15. La integración de la banca minorista europea, la asignatura pendiente. Avances en la integración en los mercados hipotecario y de crédito al consumo

LA INTEGRACIÓN DE LA BANCA MINORISTA
EUROPEA, LA ASIGNATURA PENDIENTE.
AVANCES EN LA INTEGRACIÓN EN LOS MERCADOS
HIPOTECARIO Y DE CRÉDITO AL CONSUMO
Alejandra Kindelán y Mª Vera Muñoz
Este artículo aborda la integración de la banca
minorista en la Unión Europea (UE, en adelante). La banca minorista supone más del 50% de la
actividad total del sector bancario en ingresos
brutos y un 2% del PIB comunitario1. El artículo
analiza la importancia de la integración, describe
los avances que ha experimentado en Europa y
detalla los progresos en dos ámbitos, crédito al
consumo y negocio hipotecario.
rior europeo (en lugar de potenciar iniciativas de
ámbito nacional) y; (iii) el papel de las instituciones europeas, especialmente Comisión y Parlamento.
Uno de los principales determinantes del
desarrollo económico es el crecimiento de la
productividad. Un crecimiento sostenido de la
productividad permite un crecimiento sostenido
de la renta real, en otras palabras, un aumento
en el nivel de vida. Además, los incrementos de
la productividad en un sector específico de la
economía se expanden a la larga a otros sectores,
principalmente a través de cambios en los precios relativos. A sensu contrario, la ralentización
del crecimiento de la productividad, es sinónimo
de deterioro de la competitividad. Desde mediados de los años 90, el crecimiento de la productividad en la UE se ha ralentizando, mientras en
Estados Unidos ha mostrado una aceleración.
Lo que ha contribuido al aumento del diferencial de renta per cápita entre EEUU y la Eurozona. En 2007 el PIB de la Eurozona representaba
un 72% de la de EEUU de acuerdo con los datos
del FMI.
El problema del bajo crecimiento de la productividad en la UE es especialmente relevante
en el sector servicios. Un efecto que se ve acentuado por el creciente peso de este sector en el
PIB. De hecho, el gap de productividad que la
UE mantiene respecto a Estados Unidos se explica básicamente con el sector servicios y, en su
I. INTEGRACIÓN, ¿PARA QUÉ?
En el año 2000, los Jefes de Estado y de Gobierno de la UE reunidos en Lisboa decidieron lanzar una Estrategia con el ambicioso objetivo de
que, en el año 2010, Europa se convirtiera en la
«economía del conocimiento más dinámica y competitiva del mundo». El objetivo se ha ratificado con
posterioridad, y ha supuesto el ajuste consecuente de las políticas y medidas destinadas a alcanzarlo2. Desde el lanzamiento de la estrategia de
Lisboa, se han puesto de manifiesto, entre otros,
tres ámbitos de necesaria mejora: (i) la productividad en Europa; (ii) el foco en el mercado inte-
1
Comunicación de la Comisión Investigación de conformidad con el artículo 17 del Reglamento (CE) nº1/2003 en
el sector de la banca minorista.
2
Consejo Europeo de Barcelona 2002, Consejo Europeo
de Primavera 2004, Consejo Europeo de Primavera de 2005
y Consejo Europeo de Primavera de 2006.
295
OBSERVATORIO SOBRE LA REFORMA DE LOS MERCADOS FINANCIEROS EUROPEOS (2008)
mayoría, mirando a dos subsectores: comercio y
servicios financieros3.
La integración de servicios financieros podría
jugar un papel importante en el estrechamiento
del diferencial de productividad, ya que cuanto
más integrados los mercados financieros, más eficientemente asignan recursos, en este caso capital. Así aumenta la eficiencia agregada de la economía, y en última instancia, la productividad.
Por lo tanto la integración de los mercados financieros determina el desarrollo de la economía en
el largo plazo. La integración de servicios financieros crea valor por varias razones:
• Fomenta el desarrollo financiero, y con
ello la innovación de productos y, por
tanto, aumenta la variedad de oferta.
• Genera economías de escala, favoreciendo
la disminución de costes y el aumento de
eficiencia.
• Impulsa la transferencia de tecnología y
de mejores prácticas tanto en productos,
como en servicios.
La integración del sector financiero en Europa tiene potencial para estimular el crecimiento
de la productividad. Es, por tanto, un elemento
decisivo para lograr los objetivos de Lisboa y
clave para convertir a Europa en la zona de referencia en términos de competitividad.
Los mercados financieros de la UE a escala
nacional funcionan de una manera bastante eficiente. Sin embargo, su integración a escala europea es insuficiente. La realidad actual incorpora
barreras que limitan el desarrollo de su potencial
y supone costes para operar transfronterizamente.
Estas barreras tienen naturaleza muy diferente. Existen desde obstáculos a las fusiones y
adquisiciones transfronterizas, hasta trabas legales y regulatorias (como diferencias en la estructura legal, el régimen de propiedad, los sistemas
de contabilidad, el régimen fiscal, diferencias
en la protección de datos, etc.), pasando por
descoordinación en la regulación y supervisión
en diversos ámbitos. Tampoco ayudan las diferencias culturales y lingüísticas.
