Capítulo III. Marco regulatorio: Ordenación y supervisión

CAPÍTULO III
MARCO REGULATORIO
ORDENACIÓN Y SUPERVISIÓN
Ruth Duque Santamaría
1. EL SISTEMA ESPAÑOL
DE SUPERVISIÓN FINANCIERA
mercado, por otro lado, orientado a impulsar la competencia y a garantizar la protección de los consumidores de productos
financieros.
Entre las ventajas de este modelo destacan
su vocación de potenciar la especialización
operativa de la labor de supervisión y de
responder con óptima precisión a las especificidades sectoriales de las diversas áreas
financieras. Efectivamente, los objetivos de
la supervisión de los sectores de banca,
seguros, fondos de pensiones y valores en
ocasiones no son coincidentes. Cuando
este sistema funciona eficazmente y se
completa con adecuados mecanismos coordinación y cooperación entre Autoridades,
cualquier conflicto de intereses que pueda
surgir en el día a día de la supervisión
puede ser adecuadamente analizado y gestionado a través de un esquema que garantiza que con independencia del tamaño o
de la importancia sistémica de los diversos
actores, sus necesidades son adecuadamente percibidas.
• Modelo integrado: En el que la labor de
supervisión es realizada por una autoridad
única que agrupa a los distintos sectores
financieros y asume las dos responsabilidades anteriormente citadas, es decir supervisión prudencial o de solvencia y de comportamiento de mercados, para todas las
áreas.
Al observar la arquitectura de supervisión de las
actividades financieras a nivel internacional se
constata la existencia de una variedad de sistemas que responden a factores como la propia
evolución histórica de las instituciones, las condiciones de mercado o el desarrollo de la cooperación entre autoridades de supervisión a nivel
intersectorial e internacional.
No siendo el objeto de este trabajo reflexionar
sobre los aspectos o condiciones que pueden
influir en el desarrollo de un modelo u otro,
resulta interesante al menos presentar las características fundamentales de cada uno de ellos
para proceder así a contextualizar el diseño del
esquema español.
Dentro de la tipología de sistemas de supervisión implantados en los países de nuestro entorno y sin perjuicio de las diferencias o matices
existentes se distinguen tres esquemas generales:
• Modelo de supervisión sectorial: el control
es realizado por autoridades especializadas
por categoría de actividad financiera (banca,
seguros o prestación de servicios de inversión) con respecto a los cuales el supervisor
ejerce sus funciones manteniendo una
visión global y de conjunto sobre un doble
ámbito; el plano prudencial de un lado,
destinado a garantizar la solidez y solvencia financiera de las entidades y el plano de
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ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA
De acuerdo con la experiencia observable a
nivel internacional, en aquellos países en
que se ha implantado este modelo con frecuencia se aprecian como circunstancias
concurrentes en su origen, entre otras, la
existencia de problemas de cooperación y
dificultades de comunicación entre supervisores o fallos en la supervisión o regulación
de los diferentes sectores con especial incidencia en el desarrollo de crisis financieras.
• Modelo funcional, por objetivos o twin
peaks: la supervisión se atribuye a sendas
instituciones con funciones especializadas
de control de suficiencia financiera por un
lado y de evaluación de la adecuación de
las prácticas de mercado y fomento de la
transparencia por otro.
La opción por este modelo se justifica en
aquellos mercados en que por la abundancia o previsible proliferación de conglomerados financieros y por el relevante peso
específico de esas estructuras en la configuración del mercado, es especialmente
interesante mantener la visión de conjunto
sobre estas instituciones aprovechando
también economías de escala y alcance.
La literatura se ha hecho con frecuencia
eco también de las limitaciones asociadas a
este modelo: la unificación hace menos claros los objetivos de la agencia supervisora,
las economías de alcance son más difíciles
de conseguir dadas las diferentes regulaciones de los sectores, aparecerían las deseconomías de escala típicas de los monopolios, el equilibro entre objetivos sería
más complicado, se genera un inevitable
riesgo de incremento de la burocracia,
aumenta el riesgo reputacional asociado a
la propia actividad de supervisión, etc.
Tal y como ponen de manifiesto Segura y Gil1,
la decisión sobre la forma idónea de organizar la
supervisión sólo tiene sentido cuando se vincula a
la realidad de la evolución de los mercados; por
ello el grado de desarrollo de cada sistema, el
carácter de su propio mercado nacional, su actividad transfronteriza y su vinculación a un área más
amplia, sobre todo si tiene como objetivo la creación de un mercado único financiero, son algunos
de los factores que condicionan esta decisión.
Sin perjuicio de que en España se mantenga
con eficacia un esquema sectorial, con una clara
atribución de funciones al Banco de España, la
Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones y la Comisión Nacional del Mercado de
Valores respectivamente en relación a las distintas áreas de actividad, en los últimos años se ha
reabierto el debate sobre la conveniencia de analizar un nuevo modelo que responda mejor a la
creciente interrelación entre los mercados y que,
sin perder la especialización adquirida por los
distintos departamentos, potencie el desarrollo
de economías de escala y sinergias organizativas,
flexibilice las antiguas estructuras y dote a la
supervisión de los medios más adecuados para
asumir nuevas responsabilidades.
El deseo de cumplir el denominado «objetivo
Lisboa» es decir, lograr mayor dinamismo y competitividad en este caso, en mercado financieros
más integrados y eficientes ha sido también uno
de los factores que ha impulsado una nueva fase de
reflexión que en todo momento ha tomado como
premisa de trabajo la idea de mantener el know
how y la experiencia adquirida en el desarrollo de
las respectivas funciones por los tres supervisores.
Por supuesto, no debe obviarse la referencia a
los factores de presión externa en relación a la
necesaria evolución del modelo de supervisión del
sector asegurador en España. Efectivamente,
desde diversos foros internacionales, entre otros el
propio Fondo Monetario Internacional se ha
recordado la necesidad de cumplir con los «Principios Básicos de Seguros» elaborados por la Asociación Internacional de Supervisores de Seguros.
El tercero de dichos Principios exige que «la autoridad supervisora sea operativamente independiente y responsable en el ejercicio de sus funciones y poderes», cuestión ésta que no resulta compatible con la integración actual del supervisor
español en el Ministerio de Economía y Hacienda.
