificada, difusión de innovación y tecnología, etc. y producir
mas barato y con mayor calidad. (Porter 1990)
Es decir, dadas suficientes economías de escala, cada fabricante
querrá servir el mercado nacional desde una sola planta. Para minimizar
los costes de transporte, cada uno elige la localización de la planta
allí donde la demanda local sea más elevada. Pero la demanda será
mayor allí donde los fabricantes decidan localizarse. Por tanto, como
ha señalado Hirschman (1958), la concentración tiende a ser
autoacumulativa y la posición inicial es una ventaja muy importante.
El segundo efecto que conlleva un Mercado Unico, además del de
concentración, es el de especialización. Cuando existen altas barreras
entre países al movimiento de bienes, servicios, capitales y personas,
se tiende a producir casi de todo en cada país y el comercio es muy
reducido. Cuando desaparecen todas esas barreras, cada país o región
tiende a especializarse en aquellas producciones en las que puede
ser más competitiva, a abandonar prducciones en las que no tienen
ninguna ventaja relativa o absoluta y a aumentar su comercio exterior.
Es decir, todo proceso de integración lleva consigo un efecto de
concentración y otro de especialización que tienen unas repercusiones
espaciales y, por tanto, regionales y nacionales, de enorme
importancia.
En resúmen, se puede decir que la concentración de la producción y
la especialización espacial será tanto mayor cuanto más grande sea
el tamaño de las economías de escala, mayor sean las economías
externas, mayor sea la movilidad de los sectores productivos y menores
sean los costes de transporte.
Moneda única, tipo de cambio y choques asimétricos.
La Unión Monetaria elimina un importante coste de transacción que
dificulta el movimiento de bienes servicios y capitales, cual es el
1
riesgo de cambio entre las distintas monedas de los estados miembros.
Con ello se incentiva una igualación más rápida de los precios de
los factores de producción y de la productividad entre los países.
Ahora bien, al mismo tiempo, la Unión Monetaria sustrae a cada país
del manejo de su tipo de cambio que es un importante instrumento de
ajuste a los llamados choques asimétricos o específicos internos o
externos, de oferta o de demanda, que pueden afectar a un sólo país
o región, o a varios países o regiones miembros pero de manera
diferente.
La falta de dicho instrumento de ajuste monetario deja al país o región,
sometido al choque asimétrico, sin más salida para sus ciudadanos
que un ajuste real de su nivel de salarios y/o un aumento de su nivel
de paro o, en caso contrario, que recurrir a la emigración a otro
país o región.
Por ello es muy importante saber cuáles pueden ser los efectos de
una moneda común sobre regiones o países que tienen amplias diferencias
en sus tasas de inflación, productividad o renta.
La posición de la Comisión Europea en este punto es bastante optimista.
Cree que aunque se llegue a una moneda única es posible inducir
alteraciones en los tipos de cambio a través de los precios
inmobiliarios o de los costes laborales. Aunque reconoce que pueden
existir choques que afecten asimétricamente a países o regiones
miembros, indica que la evidencia de los últimos años en la Unión
Europea muestra que las alteraciones de los tipos de cambio reales,
no han explicado las diferentes tasas de crecimiento entre unos y
otros países miembros. Aparentemente, al menos, las devaluaciones
competitivas no han conseguido mejorar las tasas de crecimiento de
los países que han devaluado.
De hecho la Comisión cree que la integración económica y monetaria
tiende a reducir la aparición de choques específicos de un determinado
país o región por tres razones: la diferenciación del producto tiende
a dominar a la especialización productiva como arma competitiva; el
comercio
intraindustrial
tiende
a
imponerse
al
comercio
interindustrial; y finalmente, la mayor competencia hace que los
márgenes de beneficio se reduzcan y los empresarios impongan una mayor
moderación salarial. (Emerson et al. 1990)
Sin embargo, una Unión Monetaria también puede plantear problemas
importantes a las distintas regiones y países de Europa. Desde hace
muchos años la teoría económica y la experiencia han demostrado que
para que una unión monetaria sea óptima y no plantee tensiones entre
los países miembros, la movilidad de los factores de producción
(capital y trabajo, fundamentalmente) tiene que ser muy elevada
(Mundele 1961) (Kenen 1969). Así, cuando un país miembro de dicha
Unión sufre un choque, al no poder devaluar su tipo de cambio, al
1
menos puede ajustarse y recuperar competitividad a través de la
emigración de parte de su mano de obra a otro país miembro no afectado.
