COMITÉ DE REPRESENTANTES PROFESORALES Relaciones

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COMITÉ DE REPRESENTANTES PROFESORALES
Relaciones entre reforma de la Ley 30/92 y reformas
institucionales en la Universidad Nacional: aportes para el
debate1
(Versión 07-04-11)
El debate sobre la reforma del sistema de educación superior definido por la Ley 30
de 1992 no es una novedad. Lo nuevo de la coyuntura actual es que el gobierno
Santos ha decidido profundizar la tendencia hacia el predominio del mercado de
servicios de educación e innovación, obligando a las instituciones públicas a
comportarse como agentes competitivos de mercado y orientar su gestión hacia la
autosostenibilidad financiera, núcleo central de la propuesta presentada a
comienzos de marzo de 2011.
En este marco de política pública, la Universidad ha venido discutiendo sobre las
reformas institucionales realizadas en los últimos años, comenzando por el
Estatuto General. A continuación se presentan algunos elementos de juicio para el
análisis de estos dos ámbitos, con el ánimo de acordar criterios para la
construcción de alternativas y posiciones sólidas y argumentadas desde la
comunidad académica.
1. El país en la dinámica global de la educación superior.
No cabe duda sobre la necesidad de hacer conciencia de las dinámicas globales de
la sociedad del conocimiento, a la hora de pensar la orientación de las
universidades. Pero también es claro que las articulaciones de los países y regiones
a la globalización son muy desiguales. Existen regiones que producen la ciencia, la
tecnología y la innovación mientras otras tienden a consumir los productos del
conocimiento, en el marco de los tratados de libre comercio. El famoso Pacto o
Proceso de Bolonia es una estrategia para la configuración del Espacio Europeo de
Educación Superior (EEES), que pretende competir con el sistema educativo
estadounidense y del pujante oriente. Y aunque se hable de competitividad, es claro
que en la Unión Europea persiste el predominio público en la financiación y
organización de los sistemas de educación superior (alrededor del 90%), de manera
que la inversión privada sigue siendo marginal.
De otra parte, las orientaciones internacionales de política pública en el terreno de
la educación superior no son unánimes. Por el contrario, existen diferencias de
enfoque. En su Conferencia Mundial sobre la Educación Superior de 2009,
UNESCO la define como un “bien público [que] debe ser responsabilidad de todos
los gobiernos y recibir su apoyo económico”, siguiendo el mandato de la Carta de
Documento elaborado por Mario Hernández Álvarez, Representante Profesoral ante el CSU,
Universidad Nacional de Colombia, adaptado del documento previo titulado Construyamos
universidad desde las unidades académicas, de noviembre de 2010.
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Derechos Humanos que afirma que “el acceso a los estudios superiores será igual
para todos, en función de los méritos respectivos” (Artículo 26, párrafo 1)2. En
contraste, el Banco Mundial considera que, en los países pobres como los
latinoamericanos, “los gobiernos que experimentan restricciones de presupuesto a
menudo no pueden satisfacer las necesidades de los ciudadanos”, por lo cual deben
restringirse a incluir a los pobres a través de un sistema de crédito con amplia
participación del sector privado3.
No obstante, las decisiones nacionales dependen más del lugar que se ocupa en el
actual régimen de acumulación, de las trayectorias históricas y de la correlación de
fuerzas que las sustentan en cada país, que de la aplicación mecánica de
recomendaciones internacionales. Chile y Colombia han entrado más
profundamente en el modelo del subsidio a la demanda y del crédito educativo que
países como México y Argentina, donde persiste el predominio del financiamiento
público4. Pero el cambio de las trayectorias depende también de coyunturas críticas
de debate público, en las que la sociedad y los actores directamente involucrados
están dispuestos a construir políticas públicas desde un nuevo pacto político.