Ante una situación como esta, la pregunta que
nos hacemos es, ¿qué podemos hacer para
fomentar la integración? La primera disyuntiva
es intervenir o no intervenir; proceder activamente o dejar al mercado que se autorregule. En
caso de optar por la intervención, pueden plantearse diversas fórmulas:
• Supresión de las barreras, es decir, analizar los obstáculos uno a uno e ir eliminándolos.
• Fomentar la venta transfronteriza, promover que las entidades presten sus servicios
o vendan sus productos financieros desde
un Estado miembro que no sea el de residencia del consumidor.
• Homogeneización de productos, se trata
de regular para que los productos existentes en cada mercado vayan convergiendo,
con el objetivo de que en cada país se
ofrezcan los mismos o similares productos
y los consumidores tengan más fácil la
labor de comparación entre proveedores.
• Creación de un «producto europeo», que
consiste en introducir regulatoriamente
un nuevo tipo de producto con las mismas
características en todos los mercados europeos y que se sume a la oferta local. Esta
estrategia es conocida como el «régimen
28».
• Fomentar las fusiones y adquisiciones
transfronterizas de entidades. Estas operaciones tienen el objetivo de crear valor, ya
sea derivado de la expansión geográfica,
de la integración vertical, de lograr un
mayor poder de mercado, de la creación
de sinergias o de una reducción de los costes. El consumidor, a su vez, se puede ver
beneficiado por la exportación de buenas
prácticas entre entidades o incluso, por un
aumento de la oferta al unirse las ofertas
previas de las entidades integradas.
Todas las fórmulas presentadas son modelos
teóricos no carentes de inconvenientes en la
práctica:
3
Fuente: Discurso de D. Joaquín Almunia en la presentación del Observatorio de la Fundación de Estudios Financieros sobre la Reforma de los Mercados Financieros Europeos.
296
LA INTEGRACIÓN DE LA BANCA MINORISTA EUROPEA, LA ASIGNATURA...
•
La supresión de barreras como estrategia
exclusiva para alcanzar el mercado único
es muy compleja, dado el gran número de
barreras y la dificultad de superar muchas
de ellas, como por ejemplo las derivadas
de la cultura y el idioma. Por esta vía únicamente la integración podría resultar
inalcanzable.
• El problema de la venta transfronteriza es
que su demanda potencial es significativamente reducida, lo que hace que, por el
momento, ésta no sea una opción que
pueda permitir un salto cualitativo más
allá de casos puntuales.
• Tanto la homogeneización como la creación de «productos europeos» podrían
tener el efecto colateral de reducir la innovación y la diversidad de la oferta, que
afecta negativamente a los consumidores.
En particular, sobre el régimen 28, en la
audiencia pública del Libro Verde de Servicios Financieros Minoristas del 19 de
septiembre de 2007, se puso de manifiesto la falta de unanimidad sobre la necesidad de crear este régimen. Este régimen
también reduce incentivos a innovar primando un tipo de productos que no han
demostrado ser los mejores ni los más eficientes.
• Las fusiones y adquisiciones (M&A) conllevan el riesgo de concentración del mercado y potenciales abusos derivados del
mismo. Para que esto no suceda existe
normativa y autoridades específicas cuyo
cometido es garantizar la existencia de
competencia en los mercados.
La estrategia de M&A muestra una tendencia
creciente como fórmula para lograr la integración. En el sector financiero, del número total de
fusiones y adquisiciones en el periodo 20012006, un 30% fueron operaciones transfronterizas4. Acceder a un mercado nuevo a través o
junto a una entidad que ya está operando en él
4
tiene ventajas derivadas del conocimiento del
mercado y su operativa por parte de la entidad
local. Además incorpora mejoras en eficiencia
por las economías de escala, y la transferencia de
tecnología y buenas prácticas entre las entidades.
II. PASOS DADOS
El hito más conocido y sin precedentes en la integración europea fue la introducción de la Moneda Única. En ese mismo año, 1999, se lanzó el
Plan de Acción de Servicios Financieros Minoristas (más conocido por sus siglas en inglés, FSAP)
con el objetivo de aumentar la eficiencia del mercado financiero europeo considerado en su conjunto, intentando que la coordinación a nivel
europeo de los mercados nacionales no suponga
pérdidas de eficiencia. Unas 40 iniciativas (entre
medidas legislativas y no legislativas) se incluyeron en el Plan previsto a desarrollarse entre 1999
y 2004. En busca de un marco regulatorio más
simple y flexible, el Plan incluyó entre otras, la
Directiva MiFID que aúna 27 regulaciones nacionales de mercado financieros en un solo marco; y
en el sector seguros, la Directiva de Solvencia II,
agrupa las 16 directivas anteriores. El Plan ya ha
sido valorado por la Comisión como un rotundo
éxito, con un 98% de las medidas adoptadas5, y
ha marcado un hito en el proceso de integración
financiera.
La prioridad del momento fue el ámbito
mayorista. De las medidas propuestas, 19 se
dedicaron a conseguir un mercado mayorista
integrado, mientras que sólo 9 miraban al mercado minorista. Y de las medidas de máxima
prioridad, 10 tenían como objetivo el mercado
mayorista por sólo 3 en el ámbito minorista.