De no ser así, aumentará el paro y se agravará aún más su precaria
situación. En todo caso debe de quedar claro que cuando unos países
miembros de la Unión Monetaria parten con situaciones competitivas
más débiles y con mayores tasas de inflación tienen que mantener sus
economías deprimidas durante bastante tiempo para restaurar dicha
competitividad perdida temporalmente.
Como he explicado más arriba, la experiencia de otras áreas monetarias
también ha demostrado que una Unión económica y monetaria tiende a
reasignar los recursos productivos aumentando la especialización
nacional o regional ya que cada uno tiende a especializarse según
sus ventajas comparativas de capital, tecnología o mano de obra, su
accesibilidad al mercado, etc., en distintos sectores o ramas de la
producción de bienes y servicios. Este aumento de la especialización
regional tiende a hacer a las regiones miembros más vulnerables a
choques específicos. Una región muy especializada en un producto o
en un sector puede verse mucho más gravemente afectada, cuando se
desploma la demanda externa de dicho producto o sector productivo
que otra que, o bien no produce ese bien o servicio o está más
diversificada, y puede compensar, con la exportación de otros
productos, dicho choque de demanda.
Por último, la movilidad de los factores de producción que ha
conseguido el mercado único puede llegar a tener efectos más negativos
que positivos sobre la región que ha sufrido el choque. La región
que tenga problemas puede experimentar una fuerte huída de capitales
hacia otras regiones y hacer que tarde mucho tiempo en recuperarse
atrayendo nuevas industrias o servicios.
Desequilibrios regionales.
Hemos visto cómo la unión económica y monetaria (UEM) puede tener
efectos distributivos no deseados que, aún aumentando la eficiencia
global del área integrada, lo haga claramente en beneficio de unas
regiones o países y a costa de otros, exacerbando las disparidades
regionales actuales.
Los cuadros nº 1, 2 y 3 vienen a ratificar la existencia clara de
los dos efectos concentración y especialización que conlleva una unión
económica y monetaria que empieza: la Unión Europea con otra que lleva
muchos años consolidada: Estados Unidos. En el cuadro 1 se observa
el efecto concentración a través de la reducción del número de empresas
en cada sector industrial a través de las fusiones y adquisiciones.
El número es muchísimo más reducido en Estados Unidos que en Europa,
indicando que aún existe un potencial enorme en la Unión Europea de
consolidación y concentración de su industria.
En el cuadro nº 2, se observa como las rentas de las 50 mayores empresas
1
en Estados Unidos alcanza el 31% del PIB americano y en Europa sólo
aún el 21,2% del PIB europeo, y como la tendencia a la concentración
es muy clara ya que cinco años antes era sólo del 15,9% de dicho PIB.
Por último, el cuadro 3 muestra como en Estados Unidos la
especialización regional en diferentes industrias es mucho mayor que
en regiones de similar tamaño en Europa. En Estados Unidos el medio
oeste se ha especializado claramente en acero y en automovil, mientras
que el sur lo ha hecho en textiles. Por el contrario en Europa aún
la especialización es prácticamente inexistente, lo que da una idea
de su enorme potencial en las próximas décadas y de los cambios de
localización industrial espacial que va a provocar.
Veamos ahora cual ha sido la experiencia de estos años de integración
europea, en términos de convergencia o divergencia regional, para
poder demostrar si ya los incipientes efectos concentración,
aglomeración y especialización han prevalecido sobre los efectos de
igualación que preconiza la teoría convencional de la integración
económica.
El gráfico nº 4 nos muestra que las disparidades de renta entre países
miembros de la Unión Europea, basadas en PIB per cápita ajustado por
los stándard de poder de compra, muestran desviaciones mucho más
elevadas que en los Estados Unidos (entre regiones similares). Es
decir, las disparidades son excesivamente elevadas para conseguir
una integración óptima. Además, la evolución temporal de dichas
disparidades aunque muestra una fuerte convergencia hasta 1975, a
partir de entonces indica una ligera tendencia a la divergencia hasta
1984 y luego, un estancamiento hasta 1.990.
