La construcción de una serie de funcionarios públicos presenta

EVOLUCIÓN Y PERFIL DEL FUNCIONARIADO PÚBLICO EN URUGUAY
La maquinaria estatal ha experimentado durante los últimos siglos una permanente
expansión y un incremento de sus funciones y de su presencia en la sociedad y en la
economía. Este protagonismo se evidencia en su papel como regulador de la actividad
económica, como productor y como responsable del bienestar de la sociedad, incidiendo
en la distribución del ingreso por medio del gasto público e incluso de la recaudación
impositiva. Este importante desarrollo llevó al Estado a dotarse de funcionarios capaces
de cumplir con las múltiples funciones asumidas.
Como en la mayor parte del mundo, el estado uruguayo fue gradualmente abandonando
su calidad de “juez y gendarme” y extendiendo, desde finales del siglo XIX su accionar
a la esfera social y a las actividades financieras y productivas. Esta ampliación de
actividades fue pautando un aumento de la cantidad de funcionarios públicos y
transformando al Estado en un agente económico importante en la demanda de trabajo,
a lo largo del Siglo XX.
Desde las primeras décadas del siglo, la dimensión del Estado y de su burocracia ha
sido un tema central de discusión. Sin embargo, hasta los últimos años no ha habido
investigaciones sistemáticas sobre la evolución del funcionariado en el largo plazo. En
trabajos recientes (Bertino y García Repetto 2008 y 2009, Azar et al. 2009), se ha
realizado la estimación del número de funcionarios a lo largo del siglo XX, su
vinculación con las distintas funciones del Estado y su ubicación en los sectores de la
administración pública (Gobierno Central, Entes de Enseñanza, Gobiernos Municipales
y Empresas Públicas). Pero aun es poco lo estudiado y sistematizado sobre sus
remuneraciones y como se distribuyen y sobre la evolución de su perfil social y cultural.
En esta investigación, en base a los escasos censos y relevamientos de funcionarios y
utilizando en forma complementaria los censos de población del período y las Encuestas
Continuas de Hogares que se realizan desde 1986, se trazan lineamientos sobre la
evolución de sus remuneraciones y de su perfil socioeconómico (estructura por edad,
género y educación), desde que culminó la expansión del Estado en la década 60´ hasta
el final del siglo XX.
El trabajo se estructura de la siguiente manera: en la primera sección se sintetiza la
evolución de la ocupación pública total a lo largo del siglo y en los distintos subsectores
del ámbito público. Se busca identificar los períodos en los que se producen los
mayores crecimientos en la ocupación pública, procurando discernir si se corresponden
con la expansión de funciones etáticas o pueden explicarse como respuesta a presiones
del mercado de trabajo.
En la segunda sección se analiza la evidencia recogida a la luz de las prioridades en el
cumplimiento de las diferentes funciones estatales. Se presenta la información sobre
ocupación pública dividida en tres grandes grupos: la vinculada a las funciones
primarias del Estado, la que se relaciona con el gasto social y la que se dirige al fomento
y regulación de la economía, así como a la propia actividad económica del Estado,
incluyendo las empresas públicas. En la tercera sección se relaciona la expansión del
número de funcionarios públicos con el crecimiento económico.
1
La sección IV trata de la relación entre el empleo público y la población y sobre su
impacto en el mercado de trabajo. La quinta se refiere a la evolución del salario, y se
trazan algunas líneas comparativas entre las remuneraciones en el sector público y en el
sector privado y sobre las diferencias salariales al interior del sector público.
Finalmente en la sexta sección se realiza una primera aproximación al perfil socio
económico del funcionariado, en cuanto a su edad, sexo e instrucción. En la medida de
lo posible se ha tenido en cuanta el contexto internacional y especialmente
latinoamericano de estos procesos.
I. El empleo público a lo largo del siglo XX
La expansión del Estado y del número de sus funcionarios constituye un fenómeno de
larga duración en la historia del Uruguay, íntimamente relacionado con su evolución
económica y social. Como ha sucedido en general en América Latina, la expansión del
funcionariado se vincula a la incapacidad de la estructura productiva para absorber toda
la oferta de trabajo. El empleo público habría sido una solución funcional al desempleo
estructural de la economía uruguaya, basada en la producción pecuaria para la
exportación y en la gran propiedad. Especialmente funcional al modelo de desarrollo
agro-exportador, pero también una opción válida a efectos de paliar la carencia de
empleo cuando adviene el agotamiento de la industrialización por sustitución de
importaciones (ISI) y el estancamiento económico del país, hacia fines de la década
cincuenta. Este papel amortiguador, que no fue manifestado en forma explícita por las
autoridades ni por los partidos políticos mayoritarios, fue viable hasta principios de los
noventa, cuando logran primar las políticas de reducción del Estado bajo la bandera de
la eficiencia.
El debate referido a la “reforma del Estado” en el Uruguay siempre se ha dado en torno
a problemas como la dimensión del gasto estatal y sus efectos macroeconómicos, la
eficiencia de la burocracia, el derecho a la inamovilidad y el número de funcionarios
públicos. Este último, además de constituir la variable de ajuste de los intentos de
reducción del tamaño del sector público que se instrumentaron desde inicios de la
década del noventa, ha sido un tema recurrente a lo largo del siglo XX.
En trabajos anteriores se estudió el crecimiento del funcionariado público en
correspondencia con la expansión de las funciones del Estado y, en determinadas
circunstancias, en forma independiente de la misma a impulso del “clientelismo”1 o por
la necesidad de compensar las retracciones de la actividad privada.
