La Unión Económica y Monetaria Pedro Solbes

SPEECH/00/337
Pedro Solbes
Miembro de la Comisión Europea Asuntos Económicos y
Monetarios
La Unión Económica y Monetaria
Europea: ¿Un modelo de integración
para america latina?
Jornadas sobre España y Latinoamérica
Barcelona, 22 septiembre 2000
Introducción
Es para mi un gran placer tener la oportunidad de intervenir en estas interesantes
Jornadas sobre España y Latinoamérica y aportar una óptica comunitaria a las
mismas.
Como ustedes saben, las relaciones entre la Unión Europea (UE) y Latinoamérica
se encuentran en pleno proceso de intensificación. Desde el punto de vista
puramente económico, las inversiones de la UE en Latinoamérica han
experimentado una fuerte expansión desde mediados de los 90, habiendo pasado
(en términos netos) de unos 3.500 millones de euros en 1995 a casi 27.000
millones de euros en 1998. Los inversores comunitarios realizaron cerca de la
mitad de la inversión directa recibida por los países latinoamericanos en 1998.
España, además, se ha convertido en uno de principales inversores, siendo
responsable en 1998 de un tercio de la inversión directa total de la UE en
Latinoamérica. Asimismo, cabe indicar que para algunos países latinoamericanos,
por ejemplo los países miembros de Mercosur, la UE constituye el principal socio
comercial, por delante incluso de Estados Unidos.
Desde el punto de vista institucional, las relaciones entre la UE y Latinoamérica han
dado un gran paso adelante con la firma en 1997 de un acuerdo de partenariado
económico y cooperación política entre la UE y Méjico, que prevé el establecimiento
de una zona de libre comercio entre ambas regiones, y con la negociación de
acuerdos de asociación con Mercosur y Chile.
Los procesos de integracion regional en latinoamérica: aspectos
macroeconomicos y la iniciativa de mercosur
Pero permitan me que me centre en los procesos de integración regional que
tienen lugar actualmente en Latinoamérica (o que implican a países
latinoamericanos) y, en particular, en sus aspectos macroeconómicos. Si bien
todos estos procesos tienen un marcado carácter comercial, algunos de ellos, en
particular Mercosur y la participación de México en el Tratado de Libre Comercio de
América del Norte (TLCAN), abarcan también otros aspectos de la integración
económica y financiera. Que duda cabe que la experiencia de la UE en el área de
la integración comercial es muy relevante para estos procesos de integración, pero
yo me limitaré a hacer algunos comentarios sobre sus aspectos macroeconómicos
y sobre el modelo que la UE puede representar en este sentido.
Hace ya un tiempo que tanto economistas del mundo académico como
responsables de política económica de algunos países latinoamericanos vienen
insistiendo en la conveniencia de acompañar, a semejanza de lo ocurrido en la UE,
los procesos de integración comercial en marcha con mecanismos de coordinación
de las políticas macroeconómicas y, eventualmente, de integración monetaria. El
argumento es que, sin un mínimo de coordinación macroeconómica e integración
monetaria, los tipos de cambio intra-regionales sufrirán fluctuaciones crónicas que
distorsionaran la competencia y frenaran la creación de un mercado unificado de
bienes y servicios.
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Estas propuestas han trascendido recientemente el ámbito puramente académico o
de la reflexión teórica con la decisión tomada el año pasado por los países de
Mercosur de desarrollar un sistema de coordinación y vigilancia de sus políticas
macroeconómicas similar al de la UE, iniciativa a la que se han sumado Chile y
Bolivia. Méjico también esta considerando la posibilidad de concluir a medio plazo
un acuerdo cambiario o monetario con Estados Unidos y Canadá. Otros países con
dependencia comercial significativa de Estados Unidos y/o un grado alto de
dolarización de facto, como Ecuador, Panamá y algunos otros países
centroamericanos han decidido o están considerando introducir el dólar como
moneda de curso legal, lo que supone otra alternativa de integración monetaria
regional.
El principal factor que parece estas detrás de la decisión de Mercosur es la
constatación de que, desde su creación en 1991, Mercosur ha sufrido tensiones
comerciales recurrentes como consecuencia de divergencias macroeconómicas
entre sus miembros y fluctuaciones pronunciadas de sus tipos de cambio reales. El
desencadenante más cercano de la decisión ha sido la fuerte depreciación sufrida
por el real brasileño a principios de año pasado y las reacciones proteccionistas
que ello originó en Argentina. Los países de Mercosur crearon en Junio del año
pasado un grupo de alto nivel para la coordinación de las políticas
macroeconómicas y han acordado publicar regularmente una serie de indicadores
fiscales, de deuda publica y de inflación armonizados. También se proponen
empezar a anunciar conjuntamente a partir de marzo del año que viene objetivos
para dichos indicadores, así como para las balanzas de pagos. Sin embargo, la
voluntad de Mercosur no contempla la futura integración monetaria, lo que parece
reflejar en parte las diferencias de opinión entre Brasil (partidario de tipos de
cambios flexibles) y Argentina (que no desea abandonar la fijación fuerte de su
moneda al dólar) respecto de la política cambiaria. Por el momento, pues, la
iniciativa se limita a la armonización de las estadísticas macroeconómicas básicas
con el fin de desarrollar un sistema de objetivos de referencia similar al del Tratado
de Maastricht.