El cuadro nº 4 analiza si los cuatro países menos desarrollados de
la CEE han logrado reducir sus disparidades de renta, en términos
de PIB per cápita con la media comunitaria, desde su integración en
la Comunidad. En el caso de España la convergencia ha sido clara (6,8
puntos) desde su entrada en 1986, pero aún no ha recuperado el grado
de convergencia que había alcanzado en 1975, antes de su integración.
Portugal también ha logrado converger (7,5 puntos) superando incluso
los niveles de 1980 que fué el año que más se había acercado a la
media comunitaria. Irlanda es el país que más ha convergido desde
su integración con más de 14 puntos. Por último Grecia se ha ido
alejando de la media comunitaria (´-4,5 puntos) desde su integración
en 1981. En todos los casos, salvo este último, ha habido una clara
convergencia en los tiempos de auge y una clara divergencia en los
períodos de recesión dando la impresión que han sido los ciclos
económicos, y no tanto la integración per se, los que han provocado
las tendencias hacia una menor o mayor disparidad de renta. Si a esto
se añade la importancia que han tenido los movimientos de capital
y mano de obra para la convergencia, tal como muestra el gráfico nº
3, se puede llegar a la conclusión de que lo más importante que ha
aportado la integración es un mayor volúmen de flujos de capital a
los países recién integrados y por tanto una mayor convergencia, aunque
1
estos flujos suelen disminuir o incluso desaparecer en las fases
recesivas del ciclo.
Por último, aunque ha habido una cierta convergencia entre países
no la ha habido entre regiones, al menos entre las más ricas y las
más pobres. El cuadro nº 5 compara el comportamiento de las diez y
venticinco regiones menos y más desarrolladas de la Comunidad,
mostrando que las disparidades entre unas y otras han ido creciendo
de una manera mucho más pronunciada que cuando comparamos el conjunto
global de las regiones en los que la convergencia lleva bastantes
años cuasi estancada. Ahora bien, como muestra el cuadro nº 6, en
la última década algunas de las regiones más pobres (objetivo 1) han
crecido por encima de la media de la Unión Europea, entre ellas
Andalucía, Castilla la Mancha, Canarias, Comunidad Valenciana,
Galicia y Murcia. También lo han hecho otras regiones españolas más
ricas como Madrid, Cataluña, Baleares y Aragón a tasas medias incluso
superiores.
Se puede, por tanto, concluir que hasta el momento, cuando aún falta
por completar el proceso integrador con la culminación del Mercado
Unico y la Unión Monetaria, no existen signos claros de que la
integración haya tendido a igualar las rentas de las distintas regiones
de la Comunidad aún cuando haya mejorado, con alguna excepción, la
de los países menos desarrollados. Y no queda muy claro si los efectos
de las fases de auge han tenido más que ver con la convergencia que
la misma integración. Se puede argumentar que con la libertad de
movimientos de capital y de mano de obra que instaura el mercado único
se va a acelerar la convergencia. Es posible, pero también la reciente
experiencia demuestra que mientras que la movilidad del capital ha
crecido notablemente en el seno de la Comunidad, sin embargo, la
movilidad de la mano de obra ha sido nula. Con la expeción de Irlanda
que ha experimentado emigraciones al Reino Unido, ni España, ni
Portugal ni Grecia, que tienen tasas más elevadas de paro, han
experimentado emigraciones de su mano de obra a otros países durante
la última década, sino, más bien, inmigraciones de otros países por
el retorno de los emigrantes que habían salido en los años setenta
o por la llegada de jubilados de otros países que se dan de alta como
residentes.
Las razones fundamentales parecen ser dos. La primera es que las
barreras linguísticas, étnicas y culturales han tenido un mayor peso
para los parados que la atracción de salarios más elevados de los
países más desarrollados. La segunda es que las prestaciones al
desempleo han mejorado notablemente en los países menos desarrollados
fijando, en mayor medida, la población en las regiones deprimidas.