Aunque la presencia y el protagonismo de Estado constituye una tendencia de larga
duración de la historia uruguaya, la evolución del empleo público en el país no ha sido
objeto de un estudio específico en las ciencias sociales. Este limitado interés acompañó,
durante la mayor parte del siglo XX, la carencia de series confiables relativas al número
de funcionarios públicos, sus características y su ubicación en el aparato del Estado. El
primer censo de funcionarios públicos realizado el 27 de agosto de 1969, constituyó un
Se entiende por “clientelismo” al procedimiento por el que los partidos políticos en el poder, nombran
funcionarios públicos en períodos próximos a la celebración de actos eleccionarios.
1
2
hito en la consideración de la temática. Por primera vez se captaron datos estadísticos
oficiales relativos a su número, destino, calificación y condiciones de vida.
El constante aumento del funcionariado, que acompañó la extensión y complejización
de las funciones del Estado desde fines del siglo XIX, recibió la crítica de Martinez
Lamas justo cuando comenzaba a procesarse el “gran salto adelante” de mediados de
siglo XX. El crecimiento del funcionariado se convirtió en tema de discusión recurrente,
a partir de la constatación del estancamiento de la economía uruguaya a fines de los
cincuenta. Ya en 1954, Naciones Unidas encargó un estudio sobre la administración
pública y la reforma del Estado a Hall, al que siguió el realizado por Oslak, también
para Naciones Unidas en 1972. El tema de la reforma del Estado estuvo presente en el
gran esfuerzo de análisis de la realidad nacional realizado por la Comisión de Inversión
y Desarrollo Económico (CIDE, 1963) y en el Plan Nacional de Desarrollo 1973-1977
(1973). Fue abordado por la prensa, en particular en varios editoriales de Carlos Quijano
en el semanario Marcha y también en distintos trabajos de sociólogos e historiadores:
Campliglia (1969), Faraone (1974) y Solari y Franco (1983).
Estos trabajos que, en general, incursionaron en el análisis del empleo público en el
período anterior al primer censo de funcionarios, se caracterizaron por la riqueza
interpretativa y por la debilidad de la base empírica en que se fundaron. En general,
tuvieron en común la visión del crecimiento del empleo público como una forma de
solucionar los problemas de desocupación. Todos lo vincularon, de una forma u otra, con
el modelo ISI, aunque se diferenciaron en cuanto al período en que la expansión del
empleo público habría respondido a la necesidad de crear fuentes de trabajo, los años
treinta, la posguerra , los años cincuenta o los comienzos del estancamiento.
Luego del fin de la dictadura y durante los años noventa se produjeron nuevos trabajos
que abordaron el tema desde el campo de la economía y de la sociología. El economista
Davrieux (1987), desarrollando una importante investigación sobre el gasto público
entre 1955 y 1984; el economista Rama (1990) en un ensayo sobre las causas del
crecimiento y el estancamiento de la economía uruguaya y el sociólogo Fortuna (1990),
analizó el empleo público desde el ángulo del empleo total
En los últimos años han aparecido otros análisis que se refieren al tema desde la óptica
de la economía del empleo y desde la historia económica. Amarante (2001, 2002.
2004), ha estudiado la evolución del empleo y del salario público desde 1986 hasta la
actualidad, en base a la Encuesta Continua de Hogares. Por su parte, en los volúmenes I,
II y III de la “Historia Económica del Uruguay” (Millot y Bertino 1991 y 1996 y
Bertino y ad. 2005) y en el marco del análisis de la historia de las finanzas públicas
(Azar et al. 2009), del Área de Historia Económica del Instituto de Economía, se estimó
la evolución del empleo público, su estructura según las reparticiones públicas y según
sus objetivos funcionales.
I. 1 La expansión del empleo público
El Gráfico 1 ilustra la evolución de la ocupación total en el sector público. La tasa de
crecimiento a.a. entre 1905 y 2000 fue 2,6%, pasando de 19.544 funcionarios a 220.231.
Detrás de estas cifras se pueden detectar tres períodos bien demarcados: uno de
importante crecimiento, hasta 1973; otro de relativo estancamiento, hasta 1990 y
finalmente, la caída de los últimos años del siglo.
3
Gráfico 1. Número de funcionarios públicos 1905-2000
1
Total
1
GC y Seguridad Social
Empresas e I. Financieras
Gobiernos Departamentales
250000
200000
150000
100000
50000
1996
1989
1982
1975
1968
1961
1954
1947
1940
1933
1926
1919
1912
1905
0
Fuentes: Azar et al. (2009) en base a Presupuesto General de Gastos, CIDE, Censo de Funcionarios 1969,
SEPLACODI, ONSC y Memorias de distintos entes.
El crecimiento fue continuo hasta 1973, pero con diferentes ritmos, acelerándose
particularmente entre 1947 y 1952, cuando se incorporaron al sector público las
empresas británicas estatizadas (ferrocarriles, tranvías y Aguas Corrientes).
Puede haber influido positivamente en esta expansión la norma establecida en la
Constitución de 1952 sobre la inamovilidad de los funcionarios de la Administración
Central (salvo solicitud de destitución presentada por el Poder Ejecutivo y aprobada por
la Cámara de Senadores). En 1956 por sentencia del Tribunal de lo ContenciosoAdministrativo la ley se hizo extensiva a los funcionarios de los entes autónomos y de
los gobiernos departamentales. La norma se dirigía a proteger a los funcionarios de
despidos arbitrarios motivados por cambios de elencos políticos en el poder. Medidas
semejantes se aprobaron en esos años en varios países de América Latina2.