1
«La supervisión financiera: situación actual y temas
para debate» Gonzalo Gil y Julio Segura. Revista de Estabilidad Financiera nº 12, 5/2007. Banco de España.
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CAPÍTULO III. MARCO REGULATORIO ORDENACIÓN Y SUPERVISIÓN
En la primavera del año 2006 el Fondo Monetario Internacional ejecutó en España su «Programa de evaluación del sector financiero» (FSAP
por sus siglas en inglés), una iniciativa compartida por el Fondo y el Banco Mundial que buscaba
identificar las fortalezas y debilidades del sistema
financiero nacional, determinar las fuentes de
riesgo más relevantes para los agentes, concretar
los aspectos sectoriales o técnicos que precisaban
ser desarrollados y ayudar a priorizar respuestas
políticas.
Como parte de este «Programa de evaluación»
se desarrollaron análisis exhaustivos sobre el
seguimiento de los principios, estándares y códigos internacionalmente aceptados en cada una de
las áreas, con objeto de definir el deber ser de la
supervisión financiera. En particular y en relación
al sector asegurador, el documento «Detailed
assessment of the observance of the IAIS Insurance Core
Principles for Spain. May 2006» introdujo propuestas a través de un Plan de acción, que entre otros
aspectos, tenían por objeto reforzar la independencia funcional y presupuestaria de la Dirección
General de Seguros y Fondos de Pensiones.
A la luz de estos informes, se reabrió el debate a nivel técnico y político, sobre la conveniencia
de hacer evolucionar un sistema que, si bien en
su funcionamiento y operativa, se había demostrado eficaz, desde el punto de vista de la organización de los medios era susceptible de mejora.
Sin embargo, las turbulencias financieras que
se iniciaron en el verano de 2007 en EEUU como
consecuencia de los problemas en el mercado de
hipotecas subprime, se intensificaron en el segundo semestre de 2008 de forma drástica. Tras la
quiebra de Lehman Brothers en el mes de septiembre de ese mismo año, la crisis entró en una
fase de mayor gravedad, obligando a las autoridades económicas de ambos lados del Atlántico a
intervenir de forma urgente y a poner en marcha
medidas excepcionales. Al mismo tiempo las tensiones en los mercados monetarios agravaron las
restricciones de liquidez y la volatilidad de los
mercados financieros internacionales –especialmente los bursátiles y de materias primas–
aumentó de forma muy significativa.
En ese contexto, el consenso sobre la necesidad de rediseñar la estructura del sistema de
supervisión financiera en España ha dado paso a
nuevas prioridades que en el ámbito del seguro
se han centrado en dos aspectos fundamentalmente: por un lado concentrar los recursos técnicos y humanos del supervisor en un seguimiento
especialmente atento de la situación de solvencia
de las entidades, con objeto de garantizar la
mayor eficacia en su función y por otro, acometer las reformas normativas oportunas que permitan modernizar el marco regulatorio del sector, tanto en el ámbito de la supervisión prudencial (en el contexto del proyecto Solvencia II),
como en los aspectos contractuales (a través de
una reforma integral de la Ley de contrato de
seguro).
2. LA DIRECCIÓN GENERAL DE SEGUROS
Y FONDOS DE PENSIONES.
Lo que podríamos denominar etapa moderna
de la supervisión de seguros en España se inició
en 1908 con la publicación el viernes, 15 de
mayo de 1908 en la Gaceta de Madrid, antecesora del Boletín Oficial del Estado, de un texto
legal en el ámbito competencial del Ministerio de
Fomento, que siendo el conservador Maura presidente del Gobierno, era titularidad de Augusto
Sánchez Besada.
Cuatro Títulos y seis Disposiciones Transitorias fueron suficientes para determinar el futuro
del sector asegurador en nuestro país. Con la
introducción de normas generales sobre inscripción registral que obligaban a las entidades a presentar ante la Administración copia de sus escrituras, modelos de pólizas, bases técnicas o a
aportar significativas cuantías en concepto de
depósitos, comenzó a desarrollarse el régimen de
control que está en la base de la actual normativa sobre supervisión del seguro.
Encontramos también en aquella Ley referencias a la divulgación de información anual
por parte de las entidades, a la relación de reciprocidad con entidades extranjeras, criterios
para la constitución y cobertura de reservas téc143
ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA
nicas o el desarrollo de un régimen de responsabilidades por infracciones que articulaba el
ejercicio de la potestad sancionadora por parte
del Supervisor.
Especial importancia tiene también el Título
III de la Ley a partir del cual nacieron dos piezas
fundamentales para el funcionamiento del sector
en España: la Junta Consultiva de Seguros, cuya
composición y funcionamiento plural permiten,
hoy como entonces, la consideración de intereses
diversos en la producción normativa y la Inspección de seguros, que en origen era dependiente
del Ministerio de Fomento bajo la figura de un
Comisario General a cuyo mando se encontraban
los «visitadores de seguros», con funciones inspectoras, de redacción de actas, propuesta en su
caso de sanciones y al mismo tiempo con la responsabilidad de incrementar la transparencia en
el sector, publicando quincenalmente el Boletín
Oficial de Seguros con datos, noticias o avisos
importantes para la industria.
Poco más de un siglo después y dependiente
del Ministerio de Economía y Hacienda a través
de la Secretaría de Estado de Economía, la Dirección General de Seguros y Fondos de Pensiones
desempeña las funciones que las disposiciones
vigentes atribuyen al Ministerio de Economía y
Hacienda en materia de seguros y reaseguros privados, mediación en seguros, capitalización y
fondos de pensiones, salvo las expresamente
encomendadas al Ministro. Así, de acuerdo con el
Real Decreto 1127/2008, de 4 de julio, por el que
se desarrolla la estructura orgánica básica del
Ministerio de Economía y Hacienda, efectúa el
control de acceso a estas actividades, supervisa la
realización de ciertas operaciones societarias
(cesiones de cartera, fusiones, transformaciones…), realiza un control continuado del ejercicio de las actividades, prepara proyectos normativos, realiza estudios sectoriales, ejerce funciones
de protección administrativa para los usuarios de
productos financieros y coordina las relaciones
como supervisor y regulador en estas materias
con otros Estados, organismos e instituciones a
nivel internacional, de acuerdo con el Ministerio
de Asuntos Exteriores y Cooperación.