Otra explicación importante es que la emigración europea se ha
concentrado en mano de obra cualificada, técnicos y profesionales,
mientras que la mano de obra no cualificada ha sido suministrada por
países no miembros de la Unión Europea, tales como Turquía, el Magreb
y los países africanos. Es incluso probable que la emigración creciente
1
de mano de obra altamente cualificada de los países del Este, con
demandas salariales más bajas, llegue incluso a anular la actual
migración profesional intracomunitaria.
La movilidad de la mano de obra es también muy escasa dentro de los
mismos países comunitarios, como es el caso de España donde las enormes
diferencias de niveles de paro entre unas regiones y otras no actúa
como acicate para mayores movimientos internos de la mano de obra,
a pesar de no existir barreras linguísticas y culturales. Es más,
ha ido decayendo a pesar de que el paro ha aumentado (Bentolila y
Dolado 1990) (Antolín y Bover 1993).
Federalismo Fiscal.
Para evitar que los problemas de las crecientes disparidades
regionales puedan poner en peligro el proceso integrador, la mayor
parte de los teóricos de la integración económica y monetaria abogan
porque exista una política de transferencias que intente corregir
dichas diferencias y que compense los naturales efectos perversos,
sobre ciertas regiones, de los procesos de concentración, aglomeración
y especialización que dicha integración conlleva, especialmente,
después de una Unión Monetaria que elimina el ajuste, a través del
tipo de cambio. No se trata, ni mucho menos, de intentar un "crecimiento
equilibrado" que haga imposible explotar los beneficios de la mayor
eficiencia que se deriva de dichos procesos, sino de compensar, al
menos temporalmente, a las regiones que sufran choques específicos
o suavizar el deterioro de aquellas que se descuelgan claramente de
la marcha del área integrada por falta de competitividad. (Kenen 1969)
(Mac Dougall 1977) (Eichengeen 1990) (Bayoumi y Masson 1991), etc.
Parece demostrable por la historia de otros países que han
experimentado, antes que la Unión Europea, procesos similares de
integración económica y monetaria, especialmente Estados Unidos y
Canadá, que la política de estabilización regional debe de basarse
en la intervención fiscal, y que dicha intervención, a través de los
impuestos y las transferencias, debe llevarse a cabo por las instancias
nacionales, federales o supranacionales y no por las instancias
regionales.
Los gobiernos regionales en un área integrada, con alta movilidad
de los factores de producción no pueden ser capaces de desarrollar
políticas contracíclicas de estabilización de su región, sino que
tienden a actuar procíclicamente. La razón es la siguiente: una
política monetaria y de tipo de cambio puede estabilizar choques
regionales, pero, por definición, no existe política monetaria
"regional" en un área monetariamente integrada y además, con alta
movilidad del capital cualquier expansión fiscal hará que la oferta
monetaria la acomode y viceversa.
Evidentemente, los gobiernos regionales pueden intentar estabilizar
1
la pérdida de renta regional por si mismos incurriendo en déficit
públicos durante las recesiones y superávit durante los auges, pero,
los beneficios a corto plazo de dicha política fiscal estabilizadora
pueden perderse pronto ya que los actuales déficit tienen que
repagarse, más tarde, con mayores impuestos o menor gasto por parte
de la misma región. Además, como los gobiernos regionales no tienen
el mismo poder para recaudar impuestos que los gobiernos nacionales
o federales, intentarán imponer mayores impuestos regionales a las
personas o las empresas de la región, pero al existir libertad total
de movimiento de personas físicas o jurídicas, éstas se trasladarán
a otra región en la que paguen menos impuestos y acelerarán la recesión
al dejar a la región con menor base imponible.
El término de "federalismo fiscal", que está acuñado en Estados Unidos
desde hace ya más de cuarenta años (Buchaman 1950), ha demostrado
que en una unión económica y monetaria es esencial tener un sistema
fiscal centralizado que haga frente a los choques regionales de demanda
o de oferta, a la reducida movilidad de la mano de obra, o que haga
frente directamente a disparidades de renta regionales cuando muestran
una clara tendencia a aumentar.