Hasta 1969 los sectores que más acrecentaron la ocupación fueron la educación, las
empresas públicas y los ministerios relacionados con la actividad económica del Estado
Desde comienzos de los setenta, se retrajo el empleo en las empresas, se enlenteció el
crecimiento en la educación y, en contrapartida, se amplió en la Administración
Central, debido a la expansión de la policía y, particularmente, del ejército durante el
régimen dictatorial.
Durante la expansión, el Gobierno Central, que era el sector que estaba más extendido
en los albores del siglo XX, presentó tasas de crecimiento menores al promedio (2 %
a.a.). El mayor incremento se produjo en las actividades que tenían un gran margen para
crecer, como la educación, o que se iniciaron prácticamente con el siglo XX, como las
Empresas Públicas (Cuadro 1).
2
En Argentina la designación de personal permanente en la administración pública implica la estabilidad
en el cargo, que fue incorporada desde 1957 en las sucesivas legislaciones y, con mayor fuerza legal, en el
artículo 14 bis de la constitución nacional . Orlansky (1990) p. 33.
4
Cuadro 1. Tasas de variación acumulativa anual del empleo público total y por subsectores
(en porcentaje)
Concepto
Total
Funcionarios
Públicos
A.C y Org. Seg.
Social
1905
2000 t.a.a. 1905
1973 t.a.a. 1973
1990 t.a.a. 1990
2000 t.a.a.
19.544 220.231 2,58
19.544 239.114 3,75 239.114 253.982 0,36 253.982 220.231 -1,42
14.975 100.458 2,02
14.975 102.717 2,87 102.717 115.526 0,69 115.526 100.458 -1,39
1.497
54.457 3,83
1.497
42.668
5,05
42.668 50.589
1,01
50.589 54.457
Gobiernos
1.825
Departamentales
36.091 3,19
1.825
29.244
4,16
29.244 37.388
1,46
37.388 36.091 -0,35
Emp. Indust.,
1.247
Comer. Y Finan.
29.225 3,38
1.247
64.485
5,97
64.485 50.479 -1,43 50.479 29.225 -5,32
Entes de la
Enseñanza
0,74
Fuente: Azar et al.(2009) en base a CIDE, Censo de Funcionarios 1969, CGN, SEPLACODI, ONSC y
Memorias de distintos entes.
Entre 1973 y 1980 sobrevino un período de estancamiento, que luego se transformó en
recuperación hasta 1987. La retracción de los primeros años fue especialmente notoria
en las empresas públicas, en la educación y, en menor grado, en el Gobierno Central y
organismos de la seguridad social y en las intendencias. Esta evolución se debería al
doble juego de las numerosas destituciones perpetradas por el poder dictatorial
(especialmente en la educación y en las empresas públicas) y el crecimiento de los
efectivos de la policía y, en especial, en las fuerzas armadas. La recuperación del
número de funcionarios en los ochenta se puede atribuir a la expansión del empleo en
los gobiernos departamentales, al crecimiento del ejército y, a partir de 1985, a la
reincorporación de más de 10.000 destituidos por la dictadura en diferentes
reparticiones públicas.
Finalmente, entre 1990 y 2000 tuvo lugar un proceso de reducción continua del empleo
público, especialmente acelerado a partir de 1995, en el marco de la política de
“reducción del Estado”. En 1990 se promulgó la Ley N° 16.127, que prohibía el
nombramiento de nuevos funcionarios públicos. En 1995 se suspendieron por 3 años
las excepciones estipuladas en la ley y al año siguiente se extendió la suspensión a 10
años, hasta 20053. Además, se estimularon los retiros anticipados. La única forma de
reforzar algunas reparticiones fue mediante la incorporación de becarios o por contrato
de obra, modalidades que no tuvieron gran incidencia antes del año 2000 (ocuparon
entre 9.000 y 10.000 personas en los últimos años noventa).
El retroceso se dio en el Gobierno Central y, especialmente, en las empresas públicas.
El nivel de empleo en las intendencias se mantuvo, debido al crecimiento en las del
Interior, mientras que el único sector público que aumentó sus trabajadores fue la
educación.
El Cuadro 2 muestra que la distribución de los funcionarios en los cuatro sub-sectores
señalados siguió trayectorias muy disímiles. El Gobierno Central y los organismos de
3
RNLD, Leyes 16.997 de abril de 1995 y 16.736 de enero de 1996.
5
seguridad social, disminuyeron su representación durante el período de expansión de la
ocupación pública. De ocupar a más de las tres cuartas partes de los funcionarios a
comienzo de siglo, pasaron a 45% desde los años setenta. Las empresas públicas
siguieron una trayectoria inversa: un gran incremento de su participación hasta 1973
(llegando a 27% del total), disminuyendo en las décadas siguientes (13,3% del total en
2000). Por su parte, los entes de la enseñanza y las intendencias ampliaron su presencia
a lo largo de todo el siglo.
Cuadro 2. Distribución del empleo público por sub-sectores
(en porcentajes)
C oncepto
1905
1973
1990
2000
100
100
100
100
A.C y O rg. S eg. S ocial
76,6
43,0
45,5
45,6
E ntes de E nseñanza
7,7
17,8
19,9
24,7
9,3
12,2
14,7
16,4
6,4
27,0
19,9
13,3
T otal Funcionarios
P úblicos
G obiernos
D epartam entales
E m p. Ind, C om er. y
Finan.
Fuente: Azar et al. En base a CGN, CIDE, Censo de Funcionarios 1969, SEPLACODI,
ONSC y Memorias de distintos entes.