Muchos son, por tanto, los ámbitos de actividad en que la Dirección desarrolla sus funciones.
Sin embargo, por su trascendencia, dos tipos de
actuaciones pueden ser consideradas como especialmente significativas de entre todas ellas: por
un lado destaca el procedimiento de inspección
que probablemente constituye la actuación en la
que se manifiesta con mayor profundidad y
amplitud la función de supervisión prudencial;
por otro lado, el sistema de resolución de reclamaciones, consultas y quejas, que constituye el
mecanismo más eficiente de acercamiento y
supervisión de conductas de mercado.
El punto de partida del procedimiento de
supervisión por la Inspección de seguros lo
marca el análisis de la información estadísticocontable que con carácter periódico (existen
modelos trimestrales, semestrales y anuales en
función de sus destinatarios y contenido) remiten
las entidades supervisadas. En base a la misma y
a la que pueda ser enviada como consecuencia de
requerimientos puntuales, se analiza individualmente la situación patrimonial y de solvencia de
cada entidad y se efectúa una valoración global
del sector. Este análisis se ve reforzado para el
caso de entidades de reducida dimensión con
procedimientos adicionales y específicos en función de sus especiales características.
Sin perjuicio de las actuaciones supervisoras
que en su caso pudieran derivarse cuando la
situación así lo requiere, el análisis de la información estadístico-contable es la base para la elaboración de los planes de inspección, que concretan las prioridades de la DGSFP con periodicidad semestral y en los que tienen cabida actuaciones respecto a entidades individuales, grupos
y conglomerados financieros.
En ejecución de dichos planes, una vez efectuada la inspección, levantada acta de la misma y
concluido el expediente con la firma de la Resolución, se inicia la fase de seguimiento. Esta fase
del trabajo de supervisión prudencial se caracteriza por su importancia a la hora de garantizar la
eficacia de la labor inspectora y por la amplitud
de actuaciones que pueden ser llevadas a cabo en
ella.
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CAPÍTULO III. MARCO REGULATORIO ORDENACIÓN Y SUPERVISIÓN
Efectivamente, mediante el seguimiento de
Resoluciones el supervisor se cerciora de que los
sujetos supervisados reajustan su actuación conforme a los parámetros y pautas contenidos en
dicho acto administrativo. Son múltiples las
facultades que la normativa vigente atribuye al
supervisor para lograr este fin. Así, como consecuencia de una Resolución se pueden poner en
marcha medidas de control especial, entre las
que se encuentran la traba de bienes o la prohibición de realizar ciertos actos de gestión o disposición, por ejemplo, pero también se puede
iniciar un procedimiento de medidas de garantía
de solvencia futura mediante planes de recuperación financiera o en caso necesario, instar procedimientos sancionadores o incluso de disolución.
Entre las distintas manifestaciones de la capacidad supervisora se encuentra también, tal y
como se enunciaba anteriormente, la obligación
de la DGSFP de resolver las reclamaciones, consultas y quejas presentadas por los usuarios de
servicios financieros en su ámbito competencial
propio, mediante un procedimiento específico
que garantice la posibilidad a todos los interesados de aportar su criterio, primando al mismo
tiempo la agilidad y eficiencia en la tramitación.
Así, en caso de discrepancia entre los consumidores de seguros y las entidades, una vez presentada la correspondiente reclamación ante los
servicios de atención al cliente o los defensores
del cliente en su caso, si hubieran transcurrido
más de dos meses sin respuesta satisfactoria por
su parte, se abre para los interesados la posibilidad de acceder al sistema administrativo de resolución de conflictos.
De acuerdo con los datos que maneja la
DGSFP, desde enero de 2006 hasta junio de 2009
se dio trámite a cerca de 22.000 expedientes en
el desarrollo de esta función, con una tendencia
claramente creciente en cuanto al volumen de
actividad generado en este ámbito en los últimos
años. Un análisis sereno de este dato debe conducir a dos tipos de reflexiones fundamentalmente.
En primer lugar, esta evolución, que coincide
con la que se ha acreditado en el mismo periodo
en el ámbito de la banca y los valores, entre otros
factores es resultado de una mayor consciencia
de los derechos del consumidor, una mayor formación en materias financieras y una más completa información sobre la forma de enfocar el
ejercicio de sus derechos por parte de los clientes.
El desarrollo en los últimos años de múltiples
iniciativas en materia de formación financiera a
nivel nacional (por ejemplo mediante la puesta
en funcionamiento de portales de educación
financiera a través de internet, como el GASPAR
de la DGSFP) o de programas internacionales
(como los liderados por la Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económico), han
sentado las bases para que el sector asegurador
se sienta especialmente responsable frente a
quienes depositan una confianza cada vez más
madura y exigente en las entidades.
Por otro lado, también se hace preciso poner
el dato relativo al número de expedientes tramitados en relación con el tamaño del mercado.
Refiriendo datos cerrados al segundo trimestre
de 2009, se generó en España un volumen de
negocio en términos de primas devengadas por
valor superior a 31.000 millones de euros. Se dio
cobertura mediante contratos de seguro de vida
a 33 millones de asegurados y alrededor del 50%
de la población española dispuso de cobertura de
decesos, por citar algunos productos. Casi
100.000 mediadores (agentes, corredores y operadores de bancaseguros) desarrollaron su actividad en el mercado español y en el área de planes
de pensiones, se registraron alrededor de 10
millones de cuentas de partícipes.
El dato de 22.000 expedientes tramitados en
los últimos dos años y medio, no obstante este
contexto, no puede ser despreciado y exige un
esfuerzo continuo por parte de todos los actores
en el sector asegurador y de pensiones para continuar mejorando la calidad del servicio prestado. El asesoramiento previo adecuado, la entrega
de información accesible y apropiada, la gestión
diligente de los siniestros y la especial pulcritud
en la cancelación o prorroga de los contratos
siguen siendo cuestiones determinantes de la
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ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA
satisfacción de los consumidores en las que, de
acuerdo con la experiencia acumulada, el sector
asegurador debe seguir avanzando.