Tras el FSAP, la Comisión Europea (CE, en
adelante) cambió el enfoque hacia el mercado
5
Según el FSAP Evaluation de la CE, todas las medidas
del FSAP han sido adoptadas y casi todas en el marco temporal inicialmente propuesto (2004). Las menos, cuatro, fueron adoptadas después de la fecha límite, y tan sólo una
medida de prioridad baja (prioridad 3) todavía no ha sido
adoptada. Se trata de la propuesta de directiva sobre traslado transfronterizo de sedes.
Fuente: European Financial Integration Report 2007.
297
OBSERVATORIO SOBRE LA REFORMA DE LOS MERCADOS FINANCIEROS EUROPEOS (2008)
minorista, al constatarse la significativa fragmentación de los mercados financieros al por menor.
Fragmentación confirmada por varios indicadores, como actividad transfronteriza modesta,
importantes variaciones de precio entre países,
escasa diversidad y posibilidades de elección
limitadas (los productos y servicios de un mercado no siempre se encuentran en otros), y grandes
variaciones en el comportamiento del mercado.
La justificación para centrarse en la banca minorista es clara: los servicios financieros minoristas
permiten a los ciudadanos participar plenamente en la economía, así como planificarse para el
largo plazo y para circunstancias imprevistas.
Además la banca minorista tiene un peso muy
significativo, por citar un ejemplo, el saldo vivo
de los créditos hipotecarios se acerca al 50%6 del
PIB de la UE.
Ya con el foco puesto en el ámbito minorista,
en 2005 se publicó el Libro Blanco de Servicios
Financieros, donde la CE establecía sus objetivos
para los sectores de banca, valores y seguros en el
periodo comprendido entre 2005 y 2010. En este
caso la CE, consciente de la fragmentación, llamó
la atención entre otros sobre los ámbitos de crédito hipotecario y crédito consumo; destacando
la falta de integración en el primero y la necesidad de concretar una directiva en el segundo
caso. También se conseguía en esta ocasión el
compromiso institucional de primar un enfoque
más práctico en la producción normativa, que
fuera reflejo de la postura de todas las partes e
intereses afectados. Un enfoque práctico que
también supusiera la eliminación de la normativa superflua («sobrerregulación»). En otras palabras, se cumplía con el «better regulation approach».
En el 2007 la CE publicó tres trabajos centrados en la integración de los servicios financieros
minoristas:
1. En el Libro Verde de Servicios Financieros
Minoristas se analizó la adecuación de su
política sobre el mercado único, si las
actuaciones planteadas desde la CE esta-
6
ban consiguiendo los objetivos marcados.
En palabras del Comisario McCreevy,
«Deseamos crear un verdadero mercado único
de los servicios financieros al por menor y
reportar una serie de beneficios tangibles a los
consumidores europeos»7.
2. El documento de Iniciativas en el Área de
Servicios Financieros Minoristas8 fue la
ocasión elegida para que el presidente de
la CE, Durão Barroso, respaldara el enfoque centrado en el consumidor (el mercado único debe beneficiar directamente a
consumidores a través de menores precios
y mayor calidad, diversidad y seguridad
de bienes y servicios) presentando un
paquete de medidas para el ámbito minorista.
3. A finales de año tocaba publicar la evaluación anual de la integración europea, el
European Financial Integration. Las conclusiones destacaban el contraste entre el
ámbito mayorista y minorista de servicios
financieros, «nuestro sector de servicios financieros sigue caracterizado por una desigual
integración de los mercados financieros mayoristas y minoristas. Mientras que la integración
de los mercados de capitales ha progresado de
una manera significativa en los últimos años,
en servicios financieros minoristas todavía no se
ha alcanzado su potencial»9. Se reconocía
una integración prácticamente absoluta
en bonos del Estado, mercado interbancario, banca de inversión y derivados, pero
se reseñaba la falta de integración de los
mercados financieros minoristas, a pesar
de que se reflejara la evolución positiva en
este ámbito, «hay signos positivos de progreso
en integración, como la tendencia de algunos
precios al por menor y el incremento en el uso
de canales de venta a distancia».
7
Nota de prensa de la CE sobre la publicación del Libro
Verde de Servicios Financieros Minoristas.
8
Informe que acompañó a la Comunicación «A single
market for 21st century Europe».
9
Palabras del Comisario McCreevy en la presentación
del European Financial Integration Report.
Hypostat (2005) de la Federación Hipotecaria Europea.
298
LA INTEGRACIÓN DE LA BANCA MINORISTA EUROPEA, LA ASIGNATURA...
Norteamérica11. En 2007 el valor de las carteras
de crédito europeas se situó entorno a los 1,2
billones de euros12.
El primer intento de acercar los mercados
europeos de crédito al consumo tuvo lugar en
1987. Con la aprobación de una directiva se definía el contenido y la forma de los acuerdos de
crédito, pero se dejaba un amplio margen de discrecionalidad a los Estados miembros en todos
los demás aspectos del negocio de crédito al consumo (información al consumidor, derechos, cancelaciones anticipadas, etc.).