En este contexto, las autoridades de Mercosur han manifestado a la Comisión
Europea su interés por beneficiarse de la experiencia acumulada por la UE en el
terreno de la coordinación macroeconómica. En respuesta, la UE esta estudiando
varios proyectos de asistencia técnica a Mercosur en el área estadística y
macroeconómica. Asimismo, la Comisión ha propuesto el lanzamiento de un
dialogo macroeconómico regular entre la UE y Mercosur.
El modelo de integracion economica y monetaria de la UE
La Unión Económica y Monetaria (UEM) europea ha sido un proceso gradual. En
una primera etapa, que abarca desde la entrada en vigor del Tratado de Roma en
1958 hasta principios de los 70, los esfuerzos de la Comunidad se centraron en
asegurar la libre circulación de bienes, servicios, trabajadores y, en cierta medida,
capitales en el contexto de una unión aduanera. No obstante, la Comunidad
sembró ya en esta primera etapa las semillas de un futuro sistema de coordinación
macroeconómica con la creación del Comité Monetario en 1958 y el Comité de
Gobernadores de Bancos Centrales en 1964.
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Posteriormente, y en parte en un intento de proteger la unión aduanera de la
inestabilidad cambiaria que acompaño el hundimiento del sistema monetario de
Bretton Woods, la UE trató de complementar dicha unión con un sistema básico de
estabilización de los tipos de cambio intra-comunitarios. Fue así como se creó a
principios de los 70 la llamada serpiente monetaria europea y en 1979 el Sistema
Monetario Europeo (SME). Al mismo tiempo, la UE trato de profundizar la libertad
de circulación de capitales y comenzó a sentar las bases de una futura
coordinación de las políticas monetarias y fiscales. La liberalización de los
movimientos de capitales culminó en 1988 con la adopción de una Directiva que
obligaba, aunque con periodos transitorios para algunos países, a liberalizar
completamente los flujos de capital intra-comunitarios antes de julio de 1990. La
coordinación y vigilancia de las políticas macroeconómicas, por su parte, comenzó
a tomar cuerpo en 1974 con la creación del Comité de Política Económica y la
adopción por el Consejo de Ministros de la Decisión sobre la convergencia de las
políticas económicas.
La integración comercial y financiera entre las economías comunitarias dio un
nuevo salto adelante con la adopción del Acta Única Europea en 1986 y el
compromiso de finalizar la creación de un mercado interno unificado antes del 31
de diciembre de 1992. En el área de la coordinacion macroeconómica, la Decisión
del Consejo 1974 sobre la convergencia seria sustituida en 1990 por una nueva
Decisión más ambiciosa que establecía un procedimiento de vigilancia multilateral
de las políticas económicas basado en el Informe Economico Anual, reuniones
semestrales del Consejo e informes anuales sobre la evolución económica de cada
Estado Miembros.
Los problemas con la serpiente monetaria y las crisis sufridas por el SME, en
particular la de 1992-93, pusieron de manifiesto los limites de estos mecanismos de
tipos fijos pero ajustables y reforzaron la voluntad de los países de la UE de
avanzar por el camino de la unificación monetaria. Además, otras dos
consideraciones tendieron a subrayar las ventajas de la unificación monetaria. En
primer lugar, la decisión de completar el mercado interno hacia aun más necesario
evitar reajustes de paridades bruscos entre las monedas comunitarias. En segundo
lugar, la eliminación de todos los controles de capital dejaba a la parrilla de
paridades del SME especialmente vulnerable a ataques especulativos. Todo esto
desembocó en la adopción del Informe Delors sobre la Unión Económica y
Monetaria en 1989, la firma en 1992 del Tratado de Maastricht, y el lanzamiento en
enero de 1999 de la tercera fase de la UEM.