Tal parece ser el caso de Colombia, en el debate que apenas comienza sobre la
reforma de la Ley 30 de 1992. El gobierno de Álvaro Uribe presentó una reforma
que pretendía limitarse al “esquema de financiamiento” de la educación superior,
siguiendo la propuesta del Banco Mundial, en el sentido de ofrecer una serie de
“opciones” a los pobres y sectores medios para acceder a un sistema educativo de
libre competencia entre instituciones públicas y privadas. Esto implica pasar, de
manera progresiva, del subsidio a la oferta (presupuesto histórico) al subsidio a la
demanda (subsidios de manutención, presupuestos institucionales por capitación y
crédito educativo blando), aunque aumente la inversión pública. El actual gobierno
va más allá, al revisar el conjunto de la Ley y no solamente el componente de
financiamiento. Se pretende ofrecer condiciones normativas para la expansión del
mercado y de la “inversión privada” nacional y extranjera, a través de diferentes
mecanismos, incluida la conformación de instituciones con ánimo de lucro o
mixtas.
El proyecto se enmarca en el modelo de crecimiento económico propuesto en el
Plan Nacional de Desarrollo, en el marco de los tratados de libre comercio, según el
cual, las ventajas comparativas del país en el ámbito global se concentran en las
UNESCO (2009) Conferencia Mundial sobre la Educación Superior - 2009: La nueva dinámica
de la educación superior y la investigación para el cambio social y el desarrollo (Sede de la
UNESCO, París, 5-8 de julio de 2009). Comunicado. París. En:
http://www.unesco.org/education/WCHE2009/comunicado_es.pdf (consultado 08-10-10)
3 Banco Mundial-IFC (2009) Invertir en educación y salud. En:
http://www.ifc.org/ifcext/lac.nsf/AttachmentsByTitle/espanol_educacion_salud/$FILE/espanol+e
ducacion+y+salud.pdf. (Consultado 18-10-10).
4 Hernández Pérez V (2005) Los modelos de financiamiento público a educación superior de
Argentina, Brasil, Chile, España y México. México DF: Centro de Estudios Sociales y de Opinión
Pública, Cámara de Diputados. En: http://www.diputados.gob.mx/cesop/ (consultado 07-10-10).
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materias primas y en el sector financiero. De las cinco locomotoras, casi el 90% de
la inversión privada se espera en el sector minero y petrolero, y en la agroindustria.
Es decir, en la economía extractiva. Los servicios educativos y de innovación
constituyen una locomotora más, en la medida en que se vuelvan atractivos para la
inversión de capital privado y logren articularse masivamente al sector financiero, a
través del mecanismo del crédito, tanto a las personas como a las instituciones.
La inversión pública aumenta, pero se prioriza el subsidio a la demanda a través del
pago de matrículas y mantenimiento para estudiantes pobres (Sisben 1 y 2) y del
fortalecimiento del crédito educativo blando, por encima de la inversión directa en
instituciones públicas o el mal llamado “subsidio a la oferta”. El límite del gasto
público está en la famosa “regla fiscal”, mediante la cual se hará el cálculo del
presupuesto anual, se garantizará el pago de la deuda pública y se tasará el “gasto
social”. Para afianzar esta decisión, transita en el Congreso de la República un
proyecto de reforma constitucional que elevará a principio superior la
“sostenibilidad fiscal” y limitará así los derechos individuales de todo orden. El
Estado concentrará su esfuerzo en los mecanismos de inspección, vigilancia y
control, supuestamente para garantizar a los consumidores que los productos del
mercado educativo sean de “calidad”, por medio del cumplimiento de parámetros
internacionales.
El componente social de este modelo de desarrollo se ha denominado de
“promoción social” y se concentra en los extremadamente pobres, con el ya
tradicional subsidio a la demanda en todos los sectores (salud, educación, vivienda,
etc.), en el marco de la teoría del “manejo social del riesgo”, planteada por
Holzmann y Jørgensen desde el Banco Mundial5.
Todo lo anterior deja ver un enfoque fuertemente liberal de política social que no
significa un buen augurio para las universidades públicas. Por el contrario, se
supone que todas ellas deberán generar recursos propios para sostener su actividad
académica, como ha venido ocurriendo. De allí que debamos ser las comunidades
de las universidades públicas las que propongamos al país un debate amplio en esta
coyuntura, a partir de propuestas novedosas que permitan valorar la inversión
pública en nuestras instituciones y superar la idea de que el subsidio a los
individuos es la única opción. En tal sentido, avanza el proceso de articulación de
las comunidades universitarias, tanto de instituciones y universidades públicas
como privadas, para la construcción colectiva de alternativas, de cara a la sociedad
colombiana6.