Después de años de negociaciones, en enero
de 2008 se adoptó un texto consensuado de
directiva dando paso a su publicación y a dos
años para que los Estados lo incorporen al ordenamiento interno. La Directiva define el ámbito
de aplicación de este marco regulatorio (créditos
entre 200 y 100.000 ) y el método de cálculo de
la TAE, armoniza los requisitos de información y
aumenta la protección de los consumidores. Pero
deja gran margen de discrecionalidad a los Estados miembros. Anteriormente la CE, partidaria
de una armonización total que no dejara margen
de discrecionalidad de los Estados miembros,
había presentado varias propuestas que no
encontraron el apoyo necesario13. Finalmente se
impuso la aproximación del Parlamento Europeo, que implica una «armonización óptima» que
permite a los Estados imponer exigencias superiores a las comunitarias en sus jurisdicciones. En
el proceso de codecisión, requerido para la aprobación de la Directiva y en el que intervienen
tanto la Comisión Europea como el Parlamento
Europeo y el Consejo de la Unión Europea, las
diferencias entre países se hicieron patentes. Las
restricciones al marco de crédito al consumo que
imponían los marcos de protección a los consumidores de cada país, hicieron dudar hasta el
También desde el ámbito de defensa de la
competencia de la CE se ha estado monitorizando la evolución del sector bancario. En el Inquiry
del Sector de Banca Minorista presentado en
2007 se concluyó que los europeos saldrían beneficiados de un aumento en la competencia a nivel
europeo, especialmente entre los prestadores de
servicios de los mercados minoristas. La investigación puso de manifiesto la existencia de síntomas de que la competencia en este sector no estaba funcionando correctamente, sobre la base de
diferencias en las comisiones entre Estados
miembros (como en el caso de cuentas corrientes), las grandes diferencias entre márgenes y las
pautas de venta. No obstante, de la investigación
también se obtuvieron pruebas de convergencia
en precios y de aproximación entre políticas bancarias nacionales.
III. CASOS
Vista la necesidad de seguir avanzando en la integración de los mercados de servicios financieros
en la UE, por los beneficios que ésta reportaría,
vamos a referirnos a las experiencias recientes en
los mercados de crédito al consumo e hipotecario.
En el ámbito de la financiación al consumo,
después de un largo proceso de tramitación se
logró aprobar en enero de 2008 la Directiva. Tan
sólo un mes antes, se publicaba el Libro Blanco
sobre el crédito hipotecario, que contra pronóstico, posponía la Directiva en el ámbito hipotecario e impulsaba el análisis comparativo entre países de aspectos relacionados con el negocio hipotecario como la tasación o el acceso a historiales
crediticios.
1. DIRECTIVA DE CRÉDITO AL CONSUMO:
UNA OPORTUNIDAD PERDIDA
Europa10 es uno de los mayores mercados del
mundo de crédito al consumo, sólo por detrás de
quia, España, Finlandia, Francia, Grecia, Hungría, Irlanda,
Italia, Letonia, Lituania, Luxemburgo, Malta, Países Bajos,
Polonia, Portugal, Rumania, Reino Unido y Suecia.
11
«Norteamérica» incluyendo a Estados Unidos y Canadá.
12
Fuente: Consumer Finance in Europe, Back to Reality
(2008) de Oliver Wyman.
13
Propuestas de octubre 2004 y octubre 2005.
10
EU 27 que incluye Alemania, Austria, Bélgica, Bulgaria, Chipre, Chequia, Dinamarca, Estonia, Eslovenia, Eslova-
299
OBSERVATORIO SOBRE LA REFORMA DE LOS MERCADOS FINANCIEROS EUROPEOS (2008)
requerirá una dotación de medios por
parte de la entidad.
Además las entidades verán cómo aumentan
sus riesgos operacionales con la introducción de
nuevos riesgos. Se trata de un efecto directo de la
mejora en la protección de los consumidores. Por
ejemplo, en el caso de acuerdos de crédito vinculados, si el cliente no estuviese conforme con el
bien o el servicio, podrá reclamar en primera instancia al suministrador del bien financiado, y
subsidiariamente, a la entidad financiera.
Durante todo el proceso, la industria ha puesto de manifiesto su punto de vista:
• Se ha mostrado disconforme con que el
texto final no aborde elementos que incidirían en la eficiencia del sector. Son aspectos
como fiscalidad, procesos de recuperación
y garantías, los que hubiesen permitido
aumentar la eficiencia del sector.
• Tampoco convence el ámbito de aplicación de la norma, créditos entre 200 y
100.000 . Se valora como demasiado
amplio. Tanto, que desvirtúa la figura del
crédito al consumo.
• Por otra parte, despiertan recelo las definiciones de algunos conceptos, como TAE
o intermediarios del crédito, que han quedado demasiado amplias y por tanto introducen inseguridad jurídica. En el cálculo
de la TAE, la Directiva incluye el coste de
servicios que el consumidor tiene la
opción de contratar o no, como el seguro
de pago. Además el concepto de «intermediario del crédito» en la Directiva
podría igualar las obligaciones de los puntos de ventas (concesionarios de coches
por ejemplo) con las de quien realiza la
actividad de intermediación como principal actividad.
• Y causa preocupación el hecho de que se
convierta a la industria bancaria en responsable, junto con el proveedor15 por el
final sobre si se alcanzaría un acuerdo que permitiera la adopción de la directiva. Otorgar discrecionalidad a los Estados miembros fue la vía
para salvar diferencias irreconciliables. No obstante, la propia DCC reconoce que «una armonización total es necesaria para garantizar que todos los
consumidores de la Comunidad se beneficien de un
nivel elevado y equivalente de protección de sus intereses y para crear un auténtico mercado interior14».