¿Porqué la unión monetaria en Estados Unidos, con cierta diversidad
de desarrollo entre sus estados, ha podido desarrollarse sin graves
problemas regionales y, sin embargo, los sistemas de tipo de cambio
fijos establecidos por el antiguo patrón oro o por el moderno Bretton
Woods han colapsado?. Aparte de que en Estados Unidos existe una
movilidad mucho más elevada de la mano de obra, debida a las menores
barreras culturales y linguisticas, la razón fundamental reside en
que en Estados Unidos ha existido siempre una fuerte autoridad fiscal
federal que ha asegurado a los estados miembros frente a los choques
regionales, redistribuyendo renta desde las regiones más favorecidas
a las menos favorecidas. No se ha intentado, ni podido, eliminar las
disparidades regionales pero sí mitigarlas y ayudar a las regiones,
temporalmente, a superar sus problemas cuando éstos han sido
espefícicos y no de todo el país.
Es indudable que el sistema contracíclico de impuestos y
transferencias, que el gobierno federal de los Estados Unidos ha
introducido, le ha permitido defender y desarrollar sin mayores
problemas un Mercado Unico y una Moneda Unica.
¿Tiene el sistema de federalismo fiscal de Estados Unidos algún
parangón con el sistema fiscal de la Unión Europea?. Realmente la
comparación entre uno y otro muestra que la Unión Europea no está
preparada fiscalmente, en la actualidad, para hacer frente a una unión
económica y monetaria ya que no dispone de un sistema fiscal federal
o supranacional que pueda hacer frente, con suficientes recursos a
dichos problemas y conseguir culminar el proceso integrador sin graves
tensiones económicas y políticas.
En
primer
lugar,
el
presupuesto
federal
americano
representa
1
aproximadamente el 55% del total del país frente a un 45% de los
presupuestos agregados de los Estados. En Europa, el presupuesto
comunitario representa apenas un 5% del presupuesto global de los
países miembros, luego las posibilidades de hacer frente a una política
regional redistributiva son mínimas. Además, de ese 5%, un 60% se
gasta en la política agrícola común que, como todos conocemos, no
está pensada ni tiene claros efectos redistributivos regionales. Solo
los fondos estructurales regionales, (entre ellos el agrícola), tienen
un tal carácter pero son aún excesivamente pequeños y además
difícilmente absorbibles por las regiones más pobres ya que, en buena
parte de los casos, exigen la coinversión de la región, que no tiene
medios para aportar su parte.
En segundo lugar, de acuerdo con los estudios realizados en Estados
Unidos, un dólar de caída de la renta per cápita de una región trae
consigo una pérdida automática de ingresos fiscales por parte del
Estado Federal de 34 centavos y un aumento, también automático, de
las transferencias federales a dicha región de 6 centavos. Es decir,
el Estado Federal absorba automáticamente el 40% del shock. (Sachs
y Sala i Martín 1991) (Bayoumi y Masson 1991) Por el contrario, en
la Comunidad, una caída de un dólar en la renta per cápita de una
región reduce los impuestos ingresados por el presupuesto comunitario
en un centavo, es decir, cuarenta veces menos. (Eichengreen 1990).
Otra forma de comparar el sistema fiscal de ambas uniones económicas
y monetarias es a través del volúmen de transferencias. En este momento
el volúmen de transferencias del presupuesto comunitario a España,
Portugal, Grecia e Irlanda, representa aproximadamente un 2% de su
PIB agregado, es decir, cerca de un 5% de gastos presupuestarios
totales de los cuatro países.(Bishop, Damrau y Miller 1990) Por el
contrario, en el caso de Estados Unidos, las transferencias federales
a los Estados superan el 21% de los gastos presupuestarios de los
Estados miembros, es decir, son más de cuatro veces más elevadas que
en la Unión Europea. (Eichengreen 1990).
Bajo estas circunstancias, ¿se puede decir que la Unión Europea está
fiscalmente preparada para hacer frente a una Unión económica y
monetaria?. La respuesta es, en principio, negativa ya que la Unión
Europea no puede ser capaz actualmente de hacer frente a los choques
regionales que Estados Unidos ha experimentado durante su integración
sin tener un sistema de federalismo fiscal compensatorio como el que
tiene dicho país. La enorme diferencia entre Estados Unidos y Europa
es que en el primero tanto el impuesto sobre la renta como el seguro
de desempleo son federales y en Europa son nacionales.
