Veto a la Ley de Necesidad de Reforma

Veto a la Ley de Necesidad de Reforma
Derecho Constitucional y Federal
Cátedra "B"
Comisión 2
Prof. Oscar Flores
La elaboración de las leyes en la República Argentina, se encuentra
contemplada en el artículo 77 de la Constitución Nacional, como así también a manera
de excepción la prevista en el artículo 39, de iniciativa popular.
Ordinariamente el primer paso en el procedimiento para la formación de
leyes, es el de la iniciativa, siendo la misma originada en cualquiera de la Cámaras del
Congreso, por uno o más integrantes de ellas (Diputados o Senadores) o en el Poder
Ejecutivo Nacional (Presidente).
Una vez presentado el proyecto por Mesa de Entradas de la Secretaría
Parlamentaria, es girado a las comisiones permanentes de la Cámara de origen,
correspondientes a los temas que se meritue conveniente. Realizado el despacho e
informes de las comisiones respectivas, el proyecto de ley pasa a integrar un orden del
día provisorio para ser tratado por la Comisión de Labor Parlamentaria, quien decidirá si
el mismo debería ser debatido en la próxima Sesión de la Cámara.
Dicho sea de paso, el tratamiento de una ley, previa aprobación en
general del proyecto, puede ser delegado en las comisiones pertinentes para su
aprobación en particular (Art. 79 C.N.). Una vez sancionado el proyecto por una de las
Cámaras (de iniciativa u origen) pasa a la otra (de revisión), para continuar con el
proceso de elaboración de una ley, aprobando o rechazando el proyecto.
En caso de realizar modificaciones al proyecto original por parte de la
Cámara revisora, la iniciativa vuelve a la Cámara de origen para aceptar o rechazar las
observaciones realizadas. Si fuera el caso de no hacer objeciones al proyecto, por parte
de la Cámara de Revisión, pasa indefectiblemente al Poder Ejecutivo para su
promulgación y publicación, o para su observación (veto).
Es aqui, en la facultad del Poder Ejecutivo, de promulgar un proyecto
sancionado por el Poder Legislativo o no, la raiz del debate planteado en oportunidad de
la clase de Derecho Constitucional y Federal del día 30 de marzo ppdo.
En virtud al tratamiento del tema sobre el Poder Constituyente en la
República Argentina, sancionada una Ley de Necesidad de Reforma de la Constitución,
se planteo la inquietud si la misma podría ser vetada o no.
Previo al ingreso de cualquier análisis del tema, es necesario exponer el
origen etimólogico de la palabra "veto".
La palabra veto procede del latín y significa literalmente: "yo vedo o
prohíbo".
Y en su significación jurídica, atribuye al derecho de rechazo total o
parcial, que tiene según la Constitución, el Jefe de Estado, respecto de las leyes votadas
por el Congreso Nacional.
En los Estados Unidos, el presidente tiene la capacidad de vetar la
legislación que ha pasado por el Congreso, pero este derecho no es absoluto. Una
mayoría cualificada de 2/3 de ambas cámaras puede aprobar una ley, incluso contra un
veto presidencial; no obstante, si la ley propuesta tiene solamente mayoría simple, el
veto del presidente es decisivo. Cabe destacar que no se encuentra previsto en la
Constitución del pais anglosajón el veto parcial por parte del Presidente.
El veto desde la perspectiva de los Padres Fundadores cumple dos
funciones: por un lado sirve como protección de las atribuciones y prerrogativas del
Poder Ejecutivo de la intrusión del Poder Legislativo, y por el otro es "una garantía más
contra la expedición de leyes indebidas (ya sea por su forma o contenido)” (El
Federalista, 1788:312-313).
Citando al Dr. Laureano Camilo Fabré, en su trabajo "El Veto
Presidencial":
"El veto es la facultad que tiene el presidente de la Nación para
desaprobar un proyecto de ley sancionado por el Congreso impidiendo así su entrada en
vigencia.
Pese a que la Constitución Nacional no contiene una cláusula específica
al respecto, es innegable su existencia jurídica, puesto que nuestra norma fundamental
refiere a esta institución en forma expresa e implícita, así por ejemplo en el art. 78 se
refiere al envío de los proyectos de ley sancionados por el Congreso para su examen; el
art. 80 menciona los proyectos desechados parcialmente por el Poder Ejecutivo; y el art.