Holzmann R & Jørgensen S. (2000) Social Risk Management: A New Conceptual Framework for
Social Protection and Beyond. Social Protection Discussion Paper Series No. 6. Social Protection
Unit. Human Development Network. Washington: The World Bank. (Existe versión en español).
6 Al respecto, ver el documento Hacia una porpuesta alternativa de reforma de la Ley 30/92, en:
http://www.representantes.unal.edu.co/index.html
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2. Modelos de universidad en debate y sus expresiones en la
organización institucional
Frente a un contexto adverso y complejo, las universidades públicas, en general, y
la Universidad Nacional (UN), en particular, se ven obligadas a tomar decisiones de
corto, mediano y largo plazo que permitan construir colectivamente alternativas de
fortalecimiento. De hecho, la UN ha tenido distintos momentos de discusión en los
que han aparecido diferentes alternativas o modelos de universidad que se
sustentan en maneras diversas de entender las relaciones entre la universidad, la
sociedad y el Estado. Estos modelos de universidad se expresan de manera directa
en el Estatuto General. Como se recordará, después del Decreto-Ley 1210 de 1993,
que estableció el régimen especial, la Universidad sólo logró construir un acuerdo
interno suficiente para establecer su estatuto general en 1999. Pocos años después,
el proyecto propuesto por un sector del profesorado condujo a la reforma
expresada en el Acuerdo 11 de 2005, con el liderazgo del rector Marco Palacios. Tal
acuerdo fue rechazado por un amplio sector de profesores y estudiantes en un
movimiento universitario y poco después en el ejercicio de Claustros y Colegiatura
de 2006. De esta inconformidad surgió una comisión específica, compuesta por
representantes profesorales, directivos académicos y estudiantes, aunque estos
últimos no acompañaron todo el proceso. En marzo del presente año, la comisión
presentó su propuesta de reforma a la comunidad universitaria, pero terminó sus
funciones sin incorporar los aportes de personas, grupos y debates de socialización.
En abril, el Comité Nacional de Representantes Profesorales (CNRP) analizó la
propuesta y encontró que no resolvía los aspectos más relevantes presentados en
Claustros y Colegiaturas, tanto del año 2006 como de 2009, donde nuevamente se
discutió sobre los modelos de universidad. Con base en este análisis, se conformó
una comisión interna que elaboró una contrapropuesta, la cual fue debatida
inicialmente en la sesión de agosto y en sesión virtual en el mes de septiembre, y se
expresó en tres columnas que contrastan el Acuerdo 11 de 2005, la propuesta de la
Comisión y la del CNRP7.
Una comisión del CSU, conformada por los representantes profesorales (principal y
suplente), el decano designado del Consejo Académico, el representante estudiantil
y la Secretaría General, revisó con detalle los aportes y las propuestas, con el fin de
construir un texto único, presentado en la sesión del pasado 29 de marzo de 2011,
para ser considerado en una sesión especial de primera vuelta aún por definir. Esta
versión se presenta en dos columnas, para contrastar el estatuto actual con la
propuesta, y se señala en color azul los aspectos en los que no hubo acuerdo o hubo
propuestas francamente divergentes.
De manera sintética, el debate se concentra en el modelo de universidad que se
quiere para el presente, de cara al futuro y a los retos de la globalización. Hoy se
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Ver: http://www.representantes.unal.edu.co/index.html.