II. El empleo público y las funciones del Estado
Para analizar la evolución del empleo público en relación con las prioridades en el
cumplimiento de las funciones del Estado, se clasifica el total de los funcionarios en
cuatro tipos de actividad. Las relativas a “servicios públicos generales” o actividades
primarias se vinculan a la actividad estatal pertinente a la preservación y desarrollo del
propio aparato estatal o, lo que es lo mismo, aquellas asociadas al cumplimiento de las
funciones primarias del Estado; las actividades estatales dirigidas a su propia
reproducción o supervivencia como organización (Poderes Legislativo y Judicial, la
Presidencia, los ministerios de Interior, Defensa, Economía y Relaciones Exteriores, la
Corte Electoral y los organismos de contralor como el Tribunal de Cuentas). Defensa e
Interior fueron consideradas como categoría aparte, por su importancia y significación.
Las actividades del área social (educación, salud, seguridad social, vivienda) y,
finalmente, los empleados en los ministerios, instituciones y empresas que regulan,
fomentan o realizan actividades económicas. El empleo en las intendencias municipales,
por no estar en condiciones de desagregar la diversidad de funciones que realizan, no se
han tenido en cuenta en esta clasificación Siguiendo el criterio reseñado, el Gráfico 2
contiene la estructura del empleo público por objeto de la actividad.
El empleo en la categoría “social” creció a lo largo de todo el siglo, a pesar de cierto
estancamiento durante el período dictatorial. La evolución de las actividades
económicas y de regulación económica frente a las de seguridad y otras actividades
primarias dibujan en el gráfico dos elipses. Las actividades primarias que significaban
73% al comienzo del siglo, se redujeron a 26% en 1969, y volvieron a crecer a 35% en
6
1980 y en 2000. Las actividades económicas, de fomento y regulación, que eran casi
inexistentes a comienzos del siglo (13,6%), llegaron al 41% en 1969 y se redujeron
progresivamente hasta representar el 21% en 2000.
Gráfico 2 Funcionarios públicos según actividad
100%
80%
60%
40%
20%
Actividades
Actividades
Actividades
Actividades
2000
1993
1985
1978
1969
1955
1944
1935
1925
1909
0%
primarias del Estado (sin seguridad y defensa)
de seguridad y defensa
económicas (incluye empresas estatales)
con fines sociales
Fuente: Azar et al. En base a CGN, CIDE, Censo de Funcionarios 1969, SEPLACODI, ONSC y
Memorias de distintos entes.
III El empleo público y el crecimiento de la economía
Resulta sugerente discutir cómo evolucionó el número de funcionarios públicos en
contraste con la dinámica del crecimiento de la economía (Gráfico 3).
Durante la vigencia del modelo agro-exportador, la dinámica de crecimiento no
encuentra correspondencia con el desarrollo del Estado. En cambio, es notoria la
paulatina convergencia entre las dos variables, que se observa a partir de los años treinta
y la notable similitud en el comportamiento de las mismas hasta fines de los cincuenta.
A partir de entonces y durante una década se observan trayectorias muy diferentes que
se puede explicar por la inflexibilidad a la baja del gasto del Estado, la resistencia a los
intentos de desmontaje del Estado Social y la magnitud del gasto indexado, en contraste
con el fenómeno de estancamiento económico que sufre el país.
Finalmente, en los períodos expansivos ocurridos en el último cuarto de siglo -durante
la segunda mitad de los años setenta y en los noventa-, las trayectorias divergentes se
explican por la reducción de algunas funciones del Estado y de la plantilla de
funcionarios públicos, resultado estos últimos de procesos de racionalización
administrativa, incentivos de retiro y prohibición de proveer vacantes.
7
Gráfico 3. Comparación de la evolución del empleo público y del crecimiento de la
economía
(números índices)
1000
Funcionarios públicos 1957=100
PBI Indice 1957=100
100
1995
1989
1983
1977
1971
1965
1959
1953
1947
1941
1935
1929
1923
1917
1911
1905
10
Fuente: Azar et al. en base a Bertino - Tajam (1999), BROU, Cuentas Nacionales (1965) y BCU;
CGN, CIDE, Censo de Funcionarios 1969, SEPLACODI, ONSC y Memorias de distintos entes.
IV El impacto del empleo público
IV. 1 El empleo público y la población
Considerando el número de funcionarios públicos respecto a la población total, es
posible observar la importancia que fue adquiriendo este tipo de empleo, hasta la última
década del siglo, cuando se contuvo el ingreso a la función pública (Gráfico 4).
En las primeras décadas del siglo se inició una transición demográfica, que se
caracterizó por el envejecimiento progresivo de la población consecuencia de la caída
de la natalidad y el aumento de la expectativa de vida. Desde la segunda mitad del siglo,
a esto se sumó la desaparición de la corriente inmigratoria, al tiempo que el país
comenzó a expulsar población por motivos económicos o políticos, en especial hacia
fines de los años sesenta y durante los setenta. La conjunción, en apariencia paradójica,
de la baja densidad demográfica y el desempleo estructural contribuye a explicar el alto
porcentaje de la ocupación pública en la población total de Uruguay en 1980 (8,1%), en
relación a los países de América Latina (4,8%). De hecho, las cifras se acercan más al
promedio de los países de la ECD (9%) y, más particularmente, a los porcentajes de
Canadá y Estados Unidos (7,8 y 8,1 respectivamente)4.