83 establece que “desechado en todo o en parte un proyecto por el Poder Ejecutivo,
vuelve con sus objeciones a la Cámara de origen...”.
La mayoría de la doctrina entiende que el ejercicio del veto se vincula
con razones de conveniencia política y de armonización del funcionamiento de los
poderes del Estado, vale decir que el veto implicaría uno de los tantos resortes de los
controles y equilibrios entre los poderes; existiendo múltiples razones para hacer uso de
esta facultad, como por ejemplo: oportunidad y conveniencia, de acierto, de forma o de
fondo, de constitucionalidad, de eficacia, etc.; motivos estos por los que se puede
afirmar que el veto es un acto de naturaleza política".
El veto es un poder reactivo otorgado al Poder Ejecutivo para el control
de la legislación sancionada por el Congreso y consiste en la facultad de observar un
proyecto de ley.
En Argentina además del veto total, el Poder Ejecutivo puede vetar
parcialmente una ley.
En este segundo caso, se observan (vetan) sólo algunos puntos del
proyecto de ley, los cuales son devueltos al Congreso para su reconsideración, y el resto
puede ser promulgado, mientras se cumplan con los requisitos establecidos en el
Artículo 80 de la Constitución Nacional.
“(…) las partes no observadas solamente podrán ser promulgadas si
tienen autonomía normativa y su aprobación parcial no altera el espíritu ni la unidad del
proyecto sancionado por el Congreso” (Art. 80, Constitución Argentina).
En cuanto a la insistencia, la misma fue incluida “(…) como un
mecanismo más de pesos y contrapesas entre ambas ramas de gobierno. Mediante la
insistencia, el Congreso podía revertir el veto presidencial, permitiendo así la
promulgación de la ley tal como había sido originalmente sancionada” (Mustapic &
Ferretti,1995:1).
De esta forma la insistencia funciona como un mecanismo que permite
evitar la tiranía de una sola persona.
Para superar el veto las Cámaras deben logran reunir una mayoría
especial de 2/3 de los presentes a favor de la ley sancionada por ellos originalmente. Si
ambas Cámaras logran conseguir esa mayoría, queda definitivamente consagrada la
victoria del Congreso, y el Poder Ejecutivo debe promulgar la ley.
El veto y la posibilidad de insistencia son una señal de discrepancia entre
el Ejecutivo y el Legislativo.
El veto del poder ejecutivo no resulta aplicable en los siguientes
supuestos:
a) cuando se trata de un proyecto de ley de convocatoria a una consulta
popular (así lo establece el art. 40 C.N.);
b) en el caso de un proyecto de ley votado afirmativamente por el pueblo
en una consulta popular (así lo dice el art. 40 C.N.);
c) si media insistencia del Congreso ante un proyecto de ley previamente
vetado (conf. art. 83 C.N.);
d) en el supuesto en que se trate de una ley que desapruebe un decreto de
necesidad y urgencia, pese a que no esté expresamente establecido en el articulado de
nuestra Carta Magna;
e) si se trata de una ley que revoca la intervención decretada por el
Ejecutivo durante la etapa de receso del Congreso, aunque la Constitución no lo
establezca expresamente, ya que el presidente de decretar la intervención federal de una
provincia o de la ciudad de Buenos Aires debe además convocar al Congreso en forma
simultánea para su tratamiento puesto que esta es una competencia que en principio sólo
compete al Poder Legislativo, siendo esta una forma de controlar los excesos en que
puede incurrir el presidente al hacer uso de esta facultad (arts. 75 inc. 31 y 99 inc. 20 de
la C. N.); y
f) en el caso de que una ley suspenda el estado de sitio declarado por el
presidente durante el receso parlamentario, ya que como lo establece el art. 99 inc. 16
declarar el estado de sitio es atribución que corresponde al cuerpo legislativo y
excepcionalmente al ejecutivo, además de establecer el art. 75 inc. 29 que es
competencia del Congreso suspender el estado de sitio declarado por el Poder Ejecutivo
durante su receso.