Con esto no quiero decir que el federalismo fiscal y la política de
transferencias financieras no tenga sus problemas. Transferencias
a las regiones deprimidas, si no son temporales, tienden a
desincentivar la movilidad de la mano de obra y ha impedir una
asignación más eficiente de la misma ya que podría desplazarse hacia
las regiones con mayor demanda de empleo y mayor productividad haciendo
1
que el conjunto de la Comunidad pudiera crecer en mayor medida.
(Cuadrado y De la Dehesa 1992)
Por ello, hay que intentar que dichas transferencias no impidan la
especialización productiva, la emigración de buena parte de los
parados y que, además, ayuda a atraer capitales de otras regiones
o países. (Braga de Macedo 1991)
Hay que evitar, a toda costa, casos extremos como el de Mezzogiorno
italiano que, tras haber recibido transferencias del Gobierno
italiano, durante décadas, por valor del 20% al 30% anual de su PIB,
no ha conseguido mejorar su convergencia con el Norte de Italia y
además ha contribuido notablemente al desarrollo de la Mafia y del
caciquismo electoral local. (Faini, Galli y Giannini 1992)
Los fondos de cohesión comunitarios.
El Tratado de Maastricht intenta paliar estos problemas ante la
creciente concienciación de los Estados miembros, y especialmente
de España, y también de la Comisión, de que la falta de un fuerte
sistema de transferencias puede poner en peligro el gran logro de
culminar la Unión Económica y Monetaria.
Por un lado, se refuerzan en dicho Tratado los artículos que se refieren
a la cohesión económica y social con el objetivo de promover un
desarrollo más armonioso del conjunto de la Comunidad. Por otro lado,
se ha creado el "Comité de Regiones", de carácter consultivo, compuesto
de 189 representantes de los Gobiernos regionales y locales y,
finalmente, se ha introducido un protocolo sobre la Cohesión económica
y Social en el que se crea un "Fondo de Cohesión" que, a partir de
1993, se dedica a financiar el medio ambiente y las infraestructuras
de transporte en aquéllos países que tienen una renta per cápita
inferior al 90% de la media comunitaria. Además, este nuevo fondo
presenta la novedad de que está sometido a cierta condicionalidad,
lo cual es deseable, ya que solo se concede a aquellos países que
se han comprometido a planes de convergencia, de acuerdo con los
requisitos del Tratado, que les permita alcanzar la segunda etapa
de la Unión Moneraria.
Por otro lado, se han aprobado nuevos objetivos de aumento de los
fondos estructurales que puedan duplicar para 1997 las cantidades
transferidas actualmente a los cuatro países menos desarrollados.
También se está haciendo, paulatinamente, una reforma en profundidad
de la política agrícola común (PAC) que puede suponer menores gastos
que pudieran dedicarse a la redistribución regional.
Por último, parece que se está acometiendo una reforma sustancial
del presupuesto comunitario a través del "segundo paquete Delors".
Este paquete intenta que intenta reducir el peso de los elementos
1
negativos del presupuesto, especialmente la aportación de los estados
miembros a través del IVA, que es la que más perjudica a los países
menos desarrollados, y compensarlos con un "cuarto recurso" que,
basado en el PIB de cada país, refleje de una manera más realista
la capacidad de contribución de cada país miembro. La aportación del
IVA pasa del 1.4 al 1.0 de la base actual, y al mismo tiempo, se
introduce un nuevo límite del 50% del PIB en las bases del IVA para
reducir su carácter regresivo. En este sentido, el Tratado de
Maastricht establece en su protocolo de Cohesión que los estados
miembros declaran su intención de tomar en mayor medida en
consideración la capacidad contributiva de cada país miembro para
financiar el presupuesto así como de estudiar medidas para corregir
sus elementos regresivos para los países menos prósperos, que
prevalece en el actual sistema.
Todos estos cambios introducidos en Maastricht van en la dirección
correcta. Ahora bien, ¿serán suficientes en 1997 para acometer la
última fase de la Unión Monetaria, cuando el presupuesto Comunitario
va a alcanzar sólamente el 6% como máximo del presupuesto agregado
de los Estados Miembros?. En principio estos cambios no van a suponer
un cambio cuantitativo suficiente.