Con el texto final de la Directiva, la industria
está preocupada por las discrecionalidades que
se mantienen y por las diferencias que puedan
surgir de las transposiciones nacionales. El texto
parece insuficiente para conseguir realmente un
mercado interior.
Todavía es pronto para determinar qué consigue el nuevo marco. Pero por el momento, y
antes de que la Directiva se haya transpuesto en
la mayoría de los países, las primeras impresiones sugieren que sobre todo aporta a los consumidores comparabilidad transfronteriza de productos de crédito al consumo entre Estados
miembros.
Sobre las entidades, el efecto más inmediato
es la elevación de los costes:
• Costes de adaptación al nuevo marco
regulatorio. Que además serán múltiples,
ya que los costes de adaptación para adecuar el negocio a los requerimientos de la
transposición en un Estado, no valdrán
para ajustarse a la normativa de otro país
comunitario. Cada mercado en el que se
quiera operar requiere de una dotación
independiente.
• Aumentan los costes operacionales. Primero, las nuevas exigencias en la provisión de información a los consumidores
antes, durante y después de la firma del
contrato conllevarán un incremento de los
costes administrativos. Segundo, se establecen nuevas obligaciones sobre la entidad en la valoración de la capacidad de
reembolso del prestatario, para lo cual se
14
15
Y de manera solidaria o subsidiaria atendiendo a la
normativa nacional.
Considerando (9) de la DCC.
300
LA INTEGRACIÓN DE LA BANCA MINORISTA EUROPEA, LA ASIGNATURA...
producto entregado o el servicio realizado.
Oliver Wyman (2008) plantea que esta directiva se ha centrado en el consumidor, en mejorar
su protección, y que no ha atendido tanto las
necesidades de la industria. Prevé para el sector
«tiempos difíciles», por la confluencia de varios
factores: la adaptación al nuevo marco de las
transposiciones, la puesta en marcha de SEPA 16 y
la situación de iliquidez en los mercados acaecida
tras la crisis de las subprime. La industria advierte
además dificultades por la disminución de la
demanda, a consecuencia de una caída en el consumo y una subida en los tipos de interés.
En España, la transposición de la directiva
comunitaria correrá a cargo del Ministerio de
Sanidad y Consumo, y el sector espera que el
regulador nacional sea estricto y vaya a más (en
exigencias a la industria) en los ámbitos donde
haya margen de discrecionalidad. Reino Unido,
por su parte, aprovechó el dilatado proceso de
aprobación de la norma comunitaria para reformar su marco interno en 200617 y la directiva
supondrá ahora escasos cambios. Y no es el único
que se adelantó a la aprobación de la directiva.
Por ejemplo, en Francia, se aumentó la protección al consumidor en este ámbito con 6 nuevas
leyes en los últimos 5 años.
Con este marco, que es insuficiente para
lograr un mercado común de crédito al consumo,
se plantean algunas interrogantes: ¿Cuál es el
siguiente paso? ¿Habrá pronto una revisión de la
directiva?
Mientras esperamos la evolución de los acontecimientos en este ámbito, y los resultados de la
transposición e implantación, podemos extraer
las primeras conclusiones. Ha quedado patente
la importancia de llevar a cabo, previamente a la
adopción de una norma, una evaluación de
impacto. También parece adecuado que en este
análisis se determinen unos mínimos de acuerdo
que hagan eficiente la puesta en vigor de una
nueva norma. Es decir, establecer previamente
los aspectos sobre los que si no se llega a un compromiso, no sería económicamente eficiente
implantar una nueva regulación y por tanto ésta
no debería adoptarse. Por ejemplo, es necesario
que las normas que se adopten no sólo sirvan
para aumentar la protección de los consumidores, sino que además incorporen mejoras en la
eficiencia de los mercados. La producción normativa, como toda inversión, tiene un «punto
muerto»18. Éste debe ser observado para no
imponer a la industria costes de adaptación que
no se vean recompensados por una mayor integración.
2. LIBRO BLANCO SOBRE INTEGRACIÓN
DE LOS MERCADOS DE CRÉDITO
HIPOTECARIO: LA DIRECTIVA
SE POSPONE
Es evidente la fragmentación de los mercados
hipotecarios europeos. Existen diferencias en los
productos hipotecarios que se ofertan, en las
comisiones que se aplican, en la información que
se facilita al cliente y en los regímenes fiscales.
Las diferencias no sólo aparecen en el mercado
hipotecario primario sino que se extienden al
secundario. Sin embargo, y de manera paradójica, no hay grandes diferencias en el nivel de precios entre países19.
En Europa, en comparación con el crédito
consumo, el mercado hipotecario no sólo es más
relevante, sino también más complejo. Es más
relevante por su impacto en el sector financiero y
en la economía real. Según datos del BCE, en
2006 el saldo vivo de los créditos a la vivienda era
un 46%20 del PIB de la UE25, y la adquisición de
una vivienda es generalmente la actividad financiera más importante de los ciudadanos de la
UE. Es más complejo porque afecta a muchos y
18
Punto en el que una inversión no produce beneficios ni
pérdidas.
19
Libro Verde de Crédito Hipotecario en la UE, de la CE
(2005).
20
BCE, EU Banking Structures (2007).
16
Por sus siglas en inglés en la Zona Única de Pagos en
Euros.