Finalizando ya las reflexiones contenidas en
este apartado sobre la labor de la DGSFP, necesariamente tienen que incluirse sendas referencias a la suscripción de Protocolos de colaboración con otros supervisores financieros (Banco
de España y Comisión Nacional del Mercado de
Valores) y con la unidad de inteligencia financiera en materia de prevención del blanqueo de
capitales y financiación del terrorismo (Servicio
Ejecutivo de Prevención del Blanqueo de Capitales-SEPBLAC), con objeto de favorecer intercambios de información y el desarrollo de
actuaciones conjuntas en cuestiones de interés
común.
Como es habitual de un modelo de supervisión sectorial avanzado como es el español, la existencia de mecanismos formalizados de cooperación entre Autoridades de supervisión financiera
es la vía para lograr el desarrollo de sinergias y la
convergencia de prácticas supervisoras. Con este
objetivo durante el año 2004 se firmaron diversos
Protocolos de Colaboración que con el transcurso
de los años se han demostrado especialmente eficaces.
El 12 de marzo de 2004 se firmó el Protocolo
de Colaboración entre el Banco de España y la
DGSFP en el ámbito de sus respectivas funciones
de supervisión (en el marco de lo establecido por
la ley 13/1994, de 1 de junio, de Autonomía del
Banco de España). De acuerdo con dicho convenio se delimitan, entre otras cuestiones, los principios de cooperación, las responsabilidades y
funciones de cada autoridad supervisora, el régimen general de intercambio de información y la
colaboración técnica en el intercambio de informaciones sobre el sistema financiero y las técnicas de supervisión.
Algunos meses después, el 9 de septiembre de
2004 se firmó un Protocolo de Colaboración con
la Comisión Nacional del Mercado de Valores, en
esta ocasión en el marco de la Ley 24/1988, de 28
de julio, del Mercado de Valores. En dicho documento, además de exponer las razones que justi-
fican la necesidad de arbitrar procedimientos de
colaboración entre ambas autoridades de supervisión y de modo análogo a como se hizo con el
Banco de España, se delimitan, entre otras cuestiones, los principios que deben regir dicha colaboración, se atribuyen responsabilidades y funciones y se fija el régimen de apoyo mediante el
intercambio de información y la colaboración
técnica en relación al funcionamiento del sistema
financiero y las técnicas de supervisión.
Por último, el 21 de octubre de 2004 se firmó
el Protocolo de Colaboración con el Servicio Ejecutivo de la Comisión de Prevención del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias, ya
que tanto la Ley 19/1993, de 28 de diciembre,
sobre determinadas medidas de prevención del
blanqueo de capitales, como su Reglamento,
aprobado por el Real Decreto 925/1995, de 9 de
junio, prevén la colaboración con otros órganos
de supervisión para facilitar la información y
colaboración necesaria. En esta ocasión se trataba a través de dicho acuerdo de promover la colaboración, fomentar la formación de los recursos
humanos de los dos organismos en este ámbito
concreto, cooperar en la elaboración de un censo
de entidades obligadas que cooperen en el sector
de seguros y fondos de pensiones y colaborar en
el intercambio de información.
Desde entonces en el desarrollo de labores de
inspección «in situ» los funcionarios de la DGSFP
aplican el contenido de los diferentes acuerdos
de colaboración suscritos logrando mejoras en
términos de eficacia y eficiencia en la supervisión
financiera y favoreciendo el logro de sinergias
supervisoras sin detrimento de la especialización
sectorial.
A título meramente enumerativo cierra el
repaso por los Convenios de coordinación suscritos para la mejora de la supervisión financiera la alusión al Acuerdo de cooperación del
Ministerio de Economía y Hacienda, el Banco de
España y la Comisión Nacional del Mercado de
Valores sobre estabilidad financiera y prevención
y gestión de crisis con efectos potencialmente
sistémicos.
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CAPÍTULO III. MARCO REGULATORIO ORDENACIÓN Y SUPERVISIÓN
3. ENFOQUE INTERNACIONAL
DE LA SUPERVISIÓN DEL SECTOR
ASEGURADOR
les con los supervisores de estos Estados, la DGSFP
contribuye a la convergencia en prácticas y criterios de supervisión con estas jurisdicciones favoreciendo con ello el desarrollo de los mercados.
Son variadas las líneas de actuación en que se
trabaja en este ámbito: iniciativas de apoyo al
desarrollo de microseguros, programas de asistencia técnica (bajo el auspicio del Banco Interamericano de Desarrollo), pasantías, seminarios y
formación puntual, intercambios bilaterales de
información… siempre con el objetivo de lograr
una colaboración más estrecha en temas de interés común de acuerdo con las mejores prácticas y
estándares internacionales de supervisión.
Pero sin duda la actividad internacional más
intensa para la DGSFP es la derivada de la pertenencia de España a la Unión Europea. Tradicionalmente la participación en el desarrollo del
Mercado europeo de seguros ha supuesto la colaboración en un doble nivel. Por un lado, participando en el Comité europeo de seguros y pensiones de jubilación (EIOPC), creado en 2005 a
partir del antiguo Comité de Seguros para reunir
a los reguladores sectoriales en el ámbito de la
UE; por otro, con una activa presencia en el
Comité europeo de supervisores de seguros y
pensiones de jubilación (CEIOPS), que desde el
año 20042 reune a los supervisores de seguros de
la UE y en el que también participan representantes de los supervisores del resto de integrantes
del Espacio Económico Europeo. Pero por
supuesto la incesante producción normativa
comunitaria mantiene a la DGSFP también en
contacto directo con las Instituciones europeas,
especialmente con el Consejo y la Comisión
Europea, a través de la participación en los diversos grupos de trabajo constituidos para desarrollar los distintos proyectos.
Es precisamente nuestra pertenencia a la UE
la que definirá el futuro de la supervisión en el
sector asegurador en España. A raíz de las turbulencias económicas y financieras que sacudieron
La labor de supervisión no puede realizarse de
forma aislada en mercados modernos y globalizados. La DGSFP es consciente de la necesidad
de converger en prácticas y marco regulatorio
con objeto de potenciar el desarrollo de un mercado asegurador más competitivo y homogéneo,
por lo que cada vez de una forma más cotidiana
y con absoluta integración dentro de su actividad
regular, participa activamente en diversos foros
internaciones.