El veto produce como primera y más importante consecuencia la
suspensión de la entrada en vigencia de un proyecto de ley sancionado por el Congreso,
al carecer la iniciativa de los requisitos de la promulgación y la publicación. Esta
suspensión puede ser transitoria, ya que si el proyecto original es votado favorablemente
por los dos tercios de cada cámara se convierte en ley y pasa al Ejecutivo para que lo
promulgue
Otra consecuencia del veto, viene dada por el art. 83 de la C. N., ya que
vetado el proyecto vuelve a la Cámara de origen para que se discuta nuevamente. Creo,
al igual que el Dr. Sagües, que si el presidente remitiera el proyecto vetado a una
Cámara distinta de la de origen por error y no hubiera podido corregir este equívoco
dentro del lapso de los 10 días establecidos para ejercer el veto, el proyecto debería
quedar promulgado tácitamente, ya que los plazos no pueden prolongarse por errores.
Finalmente, si las Cámaras difieren en las objeciones el proyecto no
puede volver a ser tratado en las sesiones de ese año.
En consecuencia, el veto:
a) Es una facultad que compete sólo al Poder Ejecutivo;
b) es un acto de naturaleza política;
c) debe ser expreso;
d) puede manifestarse a través de una declaración o de un decreto, pero
siempre debe mediar el refrendo ministerial;
e) debe ser ejercido en el plazo establecido en la Constitución;
f) puede ser total o parcial;
g) el veto parcial no implica necesariamente la promulgación parcial de
la parte no vetada;
h) debe ser fundado;
i) suspende la entrada en vigencia de un proyecto de ley, pero puede ser
una suspensión transitoria, por cuanto puede ser revertido por el
Congreso(art. 83 C.N.); y
j) Puede ser el medio para que el Poder Ejecutivo realice un control de
constitucionalidad previo y abstracto.
Con respecto a la producción de las leyes de Necesidad de Reforma,
según el artículo 30 de la CN, es al Congreso Nacional quien le toca declararla. Para
algunos autores, esta potestad sería como un Poder Preconstituyente. Pero en su
redacción, defectuosa por cierto, éste artículo deja plasmado varios interrogantes sobre
la modalidad de la declaración de la norma reformista. El Derecho consuetudinario en la
República Argentina, fue el encargado en dilucidar ciertos interrogantes.
La Necesidad de Reforma debe ser hecha por una ley que la habilite,
aunque en la Historia de nuestro país, existieron oportunidades en que la misma fue
dictada mediante un decreto-ley, por un gobierno de facto (Reforma de 1957).
Significando que la misma podría surgir, como iniciativa, de ambos poderes (Ejecutivo
y Legislativo); aunque naturalmente el Poder Legislativo es el competente para ello.
Sería razonable, en oportunidad del tratamiento de la ley de necesidad, el
debate en una Asamblea Legislativa (Sesión Plenaria de ambas cámaras), pero la misma
no se encuentra indicada en la Constitución como sí lo estaría en casos como la toma de
juramento como Presidente o el inicio del Período Ordinario de Sesiones.
Con referencia a los proyectos de iniciativa popular habilitados por el
artículo 39 de la CN, en su última parte se prohíbe la misma para la declaración de la
necesidad de reforma constitucional.
Volviendo al producto de la expresión bicameral para la necesidad de
reforma, y en la facultad que posee el Poder Ejecutivo para obstaculizar, diferir o
disuadir a través del veto; es perfectamente posible la interposición del mismo a una
Ley de Reforma.
Es dable tener en cuenta, que no se encuentra previsto ningún tipo de
reglamentación del veto para la particularidad de esta ley.
Tanto es así que, y en otro orden de cosas, a partir de la Reforma del año
1994, el artículo 75 inc. 22, habilita al Congreso a ratificar o desechar Tratados
Internacionales donde la República Argentina hubiera participado; la costumbre nos
dice que la ratificación surge como una ley, por la cual también existiría la posibilidad
de veto a la misma, por parte del Ejecutivo.
El veto presidencial a una ley de declaración de necesidad de reforma es
dable toda vez que se esgrima la imposibilidad de aplicación por razones de estricto
orden político ("No son tiempos para el debate reformador", "El país no se encuentra en
condiciones económicas", "Creo que se merece una discusión más seria y profunda", o
lo que es peor "Es parte de la impotencia de la oposición ante la realidad política que les
toca vivir", etc.).