La adopción de una política monetaria y cambiaria unificada en el seno de la zona
euro ha venido acompañada de un reforzamiento importante de nuestros
mecanismos de coordinación y vigilancia de las políticas económicas, en particular
fiscales. Estos mecanismos, que se aplican también a los países comunitarios que
no forman parte de la zona euro, incluyen: i) la adopción cada año por el Consejo
de Ministros de la Comunidad de directrices generales para las políticas
macroeconómicas y estructurales; ii) la preparación anual de programas de
convergencia o estabilidad por los Estados Miembros; iii) el llamado "procedimiento
del déficit excesivo" previsto por el tratado de Maastricht, procedimiento que ha
sido reforzado por el Pacto de Estabilidad y Crecimiento de 1997; y el mecanismo
de vigilancia multilateral de las políticas económicas previsto en el Artículo 99 (3)
del Tratado.
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Los principales foros o instituciones a través de los cuales se realiza esta
coordinación o intercambio de información macroeconómica son el Consejo de
Ministros de Economía y Finanzas (ECOFIN) y su hermano menor, el Grupo Euro
11, que agrupa solo a los ministros de finanzas de los países de la zona euro; el
Comité Economico y Financiero (que ha reemplazado al antiguo Comité Monetario);
y el Consejo General del Banco Central Europeo, en el que se sientan no sólo los
gobernadores de los bancos centrales de los países de la zona euro sino también
los de los demás países de la UE. En todos los mecanismos de cooperación, la
Comisión Europea tiene un papel destacado tanto en la evaluación técnica como en
la presentación de recomendaciones al Consejo. El Parlamento Europeo y el
Comité Economico y Social también participan en tanto que órganos consultivos.
Algunas implicaciones para Latinoamérica
Es evidente que el proceso de la UEM europea tiene puntos en común con algunos
de los procesos de integración en curso en Latinoamérica. Por ejemplo, hemos
visto que, tanto en la UE como en Mercosur, la preocupación por los efectos
perniciosos de la inestabilidad cambiaria sobre el mercado interno ha sido un factor
motivador clave de las esfuerzos de coordinación macroeconómica. Sin embargo,
cabe preguntarse en qué medida el modelo comunitario de coordinación
macroeconómica e integración monetaria es válido para las iniciativas de
integración regional latinoamericanas y que posibles lecciones pueden extraerse
del mismo.
Esta pregunta me lleva al viejo debate que tuvo lugar en la UE entre los llamados
"monetaristas" y los llamados "economistas". Como se sabe, los "monetaristas"
argumentaban que la mejor estrategia para asegurar la estabilidad cambiaria y, en
ultima instancia, la unificación monetaria era someter las monedas comunitarias a
la disciplina del SME. El argumento era que dicha disciplina forzaría una
convergencia macroeconómica más rápida. La estabilización cambiaria debía
asimismo favorecer la integración comercial y financiera, lo que tendería a
aumentar la sincronización cíclica de las economías comunitarias y a disminuir la
probabilidad de que se diesen perturbaciones asimétricas. Esto, a su vez,
disminuiría la necesidad de realizar reajustes de paridades cambiarias. Los
llamados "economistas", en cambio, advertían contra una fijación prematura de las
monedas y abogaban por el avance en la convergencia macroeconómica de las
economías comunitarias, así como la profundización de su integración comercial y
financiera, como paso previo a la conclusión de acuerdos de estabilización
cambiaria o unificación monetaria.
El modelo finalmente escogido en la UE es en mi opinión un híbrido entre los
modelos "monetarista" y "economicista". El que hasta principios de los años 70 los
países de la Comunidad concentrasen sus esfuerzos en lograr una mayor
integración de los mercados de bienes, servicios y factores productivos parecía
coherente con las tesis “economicistas”. Sin embargo, la creación del SME en
1979, cuando la convergencia e integración entre las economías comunitarias
distaba mucho de ser perfecta, representó un triunfo parcial de la estrategia
abogada por los “monetaristas”.
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El hundimiento del sistema de bandas de fluctuación estrechas en 1992-93
acabaría poniendo de manifiesto los limites de la estrategia “monetarista”. El
Tratado de Maastricht y el nuevo SME creado en enero de 1999 son más fieles a la
estrategia híbrida que ha caracterizado al proceso de integración monetaria
europea. Si bien es cierto que el Tratado de Maastricht hizo un uso inteligente de
los calendarios concretos para la introducción de la moneda única con el fin de
"forzar" el ritmo de la convergencia en el mejor espíritu "monetarista", su insistencia
en el cumplimiento de unos criterios de convergencia para el lanzamiento de (o
participación en) la tercera fase de la UEM es más coherente con el enfoque
"economicista". En cuanto al nuevo SME, sus mayores bandas de fluctuación y la
mayor insistencia en la necesidad de realizar reajustes de paridades a tiempo lo
hacen más aceptable a los ojos de los partidarios del enfoque "economicista".
La experiencia de la UE muestra que los dos enfoques son parcialmente válidos.