4
Davrieux (1987)
8
Gráfico 4. Relación entre funcionarios y población
(en porcentaje)
10%
9%
8%
7%
6%
5%
4%
3%
2%
1%
1995
1989
1983
1977
1971
1965
1959
1953
1947
1941
1935
1929
1923
1917
1911
1905
0%
Fuente: Azar et al. En base a CGN, CIDE, Censo de Funcionarios 1969,
SEPLACODI, ONSC y Memorias de distintos entes
Aun teniendo en cuenta la probable subvalorización del número de funcionarios en las
primeras décadas del siglo, así como el fuerte crecimiento de la población en esos años,
resulta relevante observar que el sector público no alcanzaba a emplear 2% de la
población total al comienzo del período. En tanto, hacia 1987 llegó a ocupar a 8,3%.
IV.2 El impacto del sector público en el mercado de trabajo
La importancia que adquirió la ocupación pública como alternativa laboral se ve
confirmada por el análisis de la participación del empleo público como porcentaje de la
población económicamente activa (PEA). En el Gráfico 5 se observa que el empleo en
el sector público, en un crecimiento constante que acompaño la expansión de funciones
del Estado, pasó de representar 6% de la PEA en 1909 a 11% en 1944. El pasaje a
18,7% en 1955 se produjo en un escenario de crecimiento económico y de ampliación
de las actividades estatales con la incorporación a la propiedad pública de las empresas
británicas, culminando el proceso de expansión del Estado. Hacia 1973, el porcentaje de
participación pasó a 23% de la PEA. Este incremento que no fue acompañado por la
expansión de funciones, se puede atribuir a un proceso de burocratización, consecuencia
de que el Estado asumiría implícitamente la responsabilidad de cerrar la brecha del
desempleo estructural.
Gráfico 5. Relación entre funcionarios y población activa
(en porcentaje)
9
25
22,9
21,5
21,1
18,9 18,7
18,8
20
17,1
14,8
15
11,3
8,0
8,2
1925
10
1917
9,5
6,0
5
2000
1995
1990
1985
1977
1969
1963
1955
1944
1939
1909
0
Fuente: La PEA fue elaborada por el Área de Historia Económica del Instituto de Economía en base a
Pereira y Trajtenberg e INE; Nº de funcionarios en base a CGN, CIDE, Censo de Funcionarios 1969,
SEPLACODI, ONSC y Memorias de distintos entes.
A partir de 1973 se inicia el descenso de la participación del empleo público en la PEA
La presión de la oferta laboral habría disminuido por la emigración masiva que llegó al
8% de la población (entre ella a 14 % de los funcionarios públicos) y en algunos años
de crecimiento económico, por aumento de la demanda de trabajo en el sector privado.
Además, van adquiriendo cada vez más fuerza las políticas explícitas de reducción del
tamaño del Estado. Hacia 1999 el empleo público representaba 15,2% de la fuerza
laboral del país.
Este proceso de detención del crecimiento e incluso de reducción del sector público se
manifiesta en la mayor parte de América Latina con variables en cuanto a sus
características y en los años que se inicia. En Argentina el fenómeno parece haberse
iniciado ya en los sesenta y haber cobrado en los noventa una gran intensidad.
V. El salario público
V. 1 La evolución del salario público y el salario privado
La expansión del empleo público analizada en los apartados anteriores fue acompañada,
crecientemente, por el deterioro del salario público. En 1980 el porcentaje de los
salarios públicos en el PBI era 10%, por debajo de los países de América Latina
(11%), del conjunto de países subdesarrollados (12,4) y de los países de la OECD
(13,4).5
El peso de los sueldos en el Presupuesto General de Gastos fluctuaba entre 35 y 40 %
en las primeras décadas del siglo, para aumentar en las décadas siguientes, llegando a
5
Geller, P. y Tait A.: Government employment and pay: some international comparisons, 1983, citado
por Davrieux, H.: Papel de los gastos..., p. 29 y por Marshall, A. (comp.). El empleo público..., p. 10.
10
alrededor del 60% en la segunda mitad del siglo.(Azar et ad. 2009). En la medida que el
Estado se complejizada, aumentaba el número de funcionarios, crecimiento que se daba
principalmente en las categorías inferiores del funcionariado, que tendieron a pesar más
en el conjunto de la masa salarial pública.
En las últimas décadas del siglo, a partir del período de estancamiento de la economía
uruguaya que arranca a fines de los cincuenta, es notorio el deterioro de los salarios,
públicos y privados (ver gráfico 6).
Gráfico 6
Indice salario privado y público 1970-2002
1970=100
120,00
100,00
80,00
60,00
40,00
20,00
0,00
70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02
19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 19 20 20 20
Privado
Público
Fuente: INE
Desde 1968 a 2002 el salario real disminuyó a una tasa a.a. de 2% (ver Cuadro 3),
llegando en el último año a una reducción de casi 50% de su poder de compra. El
desplome de los salarios a comienzos de los setenta se acentuó durante la dictadura. La
recuperación durante la restauración institucional fue débil y desembocó en una
profunda caída durante la crisis de 1999-2002, que lo llevó a niveles cercanos a los del
fin de la dictadura.
Cuadro 3
Tasas de crecimiento a.a .del salario real
Base 1970=100
Años
Total
Privado
Público
1970-2002
-2,0%
-1,8%
-2,2%
1970-1975
-5,1%
-5,1%
-5,1%
1975-1984
-6,1%
-6,6%
-5,6%
1984-1999
2,1%
2,7%
1,4%
1999-2002
-4,2%
-4,4%
-3,8%
Fuente: Instituto Nacional de Estadística (INE)
11
La caída fue levemente superior en el sector público, pero evolucionando distintamente
en determinados períodos. El salario público y el privado caen en similar medida entre
1971 y 1976. Durante la dictadura el retroceso es más acentuado para el sector privado,
debido principalmente al alza de retribuciones en el sector publico para militares y
policía y a cierta recuperación del salario publico que acompañó el crecimiento del
producto en 1980 y 1981, y que suponemos vinculado a un alza de la recaudación. El
interesante destacar el comportamiento diferente de los salarios privados en dichos
años, el crecimiento del producto se acompaña de la baja del salario real, que se
continúa con la crisis de 1982 hasta el fin de la dictadura.