Por otro lado, el Tratado introduce un elemento cláramente contrario
a la posibilidad de ajustes fiscales temporales ante choques
asimétricos o específicos, ya que pone límites a la posibilidad de
incurrir en déficit públicos de acuerdo con los criterios de
convergencia. (Van de Ploeg 1991)
A pesar de todo ello, es preocupante ver la racanería con la que se
discutieron no sólo el volúmen inicial, de sólo 1.500 millones de
Ecus, del Fondo de Cohesión en el presupuesto inicial de 1993, sino,
incluso, la misma existencia de un fondo ya aprobado y santificado
por un tratado.
Si por falta de visión y solidaridad comunitaria los fondos
estructurales y de cohesión comunitarios no experimentan fuertísimos
incrementos en los próximos años, las tensiones sociales y políticas
que pueden surgir en los próximos años, cuando se avance en la UEM
y se vayan incrementendo los problemas regionales, pueden poner
claramente en peligro la culminación del proceso de construcción de
una nueva Europa, que es, sin duda alguna, el proceso histórico más
importante que se va a acometer en nuestro continente en este siglo.
BIBLIOGRAFIA
1
- Balassa, Bela (1969) "The theory of economic integration". George
Allen and Unwin.
- Baldwin, Richard (1989) "The Growth effects of 1992". Economic Policy
vol 9.
- Bayoumy, TAmin y Masson, Paul (1991) "Fiscal flows in the United
States and Canadá; Lessons for monetary Union in Europe. IMF. November.
- Braga de Macedo, Jorge (1991). "Labour mobility, fiscal solidarity
and the excahnge rate regime: a parable of european Union and
cohesion". Economic Papers nº 86.
- Buchanan, James (1950) "Federalism and Fiscal Equity". American
Economic Review nº 40.
- Cecchini, Paolo (1988) The Euroepean Challenge: 1992 the benefits
of a single market". London, Window House.
- Cuadrado, Juan Ramón (1994) "Regional disparities and territorial
competition in the European Community" (Mimeo)
- Cuadrado, Juan Ramón y De la Dehesa, Guillermo (1992) "Regional
Imbalances and Government Compensatory Transfers: The case of Spain"
en "Finance and develpment issues and experience", edited by Alberto
Giovaninni. Centre for Economic Policy Research, Cambridge University
Press.
- De la Dehesa, Guillermo (1992) "Las consecuencias regionales de
la Unión Económica y Monetaria" Información Comercial Española nº
710. Octubre.
- De la Dehesa, Guillermo y Krugman, Paul (1992) "EMU and the Regions"
Group of Thirty occasional paper nº 39.
- De la Dehesa, Guillermo y Krugman, Paul (1993) "Monetary Unión,
Regional cohesión and Regional shocks" en "The monetary future of
Europe" CEPR. Conference volume.
- Eichengreen, Barry (1990) "One money for Europe? Lessons from the
US currency union" Economic Policy vol 10.
- Emerson, Michael et al (1990) "One market, one money" European
Economy nº 44.
- Faini, Ricardo; Galli, Gian Paolo y Gianinni, Curzio (1992) "Finance
and development , the case of Italy", en Finance and Development issues
and experience. Edited by Alberto Giovaninni. CEPR. Cambridge
University Press.
1
- Hirschman, Alberto (1958) "The strategy of Economic Development"
Haven Yale University Press.
- Kenen, Peter (1969) "The theory of optimun currency areas: an
ecclectic view en Mundell R.A. y A.K. Swododa editores "Monetary
problems of the International Economy" Chicago, Chicago University
Press.
- Krugman, Paul (1991) "Geography and trade" MIT Press and Leuven
University Press.
- Mac Dougall Sir O. (1977) "Public Finance in European Integration".
European Commission, Bruselas.
- Mundell, Robert A (1961) "A theory of optimun currency areas"
American Economic Review. September.
- Porter, Michael (1990) "The competitive advantage of nations" The
Free Press. N. York.
- Sala i Martín, Xavier y Sachs, Jeffrey (1992) "Fiscal Federalism
and optimun currency areas: Evidence for Europe and the United States"
CEPR discussion paper nº 632.
- Scitowski, Tibor (1958) "Economic Theory and Western European
Integration". Unwin University Books.
- Van der Ploeg, Frederic (1991) "Budgetary aspects of economic and
Monetary Integration in Europe". CEPR discussion paper nº 492.
1