17
Consumer Credit Act 2006.
301
OBSERVATORIO SOBRE LA REFORMA DE LOS MERCADOS FINANCIEROS EUROPEOS (2008)
muy diversos ámbitos. Requiere garantías que no
son precisas en el crédito consumo, como la tasación, el registro de la propiedad inmobiliaria, el
procedimiento de ejecución hipotecaria, etc. A
esta complejidad per se del negocio hipotecario,
se añaden las diferencias entre Estados miembros, países con derechos civiles distintos y multitud de peculiaridades. Esta disparidad y, al
mismo tiempo importancia que sobre las economías europeas tiene el crédito hipotecario, dificultan la integración.
Si bien es cierto que los mercados hipotecarios
europeos son heterogéneos, las diferencias son
aún mayores entre los mercados europeos y el
estadounidense. En Europa prima el «préstamo
hipotecario responsable»21 con características
que lo diferencian del modelo de Estados Unidos:
1. Mientras que en Estados Unidos los préstamos hipotecarios cuentan con garantías
reales (responde al préstamo el bien hipotecado), en Europa los préstamos hipotecarios gozan de garantía personal, es
decir, responde el prestatario a la deuda
que contrae con todos sus bienes presentes
y futuros.
2. El volumen de préstamos concedidos sin
verificar la información aportada es muy
inferior en Europa. El mercado estadounidense otorga más importancia a las expectativas de aumento del precio de la vivienda que a la comprobación de la información proporcionada para solicitar una
hipoteca. En 2006, la mitad de los créditos
en EEUU no tenía verificada la información. Por el contrario en Europa, la decisión de la concesión se basa en la valoración de la capacidad de pago que el prestamista hace del prestatario. Incluso en
algunos países como Reino Unido, Suecia,
Países Bajos y Polonia existe la obligación
legal de llevar a cabo una adecuada valoración de solvencia; y en Irlanda, se
requiere que la entidad concesionaria
haga un test de estrés y otro de conveniencia antes de otorgar el préstamo.
3. El porcentaje de préstamos otorgados por
el valor total del inmueble es muy superior
en Estados Unidos, donde el porcentaje de
préstamos con un LTV del 100% llegó a ser
el 70% en 2006. Mientras que en los mercados europeos no es habitual otorgar préstamos por el 100% del valor sin que se
aporten garantías adicionales. En España,
Reino Unido e Irlanda, se requiere garantía o seguro de pago (en España para cualquier hipoteca con un LTV superior al
80%)22.
En un intento por cuantificar la mejoría en
eficiencia que conllevaría una integración del
ámbito hipotecario europeo, Mercer Oliver
Wyman (Study of the Financial Integration of European Mortgage Markets, 2003)23 concluyó que produciría una expansión del mercado hipotecario
de hasta el 10%. Como consecuencia de ello, surgiría una mayor variedad de productos a menor
precio por lo que tendrían acceso al crédito consumidores hasta entonces excluidos. Y para las
entidades, el desarrollo del negocio hipotecario
conllevaría mayor volumen de negocio, y en consecuencia se lograría mayor profundidad del
mercado secundario. Además por las economías
de escala se verían reducidos los costes de financiación y de gestión.
El primer paso en el acercamiento de mercados hipotecarios en Europa fue la firma de un
Código de Conducta Voluntario24 en 2001. Dos
años después se creó un grupo de expertos,
Forum Group sobre el Crédito Hipotecario, para
identificar barreras al funcionamiento fluido de
este mercado, evaluar su repercusión sobre el
mercado interior y proponer a la CE recomenda-
22
Los Costes y Beneficios de la Integración de los Mercado
Hipotecarios, London Economics (2005).
23
Fuente: Study of the Financial Integration of European
Mortgage Markets, de Mercer Oliver Wyman (2003).
24
Código de Conducta del 5 de marzo de 2001, promovido por asociaciones de consumidores y la industria y respaldado por la Recomendación de la CE C(2001)477.
21
Responsable Lending Practices in the EU, Mortgage Info
No 6 June 2008, de la European Mortgage Federation.
302
LA INTEGRACIÓN DE LA BANCA MINORISTA EUROPEA, LA ASIGNATURA...
ciones para su eliminación. Siguió el Libro Verde
del crédito hipotecario en 2005. En esta nueva
etapa tras el FSAP, la Comisión pasó a considerar
al crédito hipotecario como un área prioritaria.
Por tanto se debía evaluar su grado de integración, y analizarse costes y beneficios para en su
caso, plantear una actuación regulatoria25.
En 2005, la CE encargó un análisis costebeneficio a la consultora London Economics26.
Ésta concluyó que el resultado neto de la integración27 para el periodo 2005-2015 sería de
unos 94.600 millones de euros (a precios de
2005). Unos costes de integración de 2.400
millones de euros al año , que se verían más que
ampliamente compensados, por la parte de los
beneficios: un aumento de 0,7% del PIB y del
0,5% en consumo en el año 2015. Sin embargo,
la metodología del estudio ha sido después
ampliamente criticada, por otras consultoras y
asociaciones.