Desde fines de los ochenta en Uruguay como en muchos otros países de América
Latina, el ajuste del sector público a la restricción fiscal producto del estancamiento y
de la magnitud del endeudamiento operó mediante la reducción o estancamiento del
salario. La recuperación salarial que se inicia en 1985 con el fin de la dictadura tiene
una evolución más favorable en el privado, cayendo incluso el salario real público
entre 1989 y 1993.
En los noventa, en cambio, el ajuste fiscal se centró en la reducción del empleo público.
La restricción presupuestaria debió enfrentarse al rol tradicional del empleo público en
el mercado de trabajo y a la necesidad creciente de gasto social por parte de la
población de menos recursos.
V. 2 Comparación entre remuneraciones del sector público y de sector privado
En los últimos años se cuenta con trabajos a nivel internacional que estimando
equivalencias entre el escalafón de los cargos públicos y categorías similares a nivel
privado, comparan las remuneraciones en ambos mercados de trabajo.
“Los resultados de la evidencia empírica internacional pueden resumirse en tres
hechos estilizados: i) existe una prima salarial favorable a los trabajadores del sector
público, ii) esa prima salarial es mayor para las mujeres que para los hombres, y iii)
esa prima se relaciona inversamente con el nivel de remuneraciones” (Amarante, 2004,
p.15).
Estos trabajos encuentran que, considerando al sector público y privado en su conjunto,
los trabajadores del sector público perciben una prima salarial. Al controlar por las
características personales que, de acuerdo con la teoría del capital humano, se asocian
con la productividad (escolaridad, experiencia laboral), así como al considerar también
las diferencias regionales y de género, el diferencial a favor del sector público persiste.
Sin embargo, si se considera en forma separada a los trabajadores calificados y no
calificados (entendiendo por calificado aquel que cuenta con instrucción terciaria), se
encuentra que se mantiene la ventaja para el trabajador público no calificado pero no
para el calificado que obtendría mejor remuneración en el sector privado.
12
V. 3 Diferencias salariales dentro del sector público
En coincidencia con otros países de América Latina, la dispersión salarial es menor
entre los trabajadores estatales que entre los privados, los profesionales y técnicos
reciben remuneraciones menores que en el sector privado, ocurriendo lo contrario en
los cargos menos calificados.
Sin embargo, una tendencia de larga duración la constituye la notoria diferencia entre
los sueldos de la A. Central y los gobiernos departamentales, por un lado y el pagado
por las empresas públicas por el otro. Ya en 1925 el salario promedio en estas era 50 %
mayor que el de aquellos. Esta diferencia era producto del mayor salario percibido por
las categorías bajas en las empresas. Se han dado diferentes explicaciones de estas
diferencias “Puede atribuirse a la mayor calificación necesaria para el ingreso a las
empresas y bancos, pero también a que la mayoría de estas eran entes recaudadores y
tenían cierta autonomía en la fijación de sus presupuestos” (Bertino et ad.2005). Las
dos últimas razones propuestas parecen muy convincentes, en cambio como se verá más
adelante al analizar el nivel de instrucción del funcionariado, al menos en la historia del
Uruguay no se advierte un diferencial positivo en la calificación del personal de las
empresas.
En la década noventa la diferencia salarial entre funcionarios de la A. Central y de las
empresas y bancos públicos persistía y se ha estimado en un diferencial del 45%. Los
salarios de las intendencias en cambio se habían despegado de los de la A. Central
(Amarante 2001).
Esta diferencia persistente en el tiempo es también una característica generalizada en las
administraciones de diferentes estados y ha sido remarcada para varios países de
América Latina.
“Regularmente son los asalariados de las empresas públicas los mejor remunerados
dentro del estado, en forma directa o disfrazada a través del pago de diversos
“adicionales”… los adicionales selectivos tienden a otorgarse al personal en las
categorías superiores ante la posibilidad que emigra al sector privado, la competencia
entre ambos sectores se manifiesta principalmente en los niveles profesional, técnico y
jerárquico” (Marshall 1990, p. 17).
VI. El perfil sociocultural del funcionario público
VI.1 El perfil etario
En consonancia con la tendencia al envejecimiento de la población uruguaya el
promedio de edad del funcionariado ha aumentado. En 1969 el 27% de los funcionarios
tenía más de 50 años. Las mujeres se situaban predominantemente en las franjas etarias
más jóvenes debido a las numerosas incorporaciones recientes, aunque de acuerdo al
Censo de población de 1985 la edad promedio de ambos sexos se iba, ya, igualando.
13
Entre 1990 y 2000 la edad promedio de los trabajadores públicos pasó de 40 a 42. años,
intensificándose la tendencia al envejecimiento del funcionariado debido a las
restricciones al ingreso a la administración pública. El sector de trabajadores públicos
presentaba mayores niveles etarios que el de los trabajadores privados, y la brecha se
fue ampliando en el transcurso de la década de los noventa. El promedio entre los
trabajadores privados en 1990 y 2000 era de 36 y 37 años respectivamente (Amarante,
2001).
