REMOCIÓN DE LOS CONTROLES DE CAPITAL

INTRODUCCION
Por Francisco Garcés
l proteccionismo comercial y financiero ha tenido un
efecto muy negativo sobre las economías que las han
aplicado y la economía global en su conjunto, impidiendo
una mayor integración económica y financiera y los múltiples
beneficios que provienen de ella en el mediano plazo, los cuales
permiten un mayor crecimiento económico potencial. Éste a su
vez, provee los recursos para combatir la pobreza y resolver
problemas sociales. La base del proteccionismo comercial y
financiero obedece a una visión de corto plazo más bien política
de la economía, que tiene por fin aislar parcial o totalmente esas
economías con el fin de ejercer un mayor poder político sobre
ellas e impedir la operación más objetiva de los mercados y a
veces sustraerse a la disciplina que ellos imponen.
E
De hecho, como se ha dicho1 , los controles sobre los
flujos comerciales o financieros son nocivos, es decir, tienen
costos y no logran sus objetivos. Sirven para esconder
deficiencias y distorsiones dentro de las distintas economías y
para mantener políticas macroeconómicas que no son sostenibles
en el tiempo. También se impide que opere la disciplina de
mercado con lo cual se permite el aumento de los desajustes en la
economía a niveles que pueden llegar a ser críticos, como lo
indica la historia reciente.
En el siglo pasado los controles comerciales y financieros
se desarrollaron a partir de la primera guerra mundial, que fue una
de las mayores catástrofes económicas y políticas del siglo. Esta
fue un elemento causal del proteccionismo económico moderno;
tanto
financiero
como
comercial.
Las
consecuencias
devastadoras de la guerra facilitaron el marxismo y el nazismo en
Rusia y Alemania, y produjeron desequilibrios que llevaron a la
crisis económica global de los años 30. Esta, a su vez, estimuló
fuertemente el uso de instrumentos intervencionistas e intrusivos
estatales en la forma de planificación de regulaciones y controles
de vastas áreas del sector económico y social2.

Ingeniero Comercial Universidad Católica, Master en Economía Universidad de Minnesota,
Director del Centro de Economía Internacional de Libertad y Desarrollo.
1 José Luis Daza, Seminario “Agenda para una Mayor Apertura de la Cuenta de Capitales”. Serie
Informe Económico Nº 111.
2 New Deal en USA y controles comerciales y cambiarios en otros países inclusive Chile.
1
Está demostrado también, históricamente, que las barreras
y controles de capital producen una adicción difícil de remover y
superar sin ajustes dolorosos por su costo social, porque van
ahondando los desequilibrios y acentúan las ineficiencias
económicas. El caso histórico más claro son los países de Europa
Central y Oriental y varios latinoamericanos entre los que destaca
Ecuador, cuya economía protegida por controles y restricciones
cambiarias colapsó y tuvo que repudiar su moneda nacional y
sustituirla por el dólar.
La evolución tecnológica y comunicacional en el proceso de
globalización actual hace a los controles comercial y financiero
cada vez más ineficientes, nocivos e inoperantes.
Un segundo hecho histórico que está emergiendo con
fuerza es el ocaso de las monedas nacionales sustituidas por
monedas de bloques, lo que implícitamente equivale a una
desregulación financiera amplia.
En consecuencia en el mundo del presente y del futuro la
vieja parafernalia de controles no tiene sustentación lógica y sólo
es parte de visiones conservadoras ya obsoletas de la economía,
que constituyen impedimentos fuertes al desarrollo de la nueva
economía, a la internacionalización de la banca y al desarrollo del
mercado financiero y de valores. Chile ya está atrasado respecto a
América Latina en cuanto a apertura de la cuenta de capitales y
no cabe dudas que las restricciones y controles cambiarios y
financieros, que todavía subsisten, serán un obstáculo para llegar
a un acuerdo comercial con Estados Unidos, tal como ocurrió con
Canadá en el pasado.