La Asociación Internacional de Supervisores
de Seguros (IAIS por sus siglas en inglés) aglutina a
representantes de más de 140 Estados que por
volumen de actividad generan alrededor del 97%
de las primas devengadas a nivel mundial. Casi
desde su creación al incorporarse la DGSFP a
esta Asociación, el supervisor español ha participado en el análisis de avanzados desarrollos en el
ámbito actuarial y de gestión de riesgos, que han
contribuido mediante el impulso del sector asegurador, a la estabilidad financiera global.
En los últimos años, mediante iniciativas
como la elaboración del denominado Core curriculum, desarrollada conjuntamente con el Banco
mundial, para favorecer la formación continua
de quienes desarrollan su labor en el ámbito de
la supervisión de seguros o la puesta en marcha
de instrumentos para favorecer el intercambio de
información entre Autoridades, como el Memorando multilateral de entendimiento en la cooperación e intercambio de información (MMoU)
de 2007, IAIS ha asumido un relevante papel de
liderazgo en la convergencia entre supervisores y
fomento de relaciones basadas en el reconocimiento de la equivalencia entre jurisdicciones.
Por otro lado y en base a los especiales vínculos
de España con Iberoamérica, la participación de la
DGSFP en la Asociación de Supervisores de Seguros de América Latina (ASSAL) ocupa un lugar
privilegiado dentro de sus prioridades. A través
del desarrollo de iniciativas de formación y el
fomento de intercambios bilaterales o multilatera-
2
CEIOPS vio modificado su papel como Comité de
nivel 3 a través de la Decisión 2009/79/CE, publicada en el
Diario Oficial de la Unión Europea el 29 de enero de 2009.
147
ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA
los mercados a partir del segundo semestre de
2007, el Presidente de la Comisión Europea, Jose
Manuel Barroso, encargó en octubre de 2008 a un
Grupo de expertos de alto nivel, presidido por el
francés Jacques de Larosière, la elaboración de un
informe que incluyera su visión sobre las principales debilidades del sistema de supervisión y
regulación financiera en la UE y propuestas de
mejora para el futuro en estas materias.
El conocido como Informe de Larosière al
repasar las causas de la crisis, incidía en la importancia de la vigilancia de los factores macroeconómicos que anunciaron y en alguna medida
potenciaron sus efectos. En relación al nivel
micro, las ineficacias en la gestión de riesgos, los
fallos detectados en el funcionamiento de las
Agencias de rating, la introducción de incentivos
inadecuados sobre el gobierno de las entidades
financieras y las deficiencias en el marco regulatorio y supervisor fueron destacadas también
como materias en las que era necesaria una
actuación inequívoca por parte de los poderes
públicos responsables.
El informe incluía propuestas en el área regulatoria y supervisora tendentes no a eliminar la
posibilidad de ocurrencia de futuras crisis, que
son inevitables, sino a minimizar los daños o al
menos a dificultar los efectos sistémicos detectados en la experiencia reciente.
En el ámbito regulatorio las propuestas afectaban especialmente al área bancaria, pero la referencia al sector asegurador era también inequívoca. El seguro, pese a no haber participado como
detonante de la crisis financiera, no era inmune a
sus efectos. La Recomendación 5 del Informe
incluía por tanto una referencia a la necesidad de
considerar en el ambicioso proyecto de Solvencia
II un tratamiento para los grupos de seguro equilibrado, con suficientes salvaguardas para los Estados de destino e instaba (tal y como ya hiciera previamente el informe del Comité de Servicios
Financieros sobre supervisión financiera «Informe
Franco», publicado el 23 de febrero de 2006) a
avanzar en materias como la mediación vinculante y el establecimiento de esquemas armonizados
de garantía de seguros.
Sin embargo, tal vez las aportaciones más
conocidas del Informe de Larosière sean las
incluidas en el capítulo sobre supervisión. Consciente de que la supervisión microprudencial ha
sido tradicionalmente el objetivo central de las
Autoridades nacionales, el documento llamaba la
atención sobre la necesidad de desarrollar, en el
ámbito de la Unión Europea, mecanismos de
coordinación entre los niveles micro y macroeconómico y de crear foros eficaces de cooperación
entre los supervisores de los distintos sectores.
Adicionalmente destacaba la urgencia de avanzar
en materia de convergencia entre los supervisores nacionales y de dotar a las distintas Autoridades de herramientas (facultades y poderes) adecuadas para desarrollar sus funciones en mercados muy complejos y dinámicos.
Concretando estas propuestas y refiriéndose
en primer lugar a la macrosupervisión financiera, el Grupo de Larosière instaba a la creación de
un Consejo Europeo de Riesgo Sistémico, presidido por el Presidente del Banco Central Europeo y con el apoyo logístico de dicha institución,
donde se encontraran representados los miembros del Consejo General de dicho Banco, los
Presidentes de los Comités europeos de supervisores de los ámbitos bancario, asegurador y de
pensiones y de valores (CEBS, CEIOPS y CESR)
así como la Comisión Europea.
El objetivo de dicho Consejo sería recopilar y
analizar información relevante en términos de
estabilidad financiera en relación a las condiciones
y desarrollos macroeconómicos que puedan afectar a todos los ámbitos financieros y a la luz de los
mismos, fijar criterios y en su caso emitir alertas.
En el ámbito de la microsupervisión prudencial el Grupo, tras haber mantenido encuentros
con representantes de los Comités de nivel 3 y
reconocer su importante contribución en el proceso de integración financiera europea, alertó
sobre la necesidad de superar ciertas ineficiencias existentes en la actual estructura. A tal fin, se
proponía la creación del denominado Sistema
Europeo de Supervisión Financiera, integrado
por los supervisores financieros nacionales y tres
nuevas Autoridades, constituidas a partir de los
actuales CEBS, CEIOPS y CESR.
148
CAPÍTULO III. MARCO REGULATORIO ORDENACIÓN Y SUPERVISIÓN
Así, con objeto de estar en disposición de
supervisar de forma eficaz la complejidad de los
mercados financieros europeos y especialmente
los grandes grupos internacionales, las nuevas
autoridades se verían investidas de nuevas funciones, poderes y responsabilidades, permaneciendo
en todo caso la supervisión directa sobre las entidades, encomendada a los supervisores nacionales3. Sin perjuicio de ello, la propuesta de Laro-
sière hacía también hincapié en la necesidad de
desarrollar, especialmente en el ámbito bancario y
de seguros, los colegios de supervisores como
foros de cooperación e intercambio entre supervisores con responsabilidades sobre entidades pertenecientes a grupos internacionales.
