Opinión 044-2013/DTN

Dirección Técnico Normativa
Opinión
T.D.: 2960325
3035908
OPINIÓN Nº 044-2013/DTN
Entidad:
Programa de Gobierno Regional de Lima Metropolitana
Asunto:
Contratación por paquete de estudios de preinversión e inversión
Referencia:
a) Oficio Nº 273-2013-MML/PGRLM-GR
b) Comunicación de fecha 17.MAY.2013
1.
ANTECEDENTES
Mediante los documentos de la referencia, el Gerente del Programa de Gobierno Regional
de Lima Metropolitana consulta si la contratación por paquete solo es aplicable a los
estudios de preinversión, y no para contratar el expediente técnico y/o estudio definitivo.
Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las consultas
que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y alcance de la
normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos y vinculados
entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de conformidad con lo
dispuesto por el literal j) del artículo 58 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada
mediante Decreto Legislativo Nº 1017 (en adelante, la “Ley”), y la Segunda Disposición
Complementaria Final de su reglamento, aprobado mediante Decreto Supremo Nº 1842008-EF (en adelante, el “Reglamento”).
En ese sentido, las conclusiones de la presente opinión no se encuentran vinculadas
necesariamente a situación particular alguna.
2.
CONSULTA Y ANÁLISIS
“(…) se podría entender que la contratación por paquete solo sería aplicable para la
contratación de estudios de preinversión de perfil, prefactibilidad y factibilidad y ya no
para la contratación de expediente técnico y/o definitivo.” (sic).
Sobre el particular, corresponde señalar lo siguiente:
2.1 En primer lugar, debe indicarse que los estudios de preinversión, así como el
expediente técnico y/o estudio definitivo, son estudios realizados como parte de las
fases del Proyecto de Inversión Pública (PIP)1.
1
De acuerdo con el numeral 2.1. del artículo 2 del Reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública,
aprobado mediante Decreto Supremo Nº 102-2007-EF, el Proyecto de Inversión Pública es toda intervención
limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear, ampliar, mejorar,
o recuperar la capacidad productora o de provisión de bienes o servicios; cuyos beneficios se generen durante
la vida útil del proyecto y éstos sean independientes de los de otros proyectos.
2
Así, el numeral 6.1 del artículo 6 de la Ley Nº 27293, Ley del Sistema Nacional de
Inversión Pública, establece que los PIP se sujetan a tres grandes fases: i)
preinversión2; ii) inversión; y iii) postinversión. Al respecto, el numeral 11.2 del
artículo 11 de la Directiva Nº 001-2011-EF/68.01, Directiva General del Sistema
Nacional de Inversión Pública3 (en adelante, la “Directiva”), precisa que la fase de
preinversión comprende la elaboración del perfil, que incluye el análisis a nivel de un
estudio de prefactibilidad, y la elaboración del estudio de factibilidad4; asimismo, el
numeral 23.2 del artículo 23 de la mencionada directiva, establece que la fase de
inversión comprende la elaboración del estudio definitivo, expediente técnico u otro
documento equivalente, y la ejecución del PIP.
Por su parte, el Glosario de Términos de la Directiva, precisa el alcance de cada uno
de los estudios técnicos que son parte de las fases del PIP:

Perfil: “Estimación inicial tanto de aspectos técnicos como de beneficios y costos
de un conjunto de alternativas.”

Estudio de Prefactibilidad: “Estudio de las diferentes alternativas seleccionadas
en función del tamaño, localización, momento de iniciación, tecnología y aspectos
administrativos. Éste análisis se realiza como parte del estudio de Perfil y
constituye la última instancia para eliminar alternativas ineficientes.”

Estudio de Factibilidad: “Valoración precisa de los beneficios y costos de la
alternativa seleccionada considerando su diseño optimizado.”

Expediente Técnico Detallado: “Documento que contiene los estudios de
ingeniería de detalle con su respectiva memoria descriptiva, bases,
especificaciones técnicas y el presupuesto definitivo.”