Después de esto la industria esperaba la publicación de un Libro Blanco de crédito hipotecario
que se retrasaba. Incluso pensaba que en el Libro
Blanco se anunciaría la elaboración de una futura directiva. Fue entonces cuando en España se
aprobó la Ley de Reforma del Mercado Hipotecario (que en el verano de 2008 continua en fase
de desarrollo legislativo). Este ambicioso proyecto busca mejorar los mecanismos de transparencia y protección al consumidor, reducir los costes
notariales y registrales, establecer un nuevo régimen de penalizaciones por subrogación y cancelación anticipada más flexible para los consumidores, fomentar la independencia y profesionalidad de las sociedades de tasación, flexibilizar el
régimen jurídico de los mecanismos de refinanciación y regular la hipoteca inversa, destinada a
los propietarios de vivienda habitual mayores de
65 años o dependientes.
El Libro Blanco finalmente se publicó en
diciembre de 2007. Comprende un listado de
acciones (ver cuadro I), y pospone, por el
momento, la aparición de una directiva.
En su análisis del mercado hipotecario, la CE
ha encontrado indicios de barreras a la integración. Pero antes de iniciar ninguna acción, ha
decidido estudiar separadamente ámbitos relacionados (como la tasación y los historiales crediticios).
El Libro Blanco ha sido, en general, bien recibido por la industria. Industria que por otra
parte está en el punto de mira de los reguladores
a raíz de las turbulencias financieras iniciadas
por la crisis subprime. Informes de varias instituciones apuntan al modelo de «originar para distribuir» y a las laxas condiciones en la concesión
de préstamos hipotecarios en Estados Unidos,
como causas directas de la situación actual en los
mercados financieros. Por lo tanto, plantean la
necesidad de reformas en los mercados hipotecarios primarios y secundarios.
En el Libro Blanco, la CE concluye que ha
hallado problemas tanto desde el punto de vista
de la oferta como de la demanda: barreras a la
actividad transfronteriza del prestamista, limitada diversidad de productos, baja confianza del
consumidor y restringida movilidad del cliente.
Se propone homogeneizar como asuntos prioritarios: la información pre-contractual, la TAE,
la responsabilidad en la concesión de préstamos
y la cancelación anticipada. Por el momento
anuncia medidas no legislativas, estudios de
diversas cuestiones (como sobre las ventas vinculadas o el papel de las entidades no bancarias
en los mercados hipotecarios) y una Recomendación relativa a inscripción registral, valoración de propiedades y procedimientos de venta
forzosa. Las acciones previstas ya han comenzado a desarrollarse: se ha asignado el estudio
sobre intermediarios de crédito; se está licitando la elaboración del informe sobre ventas vin-
25
Discurso del Comisario McCreevy en la Jornada de
lloyds TSB en Bruselas el 26 de enero de 2005.
26
Los Costes y Beneficios de la Integración de los Mercado
Hipotecarios, London Economics (2005).
27
Integración como el resultado de: la eliminación del
tratamiento fiscal diferencial entre entidades nacionales y
extranjeras, la supresión de ayudas gubernamentales, la
homogeneización de las condiciones de acceso al crédito, el
total acceso a las bases de datos, el establecimiento de un
estándar europeo común de tasación inmobiliaria, una mejora de la ejecución de la garantía tanto nacional como transfronteriza y una mejora y armonización de los registros de
propiedad.
303
OBSERVATORIO SOBRE LA REFORMA DE LOS MERCADOS FINANCIEROS EUROPEOS (2008)
CUADRO 1. PRINCIPALES TAREAS Y ACTIVIDADES ANUNCIADAS
EN EL LIBRO BLANCO SOBRE LA INTEGRACIÓN DE LOS MERCADOS
DE CRÉDITO HIPOTECARIO DE LA UE (2007)
culadas y otras prácticas desleales en relación
con créditos, cuentas bancarias, formas de pago
y seguros; y la Federación Hipotecaria Europea
está ultimando la revisión de su informe sobre
valoración de propiedades en la UE. La CE también está decidida a facilitar el acceso a las bases
de información crediticia de una manera trans-
fronteriza, incluso se plantea que pueda recomendar a los Estados miembros que lleven un
sistema de registro y se adhieran al European
Land Information Service. Dejará para más adelante la armonización de la financiación de las
hipotecas y de las infraestructuras del mercado
hipotecario.
304
LA INTEGRACIÓN DE LA BANCA MINORISTA EUROPEA, LA ASIGNATURA...
sa30 de prestatarios que solicitan sus servicios.
Hecho que puede resultar de un menor conocimiento del mercado concreto y del solicitante,
entre otros, por la dificultad de las entidades no
localizadas en el mercado de contrastar la información facilitada por el solicitante.
A pesar de ser un mercado más complejo, las
similitudes entre el mercado hipotecario y de crédito al consumo son evidentes. Se trata de contratos por los que se financia la adquisición de un
bien. De estas similitudes surge el temor, por parte
de la industria, a que el regulador pueda extrapolar soluciones adoptadas en la reciente directiva
de crédito al consumo. Soluciones que no se perciben como satisfactorias, como el concepto
amplio de la TAE y del intermediario del crédito.
Una de las particularidades del mercado
hipotecario es que los consumidores realizan la
búsqueda del crédito hipotecario en su ámbito
local y no hay indicios de que esta situación se
vaya a alterar de una manera significativa próximamente. Los consumidores sólo muestran un
mayor interés a contratar préstamos con entidades extranjeras cuando éstas ofrecen activamente
productos en su mercado (el del consumidor) o
están sujetos a la normativa de protección del
consumidor del país de origen del consumidor28.