VI. 2 La expansión del empleo público femenino
Siguiendo una tendencia internacional, a lo largo del siglo XX, la mujer fue
incorporándose en América Latina y en Uruguay al mercado de trabajo remunerado y al
empleo público en particular. La alta participación de las mujeres en muchos países del
subcontinente ha llevado a hablar de la “feminización” del empleo público. Hacia 1982
el empleo público femenino rondaba en varios países de América Latina, el 40% del
empleo público total.
Cuadro 4
Funcionarios públicos por sexo
(porcentajes)
Años
1963
1969
1975
1985
1993
2000
Hombres
77,5
77,1
73,2
66,9
61
56
Mujeres
22,5
22,9
26,8
33,1
39
44
Fuentes: D.G.de E. y C.:Censos de población
de 1963, 1975 y 1985 y Oficina Nacional de
Servicio Civil
De acuerdo al Censo General de la República de 1908 la presencia femenina en el
trabajo estatal no superaba el 1% de los funcionarios. Las funciones desempeñadas se
asemejaban las tradicionales de la mujer en el ámbito del cuidado de la familia y se
concentraban en la educación. y en tareas subalternas en los servicios de salud. Durante
la primera mitad del siglo se expanden estos servicios sociales y con ellos la
participación del trabajo femenino. También se inicia lentamente la incorporación de la
mujer en las oficinas estatales, en paralelo con su acceso a la enseñanza media, y a las
primeras generaciones de egresadas universitarias.
En 1963 el empleo público femenino llegaba al 22,5 %, acelerándose su crecimiento en
los años posteriores. Para 1985 había crecido 85% respecto a 1963, en tanto que el
personal masculino solo se había incrementado 8% en igual período (Fortuna,1990,
p.208). Al finalizar el siglo las mujeres representaban el 44% de los funcionarios.
14
El crecimiento del empleo público femenino fue acompañado, aunque con menor
intensidad, por el de la participación femenina en la PEA y en los asalariados privados.
Aunque los censos no suministran información sobre la distribución de las mujeres en
las distintas dependencias estatales, se conoce su importancia en los organismos de
educación y su poca significación en el personal de las empresas públicas, que como se
vio, ha sido, históricamente, el sector mejor retribuido de la administración pública.
Significaba 29% de los funcionarios de las empresas y bancos públicos en el año 20006.
Para 1985 el Censo de Población informa sobre el nivel de instrucción del personal
femenino y masculino. Las mujeres con formación docente o universitaria en el sector
público llegaban a 44%, los hombres 12,6%; el porcentaje con formación media era
algo más de 40% en ambos sexos, con predominio masculino en formación en UTU y
femenino en aprobación del segundo ciclo de enseñanza secundaria.
VI. 3 Los niveles de instrucción
La marcada tendencia a la disminución del salario real del funcionariado fue
acompañada, en aparente paradoja, de notorios avances en su nivel de instrucción (ver
cuadro 5).
Cuadro 5
Nivel educativo de los funcionarios públicos (en porcentajes)
Nivel
1969
1985
1991
2000
Sin Instrucción
2
1
Primaria
48
34
26
20
Secundaria
21
30
33
34
UTU y otros
7
12
13
12
Terciaria
18
23
26
32
Fuente: ONSC, DGEyC y ECH.
En 1969 la mitad de los funcionarios no pasaban del nivel de enseñanza primaria, en el
2000 esta porción se había reducido a 20%. Los que tenían un nivel medio pasaron de
28% a 46%, mientras que el tramo que había llegado a la formación terciaria duplicó su
participación en el período, llegando al 32%.
Si bien el avance en los niveles de educación fue una característica del siglo, a nivel de
la población de America Latina y del Uruguay en particular, también es cierto que fue
más intenso el avance en el perfil del funcionariado. Como muestra el Cuadro 6 en el
2000 todavía el 31% de los trabajadores privados se ubicaba en el nivel de instrucción
primaria, llegando solo al 14% a la educación terciaria. En cambio, como señala
6
En Argentina el proceso es similar pero el porcentaje femenino en el personal de las empresas públicas
es aún más bajo, 12% en 1985 según Dora Orlansky (1990).
15
Amarante (2004), las diferencias disminuyen si se compara al sector público con el
sector de trabajadores privados formales.
Cuadro 6
Nivel educativo de trabajadores privados (en porcentajes)
1985
1991
2000
Nivel
Total Formales Informales Total Formales Informales Total Formales Informales
S/Instrucción 3,6
4,2
2,6
Primaria
52,7
55,3
48,1
40
36
46
31
24
41
Secundaria
26,3
22,6
33
34
36
31
42
45
37
UTU y otros 11,7
13,3
8,7
15
17
12
13
13
12
Terciaria
5,6
4,6
7,5
9
10
9
14
17
8
Fuente:DGEyC e INE (ECH).
Tal como se señalaba antes, la mitad del funcionariado no superaba en 1969 el nivel
primario y algo más del 28% había accedido a la enseñanza media. Si analizamos la
instrucción por sectores de la administración pública de la que informa el 1º Censo
de Funcionarios Públicos (Cuadro 7), observamos que en los organismos de la
Administración Central el nivel de instrucción primario y medio se sitúa muy cerca del
promedio general, mientras que el terciario bastante por debajo, debido a la
concentración de los funcionarios con mayor instrucción en los entes de enseñanza.
Cuadro 7
Nivel de instrucción en diferentes sectores de la Administración Pública en 1969
NIVEL
S/Instrucción
Primaria
AC, P.Judicial, P.Legislativo
S.Social y otros organismos
1,3
52,8
Entes de Enseñanza
0,7
12,5
Bancos de Estado
0,7
23,4
Empresas Ind. Com. Transp.