En ocasiones, la imposición de la disciplina cambiaria ha permitido acelerar la
convergencia; en otros casos, la estabilización cambiaria prematura la ha retrasado
o/y ha terminado desatando reajustes o crisis traumáticas. En 1990-92, por
ejemplo, la participación de España, Italia y Portugal en el SME propició fuertes
entradas de capital en estos países que les obligaron a reducir los tipos de interés
en exceso, retrasando así su convergencia en materia de inflación con los países
centrales del SME.
Por consiguiente, un equilibrio entre los enfoques "monetarista" y "economicista"
parece ser la estrategia óptima. Sin embargo, Latinoamérica y, más
concretamente, los países de Mercosur parecen encontrarse aún en una fase en la
que la estrategia abogada por los "economistas" parece ser la más relevante. Las
necesidades de convergencia son todavía demasiado importantes, y la integración
comercial y financiera y el consenso en materia de política económica insuficientes.
En estas condiciones, aventurarse por el camino de la integración monetaria
parece prematuro. Parece mejor concentrarse por el momento en fomentar una
integración comercial y financiera más completa y en armonizar y coordinar mejor
las políticas económicas.
En este sentido, la estrategia elegida por Mercosur parece la adecuada. En la
medida en que se consiga una convergencia de las tasas de inflación entre sus
países miembros hacia niveles bajos y que se evite la aplicación de mezclas de
políticas fiscales y monetarias incompatibles entre los países miembros, una fuente
importante de fluctuaciones en los tipos de cambio intra-Mercosur desaparecerá.
Asimismo, en la medida en que la mayor integración comercial y financiera entre
los países de Mercosur favorezca una mayor sincronización de sus ciclos
económicos, las fluctuaciones cambiarias de carácter cíclico tenderán a disminuir.
Quizás otra lección importante de nuestra experiencia con la UEM es que la
liberalización total de los movimientos de capitales entre un grupo de países puede
complicar de forma muy seria el mantenimiento de un sistema de estabilización de
los tipos de cambio, sobre todo cuando las economías de dichos países no han
alcanzado un grado de convergencia suficiente. Y esto es así pese a la posible
existencia de acuerdos de intervención cambiaria y líneas de financiación entre los
bancos centrales del sistema.
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La experiencia de la UEM, y en particular del SME, también sugiere que si, pese a
la falta de convergencia, un grupo de países decide establecer un sistema de
estabilización de los tipos de cambio, es preferible que dicho sistema sea
relativamente flexible, tanto en cuanto a la amplitud de las bandas de fluctuación
como cuanto a la frecuencia de los reajustes de paridades.
En cuanto a los mecanismos de coordinación y vigilancia fiscal, la experiencia de la
UE me parece, pese a sus difíciles comienzos y sus desafíos pendientes,
alentadora. La aplicación por los países de la UE de los criterios de convergencia
fiscal de Maastricht, del procedimiento del déficit excesivo y del Pacto de
Estabilidad y Crecimiento han conllevado en los últimos años un importante
esfuerzo de consolidación fiscal, un esfuerzo que se pretende continuar en los
últimos años, de acuerdo con lo previsto en los programas plurianuales de
estabilidad o convergencia. Esta consolidación fiscal general, sin embargo, no ha
implicado una homogeneización total de las posiciones o impulsos fiscales. Es
decir, las restricciones que se derivan del marco de coordinación presupuestaria
comunitario dejan, como es deseable, cierto margen a los Estados Miembros para
utilizar sus políticas fiscales de forma independiente.
La imposición de ciertos límites a las políticas fiscales de los Estados Miembros y
una coordinación básica de las mismas puede ser útil para facilitar la convergencia
de sus economías durante la fase que precede a la integración monetaria. Una vez
que la unificación monetaria ha tenido lugar, la coordinación fiscal es además
necesaria para tratar de conseguir una mezcla de políticas fiscal y monetaria
adecuada en la región y reforzar la credibilidad de política antiinflacionista de su
banco central. También es importante para evitar que la mayor facilidad de
financiación del déficit publico de que disfrutan los países miembros de la zona
monetaria unificada les conduzca a una gestión irresponsable de sus finanzas
públicas, lo que podría tener implicaciones negativas para el ahorro total y el nivel
de los tipos de interés de dicha zona.
Por último, la experiencia europea sugiere que, antes de adoptar una moneda
común, no solo es necesario un mínimo de convergencia e integración económicas;
también es preciso un mínimo de cohesión política y consenso en materia de
política macroeconómica.
En resumen, y para concluir, la experiencia de la UE en el campo de la
coordinación macroeconómica y la integración monetaria, con sus errores y sus
aciertos, puede ser relevante para ciertos países latinoamericanos. Pero estos
países deberán tener precaución a la hora de aplicar o extrapolar la experiencia
comunitaria a sus propios procesos de integración.
Muchas gracias.
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