El siguiente cuadro ilustra el esquema propuesto por el Grupo de alto nivel.
3
El Informe de Larosière abre no obstante la posibilidad
de que la Autoridad europea de supervisión del mercado de
valores asuma funciones directas de supervisión sobre las
agencias de rating.
149
ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA
Adicionalmente, entre los aspectos considerados fundamentales para lograr una supervisión
eficaz destacan en el Informe también las referencias a las cuestiones organizativas, siendo
expresas y amplias las alusiones a la cuestión de
la independencia y a la suficiencia de medios a
disposición del supervisor.
El tema de la independencia es tratado en
diversos momentos a lo largo del Informe, con
un enfoque inequívoco a la hora de destacar que
la supervisión financiera debe ser responsable
ante las autoridades políticas en cuanto al desempeño de sus funciones, pero plenamente independiente de éstas en el desarrollo de dicha
labor. Explícitamente se insta a eliminar mecanismos de control como la presencia de representantes del gobierno en la presidencia u órganos de dirección de las Autoridades, como requisito necesario para incrementar la legitimidad de
la acción supervisora.
Pero es más, con objeto de asegurar una
acción inminente de los poderes públicos para
garantizar esta condición en cada uno de los
Estados Miembros, se recomienda a la Comisión
Europea, en colaboración con las nuevas Autoridades supervisoras comunitarias en sus respectivos ámbitos sectoriales, la tarea de realizar de
forma inmediata evaluaciones sobre el grado de
independencia de todos los supervisores nacionales y emitir recomendaciones concretas de
mejora. En una lectura nacional de esta recomendación, siendo evidente que la situación de
la DGSFP en este sentido no cumple los requerimientos internacionales previamente comentados, es previsible que la necesaria actuación política para reconducir esta cuestión sea de nuevo
demandada por las distintas instancias internacionales.
Por último, centrándonos ahora en las propuestas del Grupo en relación a la suficiencia de
medios de que deben estar dotados los supervisores financieros, es imprescindible citar el llamamiento «urgente» realizado con objeto de fortalecer a los supervisores nacionales, mediante la
armonización de sus competencias y facultades
dentro de la Unión Europea y la dotación de
medios humanos y materiales adecuados para
asumir las nuevas responsabilidades encomendadas.
Efectivamente, consciente de las nuevas funciones encomendadas a los supervisores por los
nuevos acuerdos internacionales y la propia normativa comunitaria, el Grupo incluyó una referencia a la necesidad de dotar a los supervisores
de los medios económicos y las herramientas de
gestión del capital humano que sean adecuadas
para realizar de forma eficaz las nuevas funciones
y les instó a desarrollar esta tarea incorporando a
sus objetivos tradicionales el desarrollo de un
level playing field que incentive la competencia e
impulse mejoras en términos de eficiencia de los
mercados.
El Informe de Larosière fue examinado en la
reunión del Consejo Europeo de 19 y 20 de
marzo de 2009 a la luz de la Comunicación de la
Comisión «Driving european recovery», y en dicho
momento, considerándose adecuado el marco
general propuesto, se instó al examen detallado
de las propuestas incluidas en estos documentos
para la adopción de las primeras decisiones en la
reunión del Consejo Europeo de junio de este
mismo año.
Las Conclusiones de esta nueva reunión del
Consejo Europeo, celebrado tal y como estaba
previsto el 9 de junio, fueron concretas y explícitas sobre las nuevas estructuras que serían creadas para afrontar el reto de reforzar la estabilidad, regulación y supervisión financiera en los
Estados Miembros y en la Unión Europea como
mercado.
En relación a la macrosupervisión financiera,
el Consejo acordó que se estableciera tal y como
se había propuesto, un macro organismo independiente prudencial que cubriera todos los sectores financieros, denominado Consejo Europeo
de riesgo sistémico (ESRB por sus siglas en
inglés), encargado de las tareas siguientes:
I. Definir, tener acceso y / o recoger, según
proceda, y analizar toda la información
relevante para la identificación, seguimiento y evaluación de las amenazas y los
riesgos potenciales para la estabilidad
150
CAPÍTULO III. MARCO REGULATORIO ORDENACIÓN Y SUPERVISIÓN
financiera en la UE que se derivan de la
evolución macroeconómica y la evolución
dentro del sistema financiero en su conjunto;
II. Identificar y dar prioridad a esos riesgos;
III. Emitir alertas sobre riesgos cuando éstos
parecen ser importantes, dirigidas a los
responsables políticos y los supervisores;
IV. Cuando sea necesario dar recomendaciones o consejos sobre las medidas, incluyendo en su caso las de carácter legislativo, a ser adoptadas en respuesta a los
riesgos identificados;
V. Llevar a cabo el control obligatorio y el
necesario seguimiento de las advertencias y recomendaciones, y
VI. Mantener un enlace eficaz con el FMI, el
FSB y sus homólogos de terceros países.
Por otro lado y en el ámbito de la microsupervisón, el Consejo recomendó que se estableciera,
tal y como se había propuesto, un Sistema Europeo de Supervisores Financieros, entendido
como una red europea con responsabilidades
compartidas y mutuamente reforzadas, de acuerdo con un modelo de supervisión inequívocamente sectorial. De este modo, a nivel comunitario y de acuerdo con el mandato recibido, los
actuales Comités de supervisores de la UE
(CEBS, CEIOPS y CESR) deben ser transformados en Autoridades Supervisoras Europeas (ESAs
por sus siglas en inglés) dotadas con personalidad jurídica de Derecho comunitario: una Autoridad Europea de Banca (EBA), una Autoridad
Europea de Seguros y Pensiones Ocupacionales
(EIOPA), y una Autoridad Europea de los Mercados de Valores (ESMA).
En base al acuerdo alcanzado en el Consejo,
los supervisores nacionales deben seguir siendo
responsables de la vigilancia cotidiana de las
empresas. No obstante y para reforzar la convergencia entre las diversas áreas sectoriales se propone la creación de herramientas de cooperación
como un Comité de Dirección de las ESAs destinado a fomentar planteamientos coherentes de
supervisión, en particular en relación a los conglomerados financieros y de coordinar el inter-
cambio de información necesario entre las ESAs
y el ESRB.