En la práctica, la venta transfronteriza en el
negocio hipotecario (considerando el crédito
transfronterizo sin necesidad de ninguna clase de
establecimiento en el Estado miembro de residencia del consumidor prestatario) no es una
opción muy desarrollada. Según los últimos
datos disponibles la actividad transfronteriza es
tan sólo el 1% de la actividad europea29. Esto se
debe a los problemas que conlleva tanto para
consumidores como para entidades. Para los consumidores puede suponer, primero, desconfianza
al contratar condiciones poco familiares, y segundo, preocupación por la forma en que se resolvería cualquier conflicto durante la vida (normalmente larga) del contrato. Para las entidades,
además de la cuestión de resolución de conflictos
y la imposibilidad de comercializar algunos de
sus productos (que aunque válidos en un mercado nacional no son comercializables en otros),
produce preocupación la posible selección adver-
IV. CONCLUSIONES
La mejora del crecimiento potencial de la UE
depende de que seamos capaces de aumentar los
ratios de productividad. Para ello, la integración
de los mercados financieros, y de la banca minorista en particular, es una pieza importante.
Desde el año 2005 el foco de atención de la
CE se dirigió al ámbito minorista. Ámbito en el
que las autoridades comienzan a observar una
reciente evolución positiva31.
Sin embargo, como se ha visto al repasar los
avances más recientes en la integración de los mercados de crédito al consumo e hipotecario en la
UE, siguen presentes diferencias en los marcos
regulatorios nacionales que, en definitiva, suponen
una significativa fragmentación de los mercados.
Además, no se observa un modelo claro de
integración detrás de las múltiples propuestas de
las autoridades europeas ni de su aplicación en los
diferentes Estados miembros. Y la puesta en práctica de todas las iniciativas planteadas desde las
instituciones europeas ha requerido un esfuerzo
importante por parte de la industria, que no obstante valora muy positivamente el compromiso
institucional del «better regulation approach».
Para que el mercado funcione eficientemente,
requiere de normas sencillas y estables. De una
regulación que sea suficiente pero no excesiva.
La alternativa de la autorregulación es sin duda
una opción que debe explorarse siempre que sea
posible.
30
La teoría de la selección adversa implica en este caso
que los consumidores que solicitarían créditos a estas entidades habrían sido en su mayoría rechazados por entidades
locales.
31
Inquiry del Sector de Banca Minorista, Comisión Europea (2007).
28
Los Costes y Beneficios de la Integración de los Mercado
Hipotecarios, London Economics (2005).
29
La integración de los mercados de crédito hipotecario de la
UE, informe del Forum Group sobre el Crédito Hipotecario
(2004).
305
OBSERVATORIO SOBRE LA REFORMA DE LOS MERCADOS FINANCIEROS EUROPEOS (2008)
La autorregulación evita costes de producción
normativa y los derivados de limitaciones implícitas en la regulación. Hay ejemplos recientes en
el ámbito europeo, como SEPA, que demuestran
que la autorregulación funciona.
Más allá de la autorregulación, existen distintas fórmulas de intervención que deben de ser
valoradas:
• La homogeneización de productos, así
como la creación de un producto europeo,
puede tener efectos colaterales negativos.
• Fomentar la venta transfronteriza no siempre es una vía adecuada, como hemos
visto en el caso del negocio hipotecario.
• La supresión de barreras es necesaria pero
no suficiente, la banca minorista requiere
una relación directa con el cliente. Hay
barreras como el idioma o la cercanía física que no se pueden eliminar por esta vía.
• Fomentar las fusiones y adquisiciones
transfronterizas puede contribuir a la integración, especialmente en sectores en los
que haya barreras que sean de complicada
eliminación (como el idioma, o la cercanía
física con el cliente).
De hecho, la fórmula de M&A es la estrategia
mediante la cual Santander ha conseguido desarrollar su actividad financiera en 17 países europeos, y por la que seguimos apostando como
muestran operaciones recientes en el mercado
británico, entre otros. Se trata de una fórmula
para la cual es preciso contar con un buen modelo de negocio que se pueda exportar y con la adecuada plataforma tecnológica que permita aprovechar sinergias y economías de escala a través de
la «integración de fábricas». Pero incluso con un
modelo de negocio competitivo y una capacidad
de ejecución y tecnológica adecuadas, esta fórmula no está exenta de complicaciones. La
reciente directiva de M&A para el sector financiero32, que pronto se verá integrada en los dere-
chos nacionales, ayudará sin duda a objetivar los
criterios de valoración de operaciones transfronterizas de M&A a disposición de los supervisores.
Pero existen otros ámbitos de mejora. Ejemplos
como la adquisición de Abbey Nacional Plc. han
puesto de manifiesto dificultades, trabas como la
falta de coordinación entre los registros de ambas
Bolsas y los distintos sistemas de liquidación, que
dificultaban la entrega de acciones de Santander
a los accionistas de Abbey.
Todo ello muestra que el camino de la integración europea se va haciendo con tiempo y
experiencias. Aunque a veces parezca complicado, no hay que olvidar lo mucho que está en
juego: la eficiencia y competitividad de la economía europea.
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32
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