2
I. FACULTADES VIGENTES DEL BANCO CENTRAL
DE ACUERDO A SU LEY ORGÁNICA PARA IMPONER
RESTRICCIONES CAMBIARIAS
1.- La obligación de retorno y liquidación de las divisas
provenientes de exportaciones de bienes y servicios y de las
divisas correspondientes a inversiones, aportes de capital y
créditos del exterior.
2.- Obligar a constituir encajes para los flujos de capital.
3.- Requerir la autorización previa para obligaciones de pagos o
remesas al exterior.
4.- Limitar las operaciones cambiarias que pueden efectuar los
bancos o agentes autorizados a operar en el mercado cambiario
formal. Esta restricción no se ha usado. Sin embargo, existe la
obligación de informar al Banco Central de Chile.
5.- Limitar la tenencia de moneda extranjera por parte de los
bancos y el resto de las entidades de mercado cambiario formal.
Actualmente no está en uso.
Como se puede apreciar las facultades del Banco Central
de Chile en materia cambiaria y de control de los flujos de capital
son sumamente amplias y su limitación requerirá en la mayor
parte de los casos una modificación legal a la ley orgánica del
Banco Central, lo cual es un proceso político complejo.
Lo que ha estado haciendo el Banco Central de Chile para
liberalizar parcialmente los mercados cambiarios y los flujos de
capital es renunciar al uso de algunas de sus facultades
eliminando la restricción o el control pero conserva plenamente la
facultad para restablecerlo, lo cual siendo un paso positivo
mantiene el riesgo para los agentes económicos de que las
restricciones, los controles y las obligaciones de informar vuelvan
a ser restablecidas, dependiendo
de las circunstancias
económicas y del ciclo político del país.
3
II. AGENDA PARA UNA MAYOR INTEGRACIÓN DE
LA CUENTA DE CAPITALES : LOS AVANCES Y LO
QUE FALTA POR HACER
1.- Derogar el encaje a los flujos de capital. No se ha hecho y
solamente el encaje está suspendido con tasa cero. Subsiste la
facultad legal, transitoria, en la ley orgánica del Banco Central de
Chile para reactivar el encaje en cualquier momento. La facultad
para ejercer transitoriamente puede ser renovada todos los años
alrededor del 20 de abril y es eso lo que se ha estado haciendo en
los últimos años, lo cual es una mala señal y probablemente de
dudosa legalidad en relación al espíritu de la Ley Orgánica del
Banco Central de Chile.
2.- Eliminación del plazo mínimo de permanencia de la
inversión externa. Este requisito se eliminó en el caso del
capítulo 14 normas de cambio título I, del compendio de cambios
del Banco Central, pero no se ha eliminado para el D.L 600, para
el cual se requiere modificación por ley. El Ministro de Economía
ha señalado que es partidario de derogar el D.L 600, pero no se
observa ningún movimiento en este sentido, probablemente no
habría acuerdo dentro de la Concertación . La derogación del D.L
600 sería un paso y una señal positiva para asegurar el trato
igualitario a todos los inversionistas.
A los fondos de inversión extranjeros se les exige 5 años
de permanencia ( Ley 18. 657 de los fondos de inversión ).
3.- Eliminar los obstáculos al desarrollo de mercados de
derivados de tasa de interés, forward y swaps. En ello se
avanzó en el año 2000, pero aún falta mucho por hacer. Es
necesario pasar a un nuevo enfoque en que está permitido todo lo
que no se prohibe expresamente (opciones, divisas, liquidaciones
en el mercado formal ).
4.- Revisar la carga tributaria sobre la inversión extranjera,
particularmente la de portafolio. También se registran algunos
avances graduales y parciales. La puesta en marcha de la bolsa
offshore en que los extranjeros no están sujetos a la ley de la
renta chilena y no se exportan impuestos. Su operación es muy
limitada.