Estudio Definitivo: “Estudio que permite definir a detalle la alternativa
seleccionada en el nivel de preinversión y calificada como viable. Para su
elaboración se deben realizar estudios especializados que permitan definir: el
dimensionamiento a detalle del proyecto, los costos unitarios por componentes,
especificaciones técnicas para la ejecución de obras o equipamiento, medidas de
mitigación de impactos ambientales negativos, necesidades de operación y
mantenimiento, el plan de implementación, entre otros requerimientos
considerados como necesarios de acuerdo a la tipología del proyecto. En
proyectos de infraestructura, a los estudios especializados se les denomina de
ingeniería de detalle (topografía, estudios de sueldos, etc.) Los contenidos de los
Estudios Definitivos varían con el tipo de proyecto y son establecidos de acuerdo
2
Esta fase tiene como objeto evaluar la conveniencia de realizar un PIP en particular; en ella, se realiza la
evaluación ex ante del proyecto, destinada a determinar la pertinencia, rentabilidad social y sostenibilidad del
PIP, criterios que sustentan la declaración de viabilidad.
3
4
Aprobada mediante Resolución Directoral Nº 003-2011/EF-68.01.
Cabe precisar que cada PIP presenta sus propias particularidades, de tal forma que no necesariamente deben
realizarse todos los estudios mencionados. En ese sentido, el numeral 6.3 del artículo 6 de la Ley Nº 27293
establece que la elaboración del perfil es obligatoria, mientras que las evaluaciones de prefactibilidad y
factibilidad pueden no ser requeridas.
3
con la reglamentación sectorial vigente y los requisitos señalados por la Unidad
Formuladora y/o Unidad Ejecutora del Proyecto.”
En este punto, debe precisarse que un elemento común de los estudios antes descritos
–además de que todos se enmarcan en el ciclo de un PIP– es que cada uno sirve de
base para la realización del siguiente estudio, por lo que el estudio precedente influye
de forma determinante en la delimitación de las características técnicas del siguiente
estudio. Así, el estudio de perfil es determinante para la realización del estudio de
factibilidad, y este último para la elaboración del expediente técnico detallado o el
estudio definitivo.
2.2 Precisado lo anterior, debe indicarse que el quinto párrafo del artículo 19 del
Reglamento establece lo siguiente: “Mediante el proceso de selección por paquete, la
Entidad agrupa, en el objeto del proceso, la contratación de varios bienes o servicios
de igual o distinta clase, considerando que la contratación conjunta es más eficiente
que efectuar contrataciones separadas de dichos bienes o servicios.”
De la disposición citada, se advierte que la normativa de contrataciones del Estado
faculta a las Entidades a contratar en forma conjunta, a través de un proceso de
selección por paquete, aquellos bienes o servicios de igual o distinta clase; siempre
que tal contratación resulte más eficiente que efectuar contrataciones por
separado.
2.3 Adicionalmente, el sexto párrafo del artículo 19 del Reglamento establece que “Las
entidades preferentemente contratarán por paquete la elaboración de los estudios de
preinversión de perfil, prefactibilidad y factibilidad, según corresponda, debiendo
preverse en los términos de referencia que los resultados de cada nivel de estudio
sean considerados en los niveles siguientes.” (El subrayado es agregado).
Así, teniendo en consideración que los estudios de preinversión forman parte de un
mismo ciclo y que cada uno sirve de base para la realización del siguiente, la
contratación por paquete de dichos estudios permitiría acelerar los procesos y el
tiempo de desarrollo del PIP del cual forman parte; ello siempre que en la contratación
se incluya a todos los estudios requeridos para el desarrollo del PIP5.
Cabe precisar que, el séptimo párrafo del artículo 19 del Reglamento señala que “Para
la contratación de estudios de preinversión el área usuaria en coordinación con el
órgano encargado de las contrataciones sustentará la convocatoria de los procesos de
selección cuando tenga que realizarse por paquete, o en forma separada.” (El
subrayado es agregado). Es decir, cuando una Entidad decida contratar por paquete los
estudios de preinversión de un PIP, el área usuaria, en coordinación con el órgano
encargado de las contrataciones de la Entidad, debe sustentar tal decisión.
2.4 Ahora bien, es objeto de la presente consulta determinar si la contratación por paquete
solo es aplicable a los estudios de preinversión y no a los estudios de inversión de un
PIP.
5
Según las particularidades de cada PIP, puede prescindirse de los estudios de prefactibilidad y/o
factibilidad, según lo establecido en el numeral 6.3 del artículo 6 de la Ley del Sistema Nacional de Inversión
Pública.
4
Al respecto, debe indicarse que, si bien el sexto párrafo del artículo 19 del Reglamento
recomienda la contratación por paquete de los estudios de preinversión de un mismo
PIP, ello no implica que solo pueda contratarse por paquete dichos estudios y no los
estudios de inversión, toda vez que el quinto párrafo de este artículo faculta a las
Entidades a contratar servicios en forma conjunta, mediante un proceso de selección
por paquete, siempre que tal contratación resulte más eficiente que realizar
contrataciones por separado; aspecto que compete definir a cada Entidad.
Finalmente, cabe precisar que, cuando una Entidad decida contratar por paquete la
elaboración de los estudios de preinversión e inversión de un mismo PIP, los términos
de referencia de las Bases del proceso de selección deben establecer en forma
diferenciada la descripción de las características técnicas para la elaboración de los
estudios de preinversión y para la elaboración de los estudios de inversión; asimismo,
es indispensable precisar en estos últimos que la obtención de la declaratoria de
viabilidad del proyecto es requisito para la elaboración del expediente técnico y/o
estudio definitivo, debiendo, además, respetarse los parámetros bajo los cuales fue
declarado viable el PIP6.
3.
CONCLUSIONES
3.1 De acuerdo con el quinto párrafo del artículo 19 del Reglamento, las Entidades pueden
contratar en forma conjunta, mediante un proceso de selección por paquete, los
servicios para la elaboración de los estudios de preinversión e inversión de un mismo
PIP, siempre que tal contratación resulte más eficiente que realizar contrataciones por
separado; aspecto que compete definir a cada Entidad.
3.2 Cuando una Entidad decida contratar por paquete la elaboración de los estudios de
preinversión e inversión de un mismo PIP, los términos de referencia de las Bases del
proceso de selección deben establecer en forma diferenciada la descripción de las
características técnicas para la elaboración de los estudios de preinversión y para la
elaboración de los estudios de inversión; asimismo, es indispensable precisar en estos
últimos que la obtención de la declaratoria de viabilidad del proyecto es requisito para
la elaboración del expediente técnico y/o estudio definitivo, debiendo, además,
respetarse los parámetros bajo los cuales fue declarado viable el PIP.
Jesús María, 30 de mayo de 2013
AUGUSTO EFFIO ORDÓÑEZ
Director Técnico Normativo
JABR/.
6
Conforme se desprende del Memorando Nº 3395-2012-EF/63.01, adjunto al Oficio Nº 083-2012-EF/62.01,
de fecha 04.DIC.2012, de la Dirección General de Asuntos de Economía Internacional, Competencia y
Productividad del Ministerio de Economía y Finanzas.