Más aún, el Dr. Sagües, tilda al proceso de veto de ilógico, debido a la
forma en que se debiera insistir el proyecto (requiere los 2/3 para su aprobación y 2/3
para su insistencia).
En este sentido hasta la redacción del artículo 30 es poco clara con
respecto a la "declaración" de la necesidad de reforma, cuando dice "al menos",
refiriéndose a la votación por parte del Congreso Nacional, las dos terceras partes de sus
miembros, sin indicar si son los miembros totales de las Cámaras o los miembros
presentes al momento de la votación definitiva.
Históricamente en las constituciones de 1819 y 1826 coincidían en el
procedimiento para la reforma constitucional. La moción de reforma de uno, o dos,
artículos podía ingresar a cualquiera de las cámaras si era apoyada por la cuarta parte de
sus miembros. Analizada la moción, ella podía ser aceptada, total o parcialmente, por el
voto de las dos terceras partes de los miembros de cada cámara. La resolución del
Congreso debía ser comunicada al órgano ejecutivo para que, en el plazo de treinta días,
diera a conocer su opinión fundada a la cámara de origen. Si disentía con la reforma, el
Congreso podía disponer su sanción por el voto de las tres cuartas partes de cada
cámara. Aprobada la reforma, pasaba al poder ejecutivo para su publicación pero, si este
insistía con sus reparos, se imponía una nueva votación en cada cámara y, si en ambas,
se mantenía la decisión anterior por las tres cuartas partes de sus miembros, quedaba
sancionada la reforma constitucional.
El mecanismo de reforma era propio de una constitución rígida, pero la
función preconstituyente y constituyente se concentraban en un solo órgano que era el
Congreso.
Ninguno de estos procedimientos fue adoptado por los constituyentes de
1853/60, quienes se acercaron a los modelos de la Constitución de los Estados Unidos y
del Proyecto de Constitución de Alberdi, basado sobre ella.
Conclusión
Es totalmente aceptable el ejercicio del veto (Total o Parcial) a la Ley de
Necesidad de Reforma de la Constitución Nacional por parte del Poder Ejecutivo, por
las condiciones dadas en la Constitución en su artículo 30, debido a la vaguedad de los
términos allí empleados.
Debería haberse expresado específicamente la prohibición de vedar un
proyecto de Ley de Necesidad de Reforma generado en el Congreso Nacional. Quizás
los convencionales constituyentes quisieron expresar fehacientemente que fuera una
"Declaración" de Necesidad de Reforma, ya que en contraposición con la Ley y acorde
con una Resolución, la Declaración es de imposible veto, debido a que la misma es una
manifestación intencionada, realizada por el Cuerpo Legisferante.
Del mismo modo se debería comunicar al Poder Ejecutivo Nacional la
adhesión y ratificación de un Convenio Internacional firmado por la República
Argentina, para evitar así la posibilidad de plasmar un capricho político por el
mandatario de turno.
Es un defecto más del sistema presidencialista que posee nuestro país,
centrando todo en una figura pseudo-monárquica, que actuando de acuerdo a su
"cintura" política, maneja dos poderes fundamentales para el desarrollo de una
democracia, coaccionando a alguno de los integrantes del Congreso por migajas de
poder y económicas a cambio de decisiones esenciales, para llevar a cabo sus planes de
gobernabilidad, y que muchas veces a lo largo de la historia fueron erradas o
extremadamente sacadas de contexto.
Marcelo Horacio de la Zerda
LU Nº DS 87-2718/0
Bibliografía y Fuentes:
- Sagües, Néstor P.: "Elementos de Derecho Constitucional", Editorial Astrea, Tomo I.
- Dromi, Roberto y Menem, Eduardo: "La Constitución Reformada", Ediciones Ciudad
Argentina
- Fabré, Laureano Camilo: "El Veto Presidencial", www.ancmyp.org.ar
- Badeni, Gregorio: "Efectos del Veto y la Promulgación Parcial de la Leyes"
- Suaya, Agustina: El veto presidencial y la insistencia congresional en las experiencias
de Estados Unidos y Argentina (1989-2006), www.iigg.fsoc.uba.ar.
- Honorable Cámara de Diputados de la Nación Argentina, www.hcdn.gov.ar.
- Diccionario de la Real Academia Española, www.rae.es