En la Ley de Evasión Tributaria se ha propuesto eximir a los
fondos de inversión y de pensiones extranjeros del impuesto a la
4
renta sobre las ganancias de capital, de manera muy restringida.
Se discrimina entre extranjeros y nacionales.
5.- Aumentar o eliminar el límite para las inversiones de los
fondos de pensiones en el exterior desde el 16% actual al 20%
o más. Se registra avance lento. Existe un proyecto de ley
individual o específica en trámite, que actualmente está detenido
y fija sub límites para la renta variable y fija.
6.- Efectuar un barrido completo de los compendios de
normas cambiarias y financieras que permita eliminar todas
aquellas restricciones cambiarias y financieras innecesarias.
Se ha avanzado modestamente en este aspecto, más bien
en el campo formal y algo menos en lo sustantivo. Se han hecho
algunas revisiones para eliminar errores o repeticiones y
simplificar levemente las normas. Se esperan mayores avances
en las próximas semanas.
7.- Eliminar la obligación de retorno de divisas
correspondientes a inversiones, aportes de capital y créditos
del exterior, además de la obligación, potencial, de constituir
encaje, que se mantiene vigente.
Para los exportadores se eliminó el retorno obligatorio.
Tiene obligación de informar en 300 días desde la fecha de
embarque.
8.- Eliminar la autorización previa para obligaciones de pago
o remesas al exterior, la cual se ha eliminado en forma general
y parcial.
9.- Sacar limitaciones a las operaciones que pueden efectuar
los bancos o los agentes autorizados a operar en el mercado
cambiario formal y a la tenencia de moneda extranjera por
parte de los bancos y el resto de las entidades del mercado
cambiario formal. Ha habido algún avance y alguna emigración
de operaciones de mercado formal al informal, pero se requiere un
cambio más drástico de migración de operaciones al mercado
informal y eliminar el formal, unificando los mercados. Sólo puede
hacerse por ley.
10.- Los intereses de los bonos que emiten las empresas en
el exterior pagan sólo 4% de impuesto. Existe, asimismo, un
impuesto adicional de 35% a los bonos emitidos en Chile al salir
5
fuera los intereses de titulares extranjeros. Se corrigió, en el caso
de bonos pagaderos en UF, mediante interpretación de Impuestos
Internos vía intercambio de oficios con el Banco Central.
11.- Iniciativas y esfuerzos para profundizar el mercado
financiero interno. Avances muy graduales y parciales, sin un
programa de conjunto que dé señales y oriente expectativas de
los agentes económicos.
Según la visión oficial, la ley de OPAS recién promulgada,
es un avance, fundamental porque protege a los inversionistas
minoritarios. Aún resta por comprobar si después de promulgada
la ley de OPAS el avance, como lo han señalado las autoridades,
retoma un dinamismo mayor y es de una naturaleza más
sustancial y rápida.
Es cierto que hay algunos avances pero son muy parciales
y no forman parte coordinada de un conjunto de políticas macro
y micro económicas.
Como síntesis puede señalarse que los avances son muy
graduales, lentos y parciales y existe una retórica de las
autoridades en este campo que es más poderosa que las
acciones mismas.
6
III. ALGUNOS INDICADORES PERTINENTES DEL
INFORME DE COMPETITIVIDAD DE CHILE 2000,
SOBRE APERTURA FINANCIERA3
l índice de competitividad 2000 de Chile marca un
gradual retroceso respecto a los años 99 y 98. Para el
2000 Chile aparece en el número 26 de un total de 58
países, siendo los primeros Finlandia y Estados Unidos y los
últimos Bolivia y Ecuador. En los años anteriores Chile ocupó los
puestos 24 y 23, respectivamente.
E
En materia de apertura económica, que es un elemento
esencial en el crecimiento de la competitividad, Chile aparece algo
rezagado, por debajo de la mitad de los países de la encuesta.