Sin perjuicio de la necesidad de establecer un
régimen de salvaguardas que impida que el desarrollo de las funciones atribuidas a las ESAs
generen o de algún modo afecten a las responsabilidades fiscales de los Estados Miembros, el
Consejo acordó que en las Conclusiones de dicha
reunión se incluyera el siguiente catálogo de
facultades (tareas y poderes) encomendadas a las
nuevas Autoridades:
i. Asegurar que se aplique por parte de los
supervisores nacionales, un conjunto único
de normas armonizadas y de prácticas de
supervisión coherentes. Para ello se actuará por dos vías:
a) El desarrollo de normas técnicas obligatorias armonizadas en los ámbitos que
se especifiquen en la legislación comunitaria. Estas normas deben aplicarse a
partir de una fecha fijada, siempre que
el Comisión las ratifique;
b) La elaboración de normas no vinculantes, recomendaciones y directrices
interpretativas, que las autoridades
nacionales competentes puedan aplicar
en la toma de decisiones individuales.
ii. Asegurar una cultura de supervisión
común y coherente en relación a las prácticas de supervisión. Las ESAs deben ser responsables de la construcción de una cultura de supervisión europea común, del desarrollo de prácticas de supervisión consistentes, asi como del establecimiento de
procedimientos uniformes y coherentes de
aproximación a los grupos entre otros
mediante:
a) la publicación de directrices sobre cuestiones prácticas de supervisión con el
objetivo de desarrollar un marco de
supervisión común;
b) la coordinación ex ante de los análisis
sobre riesgos y evolución de las instituciones y grupos financieros;
c) la realización de análisis sobre las instituciones financieras y los grupos para
151
ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA
garantizar la coherencia en los resultados (peer reviews);
d) participar, si procediere, en calidad de
observadores en los colegios de supervisores, a fin de identificar y gestionar
posibles inconsistencias;
e) recopilar cuestiones prácticas que surgen en la aplicación de la legislación
comunitaria y de los estándares de las
ESAs y asegurar que hay una interpretación coherente en todo el Mercado
único;
f) desarrollar a mayor escala la formación
común para los supervisores y los intercambios de personal;
g) sin perjuicio de la función de las Instituciones europeas, las ESAs desempeñarán cierto papel en cuestiones internacionales, incluidos los acuerdos técnicos y la preparación de evaluaciones de
equivalencia.
iii. Recopilar información microprudencial.
Las ESAs serán responsables de la definición, recogida y agregación de toda la información microprudencial relevante enviada
por los supervisores nacionales.Con este fin
se prevé la creación de una base de datos
europea establecida y gestionada por las
ESAs.La información estaría disponible
para los supervisores relevantes en los
Colegios de supervisores y debería ser suscptible de intercambio con el ESRB, en
función de futuros acuerdo de intercambio
de información.
iv. Asegurar una aplicación consistente de la
normativa comunitaria respecto a la legislación sectorial que más adelante sea especificada y que impliquen o supongan:
a) Incumplimientos manifiestos de la
legislación comunitaria o de los estándares emitidos por las ESAs:
Sin perjuicio de los procedimientos
establecidos en el Tratado de la UE con
objeto de garantizar el cumplimiento de
la normativa comunitaria, el Consejo
Europeo solicitó la puesta en marcha de
un mecanismo para gestionar incumplimientos de la Autoridades de supervisión nacionales por conductas que sean
consideradas manifiestamente divergentes respecto a la normativa comunitaria vigente o los estándares técnicos
vinculantes emitidos por las ESAs y ratificados por la Comisión. El mecanismo
permitirá a las ESAs dirigir recomendaciones a las Autoridades nacionales y en
caso de que se mantuviera la actuación,
la Comisión Europea podría requerir al
supervisor nacional que actúe o cese en
determinada práctica.
b) Desacuerdo entre supervisores nacionales o dentro de Colegios de supervisores
En caso de divergencia de opiniones
entre autoridades nacionales sobre el
adecuado cumplimiento de la legislación comunitaria o si dicha discrepancia
surgiera en el seno de los Colegios de
supervisores, las ESAs deberán facilitar
el diálogo y ayudar a los supervisores a
lograr un acuerdo común.Una mayoría
de los miembros del Consejo apoyaron
también la idea de que si tras una fase
de conciliación la autoridades afectads
por esta discrepancia no lograran el
acuerdo, las ESAs podrían resolver la
cuestión a través de la emisión de una
decisión vinculante.
Dado que algunos Estados Miembros no
compartían este enfoque al considerar
que este planteamiento podría afectar
al nacimiento de responsabilidades fiscales para los supervisores afectados, las
Conclusiones de la reunión del Consejo
hacen expresa mención a la necesidad
de limitar el alcance y modelidades de
funcionamiento de este mecanismo.
v. Hacer uso de poderes supervisores plenos
respecto a entidades financieras de dimensión o ámbito paneuropeo.
Aunque algunos Estados Miembros consideraban que esto podría dar lugar al nacimiento de responsabilidades fiscales, la
152
CAPÍTULO III. MARCO REGULATORIO ORDENACIÓN Y SUPERVISIÓN
mayoría de los miembros del Consejo
aprobaron la propuesta de la Comisión de
plantear mediante la correspondiente normativa comunitaria que las ESAs asumieran la autorización y supervisión de ciertas
entidades financieras de relevancia comunitaria, como es el caso de las agencias de
rating.
Unánimemente el Consejo acordó que
estas facultades supervisoras plenas no se
extendieran a conglomerados financieros,
bancos, entidades aseguradoras, firmas de
inversión y otras instituciones financieras
cuya problemática pudiera generar responsabilidades fiscales para los Estados
Miembros.
vi. Asegurar una respuesta coordinada en
situaciones de crisis
El Consejo Europeo invitó también a la
Comisión a explorar como las ESAs podrían desempeñar un papel de liderazgo
sobre los supervisores nacionales en situaciones de crisis, entre otras posibilidades,
facilitando la cooperación y el intercambio
de información entre autoridades o
actuando como mediador cuando fuera
necesario. El esquema propuesto en todo
caso debería respetar las responsabilidades
de las instancias nacionales encargadas de
preservar la estabilidad financiera, los bancos centrales, y de gestionar dichas situaciones de crisis, especialmente en relación
a la potencial aparición de responsabilidades fiscales.