2,5
61,8
Gobiernos Municipales
5,3
65,4
TOTAL
2
48,1
Fuente. ONSC, 1º Censo Nacional de Funcionarios
Media
Terciaria
Otros y s/datos
28,6
18,1
59,7
29,6
23,1
28,1
13,1
65
15,5
4,9
4,6
19,7
4,2
3,7
0,7
1,2
1,6
2,1
Por debajo del promedio encontramos altos índices de funcionarios que no superaron el
nivel primario en los gobiernos municipales y en las empresas públicas industriales,
comerciales y de transporte, en los que el personal con nivel terciario no alcanza al 5%.
Si cruzamos esta información con la referida a los escalafones de los cargos (técnicos,
administrativos, especializados, obreros, de servicio, docente, militar, policial y de
particular confianza), que se muestra en el Cuadro 8, encontramos que en estos dos
sectores se concentraba el grueso de los funcionarios obreros, que llegaban a 50% de su
personal. En las empresas públicas sólo 3103 de los funcionarios que ocupaban sus
55.406 cargos poseía estudios agrarios o industriales en la UTU y sólo 2444 tenían
estudios universitarios, sin embargo existían 2565 cargos de técnico profesional A y B y
9543 cargos “especializados”, de los que desconocemos su función y su calificación.
16
Para 1993 había avanzado bastante la calificación en las empresas públicas, el
porcentaje de funcionarios con sólo nivel primario se había reducido a la mitad
(alrededor de 30 %) y aquellos con nivel terciario ascendían a 13 %7. A pesar de esta
evolución positiva, es muy dudoso que el diferencial salarial pueda atribuirse a mayor
requerimientos de calificación de los cargos.
Cuadro 8
Clasificación de los cargos ocupados por escalafón- 1969
Escalafón
Técnico Profe Administra- Especializado Obrero Servicios Docente Policial Particular
sional A y B
tivo
confianza
AC, P.Judicial, P.Legislativo
S.Social y otros organismos
Entes de Enseñanza
Bancos de Estado
Empresas Ind. Com. Transp.
Gobiernos Municipales
TOTAL
8,5
28,3
14,4
6,1
13
1,9
26,2
0,5
2,2
11,6
4,6
4,7
5,8
6,8
63
23,4
20,9
63,5
3,6
0,5
17,2
10
11,9
2
8,2
49,4
50,7
23
10,7
17,3
4
5,6
9,5
74,6
0
0
0,9
15
0
0,2
1,2
6,6
10,9
0,1
0,2
0,2
0,5
0,3
Fuente:ONSC, 1º Censo Nacional de Funcionarios Públicos.
Por encima de del nivel general se sitúan lo trabajadores de los entes de la enseñanza y
de los bancos públicos. La cantidad de cargos docentes de los entes de enseñanza que
muestra el cuadro 8 supera muy poco la cantidad de sus funcionarios con nivel de
educación terciaria.
VII. Reflexiones finales
No cabe duda que la causa más constante de expansión del empleo público fue que el
Estado fue expandiendo y complejizando sus funciones; también es indudable que la
permanencia de una estructura económica basada en la producción pecuaria extensiva y
en la gran propiedad, determinó la continua expulsión de la población del campo y el
desempleo estructural Estas circunstancias determinaron que el empleo público siempre
fuera una opción valedera en el Uruguay. Por otra parte, el papel clientelístico también
operó en toda la historia del país. El énfasis que adquirieron ambos aspectos, el Estado
amortiguador del desempleo estructural y el papel clientelístico del empleo público,
varió en los diferentes escenarios de la historia del país.
Encontramos hacia final del siglo la culminación de un largo proceso: un elenco de
funcionarios públicos envejecido, con salarios bajos, con un porcentaje femenino por
encima del 40% y con un alto nivel de instrucción, cuya formación parecería estar por
7
ONSC, Relevamiento de funcionarios públicos octubre de 1993.
17
encima de las tareas que realiza. Este deberían ser elementos a analizar en la
reformulación de la eficiencia de la burocracia estatal.
18
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21
Anexo Estadístico
Indice de salario real - Nivel general, privado y público
Promedio anual - Base 1970=100 Período 1970-2002
Años
General
Privado
Público
1968
90,88
1969
101,23
1970
100,00
100,00
100,00
1971
105,11
104,25
106,06
1972
87,13
87,80
86,38
1973
85,70
85,88
85,51
1974
84,60
86,43
83,30
1975
77,44
78,83
75,91
1976
72,92
73,01
72,82
1977
64,23
63,63
64,89
1978
61,94
61,00
62,97
1979
56,92
55,52
58,47
1980
56,72
52,01
61,92
1981
60,94
56,12
66,28
1982
60,75
55,73
66,21
1983
48,15
44,77
51,89
1984
43,76
42,53
45,32
1985
49,94
48,84
51,70
1986
53,32
52,76
54,20
1987
55,81
56,89
54,47
1988
56,64
58,21
54,76
1989
56,42
59,30
52,80
1990
52,30
55,74
47,92
1991
54,29
59,15
48,06
1992
55,49
61,51
47,70
1993
58,15
63,53
51,24
1994
58,67
64,21
51,55
1995
56,99
62,26
50,23
1996
57,35
62,27
51,61
1997
57,50
62,15
52,25
1998
58,54
62,90
53,89
1999
59,46
63,46
55,53
2000
58,68
62,70
54,69
2001
58,51
62,16
55,19
2002
52,23
55,40
49,42
Fuente:Instituto Nacional de Estadística (INE)
22