En apertura comercial medida por el nivel de los aranceles
está en el número 38 del ranking. En acceso a los mercados de
capitales externos en el número 40, de un total de 58 países.
En cuanto al tipo de cambio y exportaciones nuestro país
se ubica en el número 44.
En lo que se refiere a restricciones de la cuenta de
capitales, Chile, notablemente, está casi en el último lugar del
ranking, en el número 57 de un total de 58 países. Este hecho
muestra que nuestro país se ha ido aferrando a ciertas
restricciones cambiarias y de capital o removiéndolas más
lentamente que otros países, incluso latinoamericanos.
Por otra parte, los países más competitivos están en los
primeros 10 lugares del ranking, en estos mismos aspectos.
Si se observa, adicionalmente, el mercado bursátil
reflejado en el ranking del balance de competitividad, Chile está
en el lugar 49 o 50 en un total de 58 países, es decir, en una
posición competitiva muy débil.
Las investigaciones económicas sobre competitividad y
crecimiento muestran con claridad que las reformas y la calidad de
las políticas macroeconómicas son una condición necesaria, pero
no suficiente para el crecimiento económico. La evidencia
empírica indica también que las
políticas
y reformas
3
The Global Competitiveness Report 2000. ( 7 de Septiembre de 2000)
7
microeconómicas son igual o más importantes, para lograr un
crecimiento económico sostenido del ingreso per cápita.
En el caso de Chile se observan significativas desventajas
competitivas en las áreas de innovación, regulación, finanzas y
apertura económica que sitúan al país de la mitad para abajo en el
ranking.
En consecuencia, existe todavía amplio margen para
mejorar las políticas macroeconómicas
y sobre todo las
microeconómicas. En estas últimas el avance relativo es muy
lento en los últimos años y la economía chilena aparece
retrocediendo en términos relativos. De aquí surge, la sensación
de “malaise” de las percepciones de los agentes económicos
privados, con respecto a la economía.
8
IV. VISIÓN DE LA APERTURA FINANCIERA DE LA
ECONOMÍA CHILENA SEGÚN EL INDICE DE
LIBERTAD ECONÓMICA (HERITAGE FOUNDATION )4
a posición de Chile en el Indice de Libertad Económica es
el Nº 13, de 155 países. Cabe señalar que en los últimos
2 años Chile no ha hecho progresos, quedándose en el
años 2000 y 2001 con un puntaje de 2. En el 2001 Chile pierde
su primer lugar en América Latina a manos de El Salvador.
L
En política comercial la economía chilena obtiene 2 puntos,
lo que corresponde a un nivel bajo de proteccionismo, con un
arancel promedio efectivo de 6,7%, actual.
La economía chilena tiene todavía potencial para bajar a 1
punto, como puntaje en la categoría de la política comercial, para
clasificar con protección muy baja , que es la meta y la que tienen
países de alto crecimiento como Hong Kong y Singapur, de
economías de categoría “libre”.
En “flujos de capital e inversión extranjera” la clasificación
de Chile también es 2 , es decir, con existencia de barreras
bajas, destacando que aún existen algunas barreras como la
permanencia mínima de los capitales ingresados a Chile por un
año y otras.
En cuanto a la “actividad bancaria y financiera” la
clasificación es de 3, es decir un nivel moderado de restricciones,
lo que indica que hace falta más desregulación para situarse cerca
de los sistemas bancarios más libres, competitivos e
internacionalizados como los de Suiza, Singapur, Hong Kong o
Estados Unidos.
El informe sobre la libertad económica de Chile, señala
en su comentario, que confía que las fuerzas políticas que
respaldan al Presidente Lagos seguirán apoyando el liberalismo
económico, después de la competitiva elección presidencial con
Joaquín Lavín. Y, segundo, que en su campaña Ricardo Lagos
prometió la “eliminación de los polémicos controles sobre los
ingresos de capital de corto plazo”. Esto último está ocurriendo
parcial y gradualmente.
