Opinión 031-2013/DTN

Dirección Técnico Normativa
Opinión
T.D.: 2538653
OPINIÓN Nº 031-2013/DTN
Entidad:
Proyecto Especial de Infraestructura de Transporte Nacional –
PROVIAS NACIONAL
Asunto:
Contratación por paquete de estudios de preinversión e
inversión
Referencia:
Oficio Nº 164-2013-MTC/20
1.
ANTECEDENTES
Mediante el documento de la referencia, el Director Ejecutivo de PROVIAS
NACIONAL consulta sobre la posibilidad de contratar estudios de preinversión e
inversión en forma conjunta mediante proceso de selección por paquete.
Antes de iniciar el desarrollo del presente análisis, es necesario precisar que las
consultas que absuelve este Organismo Supervisor son aquellas referidas al sentido y
alcance de la normativa de contrataciones del Estado, planteadas sobre temas genéricos
y vinculados entre sí, sin hacer alusión a asuntos concretos o específicos, de
conformidad con lo dispuesto por el literal j) del artículo 58 de la Ley de Contrataciones
del Estado, aprobada mediante Decreto Legislativo Nº 1017 (en adelante, la “Ley”), y la
Segunda Disposición Complementaria Final de su reglamento, aprobado mediante
Decreto Supremo Nº 184-2008-EF (en adelante, el “Reglamento”).
En ese sentido, la conclusión de la presente opinión no se encuentra vinculada
necesariamente a situación particular alguna.
2.
CONSULTA Y ANÁLISIS
“(…) es posible contratar estudios de preinversión e inversión en forma conjunta
mediante paquete, tales como estudios a nivel de perfil con estudio definitivo, estudio
a nivel de factibilidad con estudio definitivo.” (sic).
Sobre el particular, corresponde señalar lo siguiente:
2.1 En primer lugar, debe indicarse que los estudios de preinversión e inversión son
estudios realizados como parte de las fases del Proyecto de Inversión Pública
(PIP)1.
1
De acuerdo con el numeral 2.1 del artículo 2 del Reglamento del Sistema Nacional de Inversión Pública,
aprobado mediante Decreto Supremo Nº 102-2007-EF, el Proyecto de Inversión Pública es toda
intervención limitada en el tiempo que utiliza total o parcialmente recursos públicos, con el fin de crear,
ampliar, mejorar, o recuperar la capacidad productora o de provisión de bienes o servicios; cuyos
beneficios se generen durante la vida útil del proyecto y éstos sean independientes de los de otros
proyectos.
2
Así, el numeral 6.1 del artículo 6 de la Ley Nº 27293, Ley del Sistema Nacional de
Inversión Pública, establece que los PIP se sujetan a tres grandes fases: i)
preinversión2; ii) inversión; y iii) postinversión. Al respecto, el numeral 11.2 del
artículo 11 de la Directiva Nº 001-2011-EF/68.01, Directiva General del Sistema
Nacional de Inversión Pública3 (en adelante, la “Directiva”), precisa que la fase de
preinversión comprende la elaboración del perfil, que incluye el análisis a nivel de
un estudio de prefactibilidad, y la elaboración del estudio de factibilidad 4 ;
asimismo, el numeral 23.2 del artículo 23 de la mencionada directiva, establece que
la fase de inversión incluye la elaboración del estudio definitivo, expediente técnico
detallado u otro documento equivalente, y la ejecución del PIP.
Por su parte, el Glosario de Términos de la Directiva, precisa el alcance de cada
uno de los estudios técnicos que son parte de las fases del PIP:

Perfil: “Estimación inicial tanto de aspectos técnicos como de beneficios y
costos de un conjunto de alternativas.”

Estudio de Prefactibilidad: “Estudio de las diferentes alternativas
seleccionadas en función del tamaño, localización, momento de iniciación,
tecnología y aspectos administrativos. Éste análisis se realiza como parte del
estudio de Perfil y constituye la última instancia para eliminar alternativas
ineficientes.”

Estudio de Factibilidad: “Valoración precisa de los beneficios y costos de la
alternativa seleccionada considerando su diseño optimizado.”

Expediente Técnico Detallado: “Documento que contiene los estudios de
ingeniería de detalle con su respectiva memoria descriptiva, bases,
especificaciones técnicas y el presupuesto definitivo.”