La mayoría de los miembros del Consejo
apoyó que la Comisión Europea examinara
si las nuevas Autoridades europeas de
supervisión deberían tener en situaciones
de crisis la facultada de adoptar decisiones
de emergencia concretas (por ejemplo restricciones sobre operaciones de short selling)
y pese a que algunas voces en el Consejo
anunciaron la posibilidad de que esto generara efectos o responsabilidades fiscales en
los Estados Miembros, la Comisión recibió
el encargo de analizar el ámbito y modali-
dades en que podría asumirse concretarse
esta posibilidad.
Con este mandato tan definido y bajo la Presidencia de turno sueca en el Consejo durante el
segundo semestre de 2009, se han iniciado los
trabajos tendentes a ejecutar los compromisos
asumidos para la reforma de las estructuras de
supervisión financieras en la UE.
La articulación jurídica de este proyecto en el
plano institucional se plasmará en cinco disposiciones normativas. Por un lado, un Reglamento
sobre supervisión macroprudencial del sistema
financiero y para la creación del Consejo Europeo de Riesgo Sistémico (ESRB) y una Decisión
del Consejo atribuyendo al Banco Central Europeo tareas específicas en relación al funcionamiento del Consejo Europeo de Riesgo Sistémico
(ESRB). Por otro lado y teniendo en cuenta el
esquema de supervisión sectorial por el que se ha
optado a nivel comunitario, será preciso aprobar
tres Reglamentos que por su aplicabilidad directa sin necesidad de ulteriores actos normativos
nacionales permitirán la inmediata creación de
las distintas Autoridades supervisoras europeas
en el ámbito de la banca (EBA), los seguros y fondos de pensiones (EIOPA) y los mercados de
valores (ESMA). Todas estas normas se consideran un paquete único por lo que se ha previsto su
aprobación conjunta en el primer semestre de
2010.
Pero junto con los proyectos que posibilitan el
nacimiento y operativa de las nuevas estructuras
de supervisión, también es preciso incorporar en
la normativa comunitaria sectorial las previsiones
que permitirán a las nuevas ESAs desarrollar sus
funciones en relación a las distintas materias con
plena eficacia. Para operar estos cambios sustantivos se tramitarán dos Directivas, conocidas como
Omnibus 1 y Omnibus 2 por su amplitud sustantiva. Reservándose fundamentalmente la Omibus
2 para las reformas en la normativa de seguros
(especialmente sobre el texto de la recientemente
aprobada Solvencia II), la Omnibus 1 ha propuesto cambios en la siguiente legislación:
i. 2006/48/EC and 2006/49/EC: Directiva de
requerimientos de capital
153
ESTUDIO SOBRE EL SECTOR ASEGURADOR EN ESPAÑA
ble del mercado y favorecer el avance de una
industria como es la del seguro, con una relevante misión en el plano económico y social.
La eficacia de la labor de supervisión puede
verse afectada en ocasiones por dificultades inherentes al ejercicio de sus funciones en mercado
complejos y globalizados. Ciertas actuaciones
permitirán avanzar al supervisor en el logro de
sus fines:
i. Garantizar la suficiencia de recursos a disposición del supervisor para el desempeño
de sus responsabilidades. Sólo un supervisor adecuadamente dotado de medios
humanos y materiales puede desarrollar
con eficacia sus funciones. Algunas de las
reflexiones introducidas en el denominado
Informe de Larosiere hacían hincapié en la
necesidad de garantizar el acceso de los
supervisores a las herramientas y capacidades necesarias para desarrollar su actividad
con efectividad.
Esta recomendación especialmente en el
caso español debe contextualizarse en la
tendencia de crecimiento del mercado en
los últimos años y la necesidad de adaptar
el sistema de supervisión a la modernización del marco regulatorio en el contexto
del proyecto Solvencia II.
ii. El avance hacia un esquema de supervisión
que, en línea con las tendencias internacionales y en particular con el diseño del ESFS,
tenga en cuenta las especificidades del sector asegurador. El modelo de supervisión
financiera europeo ha valorado las necesidades del sector asegurador al consolidar
un modelo sectorial. El marco español de la
supervisión financiera esta también llamado
en el corto plazo a evolucionar.
Con independencia de cuál sea el resultado de las decisiones políticas que se adopten en nuestro país en este sentido, el
modelo final deberá reconocer también las
peculiaridades del seguro, sus necesidades
y problemas, con un objetivo claro de
garantía de la eficiencia en la tutela de los
derechos de los asegurados.
ii.
2002/87/EC: Directiva de conglomerados
financieros
iii. 2003/41/EC: Directiva IORP
iv. 2003/6/EC: Directiva de abuso de mercado
v. 2004/39/EC: Directiva MiFID
vi. 2003/71/EC: Directiva de folletos
vii. 1998/26/EC: Settlement Finality Directive
viii. 2004/109/EC: Directiva de transparencia
ix. 2005/60/EC: Directiva anti blanqueo de
capitales
x. 2009/65/EC: Directiva UCITS
Las nuevas Autoridades comenzarán a actuar
a partir del 1 de enero de 2011 y con ello se abrirá una nueva etapa en la forma en que se supervisan mercados cada vez más dinámicos e interrelacionados. El nuevo modelo europeo ha sido
referencia a nivel mundial y especialmente en las
cumbres del G20, como ejemplo de iniciativa que
por la consideración de los efectos micro y
macroeconómicos de la actividad financiera es
susceptible de disponer de herramientas óptimas
para la gestión de las crisis que se puedan producir en el futuro.
Será preciso por tanto esperar a 2011 para ver
la eficacia real de las nuevas instancias, los problemas con los que se enfrentan en la práctica y
así enjuiciar de forma objetiva la idoneidad del
proyecto. No obstante tampoco en aquel
momento el modelo estará cerrado. Previsiblemente en el plazo de 3 años después de la puesta en marcha del ESFS y el ESRB se efectuará un
análisis de las experiencias y resultados alcanzados hasta ese momento con objeto en su caso de
acometer las iniciativas oportunas.
CONCLUSIONES
La labor de supervisión y regulación del sector
asegurador tien como objetivo fundamental
garantizar la mejor protección de los derechos de
los usuarios d productos financieros. Al mismo
tiempo debe ser capaz de realizar las actuaciones
oportunas para promover un desarrollo siosteni154