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proponen dos modelos con predominios diferentes, aunque existen también
alternativas intermedias que seguramente se pondrán en juego en la discusión:
 De una parte, se propone una “universidad empresa”, que se relaciona con la
sociedad a través de la venta de servicios académicos, esto es, programas de
formación, proyectos de investigación y ofertas de asesoría y consultoría
para entidades públicas y privadas. Para ello, la Universidad empresa tiende
a ser jerárquica en su gobierno y a concentrar las decisiones en un cuerpo
administrativo o ejecutivo, y espera de la comunidad académica alta
productividad y eficiencia en su labor. Los estudiantes deben ser eficientes
para culminar sus programas en el menor tiempo posible y con el menor
esfuerzo (cupo de créditos y PAPA). Los profesores debemos identificar los
esfuerzos más costo-efectivos en todos los terrenos de la academia y
combinar al máximo las estrategias para obtener los reconocimientos
salariales correspondientes (puntímetro).
 De otra parte, se propone una universidad que profundice su carácter
nacional, público y estatal, por medio de un mayor compromiso de la
academia con las necesidades diversas de la sociedad colombiana, en medio
de la globalización, tanto en los ámbitos locales, como regionales y nacional.
Esto implica una universidad más democrática, en la cual se fortalezca la
presencia de las comunidades académicas y universitaria en los escenarios
de decisión. Implica reconocer e impulsar la diversidad de las profesiones,
las disciplinas, las artes y las tecnologías, desde las unidades académicas y
con escenarios de construcción de consensos estratégicos, de manera que
los cuerpos colegiados adquieren un papel fundamental y las instancias
ejecutivas tienden a poner en marcha tales consensos. En esta perspectiva,
no puede medirse con el mismo rasero la productividad y la eficiencia en
todas las unidades y programas y, en cambio, predominan valores como
equidad, solidaridad y calidad.
Por lo anterior, los puntos de debate se centran en los siguientes aspectos:
 Naturaleza, fines, principios: se hace énfasis en la naturaleza pública,
nacional y comprometida con la realización del Estado Social de Derecho,
con el predominio de los principios constitucionales y los derechos
humanos, o se asimila la Universidad Nacional a la organización
empresarial, con énfasis en los principios de eficiencia y productividad.
 Comunidad universitaria: se amplía el concepto a la presencia de
egresados y pensionados, o se restringe a profesores, estudiantes y personal
administrativo.
 Organización institucional: o se organiza la Universidad como un
“sistema multisedes”, es decir, de muchas sedes que se articulan en una
“unidad de mando”, o como un “sistema intersedes” que privilegia las
relaciones entre las sedes y las regiones para potenciar la equidad por medio
de la movilidad y la complementariedad.
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 Composición de los cuerpos colegiados, sus funciones y su
relación con las instancias directivas: se dejan como están o se
reorganizan de tal manera que se amplíe la participación de la comunidad
universitaria. Se propone ampliar la composición del Consejo Superior
Universitario (CSU), a partir de la abundante jurisprudencia de la Corte
Constitucional sobre autonomía universitaria. En el mismo sentido, ampliar
el Consejo Académico por medio de esquemas parecidos al “senado
académico” de la tradición anglosajona, propuesto por el profesor Orlado
Acosta, o aplicando fórmulas de mayor participación de profesores(as),
estudiantes y pensionados(as), en diferentes opciones.
 Designación de decanos: se adopta la decisión de elegir directamente a
los decanos y decanas, como expresión de la diversidad de las comunidades
académicas, o se continúa con la fórmula de la consulta, como un elemento
más, junto con un nombre propuesto por el Rector, para la decisión del CSU.
 Funciones misionales y bienestar universitario: se decide contar con
una vicerrectoría para cada función misional, incluida la de Bienestar
universitario, y sus relaciones con los niveles de sede y de facultad, o se
continúa con una instancia única para la investigación y la extensión, y una
dirección de bienestar a cargo de la Vicerrectoría General.
 Claustros y Colegiaturas: la definición más precisa del papel de los
Claustros y Colegiaturas y su impacto en la toma de decisiones y en el
proceso de planeación institucional (composición, funciones, tiempos y
vinculación con otros cuerpos colegiados).
Las relaciones entre la reforma del sistema de educación superior y el modelo de
universidad pública y nacional están en juego, y requieren profundización, para
construir propuestas coherentes que permitan fortalecer la universidad más
importante del país en medio de un contexto adverso.
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