Gerald O`Driscoll; Kim Holmes, Melanie Kirkpatrick. Heritage Foundation. “Indice de Libertad
Económica 2001”. Noviembre de 2000.
4
9
V. DESCRIPCIÓN DE LOS ARREGLOS CAMBIARIOS
Y DE LAS RESTRICCIONES CAMBIARIAS DEL
INFORME ANUAL DEL FONDO
MONETARIO
INTERNACIONAL
T
odos los años el Fondo Monetario Internacional hace
una descripción y recuento de la naturaleza del sistema
cambiario y de las restricciones cambiarias y de capital.
En los últimos años el FMI ha adquirido responsabilidades
sobre la apertura de la cuenta de capital de los países miembros,
pero hasta ahora su acción y éxito han sido limitados.
Probablemente en el futuro sus poderes se incrementen en esta
materia y logre una mayor apertura de la cuenta de capitales en
un mayor número de países, especialmente emergentes. Hasta
ahora son los países desarrollados, en general, los que muestran
mayor apertura financiera externa y de la cuenta corriente de
balanza de pagos. Esto implica, en el fondo, que son más
integrados a la economía global, con todos los beneficios
económicos que esto conlleva.
El sistema cambiario chileno aparece como de “flotación
independiente” el año 2000. Si bien la cuenta corriente de la
balanza de pagos de Chile es bastante abierta, a groso modo , el
Banco Central conserva una cantidad de facultades, como hemos
visto ya, y muchas regulaciones en diversos compendios
regulatorios que forman una malla amplia de restricciones y
obligaciones de informar al Banco Central. Se estima que esto
prevalecerá.
Los principales capítulos de la descripción cambiaria de
Chile son: arreglos cambiarios, arreglos para pagos e ingresos,
cuentas de no residentes, importaciones y pagos de
importaciones, exportaciones y pagos de exportaciones, pagos
para transacciones invisibles y transacciones, y transferencias
corrientes y transacciones de capital que tienen una extensión de
cinco páginas.
Desde luego, Chile cuenta con dos mercados cambiarios: el
formal y el informal que sirven de base funcional para establecer
una variedad de restricciones y de obligaciones de informar que
configuran una variedad de regulaciones que en definitiva ocupan
una parte significativa de los compendios de cambio. Estas son
10
extensas y complejas para entenderlas y en último término
obedecen al intento de dominar las transacciones cambiarias y
de flujos de capital, lo cual es posible sólo en el corto plazo, de
manera transitoria, pero en ningún caso es efectivo que los
controles se desenvuelvan bien en el mediano plazo.
En el caso de Chile su descripción
de arreglos y
restricciones cambiarias en el Informe del Fondo Monetario tiene
una extensión de nueve páginas y el de Brasil más proteccionista,
14 densas páginas. Sin embargo, el de los países más libres de
restricciones como Suiza o Singapur tiene apenas tres páginas.
11
VI. CONCLUSIÓN
a economía chilena tiene una cuenta de capitales
fundamentalmente
abierta, pero subsisten muchas
facultades, regulaciones y restricciones a las operaciones
cambiarias y de transacciones de capital ( ver anexos 1 y 2 )
L
El enfoque de liberalización cambiaria que ha elegido el
gobierno de Chile para abrir más la cuenta de capital es
sumamente gradual y parcial, para efectuar las modificaciones
que se requieren en un período breve de tiempo.
Queda mucho por hacer en Chile para alcanzar en apertura
financiera a los países más desarrollados en nivel de ingreso per
capita, algunos de los cuales son los que ostentan tasas de
crecimiento más vigorosas. La agenda que hemos planteado
debiera transformarse en acciones concretas, para lo cual es
indispensable una voluntad política fundada en la convicción de
que un crecimiento acelerado está estrechamente vinculado a un
proceso de apertura, tanto comercial como financiera.
12