Estudio Definitivo: “Estudio que permite definir a detalle la alternativa
seleccionada en el nivel preinversión y calificada como viable. Para su
elaboración se deben realizar estudios especializados que permitan definir: el
dimensionamiento a detalle del proyecto, los costos unitarios por
componentes, especificaciones técnicas para la ejecución de obras o
equipamiento, medidas de mitigación de impactos ambientales negativos,
necesidades de operación y mantenimiento, el plan de implementación, entre
otros requerimientos considerados como necesarios de acuerdo a la tipología
del proyecto. En proyectos de infraestructura, a los estudios especializados se
les denomina de ingeniería de detalle (topografía, estudios de sueldos, etc.)
2
Esta fase tiene como objeto evaluar la conveniencia de realizar un PIP en particular; en ella, se realiza la
evaluación ex ante del proyecto, destinada a determinar la pertinencia, rentabilidad social y sostenibilidad
del PIP, criterios que sustentan la declaración de viabilidad.
3
4
Aprobada mediante Resolución Directoral Nº 003-2011/EF-68.01.
Cabe precisar que cada PIP presenta sus propias particularidades, de tal forma que no necesariamente
deben realizarse todos los estudios mencionados. En ese sentido, el numeral 6.3 del artículo 6 de la Ley
Nº 27293 establece que la elaboración del perfil es obligatoria, mientras que los estudios de
prefactibilidad y factibilidad pueden no ser requeridos.
3
Los contenidos de los Estudios Definitivos varían con el tipo de proyecto y son
establecidos de acuerdo con la reglamentación sectorial vigente y los
requisitos señalados por la Unidad Formuladora y/o Unidad Ejecutora del
Proyecto.”
En este punto, debe precisarse que un elemento común de los estudios antes
descritos –además de que todos se enmarcan en el ciclo de un PIP– es que cada uno
sirve de base para la realización del siguiente estudio, por lo que el estudio
precedente influye de forma determinante en la delimitación de las características
técnicas del siguiente estudio. Así, el estudio de perfil es determinante para la
realización del estudio de factibilidad, y este último para la elaboración del
expediente técnico detallado o el estudio definitivo.
2.2 Precisado lo anterior, debe indicarse que el quinto párrafo del artículo 19 del
Reglamento establece lo siguiente: “Mediante el proceso de selección por paquete,
la Entidad agrupa, en el objeto del proceso, la contratación de varios bienes o
servicios de igual o distinta clase, considerando que la contratación conjunta es
más eficiente que efectuar contrataciones separadas de dichos bienes o servicios.”
De la disposición citada, se advierte que la normativa de contrataciones del Estado
faculta a las Entidades a contratar en forma conjunta, a través de un proceso de
selección por paquete, aquellos bienes o servicios de igual o distinta clase;
siempre que tal contratación resulte más eficiente que efectuar contrataciones
por separado.
2.3 Adicionalmente, el sexto párrafo del artículo 19 del Reglamento establece que “Las
entidades preferentemente contratarán por paquete la elaboración de los estudios
de preinversión de perfil, prefactibilidad y factibilidad, según corresponda,
debiendo preverse en los términos de referencia que los resultados de cada nivel de
estudio sean considerados en los niveles siguientes.” (El subrayado es agregado).
Así, teniendo en consideración que los estudios de preinversión forman parte de un
mismo ciclo y que cada uno sirve de base para la realización del siguiente, la
contratación por paquete de dichos estudios permitiría acelerar los procesos y el
tiempo de desarrollo del PIP del cual forman parte; ello siempre que en la
contratación se incluya a todos los estudios requeridos para el desarrollo del PIP5.
Cabe precisar que, el séptimo párrafo del artículo 19 del Reglamento señala que
“Para la contratación de estudios de preinversión el área usuaria en coordinación
con el órgano encargado de las contrataciones sustentará la convocatoria de los
procesos de selección cuando tenga que realizarse por paquete, o en forma
separada.” (El subrayado es agregado). Es decir, cuando una Entidad decida
contratar por paquete los estudios de preinversión de un PIP, el área usuaria, en
coordinación con el órgano encargado de las contrataciones de la Entidad, debe
sustentar tal decisión.
5
Según las particularidades de cada PIP, puede prescindirse de los estudios de prefactibilidad y/o
factibilidad, según lo establecido en el numeral 6.3 del artículo 6 de la Ley del Sistema Nacional de
Inversión Pública.
4
2.4 Ahora bien, es objeto de la presente consulta determinar si es posible contratar
estudios de preinversión e inversión en forma conjunta, mediante un proceso de
selección por paquete.
Al respecto, debe indicarse que, si bien el sexto párrafo del artículo 19 del
Reglamento sólo recomienda la contratación por paquete de los estudios de
preinversión de un PIP, ello no implica que no pueda contratarse por paquete los
estudios de preinversión e inversión de un mismo PIP, toda vez que el quinto
párrafo de este artículo faculta a las Entidades a contratar servicios en forma
conjunta mediante un proceso de selección por paquete, siempre que tal
contratación resulte más eficiente que realizar contrataciones por separado; aspecto
que compete definir a cada Entidad.
Finalmente, cabe precisar que, cuando una Entidad decida contratar por paquete la
elaboración de los estudios de preinversión e inversión de un PIP, los términos de
referencia de las Bases del proceso de selección deben establecer en forma
diferenciada la descripción de las características técnicas para la elaboración de los
estudios de preinversión y para la elaboración del expediente técnico; asimismo, es
indispensable precisar en estos últimos que la obtención de la declaratoria de
viabilidad del proyecto es requisito para la elaboración del expediente técnico,
debiendo, además, respetarse los parámetros bajo los cuales fue declarado viable el
PIP6.
3.
CONCLUSIÓN
De acuerdo con el quinto párrafo del artículo 19 del Reglamento, es posible que las
Entidades contraten en forma conjunta mediante un proceso de selección por paquete,
los servicios para la elaboración de los estudios de preinversión e inversión de un
mismo PIP, siempre que tal contratación resulte más eficiente que realizar
contrataciones por separado; aspecto que compete definir a cada Entidad.
Jesús María, 12 de abril de 2013
AUGUSTO EFFIO ORDÓÑEZ
Director Técnico Normativo
JABR/.
6
Conforme se desprende del Memorando Nº 3395-2012-EF/63.01, adjunto al Oficio Nº 083-2012EF/62.01, de fecha 04.DIC.2012, de la Dirección General de Asuntos de Economía Internacional,
Competencia y Productividad del Ministerio de Economía y Finanzas.